ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2963/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Sesizarea instanței de fond. Prin cererea adresată Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C.E. a chemat în judecată Guvernul României și A.N.P.M. pentru a se dispune : - anularea O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice; - anularea Deciziei nr. 334 din 23 aprilie 2009 emisă de A.N.P.M. prin care i-a fost comunicat termenul de preaviz și eliberarea din funcție începând cu 22 mai 2009; - suspendarea executării O.U.G. nr. 37/2009 și a Deciziei nr. 334/2009 până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. În motivarea cererii se arată că reclamanta are calitatea de funcționar public și, în urma unui concurs, a fost numită Director Executiv al A.N.P.M.

Galați, deși în Legea nr. 188/1999 posibilitățile legale de modificare, suspendare ori încetare a raporturilor de serviciu sunt clar enumerate, prin O.U.G. nr. 37/2009 s-a schimbat regimul juridic al funcției publice. Prin acest act normativ nu este motivată urgența și nu cuprinde justificarea situației excepționale care a determinat recurgerea la această modalitate de reglementare, a fost emisă cu încălcarea art. 115 alin. (6) din Constituție, art. 44 din Constituție și ale art. 1 parag. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție. Guvernul României a formulat întâmpinare și a invocat, față de capătul de cerere privind anularea și suspendarea Ordinului din 23 aprilie 2009, excepția lipsei calității procesuale pasive a acestui pârât, excepția inadmisibilității cererii, în raport de capătul de cerere privind anularea și suspendarea O.U.G.

nr. 37/2009, iar pe fond s-a solicitat respingerea cererii. La termenul din 24 noiembrie 2009 reclamanta a renunțat la capătul de cerere privind anularea și suspendarea O.U.G. nr. 37/2009 având în vedere că prin Decizia nr. 1257/2009 a Curții Constituționale a fost declarată ca neconstituțională ordonanța. 2. Soluția instanței de fond. Prin sentința nr. 272 din 2 decembrie 2009 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, a fost admisă acțiunea reclamantei S.C.E. în contradictoriu cu Guvernul României și A.N.P.M., s-a dispus anularea Deciziei nr. 333 din 23 aprilie 2009 emisă de A.N.P.M., reintegrarea reclamantei în funcția de conducere cu atribuții de conducere specifice, obligarea pârâtei să-i plătească reclamantei diferența de salariu cu începere de la data demiterii până la reintegrarea efectivă.

În motivarea sentinței s-a arătat că măsura dispusă împotriva reclamantei este una lipsită de temei legal, atâta vreme cât O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată ca neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a Curții Constituționale, decizie unde s-a reținut că acest act normativ afectează grav activitatea tuturor instituțiilor publice ale statului, s-a intervenit într-un domeniu unde Guvernul nu avea competență materială, iar dispozițiile legii exprimă o tendință de politizare a structurilor guvernamentale și pune în discuție însuși regimul constituțional și legal actual al funcției publice. 3. Calea de atac exercitată. Împotriva acestei sentințe au declarat recurs A.N.P.M. și Guvernul României.

I. În recursul declarat de A.N.P.M. este criticată soluția instanței de fond ca nelegală și netemeinică și s-a solicitat admiterea recursului, reținerea cauzei spre rejudecare, modificarea sentinței civile recurate și, pe fondul cauzei, respingerea acțiunii ca neîntemeiată. În motivele de recurs se invocă dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea greșită a legii. Se arată că Decizia nr. 321 din 23 aprilie 2009 este un act administrativ, emis în conformitate cu dispozițiile art. 3 din O.U.G. nr. 37/2009 și art. 97 lit. c) și art. 99 din Legea nr. 188/1999, respectiv s-a dispus eliberarea din funcția publică pentru că autoritatea publică și-a redus personalul ca urmare a reorganizării activității prin reducerea postului ocupat de funcționarul public.

Mai mult, chiar în condițiile în care O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată, în art. 4 alin. (1) din O.U.G. nr. 105/2009 se prevede că posturile sunt și rămân desființate, sau după caz, se desființează. Se invocă și faptul că instanța de fond nu s-a pronunțat asupra excepției autorității de lucru judecat pentru că aceeași cerere a făcut și obiectul Dosarului nr. 2481/121/2009 ce s-a aflat pe rolul Tribunalului Galați și instanța a anulat acțiunea ca netimbrată. Se susține că din O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 au fost declarate neconstituționale, soluția instanței de fond este nelegală pentru că nu a ținut seama de faptul că la momentul emiterii actului administrativ contestat, actul normativ în baza căruia a fost emis era în vigoare și se bucura de deplină legalitate, iar art. 147 alin. (4) din Constituție prevede că deciziile Curții Constituționale sunt „general obligatorii și au putere numai pentru viitor”.

