ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2963/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2963/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

instanței de fond.

Prin cererea adresată Curții de Apel Galați, secția

contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C.E. a chemat în judecată

Guvernul României și A.N.P.M. pentru a se dispune :

- anularea O.U.G. nr.

37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației

publice;

- anularea Deciziei nr.

334 din 23 aprilie 2009 emisă de A.N.P.M. prin care i-a fost comunicat termenul

de preaviz și eliberarea din funcție începând cu 22 mai 2009;

- suspendarea executării

O.U.G. nr. 37/2009 și a Deciziei nr. 334/2009 până la soluționarea definitivă

și irevocabilă a cauzei.

În motivarea cererii

se arată că reclamanta are calitatea de funcționar public și, în urma unui

concurs, a fost numită Director Executiv al A.N.P.M. Galați, deși în Legea nr. 188/1999

posibilitățile legale de modificare, suspendare ori încetare a raporturilor de

serviciu sunt clar enumerate, prin O.U.G. nr. 37/2009 s-a schimbat regimul

juridic al funcției publice.

Prin acest act

normativ nu este motivată urgența și nu cuprinde justificarea situației

excepționale care a determinat recurgerea la această modalitate de

reglementare, a fost emisă cu încălcarea art. 115 alin. (6) din Constituție, art.

44 din Constituție și ale art. 1 parag. 1 din Primul Protocol adițional la

Convenție.

Guvernul României a

formulat întâmpinare și a invocat, față de capătul de cerere privind anularea

și suspendarea Ordinului din 23 aprilie 2009, excepția lipsei calității

procesuale pasive a acestui pârât, excepția inadmisibilității cererii, în

raport de capătul de cerere privind anularea și suspendarea O.U.G. nr. 37/2009,

iar pe fond s-a solicitat respingerea cererii.

La termenul din 24

noiembrie 2009 reclamanta a renunțat la capătul de cerere privind anularea și

suspendarea O.U.G. nr. 37/2009 având în vedere că prin Decizia nr. 1257/2009 a

Curții Constituționale a fost declarată ca neconstituțională ordonanța.

de fond.

Prin sentința nr. 272

din 2 decembrie 2009 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ

și fiscal, a fost admisă acțiunea reclamantei S.C.E. în contradictoriu cu

Guvernul României și A.N.P.M., s-a dispus anularea Deciziei nr. 333 din 23

aprilie 2009 emisă de A.N.P.M., reintegrarea reclamantei în funcția de

conducere cu atribuții de conducere specifice, obligarea pârâtei să-i plătească

reclamantei diferența de salariu cu începere de la data demiterii până la

reintegrarea efectivă.

În motivarea

sentinței s-a arătat că măsura dispusă împotriva reclamantei este una lipsită

de temei legal, atâta vreme cât O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată ca

neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a Curții Constituționale, decizie unde s-a reținut că acest act normativ afectează grav

activitatea tuturor instituțiilor publice ale statului, s-a intervenit într-un

domeniu unde Guvernul nu avea competență materială, iar dispozițiile legii

exprimă o tendință de politizare a structurilor guvernamentale și pune în

discuție însuși regimul constituțional și legal actual al funcției publice.

exercitată.

Împotriva acestei

sentințe au declarat recurs A.N.P.M. și Guvernul României.

I. În recursul

declarat de A.N.P.M. este criticată soluția instanței de fond ca nelegală și

netemeinică și s-a solicitat admiterea recursului, reținerea cauzei spre

rejudecare, modificarea sentinței civile recurate și, pe fondul cauzei,

respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

În motivele de recurs

se invocă dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și că hotărârea atacată a

fost dată cu aplicarea greșită a legii.

Se arată că Decizia nr.

321 din 23 aprilie 2009 este un act administrativ, emis în conformitate cu

dispozițiile art. 3 din O.U.G. nr. 37/2009 și art. 97 lit. c) și art. 99 din

Legea nr. 188/1999, respectiv s-a dispus eliberarea din funcția publică pentru

că autoritatea publică și-a redus personalul ca urmare a reorganizării

activității prin reducerea postului ocupat de funcționarul public.

