ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4324/2009

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4324/2009 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Curtea de Apel Cluj, secția de contencios

administrativ și fiscal, prin sentința nr. 273 din 9 iunie 2009, a admis

acțiunea formulată de reclamantul B.I. împotriva pârâților M.C.C.P.N. și D.J.C.C.P.C.N.

Bistrița-Năsăud și a suspendat executarea ordinului nr. 186 din 27 aprilie 2009

emis de pârât.

Pentru a pronunța o asemenea

soluție, prima instanță a reținut, în esență, faptul că sunt întrunite

condițiile impuse de art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr.

554/2004, modificată, pentru a se putea dispune suspendarea efectelor actului

administrativ aflat în discuție.

În concret, instanța a

arătat faptul că împrejurarea invocată de reclamant, referitoare la perturbarea

activității autorității publice datorită executării actului administrativ

atacat în procedura administrativ-jurisdicțională, poate fi reținută ca fiind

un caz bine justificat, având în vedere efectele asupra patrimoniului

reclamantului.

În opinia instanței, paguba

iminentă suferită de reclamant constă în prejudiciul material viitor, dar

previzibil cu evidență, pe care acesta  l-ar suferi în situația în care ordinul

atacat ar continua să-și producă efectele.

În plus, curtea a precizat

faptul că suspendarea efectelor juridice ale actelor administrative poate

interveni pe toată perioada producerii acestora. Or, în speță, nu se poate

reține că efectele ordinului analizat au fost epuizate, întrucât, la data

sesizării instanței, reclamantul exercita prerogativele funcției de director

executiv al D.C.C.P.C.N. Bistrița-Năsăud. Ca atare, într-o asemenea situație,

nu pot fi incidente prevederile art. 106 din Legea nr. 188/1999, conform

susținerilor pârâtului M.C.C.P.N.

Împotriva acestei sentințe a

declarat recurs pârâtul M.C.C.P.N., care a solicitat modificarea acesteia, în sensul

respingerii cererii de chemare în judecată.

În primul motiv de recurs,

încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., recurentul susține faptul că prima instanță nu a motivat condiția cazului bine

justificat.

Mai precis, recurentul arată

că instanța nu a nominalizat care sunt îndoielile cu privire la legalitatea

actului administrativ contestat.

În concepția recurentului,

simpla referire la perturbarea activității autorității publice nu este

suficientă, față de prevederile art. 3 alin. (3) din O.U.G. nr. 37/2009, care

statuează următoarele: „La expirarea termenului prevăzut la alin. (1) din

prezenta ordonanță de urgență, serviciile publice deconcentrate ale

ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile

administrativ-teritoriale, prevăzute în anexa la prezenta ordonanță de urgență,

vor fi conduse de un director coordonator al serviciului public deconcentrat.

Directorul coordonator este ajutat de unul sau mai mulți adjuncți, în limita

numărului de posturi care se desființează”.

Pe de altă parte, recurentul

susține că, în cauză, nu este motivată în mod corespunzător de către prima

instanță nici îndeplinirea condiției pagubei iminente, în raport de

împrejurarea că eliberarea din funcție a intimatului a intervenit în condițiile

art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009, care prevede următoarele: „Funcțiile

publice, funcțiile publice specifice și posturile încadrate în regim

contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice

deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației

publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale, prevăzute în anexa la

prezenta ordonanță de urgență, care face parte integrantă din aceasta, precum

și adjuncții acestuia se desființează în termen de 32 de zile de la data

intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență.”

Ca atare, față de existența

reglementării legale anterior nominalizate, nu se poate aprecia că intimatul a

suferit un prejudiciu.

În cel de-al doilea motiv de

recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul arată că soluția atacată a fost dată cu încălcarea prevederilor art. 106

din Legea nr. 188/1999 și art. 97 lit. c) din același act normativ.

În concepția recurentului,

din interpretarea coroborată a celor două texte legale anterior

individualizate, rezultă că, doar în cazul aplicării sancțiunilor disciplinare,

cu excepția destituirii din funcția publică, se poate solicita suspendarea

executării actului de sancționare, iar când intervine eliberarea din funcția

publică, instanța nu poate dispune decât anularea actului administrativ

respectiv și reintegrarea în funcția publică deținută.

Totodată, recurentul susține

că, în speță, au fost încălcate și prevederile art. 14 din Legea contenciosului

administrativ, întrucât actul administrativ dedus judecății era executat la

data formulării cererii de suspendare a acestuia.