II. În recursul declarat de Guvernul României se critică soluția instanței de fond pentru că: - instanța de fond a omis să se pronunțe asupra excepției lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României în legătură cu capetele de cerere privind anularea și suspendarea Deciziei nr. 334 din 23 aprilie 2009 emisă de A.N.P.M. Se arată că Decizia nr. 334 din 23 aprilie 2009 a fost emisă de A.N.P.M. și, deci, între reclamantă și Guvernul României nu există raporturi de muncă, deci nici obligații de plată a drepturilor de personal ale reclamantei. S-a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinței în sensul respingerii față de Guvern a acțiunii în anularea Deciziei nr. 334 din 23 aprilie 2009 ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

4. Soluția instanței de recurs. După examinarea motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va admite recursul Guvernului României și va respinge recursul declarat de A.N.P.M. pentru următoarele considerente: I. Recursul declarat de Guvernul României va fi admis deoarece instanța nu a analizat și nu s-a pronunțat asupra excepției lipsei calității procesuale pasive a acestei autorități, excepție invocată prin întâmpinare, în raport de capetele de cerere privind anularea Deciziei nr. 334 din 23 aprilie 2009 și de suspendarea acestei decizii. Într-adevăr, calitatea procesuală pasivă presupune identitatea dintre persoana pârâtului și cel obligat în cadrul raportului juridic dedus judecății.

Cu privire la capetele de cerere privind anularea Deciziei nr. 334 din 23 aprilie 2009 emisă de A.N.P.M., chiar dacă instanța de fond a admis acțiunea și în contradictoriu cu Guvernul României, această autoritate publică nu poate avea calitate procesuală pasivă pentru că reclamanta nu se află în raporturi juridice cu aceasta. Mai mult, emitentul deciziei este o altă autoritate publică și aceasta a și fost obligată, după anularea deciziei, la reintegrarea reclamantei și la plata drepturilor salariale. În fața instanței de fond excepția a vizat și capătul de cerere privind suspendarea aceleiași decizii, dar instanța de fond nu s-a pronunțat asupra acestui capăt de cerere, reclamanta nu a formulat recurs pentru aceasta, iar în motivele de recurs ale Guvernului se fac referiri la capătul de cerere privind anularea deciziei.

De aceea, având în vedere că hotărârea instanței de fond, sub acest aspect, a fost dată cu aplicarea greșită a legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 Cod procedura civilă, va fi admis recursul Guvernului României, va fi modificată în parte sentința atacată în sensul că va fi respinsă acțiunea reclamantei S.C.E. față de pârâtul Guvernul României pentru lipsa calității procesuale pasive, dar vor fi menținute celelalte dispoziții. II. Recursul declarat de A.N.P.M. va fi respins pentru următoarele considerente: - chiar recurenta recunoaște că O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 au fost declarate neconstituționale, dar consideră că efectele declarării ca neconstituționale a unui act normativ nu se pot produce asupra actelor emise în baza acelor acte normative.

Ca regulă generală, în cazul declarării neconstituționalității unor legi sau ordonanțe, dispozițiile din lege sau alte acte normative cu aceeași forță juridică își încetează aplicabilitatea la împlinirea unui termen de 45 zile de la publicarea deciziei Curții, dacă în acest termen prevederile declarate neconstituționale nu sunt puse în acord cu dispozițiile Curții. Deciziile Curții Constituționale sunt obligatorii și produc efecte de la data publicării, acesta constituind un mod specific de ieșire din vigoare, mai precis de încetare a efectelor juridice a dispozițiilor unei legi sau ordonanțe.

Deciziile Curții Constituționale privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate sunt de imediată aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate neconstituționale, a eliminării acesteia din sistemul normativ, care astfel a devenit inexistentă, decizia Curții Constituționale fiind definitivă și obligatorie, cu efecte erga omnes, iar textul neconstituțional își pierde eficiența. În situația în care soluția Curții Constituționale nu ar avea aplicare directă și imediată, ar însemna că întreaga procedură ar fi lipsită de finalitate, ceea ce nu poate constitui scopul unei reglementări. Dimpotrivă, orice acțiune de legiferare are caracter pozitiv, astfel că numai în sensul precizat mai sus pot fi interpretate dispozițiile constituționale și cele din Legea nr. 47/1992, lege organică, ce stabilește în concret atribuțiile și competențele Curții Constituționale.