Mai mult, chiar în

condițiile în care O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată, în art. 4 alin. (1) din

O.U.G. nr. 105/2009 se prevede că posturile sunt și rămân desființate, sau după

caz, se desființează.

Se invocă și faptul

că instanța de fond nu s-a pronunțat asupra excepției autorității de lucru

judecat pentru că aceeași cerere a făcut și obiectul Dosarului nr. 2481/121/2009

ce s-a aflat pe rolul Tribunalului Galați și instanța a anulat acțiunea ca

netimbrată.

Se susține că din

O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 au fost declarate neconstituționale,

soluția instanței de fond este nelegală pentru că nu a ținut seama de faptul că

la momentul emiterii actului administrativ contestat, actul normativ în baza

căruia a fost emis era în vigoare și se bucura de deplină legalitate, iar art. 147

alin. (4) din Constituție prevede că deciziile Curții Constituționale sunt

„general obligatorii și au putere numai pentru viitor”.

II. În recursul

declarat de Guvernul României se critică soluția instanței de fond pentru că:

- instanța de fond a

omis să se pronunțe asupra excepției lipsei calității procesuale pasive a

Guvernului României în legătură cu capetele de cerere privind anularea și

suspendarea Deciziei nr. 334 din 23 aprilie 2009 emisă de A.N.P.M.

Se arată că Decizia nr.

334 din 23 aprilie 2009 a fost emisă de A.N.P.M. și, deci, între reclamantă și

Guvernul României nu există raporturi de muncă, deci nici obligații de plată a

drepturilor de personal ale reclamantei.

S-a solicitat

admiterea recursului, modificarea sentinței în sensul respingerii față de

Guvern a acțiunii în anularea Deciziei nr. 334 din 23 aprilie 2009 ca fiind formulată

împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

de recurs.

După examinarea

motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va

admite recursul Guvernului României și va respinge recursul declarat de

A.N.P.M. pentru următoarele considerente:

I. Recursul declarat

de Guvernul României va fi admis deoarece instanța nu a analizat și nu s-a

pronunțat asupra excepției lipsei calității procesuale pasive a acestei

autorități, excepție invocată prin întâmpinare, în raport de capetele de cerere

privind anularea Deciziei nr. 334 din 23 aprilie 2009 și de suspendarea acestei

decizii.

Într-adevăr, calitatea

procesuală pasivă presupune identitatea dintre persoana pârâtului și cel

obligat în cadrul raportului juridic dedus judecății.

Cu privire la

capetele de cerere privind anularea Deciziei nr. 334 din 23 aprilie 2009 emisă

de A.N.P.M., chiar dacă instanța de fond a admis acțiunea și în contradictoriu

cu Guvernul României, această autoritate publică nu poate avea calitate

procesuală pasivă pentru că reclamanta nu se află în raporturi juridice cu

aceasta. Mai mult, emitentul deciziei este o altă autoritate publică și aceasta

a și fost obligată, după anularea deciziei, la reintegrarea reclamantei și la

plata drepturilor salariale.

În fața instanței de

fond excepția a vizat și capătul de cerere privind suspendarea aceleiași

decizii, dar instanța de fond nu s-a pronunțat asupra acestui capăt de cerere,

reclamanta nu a formulat recurs pentru aceasta, iar în motivele de recurs ale

Guvernului se fac referiri la capătul de cerere privind anularea deciziei.

De aceea, având în

vedere că hotărârea instanței de fond, sub acest aspect, a fost dată cu

aplicarea greșită a legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 Cod

procedura civilă, va fi admis recursul Guvernului României, va fi modificată în

parte sentința atacată în sensul că va fi respinsă acțiunea reclamantei S.C.E.

față de pârâtul Guvernul României pentru lipsa calității procesuale pasive, dar

vor fi menținute celelalte dispoziții.

II. Recursul declarat

de A.N.P.M. va fi respins pentru următoarele considerente:

- chiar recurenta

recunoaște că O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 au fost declarate

neconstituționale, dar consideră că efectele declarării ca neconstituționale a

unui act normativ nu se pot produce asupra actelor emise în baza acelor acte

normative.

