ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4324/2009

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Curtea de Apel Cluj, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 273 din 9 iunie 2009, a admis acțiunea formulată de reclamantul B.I. împotriva pârâților M.C.C.P.N. și D.J.C.C.P.C.N. Bistrița-Năsăud și a suspendat executarea ordinului nr. 186 din 27 aprilie 2009 emis de pârât. Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut, în esență, faptul că sunt întrunite condițiile impuse de art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, pentru a se putea dispune suspendarea efectelor actului administrativ aflat în discuție.

În concret, instanța a arătat faptul că împrejurarea invocată de reclamant, referitoare la perturbarea activității autorității publice datorită executării actului administrativ atacat în procedura administrativ-jurisdicțională, poate fi reținută ca fiind un caz bine justificat, având în vedere efectele asupra patrimoniului reclamantului. În opinia instanței, paguba iminentă suferită de reclamant constă în prejudiciul material viitor, dar previzibil cu evidență, pe care acesta l-ar suferi în situația în care ordinul atacat ar continua să-și producă efectele. În plus, curtea a precizat faptul că suspendarea efectelor juridice ale actelor administrative poate interveni pe toată perioada producerii acestora.

Or, în speță, nu se poate reține că efectele ordinului analizat au fost epuizate, întrucât, la data sesizării instanței, reclamantul exercita prerogativele funcției de director executiv al D.C.C.P.C.N. Bistrița-Năsăud. Ca atare, într-o asemenea situație, nu pot fi incidente prevederile art. 106 din Legea nr. 188/1999, conform susținerilor pârâtului M.C.C.P.N. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul M.C.C.P.N., care a solicitat modificarea acesteia, în sensul respingerii cererii de chemare în judecată. În primul motiv de recurs, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., recurentul susține faptul că prima instanță nu a motivat condiția cazului bine justificat.

Mai precis, recurentul arată că instanța nu a nominalizat care sunt îndoielile cu privire la legalitatea actului administrativ contestat. În concepția recurentului, simpla referire la perturbarea activității autorității publice nu este suficientă, față de prevederile art. 3 alin. (3) din O.U.G. nr. 37/2009, care statuează următoarele: „La expirarea termenului prevăzut la alin. (1) din prezenta ordonanță de urgență, serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale, prevăzute în anexa la prezenta ordonanță de urgență, vor fi conduse de un director coordonator al serviciului public deconcentrat.

Directorul coordonator este ajutat de unul sau mai mulți adjuncți, în limita numărului de posturi care se desființează”. Pe de altă parte, recurentul susține că, în cauză, nu este motivată în mod corespunzător de către prima instanță nici îndeplinirea condiției pagubei iminente, în raport de împrejurarea că eliberarea din funcție a intimatului a intervenit în condițiile art. 3 alin. (1) din O.U.G.

nr. 37/2009, care prevede următoarele: „Funcțiile publice, funcțiile publice specifice și posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale, prevăzute în anexa la prezenta ordonanță de urgență, care face parte integrantă din aceasta, precum și adjuncții acestuia se desființează în termen de 32 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență.” Ca atare, față de existența reglementării legale anterior nominalizate, nu se poate aprecia că intimatul a suferit un prejudiciu. În cel de-al doilea motiv de recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., recurentul arată că soluția atacată a fost dată cu încălcarea prevederilor art. 106 din Legea nr. 188/1999 și art. 97 lit. c) din același act normativ. În concepția recurentului, din interpretarea coroborată a celor două texte legale anterior individualizate, rezultă că, doar în cazul aplicării sancțiunilor disciplinare, cu excepția destituirii din funcția publică, se poate solicita suspendarea executării actului de sancționare, iar când intervine eliberarea din funcția publică, instanța nu poate dispune decât anularea actului administrativ respectiv și reintegrarea în funcția publică deținută. Totodată, recurentul susține că, în speță, au fost încălcate și prevederile art. 14 din Legea contenciosului administrativ, întrucât actul administrativ dedus judecății era executat la data formulării cererii de suspendare a acestuia.

În ultimul motiv de recurs, se susține de către recurent faptul că au fost încălcate prevederile art. 114 1 alin. (2) C. proc. civ., întrucât citația emisă de instanță, pentru termenul când s-a judecat cauza, nu avea atașată acțiunea și înscrisurile doveditoare depuse de reclamant în susținerea acesteia, astfel cum rezultă din dovada de îndeplinire a procedurii de citare aflată la dosarul cauzei. Ca atare, recurentul susține că a fost în imposibilitate de a-și formula apărările, fiind incidente prevederile art. 105 alin. (2) C. proc. civ. Intimatul B.I. a formulat întâmpinare (filele 24-25 dosar) în care a invocat excepția nulității recursului. În plus, intimatul a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

De asemenea, intimatul a depus la dosar dovada înregistrării pe rolul instanței de contencios administrativ a cererii având ca obiect anularea ordinului nr. 186 din 27 aprilie 2009 emis de recurent (filele 71-77), precum și ordinul nr. 321 din 20 iulie 2009 emis de aceeași autoritate publică, prin care s-a procedat la punerea în executare a sentinței recurate. Recurentul a formulat concluzii scrise (filele 82-85 dosar) în care a solicitat admiterea căii de atac pentru motivele dezvoltate în cuprinsul cererii de recurs. La termenul de judecată din data de 2 octombrie 2009, Înalta Curte a pus în discuția părților excepția nulității recursului formulat de M.C.C.P.N. Susținerile părților pe această excepție au fost consemnate în încheierea de ședință de la acea dată.