În ultimul motiv de recurs,

se susține de către recurent faptul că au fost încălcate prevederile art. 114

1

alin. (2) C. proc. civ., întrucât citația emisă de instanță, pentru termenul

când s-a judecat cauza, nu avea atașată acțiunea și înscrisurile doveditoare

depuse de reclamant în susținerea acesteia, astfel cum rezultă din dovada de

îndeplinire a procedurii de citare aflată la dosarul cauzei.

Ca atare, recurentul susține

că a fost în imposibilitate de a-și formula apărările, fiind incidente

prevederile art. 105 alin. (2) C. proc. civ.

Intimatul B.I. a formulat

întâmpinare (filele 24-25 dosar) în care a invocat excepția nulității

recursului. În plus, intimatul a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

De asemenea, intimatul a

depus la dosar dovada înregistrării pe rolul instanței de contencios

administrativ a cererii având ca obiect anularea ordinului nr. 186 din 27 aprilie

2009 emis de recurent (filele 71-77), precum și ordinul nr. 321 din 20 iulie 2009

emis de aceeași autoritate publică, prin care s-a procedat la punerea în

executare a sentinței recurate.

Recurentul a formulat

concluzii scrise (filele 82-85 dosar) în care a solicitat admiterea căii de

atac pentru motivele dezvoltate în cuprinsul cererii de recurs.

La termenul de judecată din

data de 2 octombrie 2009, Înalta Curte a pus în discuția părților excepția

nulității recursului formulat de M.C.C.P.N.

Susținerile părților pe

această excepție au fost consemnate în încheierea de ședință de la acea dată.

Verificând actele dosarului,

Înalta Curte va respinge excepția nulității recursului, întrucât cererea este

motivată în fapt și în drept, așa cum impun prevederile art. 302

1

alin.

(1) lit. c) C. proc. civ.

Analizând sentința atacată

în raport de motivele de recurs formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte reține că recursul este nefondat, pentru considerentele

care vor fi expuse în continuare.

Motivul de recurs referitor

la încălcarea prevederilor art. 114

1

alin. (2) C. proc. civ. nu

poate fi primit de instanța de control judiciar, întrucât este vorba doar de o

critică formală, în condițiile în care, deși la dosar nu există dovada comunicării

acțiunii și a înscrisurilor anexate acesteia, partea în cauză a depus

întâmpinare, la data de 4 iunie 2009, în care și-a formulat apărările pe fondul

cererii de suspendare, așa cum rezultă din conținutul întâmpinării (filele

52-54 dosar fond). În același timp, recurentul-pârât a înțeles să administreze

și proba cu înscrisuri (filele 55-59 dosar fond).

În plus, la termenul de

judecată din data de 9 iunie 2009, recurentul-pârât nu a înțeles să formuleze o

cerere de amânare a cauzei pentru lipsă de apărare, apreciind, pe cale de

consecință, că și-a făcut toate apărările care se impuneau în speță.

Pe de altă parte, așa cum

s-a reținut anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă

suspendarea executării ordinului nr. 186 din 27 aprilie 2009 emis de M.C.C.P.N.(filele

8-9 dosar fond) prin care s-a dispus, începând cu data de 24 mai 2009,

eliberarea intimatului-reclamant din funcția de director executiv al D.J.C.C.P.C.N.

Bistrița-Năsăud, după ce a fost acordat un termen de preaviz de 30 de zile calendaristice.

Temeiul juridic al actului

administrativ solicitat a fi suspendat este următorul: art. 97 lit. c) și art. 99

alin. (1) lit. b) coroborat cu cele ale alin. (2), (3) și (5), art. 106 alin. (1)

din Legea nr. 188/1999, art. 3 alin. (1) și (11) din O.U.G. nr. 37/2009.

Prin sentința atacată cu

recurs în prezenta cauză, instanța de contencios administrativ a dispus

suspendarea executării actului administrativ anterior individualizat.

Înalta Curte apreciază că nu

este fondat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., care se referă la cazul în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină

sau când aceasta cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii.

Prin urmare, în dreptul

intern, nemotivarea hotărârii judecătorești este sancționată.

Însă, art. 261 alin. (1) pct.

5 C. proc. civ. nu impune obligația de a se răspunde punctual la toate

susținerile și afirmațiile părților: textul face referire expresă numai la

indicarea motivelor pentru care au fost respinse cererile acestora.