Ca regulă generală,

în cazul declarării neconstituționalității unor legi sau ordonanțe,

dispozițiile din lege sau alte acte normative cu aceeași forță juridică își

încetează aplicabilitatea la împlinirea unui termen de 45 zile de la publicarea

deciziei Curții, dacă în acest termen prevederile declarate neconstituționale

nu sunt puse în acord cu dispozițiile Curții.

Deciziile Curții

Constituționale sunt obligatorii și produc efecte de la data publicării, acesta

constituind un mod specific de ieșire din vigoare, mai precis de încetare a

efectelor juridice a dispozițiilor unei legi sau ordonanțe.

Deciziile Curții

Constituționale privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate sunt

de imediată aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate neconstituționale,

a eliminării acesteia din sistemul normativ, care astfel a devenit inexistentă,

decizia Curții Constituționale fiind definitivă și obligatorie, cu efecte erga

omnes, iar textul neconstituțional își pierde eficiența.

În situația în care

soluția Curții Constituționale nu ar avea aplicare directă și imediată, ar însemna

că întreaga procedură ar fi lipsită de finalitate, ceea ce nu poate constitui

scopul unei reglementări.

Dimpotrivă, orice

acțiune de legiferare are caracter pozitiv, astfel că numai în sensul precizat

mai sus pot fi interpretate dispozițiile constituționale și cele din Legea nr. 47/1992,

lege organică, ce stabilește în concret atribuțiile și competențele Curții

Constituționale.

Alături de

argumentele expuse mai sus, Înalta Curte reține ca având aplicabilitate în

cauză Decizia nr. 186/1999 a Curții Constituționale, în care s-a subliniat că

în considerarea efectelor obligatorii și erga omnes ale deciziilor Curții

Constituționale, instanțele judecătorești trebuie să facă aplicarea directă a

dispozițiilor constituționale relevante, în sensul de a înlătura dispozițiile

neconstituționale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea

acelor prevederi

Plenul Curții

Constituționale, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție și art. 15 și urm.

din Legea nr. 47/1992, a exercitat controlul de constituționale a priori asupra

legii de aprobare a ordonanței și totodată asupra ordonanței respective, care

constituie conținutul normativ al legii.

Prin Decizia nr. 1257

din 7 octombrie 2009 s-a declarat neconstituțională legea de aprobare a O.U.G. nr.

37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei viciul neconstituționalității

afectează însuși actul normativ aprobat prin această lege.

Prin Decizia nr. 1629

din 3 decembrie 2009 în cadrul căreia s-a soluționat excepția de neconstituționalitate

a O.U.G.nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 s-a declarat neconstituțională și

O.U.G. nr. 105/2009.

La pronunțarea

acestei ultime decizii s-a avut în vedere că prin Decizia nr. 1257 din 7

octombrie 2009 în cadrul controlului a priori s-a declarat neconstituțională

legea de aprobare a O.U.G. n.37/2009, controlul de constituționalitate

raportându-se indisolubil la actul normativ supus aprobării prin lege. În

considerentele deciziei au fost explicate motivele de neconstituționalitate a

reglementărilor cuprinse în O.U.G. nr. 37/2009, conchizând Curtea

Constituțională că modalitatea de reglementare a funcției publice, „actul

administrativ” de numire reprezintă construcții juridice deficitare și confuze

care ridică problema statutului juridic al directorului coordonator și a

naturii juridice a contractului de management.

S-a precizat că

potrivit Deciziei nr. 1257 din 7 octombrie 2009, au fost încălcate, la

adoptarea O.U.G.nr. 37/2009, prevederile art. 15 din Constituție, statutul

juridic al funcției publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999,

care este lege organică, Guvernul intervenind astfel într-un domeniu pentru

care nu avea competență materială.

Întrucât excepția

ridicată privind neconstituționalitatea O.U.G. nr. 37/ 2009 era deja

soluționată prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională

prin Decizia nr. 1629/2009 a declarat neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009,

pentru că aceasta conține aceleași reglementări și aceleași soluții legislative

ca și cele care au constituit obiectul criticii de neconstituționalitate

formulate de autorul excepției.