Alături de argumentele expuse mai sus, Înalta Curte reține ca având aplicabilitate în cauză Decizia nr. 186/1999 a Curții Constituționale, în care s-a subliniat că în considerarea efectelor obligatorii și erga omnes ale deciziilor Curții Constituționale, instanțele judecătorești trebuie să facă aplicarea directă a dispozițiilor constituționale relevante, în sensul de a înlătura dispozițiile neconstituționale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acelor prevederi Plenul Curții Constituționale, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție și art. 15 și urm. din Legea nr. 47/1992, a exercitat controlul de constituționale a priori asupra legii de aprobare a ordonanței și totodată asupra ordonanței respective, care constituie conținutul normativ al legii.

Prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 s-a declarat neconstituțională legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei viciul neconstituționalității afectează însuși actul normativ aprobat prin această lege. Prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009 în cadrul căreia s-a soluționat excepția de neconstituționalitate a O.U.G.nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 s-a declarat neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009. La pronunțarea acestei ultime decizii s-a avut în vedere că prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 în cadrul controlului a priori s-a declarat neconstituțională legea de aprobare a O.U.G. n.37/2009, controlul de constituționalitate raportându-se indisolubil la actul normativ supus aprobării prin lege.

În considerentele deciziei au fost explicate motivele de neconstituționalitate a reglementărilor cuprinse în O.U.G. nr. 37/2009, conchizând Curtea Constituțională că modalitatea de reglementare a funcției publice, „actul administrativ” de numire reprezintă construcții juridice deficitare și confuze care ridică problema statutului juridic al directorului coordonator și a naturii juridice a contractului de management. S-a precizat că potrivit Deciziei nr. 1257 din 7 octombrie 2009, au fost încălcate, la adoptarea O.U.G.nr. 37/2009, prevederile art. 15 din Constituție, statutul juridic al funcției publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, care este lege organică, Guvernul intervenind astfel într-un domeniu pentru care nu avea competență materială.

Întrucât excepția ridicată privind neconstituționalitatea O.U.G. nr. 37/ 2009 era deja soluționată prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională prin Decizia nr. 1629/2009 a declarat neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009, pentru că aceasta conține aceleași reglementări și aceleași soluții legislative ca și cele care au constituit obiectul criticii de neconstituționalitate formulate de autorul excepției. În fața unui astfel de comportament constituțional rezultă că efectele deciziei pronunțate în controlul a priori se extind în mod evident și asupra soluțiilor adoptate în cazul excepției de neconstituționalitate, întrucât legea a fost declarată neconstituțională înainte de promulgare și ca urmare nu a avut o existență juridică proprie.

În cazul actelor administrative, prin Legea nr. 554/2004, care are caracter de lege organică, potrivit art. 73 alin. (1) lit. n) din Constituția României, s-a creat un cadru juridic special. Astfel, potrivit art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004 persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din Ordonanțe, poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, acțiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste Ordonanțe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operațiuni administrative.

Același text de lege reglementează în alin. (4) situația acțiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituțională ordonanța prin admiterea unei excepții într-o altă cauză. Din interpretarea logică, ca metodă de interpretare a normei de drept, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut că în ipoteza admiterii excepției de neconstituționalitate a ordonanței într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepției și în cauze similare, care au ca temei juridic aceleași prevederi declarate neconstituționale. În litigiul care formează obiectul prezentei analize judiciare, reclamanta a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcție, temeiul juridic fiind Legea nr. 554/2004, invocându-se și neconstituționalitatea ordonanței care a stat la baza adoptării actului administrativ.

Prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 și Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, Curtea Constituțională a declarat neconstituțională Legea de aprobare a O.U.G.nr. 37/2009 și implicit această ordonanță, precum și O.U.G.nr. 105/2009. În consecință, în baza art. 9 din Legea nr. 554/2004, efectele acestei decizii se extind și asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în baza O.U.G.nr. 37/2009. Eliberarea reclamantului dintr-o funcție publică în alte situații decât cele reglementate în Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcție, care se circumscrie noțiunii de securitate socială, protejată prin Convenția Europeană a Drepturilor Omului și actele comunitare, precum și alte tratate internaționale la care România este parte și a căror îndeplinire este obligată să o asigure potrivit art. 11 și 20 din Constituția României.

În ceea ce privește ultra-activitatea O.U.G.nr. 37/2009, ca urmare a faptului că funcția deținută de reclamant a fost și rămâne desființată, Înalta Curte arată că legea de aprobare a acestei Ordonanțe a fost constatată prin Decizia nr. 1257/2009 ca neconstituțională, iar analiza de neconstituționalitate a avut în vedere atât legea de aprobare cât și însăși ordonanța de urgență, întrucât Parlamentul nu a adoptat legea, ci a aprobat Ordonanța de urgență, corpul legii fiind reprezentat de înseși dispozițiile ordonanței, iar O.U.G. nr. 105/2009 a fost declarată neconstituțională. Înalta Curte arată că actele și măsurile adoptate în baza acestei Ordonanțe sunt afectate de viciul de neconstituționalitate al ordonanței și în consecință, corect au fost anulate de instanța de fond.

