ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5023/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin Sentința nr. 6278 din 28 octombrie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca nefondată, acțiunea formulată de reclamanta G.G., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Administrației și Internelor, prin care solicita să se constate dreptul său, în calitate de fost funcționar public cu statut special-polițist, la plata salariilor nediminuate, obligarea pârâtului la plata diferenței dintre salariile cuvenite, potrivit raporturilor de serviciu pe perioada 03 iulie - 28 octombrie 2010, și salariile plătite efectiv, adică la plata cotelor de 25% reținute din salarii în această perioadă, sume actualizate cu indicele de inflație, de la data scadenței fiecăreia, până la data plății efective.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, că de vreme ce, prin Decizia nr. 874/2010, Curtea Constituțională a statuat că dispozițiile Legii nr. 118/2010, ce constituie temeiul diminuării salariale contestate, sunt constituționale, măsura reducerii temporare a salariului se aplică personalului bugetar de la toate nivelurile și din toate domeniile, fără a constitui, deci, o încălcare a art. 1 din primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Împotriva acestei sentințe, considerând-o netemeinică și nelegală, a declarat recurs reclamanta, criticile aduse încadrându-se în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc.

civ. și vizând greșita aplicare a legii în ceea ce privește soluția de respingere a acțiunii. În motivele de recurs, care reprezintă o reiterare a argumentelor invocate în fața primei instanțe, se arată, în esență, că în mod greșit și nelegal instanța de fond nu a reținut îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 1 din Protocolul nr. 1 al Curții Europene a Drepturilor Omului vizând respectarea proprietății asupra bunurilor, privarea de proprietate în anumite condiții și competența statului de a reglementa utilizarea bunurilor conform interesului general. Se susține că reducerea salariilor bugetarilor cu 25% și imposibilitatea de a mai recupera vreodată sumele de bani aferente acestui procent au dus la ruperea, în defavoarea funcționarilor publici, a justului echilibru ce trebuie păstrat între protecția proprietății și cerințele interesului general.

De asemenea, recurenta critică hotărârea atacată, arătând că a fost dată cu "încălcarea prevederilor legale", prin necomunicarea întâmpinării. Examinând sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele și criticile invocate de recurentă, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare.

Măsura diminuării salariale, contestată în cauză, este consecința punerii în executare a unor norme legale, respectiv dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, cu modificările ulterioare, ca prevăd următoarele: "(1) Cuantumul brut al salariilor/soldelor/indemnizațiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizații și alte drepturi salariale, precum și alte drepturi în lei sau în valută, stabilite în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%.

(2) În situația în care din aplicarea prevederilor alin. (1) rezultă o valoare mai mică decât valoarea salariului de bază minim brut pe țară garantat în plată, suma care se acordă este de 600 lei." La art. 16 alin. (1) din lege se arată că: "(1) Prevederile art. 1 - 3, art. 5, art. 6 alin. (1), precum și cele ale art. 9 - 14 se aplică până la 31 decembrie 2010." Angajații instituțiilor publice au un statut legal și nu contractual, care se realizează în conformitate cu dispozițiile legii privind stabilirea unui sistem unitar de salarizare, respectiv Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, iar drepturile lor salariale se stabilesc pe baza unui sistem unitar de salarizare.

Totodată, drepturile salariale cuvenite angajaților instituțiilor publice nu pot fi altele decât cele prevăzute de legislația specifică acestei categorii. Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, a fost supusă controlului Curții Constituționale, care prin Decizia nr. 872 din 25 iunie 2010 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar (publicată în M. Of. nr. 433/28.06.2010), la punctul 1 a constat că "dispozițiile art. 1 - 8 și cele ale art. 10 - 17 din Legea nr. 118/2010 sunt constituționale." Prin Decizia nr. 1325 din 04 decembrie 2008, Curtea Constituțională, soluționând excepția de neconstituționalitate a prevederilor O.U.G.

nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, a reținut că Parlamentul și, prin derogare legislativă în condițiile art. 115 din Constituție, Guvernul, au competența de a institui modifica și abroga norme juridice de aplicare generală, instanțele judecătorești neavând o asemenea competență, misiunea lor constituțională fiind aceea de a realiza justiția, potrivit art. 126 alin. (1) din Constituție, adică de a soluționa, aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existența, întinderea și exercitarea drepturilor subiective. Măsurile dispuse prin Legea nr. 118/2010, precum cea contestată de reclamantă, sunt în acord și cu dispozițiile art. 1 din Protocolul adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, întrucât această diminuare temporară a avut loc în temeiul și în condițiile legii, nefiind încălcate dispozițiile convenției.

În cazul personalului plătit din fonduri publice, ne aflăm în prezența unui contract de drept public sau de drept administrativ, libertatea contractuală a părților fiind suplinită de legiuitor, care stabilește prin lege nivelul salariilor. Măsura contestată de recurentă, cea privind reducerea salariului cu 25%, este luată în baza și în aplicarea Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, care a fost supusă controlului de constituționalitate. În acest sens, prin Deciziile nr. 872 din 25 iunie 2010 și nr. 874 din 25 iunie 2010, Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra excepțiilor de neconstituționalitate, stabilind ca fiind constituționale dispozițiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.

În considerentele deciziilor pronunțate de Curtea Constituțională se reține faptul că "diminuarea cu 25% a cuantumului salariului/indemnizației/soldei, ca un corolar al dreptului la muncă este prevăzută prin legea criticată și se impune pentru reducerea cheltuielilor bugetare, iar această soluție legislativă a fost determinată de apărarea securității naționale. Este evident că securitatea națională nu implică numai securitatea militară, ci are și o componentă socială și economică.