În fața unui astfel

de comportament constituțional rezultă că efectele deciziei pronunțate în

controlul a priori se extind în mod evident și asupra soluțiilor adoptate în

cazul excepției de neconstituționalitate, întrucât legea a fost declarată neconstituțională

înainte de promulgare și ca urmare nu a avut o existență juridică proprie.

În cazul actelor

administrative, prin Legea nr. 554/2004, care are caracter de lege organică,

potrivit art. 73 alin. (1) lit. n) din Constituția României, s-a creat un cadru

juridic special.

Astfel, potrivit art.

9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004 persoana vătămată într-un drept al

său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din Ordonanțe,

poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, acțiune care

poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin

aceste Ordonanțe, anularea actelor administrative emise în baza acestora,

precum și după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act

administrativ sau la realizarea unei operațiuni administrative.

Același text de lege

reglementează în alin. (4) situația acțiunilor formulate de o persoană

vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituțională ordonanța prin

admiterea unei excepții într-o altă cauză.

Din interpretarea

logică, ca metodă de interpretare a normei de drept, Înalta Curte constată că

legiuitorul a prevăzut că în ipoteza admiterii excepției de neconstituționalitate

a ordonanței într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii

excepției și în cauze similare, care au ca temei juridic aceleași prevederi

declarate neconstituționale.

În

litigiul care formează obiectul prezentei analize judiciare, reclamanta a

solicitat anularea ordinului de eliberare din funcție, temeiul juridic fiind

Legea nr. 554/2004, invocându-se și neconstituționalitatea ordonanței care a

stat la baza adoptării actului administrativ.

Prin Decizia nr. 1257

din 7 octombrie 2009 și Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, Curtea

Constituțională a declarat neconstituțională Legea de aprobare a O.U.G.nr. 37/2009

și implicit această ordonanță, precum și O.U.G.nr. 105/2009.

În consecință, în

baza art. 9 din Legea nr. 554/2004, efectele acestei decizii se extind și

asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în

baza O.U.G.nr. 37/2009.

Eliberarea

reclamantului dintr-o funcție publică în alte situații decât cele reglementate

în Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod

evident securitatea raporturilor de funcție, care se circumscrie noțiunii de

securitate socială, protejată prin Convenția Europeană a Drepturilor Omului și

actele comunitare, precum și alte tratate internaționale la care România este

parte și a căror îndeplinire este obligată să o asigure potrivit art. 11 și 20

din Constituția României.

În ceea

ce privește ultra-activitatea O.U.G.nr. 37/2009, ca urmare a faptului că

funcția deținută de reclamant a fost și rămâne desființată, Înalta Curte arată

că legea de aprobare a acestei Ordonanțe a fost constatată prin Decizia nr. 1257/2009

ca neconstituțională, iar analiza de neconstituționalitate a avut în vedere

atât legea de aprobare cât și însăși ordonanța de urgență, întrucât Parlamentul

nu a adoptat legea, ci a aprobat Ordonanța de urgență, corpul legii fiind

reprezentat de înseși dispozițiile ordonanței, iar O.U.G. nr. 105/2009 a fost

declarată neconstituțională.

Înalta Curte arată că

actele și măsurile adoptate în baza acestei Ordonanțe sunt afectate de viciul

de neconstituționalitate al ordonanței și în consecință, corect au fost anulate

de instanța de fond.

În ceea ce privește

desființarea funcției deținută de reclamant, arătăm că potrivit celor două

decizii ale Curții Constituționale măsura contravine constituției.

De asemenea C.E.D.O.

a arătat că principiul preeminenței dreptului și noțiunea de proces echitabil

consacrate de art. 6 din Convenție se opun oricărei ingerințe a puterii

legislative în administrarea justiției, în scopul influențării soluționării

judicioase a unui litigiu.

Ori prin adoptarea O.U.G.

nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 s-a săvârșit tocmai o astfel de încălcare a art.

6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, care corect a fost sancționată de

instanța de fond cu anularea actului vătămător.