Verificând actele dosarului, Înalta Curte va respinge excepția nulității recursului, întrucât cererea este motivată în fapt și în drept, așa cum impun prevederile art. 302 1 alin. (1) lit. c) C. proc. civ. Analizând sentința atacată în raport de motivele de recurs formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte reține că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Motivul de recurs referitor la încălcarea prevederilor art. 114 1 alin. (2) C. proc. civ. nu poate fi primit de instanța de control judiciar, întrucât este vorba doar de o critică formală, în condițiile în care, deși la dosar nu există dovada comunicării acțiunii și a înscrisurilor anexate acesteia, partea în cauză a depus întâmpinare, la data de 4 iunie 2009, în care și-a formulat apărările pe fondul cererii de suspendare, așa cum rezultă din conținutul întâmpinării (filele 52-54 dosar fond).

În același timp, recurentul-pârât a înțeles să administreze și proba cu înscrisuri (filele 55-59 dosar fond). În plus, la termenul de judecată din data de 9 iunie 2009, recurentul-pârât nu a înțeles să formuleze o cerere de amânare a cauzei pentru lipsă de apărare, apreciind, pe cale de consecință, că și-a făcut toate apărările care se impuneau în speță. Pe de altă parte, așa cum s-a reținut anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării ordinului nr. 186 din 27 aprilie 2009 emis de M.C.C.P.N.(filele 8-9 dosar fond) prin care s-a dispus, începând cu data de 24 mai 2009, eliberarea intimatului-reclamant din funcția de director executiv al D.J.C.C.P.C.N. Bistrița-Năsăud, după ce a fost acordat un termen de preaviz de 30 de zile calendaristice.

Temeiul juridic al actului administrativ solicitat a fi suspendat este următorul: art. 97 lit. c) și art. 99 alin. (1) lit. b) coroborat cu cele ale alin. (2), (3) și (5), art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, art. 3 alin. (1) și (11) din O.U.G. nr. 37/2009. Prin sentința atacată cu recurs în prezenta cauză, instanța de contencios administrativ a dispus suspendarea executării actului administrativ anterior individualizat. Înalta Curte apreciază că nu este fondat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., care se referă la cazul în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau când aceasta cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii. Prin urmare, în dreptul intern, nemotivarea hotărârii judecătorești este sancționată.

Însă, art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. nu impune obligația de a se răspunde punctual la toate susținerile și afirmațiile părților: textul face referire expresă numai la indicarea motivelor pentru care au fost respinse cererile acestora. În consecință, instanța are posibilitatea de a proceda la sintetizarea acestora, în raport de legătura lor logică, și de a le examina în mod grupat. În speța de față, Înalta Curte consideră că hotărârea recurată îndeplinește cerințele impuse de art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât instanța de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale. În plus, sentința atacată nu cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii.

Totodată, instanța de control judiciar apreciază că nu este fondat nici motivul de recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. Din lecturarea textului legal anterior arătat rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În mod evident, ordinul aflat în discuție adoptă o măsură prin care se modifică raportul de serviciu existent între o autoritate publică și un funcționar public: mai precis, este vorba de eliberarea din funcția de director executiv al D.J.C.C.P.C.N. Bistrița-Năsăud, în temeiul O.U.G. nr. 37/2009. În plus, măsura supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G.

nr. 37/2009. Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există. Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare. În speța de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de împrejurarea că O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională, prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională. Or, actul administrativ aflat în discuție a fost emis tocmai pentru a se asigura punerea în executare a unei norme cu putere de lege, respectiv, a ordonanței anterior individualizate. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență. Pe de altă parte, se poate afirma faptul că măsura adoptată în privința intimatului, datorită, pe de-o parte, caracterului său imprevizibil iar, pe de altă parte, funcției de conducere deținute de acesta, poate genera o perturbare previzibilă gravă a funcționării serviciului public. În altă ordine de idei, Înalta Curte apreciază că nu este fondată nici critica recurentului privind încălcarea prevederilor art. 106 din Legea nr. 188/1999 și art. 97 lit. c) din același act normativ. Astfel, interpretarea textelor legale anterior arătate, în modalitatea propusă de recurent, nu poate fi primită de către instanță, deoarece suspendarea executării unui act administrativ are ca sediu al materiei dispozițiile art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, modificată.

Or, Statutul funcționarilor publici nu cuprinde cazuri exprese de interzicere a adoptării unor asemenea măsuri, cu caracter excepțional, pe cale judiciară, în cazul încetării unui raport de serviciu. În opinia instanței de control judiciar, nu este fondată nici critica recurentului privind executarea actului administrativ la data formulării cererii de suspendare a acestuia. Din cuprinsul actului aflat în discuție rezultă faptul că intimatul a fost eliberat din funcție la data de 24 mai 2009. Or, intimatul se afla în perioada de preaviz la data introducerii cererii de suspendare la instanța de contencios administrativ (20 mai 2009). Așadar, nu se poate pune problema epuizării efectelor actului administrativ analizat, după cum susține recurentul.

Pe cale de consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat. În baza art. 274 C. proc. civ., Înalta Curte va obliga recurentul la 2.313,44 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată către intimatul B.I.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de M.C.C.P.N. împotriva sentinței civile nr. 273 din 9 iunie 2009 a Curții de Apel Cluj, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Obligă recurentul la plata sumei de 2313,44 lei către intimatul B.I. cu titlu de cheltuieli de judecată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 14 octombrie 2009.