Astfel, nu numai existența unei situații manu militari atrage aplicabilitatea noțiunii de securitate națională din textul art. 53, ci și alte aspecte din viața statului - precum cele economice, financiare, sociale, care ar putea afecta însăși ființa statului prin amploarea gravitatea fenomenului". S-a concluzionat de către Curtea Constituțională că măsura de diminuare a cuantumului salarial cu 25% constituie o restrângere a exercițiului dreptului constituțional la muncă ce afectează dreptul la salariu, cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituție. În consecință, se apreciază că soluția de respingere a acțiunii este legală în raport de legislația națională.

Nu poate fi reținută nici critica referitoare la încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale, măsura contestată nefiind disproporțională în raport cu scopul urmărit și păstrând justul echilibru între interesul general al societății și protecția unui drept fundamental al omului.

Din perspectiva art. 1 din primul Protocol adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, în lumina jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, se constata că salariul, în principiu, este o valoare patrimonială care intră în câmpul de aplicare al art. 1 din Protocolul nr. 1. Diminuarea pentru o perioadă determinată, viitoare, prin lege, a salariului personalului bugetar constituie o atingere adusă dreptului de proprietate, care însă nu corespunde niciunei exproprieri (privări de proprietate) și niciunei măsuri de reglementare a folosinței bunurilor, fiind analizată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului numai din unghiul primei norme cuprinse în art. 1, respectiv a principiului respectării bunurilor.

În acest context, Curtea Europeană a Drepturilor Omului urmărește numai dacă justul echilibru între exigențele relative la interesul general și imperativele legate de protecția drepturilor fundamentale al individului a fost menținut (a se vedea cauza Aizupurua Ortiz și ceilalți c. Spaniei - Hotărârea din 2 februarie 2010, par. 48), reducerea salariilor nefiind tratată ca o privare de proprietate, pentru care lipsa despăgubirii ar conduce la încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1. Prin urmare, în cazuri asemănătoare, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a urmărit să stabilească dacă dreptul la respectarea bunurilor este înfrânt de o manieră care antrenează atingere adusă însăși substanței dreptului și a analizat respectarea principiului proporționalității, adică a justului echilibru care trebuie păstrat între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului (a se vedea cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004, par. 39 și 41). Cauza Mureșanu contra României nu reprezintă un precedent pentru speța de față, dat fiind cadrul juridic diferit (în această cauză, reclamantul obținuse o hotărâre judecătorească prin care autoritățile erau obligate la plata unui anumit salariu).

În acest caz "bun" în sensul convenției era creanța de natură salarială stabilită printr-o hotărâre judecătorească executorie. Deci, situația privea ipoteza neexecutării unei hotărâri judecătorești, iar nu diminuarea prin lege a cuantumului salariului.

Pe de alta parte, Curtea Europeană a Drepturilor Omului face o distincție esențială între dreptul de a continua să primești în viitor un salariu într-un anumit cuantum și dreptul de a primi efectiv salariul câștigat pentru o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza Lelas c. Croației, Hotărârea din 20 mai 2010, paragraf nr. 58). Convenția nu conferă dreptul de a continua să primești un salariu într-un anume cuantum, iar o creanță poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 numai dacă are o bază suficientă în dreptul intern (cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei din 19 aprilie 2007, paragraful nr. 94), ceea ce nu este valabil în cazul de față, în care prin dreptul intern s-a dispus diminuarea drepturilor salariale.

În cauza de față trebuie avut în vedere că legalitatea măsurii nu este pusă în discuție, așa cum nu este în discuție o pierdere totală a dreptului, ci numai o restrângere temporară (în limita a 25%, iar după 1 ianuarie 2011, în limita a 10%) a exercițiului acestuia, aplicată nediscriminatoriu întregului personal bugetar.

Legea nr. 118/2010 a urmărit rezolvarea dificultăților financiare ale Statului, calea urmată fiind considerată legitimă de către Curtea Constituțională, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat, în repetate rânduri, că Statelor le este recunoscută, din perspectiva Convenției, o largă marjă de apreciere asupra politicilor salariale privitoare la angajații plătiți din bugetul de stat, precum și în materie de legislație socială (a se vedea cauza Kechko c. Ucrainei, Hotărârea din 8 noiembrie 2005, par. 23 și cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004, par. 45). În concluzie, Înalta Curte apreciază că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce atingere substanței dreptului, intră în marja de apreciere a Statului, nu este o măsură disproporționată în raport cu scopul urmărit și păstrează justul echilibru între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului, așa încât nu se poate reține o încălcare a art. 1 din primul Protocol adițional la Convenție.

Este, de asemenea, neîntemeiată critica recurentei care, fără a preciza expres, sub titlul generic al "încălcării prevederilor legale", sugerează nerespectarea de către instanța de fond a principiului contradictorialității, prin necomunicarea întâmpinării; aceasta, întrucât, pe de o parte, întâmpinarea formulată în cauză conține exclusiv apărări de fond iar, pe de altă parte, pentru data la care a fost judecată pricina în fond, 21 octombrie 2011, recurenta-reclamantă a fost legal citată, având posibilitatea de a se prezenta în instanță și de a-și formula apărările; mai mult, pronunțarea soluției a fost amânată de către instanța de fond, părțile având posibilitatea formulării de concluzii scrise.

Pentru considerentele arătate, constatându-se că hotărârea atacată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare prevăzute de art. 304 C. proc. civ., instanța de fond făcând o corectă interpretare și aplicare a prevederilor legale incidente cauzei, în temeiul art. 312 din același cod, coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, menținând sentința criticată, ca fiind temeinică și legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de reclamanta G.G. împotriva Sentinței nr. 6278 din 28 octombrie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 27 noiembrie 2012. Procesat de GGC - GV