Desființarea postului

deținut de reclamant prin cele 2 ordonanțe este lipsită de efecte juridice din

moment ce ambele ordonanțe au fost declarate neconstituționale, astfel că se

revine la forma și structura reglementată de Legea nr. 188/1999, care este lege

organică și ale cărei dispoziții sunt de natură să asigure stabilitatea

funcției publice, ca element al securității sociale.

Mai mult, Curtea

Constituțională, prin Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010 atunci când a

analizat constituționalitatea modificărilor aduse Legii nr. 188/1999, s-a

referit și la efectele declarării ca neconstituționale a unor texte

precizându-se că:

- „lipsirea de temei

constituțional a actelor normative primare are ca efect încetarea de drept a

actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contractele de management,

actele administrative date în aplicarea celor două ordonanțe de urgență)” dar

și că „în cazul constatării neconstituționalității unor acte abrogatoare

(precum cele două ordonanțe de urgență menționate în raport cu funcțiile de

director executiv și director executiv adjunct ai serviciilor publice

deconcentrate) acestea își încetează efectele juridice în condițiile prevăzute

de art. 147 alin. (1) din Constituție, iar prevederile legale care au format

obiectul abrogării continuă să producă efecte”.

În motivele de recurs

se invocă și faptul că instanța de fond nu s-a pronunțat asupra excepției de

lucru judecat pentru că aceeași cerere a făcut și obiectul Dosarului nr. 2481/121/2009

ce s-a aflat pe rolul Tribunalului Galați, dar aceste motive sunt nefondate.

Mai întâi, din

analiza actelor depuse la dosar rezultă că A.N.P.M. nu a formulat întâmpinare

în care să se fi invocat excepția autorității de lucru judecat, pentru că la

dosarul cauzei există numai cereri de amânare a cauzei formulate de această

autoritate.

Reprezentantul

recurentei nu a fost prezent nici la soluționarea cauzei pe fond când putea

invoca excepția autorității de lucru judecat.

Dar, chiar dacă nu a

fost invocată în fața instanței de fond, fiind o excepție de ordine publică, ea

poate fi invocată oricând, chiar și în fața instanței de recurs.

Pentru a putea

analiza existența acestei excepții recurenta trebuia să depună la dosar dovezi

în sprijinul acesteia, dovezi care nu au fost depuse.

Dar, chiar și în

lipsa acestor dovezi, în raport de susținerile recurentei, dacă cererea ce s-a

aflat pe rolul Tribunalului Galați a fost anulată ca netimbrată, atunci nu sunt

îndeplinite condițiile autorității de lucru judecat.

Este adevărat că

potrivit art. 1201 C. civ. „este lucru judecat atunci când a doua cerere în

judecată are același obiect, este întemeiată pe aceeași cauză și este între

aceleași părți, făcute de ele și în contra lor în aceeași calitate”, dar dacă

prima cauză a fost soluționată pe excepția netimbrării nu există autoritatea de

lucru judecat în raport de prezenta cauză.

În raport de

considerentele de mai sus, în baza art. 312 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr.

554/2004, recursul va fi respins ca nefondat.

În raport de

dispozițiile art. 274 C. proc. civ., recurenta va fi obligată și la plata

cheltuielilor de judecată către intimata S.C.E.

Însă, în conformitate

cu art. 274 alin. (3) C. proc. civ., se va proceda la reducerea onorariului de

avocat având în vedere că recursul a fost soluționat la primul termen de

judecată, nu s-a formulat întâmpinare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de A.N.P.M. împotriva sentinței nr. 272 din 2 decembrie 2009 a Curții

de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Admite recursul

declarat de Guvernul României împotriva aceleiași sentințe.

Modifică în parte

sentința atacată, în sensul că respinge acțiunea reclamantei S.C.E. față de

pârâtul Guvernul României pentru lipsa calității procesuale pasive.

Menține celelalte

dispoziții ale sentinței.

Obligă recurenta

A.N.P.M. la achitarea sumei de 1.000 lei, cheltuieli de judecată către

intimată, cu aplicarea art. 274 alin. (3) C. proc. civ.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 4 iunie 2010.