În consecință, instanța are

posibilitatea de a proceda la sintetizarea acestora, în raport de legătura lor

logică, și de a le examina în mod grupat.

În speța de față, Înalta

Curte consideră că hotărârea recurată îndeplinește cerințele impuse de art. 261

alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât instanța de fond a expus în mod

corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale. În plus,

sentința atacată nu cuprinde motive contradictorii ori străine de natura

pricinii.

Totodată, instanța de

control judiciar apreciază că nu este fondat nici motivul de recurs, întemeiat

pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. pentru considerentele care vor fi

expuse în continuare.

Potrivit art. 14 alin. (1)

din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în

condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității

ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să

dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la

pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea textului

legal anterior arătat rezultă că o primă cerință pentru a interveni această

măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este

aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit.

c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se

înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o

autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării

executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică

sau stinge raporturi juridice.

În mod evident, ordinul

aflat în discuție adoptă o măsură prin care se modifică raportul de serviciu

existent între o autoritate publică și un funcționar public: mai precis, este

vorba de eliberarea din funcția de director executiv al D.J.C.C.P.C.N. Bistrița-Năsăud,

în temeiul O.U.G. nr. 37/2009.

În plus, măsura supusă

analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea

organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 37/2009.

Pe de altă parte, trebuie

amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un

instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a

instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta

timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de

evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca

acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște,

suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a

efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși,

formal-juridic, el există.

Actul administrativ se

bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția

de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de

veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul

executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși

titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu

executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a

nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică,

într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care

judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt

îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus,

o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a

existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit.

t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun

împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze

o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se

regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea

actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni

suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un

indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie

subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu

fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea

întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic

românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin.

(2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că,

în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este

obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală

arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor administrative,

legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al

efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate.

Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot

ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie

să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul

administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta

Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de

împrejurarea că O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională, prin Decizia

nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională.

Or, actul administrativ

aflat în discuție a fost emis tocmai pentru a se asigura punerea în executare a

unei norme cu putere de lege, respectiv, a ordonanței anterior individualizate.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit.

ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se

înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu

public.

În concepția instanței de

control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind

vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este

viitor și previzibil cu evidență.

Pe de altă parte, se poate

afirma faptul că măsura adoptată în privința intimatului, datorită, pe de-o

parte, caracterului său imprevizibil iar, pe de altă parte, funcției de

conducere deținute de acesta, poate genera o perturbare previzibilă gravă a

funcționării serviciului public.

În altă ordine de idei,

Înalta Curte apreciază că nu este fondată nici critica recurentului privind

încălcarea prevederilor art. 106 din Legea nr. 188/1999 și art. 97 lit. c) din

același act normativ.

Astfel, interpretarea

textelor legale anterior arătate, în modalitatea propusă de recurent, nu poate

fi primită de către instanță, deoarece suspendarea executării unui act

administrativ are ca sediu al materiei dispozițiile art. 14 și art. 15 din

Legea nr. 554/2004, modificată.

Or, Statutul funcționarilor

publici nu cuprinde cazuri exprese de interzicere a adoptării unor asemenea

măsuri, cu caracter excepțional, pe cale judiciară, în cazul încetării unui

raport de serviciu.

În opinia instanței de

control judiciar, nu este fondată nici critica recurentului privind executarea

actului administrativ la data formulării cererii de suspendare a acestuia.

Din cuprinsul actului aflat

în discuție rezultă faptul că intimatul a fost eliberat din funcție la data de

24 mai 2009.

Or, intimatul se afla în

perioada de preaviz la data introducerii cererii de suspendare la instanța de

contencios administrativ (20 mai 2009).

Așadar, nu se poate pune

problema epuizării efectelor actului administrativ analizat, după cum susține

recurentul.

Pe cale de consecință,

Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ.,

coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge

recursul ca nefondat.

În baza art. 274 C. proc. civ., Înalta Curte va obliga recurentul la 2.313,44 lei, cu titlu de cheltuieli de

judecată către intimatul B.I.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de M.C.C.P.N. împotriva sentinței civile nr. 273 din 9 iunie 2009 a Curții de Apel Cluj, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă recurentul la plata

sumei de 2313,44 lei către intimatul B.I. cu titlu de cheltuieli de judecată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 14 octombrie 2009.