În ceea ce privește desființarea funcției deținută de reclamant, arătăm că potrivit celor două decizii ale Curții Constituționale măsura contravine constituției. De asemenea C.E.D.O. a arătat că principiul preeminenței dreptului și noțiunea de proces echitabil consacrate de art. 6 din Convenție se opun oricărei ingerințe a puterii legislative în administrarea justiției, în scopul influențării soluționării judicioase a unui litigiu. Ori prin adoptarea O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 s-a săvârșit tocmai o astfel de încălcare a art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, care corect a fost sancționată de instanța de fond cu anularea actului vătămător.

Desființarea postului deținut de reclamant prin cele 2 ordonanțe este lipsită de efecte juridice din moment ce ambele ordonanțe au fost declarate neconstituționale, astfel că se revine la forma și structura reglementată de Legea nr. 188/1999, care este lege organică și ale cărei dispoziții sunt de natură să asigure stabilitatea funcției publice, ca element al securității sociale.

Mai mult, Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010 atunci când a analizat constituționalitatea modificărilor aduse Legii nr. 188/1999, s-a referit și la efectele declarării ca neconstituționale a unor texte precizându-se că: - „lipsirea de temei constituțional a actelor normative primare are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contractele de management, actele administrative date în aplicarea celor două ordonanțe de urgență)” dar și că „în cazul constatării neconstituționalității unor acte abrogatoare (precum cele două ordonanțe de urgență menționate în raport cu funcțiile de director executiv și director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate) acestea își încetează efectele juridice în condițiile prevăzute de art. 147 alin. (1) din Constituție, iar prevederile legale care au format obiectul abrogării continuă să producă efecte”.

În motivele de recurs se invocă și faptul că instanța de fond nu s-a pronunțat asupra excepției de lucru judecat pentru că aceeași cerere a făcut și obiectul Dosarului nr. 2481/121/2009 ce s-a aflat pe rolul Tribunalului Galați, dar aceste motive sunt nefondate. Mai întâi, din analiza actelor depuse la dosar rezultă că A.N.P.M. nu a formulat întâmpinare în care să se fi invocat excepția autorității de lucru judecat, pentru că la dosarul cauzei există numai cereri de amânare a cauzei formulate de această autoritate. Reprezentantul recurentei nu a fost prezent nici la soluționarea cauzei pe fond când putea invoca excepția autorității de lucru judecat. Dar, chiar dacă nu a fost invocată în fața instanței de fond, fiind o excepție de ordine publică, ea poate fi invocată oricând, chiar și în fața instanței de recurs.

Pentru a putea analiza existența acestei excepții recurenta trebuia să depună la dosar dovezi în sprijinul acesteia, dovezi care nu au fost depuse. Dar, chiar și în lipsa acestor dovezi, în raport de susținerile recurentei, dacă cererea ce s-a aflat pe rolul Tribunalului Galați a fost anulată ca netimbrată, atunci nu sunt îndeplinite condițiile autorității de lucru judecat. Este adevărat că potrivit art. 1201 C. civ. „este lucru judecat atunci când a doua cerere în judecată are același obiect, este întemeiată pe aceeași cauză și este între aceleași părți, făcute de ele și în contra lor în aceeași calitate”, dar dacă prima cauză a fost soluționată pe excepția netimbrării nu există autoritatea de lucru judecat în raport de prezenta cauză.

În raport de considerentele de mai sus, în baza art. 312 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, recursul va fi respins ca nefondat. În raport de dispozițiile art. 274 C. proc. civ., recurenta va fi obligată și la plata cheltuielilor de judecată către intimata S.C.E. Însă, în conformitate cu art. 274 alin. (3) C. proc. civ., se va proceda la reducerea onorariului de avocat având în vedere că recursul a fost soluționat la primul termen de judecată, nu s-a formulat întâmpinare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de A.N.P.M. împotriva sentinței nr. 272 din 2 decembrie 2009 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Admite recursul declarat de Guvernul României împotriva aceleiași sentințe. Modifică în parte sentința atacată, în sensul că respinge acțiunea reclamantei S.C.E. față de pârâtul Guvernul României pentru lipsa calității procesuale pasive. Menține celelalte dispoziții ale sentinței. Obligă recurenta A.N.P.M. la achitarea sumei de 1.000 lei, cheltuieli de judecată către intimată, cu aplicarea art. 274 alin. (3) C. proc. civ. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 4 iunie 2010.