ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1640/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată reclamantul D.M. a solicitat instanței ca în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală să dispună, anularea Ordinului nr. 2891 din 15 octombrie 2009, repunerea în funcția deținută anterior emiterii acestuia și anume în funcția de director coordonator adjunct pentru Activitatea de metodologie și administrare a veniturilor statului în cadrul Direcției Generale a Finanțelor Publice Prahova, cu plata tuturor drepturilor salariale cuvenite de la data 15 octombrie 2009 și până la reîncadrarea în funcție, solicitând totodată și plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea acțiunii reclamantul arată că prin Ordinul 1271/2009 al ministrului finanțelor publice a fost numit în funcția de director coordonator adjunct pe o perioadă de 1 an, prin încheierea unui contract de management din 25 mai 2009. Ordinul 2891 din 15 octombrie 2009, prin care a fost destituit, nu concretizează acuzațiile care i se aduc și nici nu indică în ce mod și în ce termen poate fi atacat acest document, fapt pentru care se impune anularea acestuia. Prin sentința civilă nr. 108 din 29 aprilie 2010 Curtea de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea, a dispus anularea Ordinului nr. 2891 din 15 octombrie 2009 emis de Ministerul Finanțelor Publice și reintegrarea reclamantului în funcția deținută anterior, a obligat pârâtul la plata drepturilor bănești cuvenite reclamantului de la data de 15 octombrie 2009 până la reintegrarea în funcție și la plata cheltuielilor de judecată.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că dispozițiile O.U.G. nr. 105/2009 constituie o preluare în integralitate, cu unele modificări nesemnificative a dispozițiilor O.U.G. nr. 37/2009, prin care au fost desființate posturile deținute de funcționarii publici, respectiv directori executivi și directori executivi adjuncți, fiind create în locul acestora alte funcții de demnitate publică, respectiv cea de director coordonator și adjuncți ai acestora. Această măsură poate părea discriminatorie față de dispozițiile art. 27 Legea nr. 188/1999 care stipulează că: este interzisă orice discriminare între funcționarii publici pe criterii politice, de apartenență sindicală, convingeri religioase, etnice, de sex, de orientare sexuală, stare materială, origine socială sau de orice altă asemenea natură.

Așa cum s-a menționat și în Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a Curții Constituționale, o astfel de situație „pune în discuție comportamentul constituțional de ordin legislativ al Executivului față de Parlament și, nu în cele din urmă, față de Curtea Constituțională”. Prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională a constatat că Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice este neconstituțională. Pe de altă parte, Ordinul nr. 2891 din 15 octombrie 2009, emis de Administrația Națională a Finanțelor Publice Prahova , nu cuprinde o motivare a emiterii actului administrativ. Sunt nelegale și se sancționează cu anularea actele administrative prin care se suprimă drepturi sau situații juridice individuale fundamentate pe o motivare lacunară (Decizia nr. 2732 din 27 iunie 2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție).

Reținând că în prezenta cauză singura motivare a actului administrativ este O.U.G. nr. 105/2009, care nu are dispoziții exprese în sensul schimbării directorilor coordonatori numiți în baza OUG nr. 37/2009, fiind reluate dispozițiile acestui din urmă act normativ cu referire la directorii adjuncții ș.a., fapt ce rezultă din exprimarea „sunt și rămân desființate”, instanța de fond a constatat că actul administrativ este nelegal. Împotriva hotărârii instanței de fond pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului se arată că în mod greșit instanța de fond a admis acțiunea și a pronunțat hotărârea atacată, reținând ca și motiv de admitere faptul că Ordinul nr. 2891 din 15 octombrie 2009 care a fost emis în baza O.G.

nr. 37/2009, act normativ care a fost declarat neconstituțional, „nu cuprinde o motivare a emiterii actului administrativ". În ceea ce privește declararea ca neconstituțională a O.U.G. nr. 37/2009, la data emiterii Ordinului Ministrului Finanțelor Publice nr. 2891 din 15 octombrie 2009 acest act normativ era în vigoare. Recurenta susține că emiterea și comunicarea Ordinului Ministrului Finanțelor Publice nr. 2891 din 15 octombrie 2009, s-a realizat în deplină concordanță cu dispozițiile legale în vigoare la acea dată, cu aplicabilitate în cauză, abrogarea O.U.G. nr. 37/2009 prin art. XIV alin. (1) O.U.G. nr. 105/2009 producând efecte numai pentru viitor. În cazul contractului de management încheiat între Ministerul Finanțelor Publice și reclamantul-intimat, dispozițiile stabilite prin legile speciale conțin norme derogatorii de la prevederile legale generale.

În ceea ce privește reținerea greșită a instanței de fond cu privire la constatările comisiei de evaluare, recurenta arată că evaluarea activității reclamantului-intimat a fost efectuată în temeiul Ordinului ministrului finanțelor publice nr. 2669/2009, pentru perioada 01 iulie 2009-31 august 2009 și s-a realizat de către Comisia de evaluare.

Recurenta critică și dispoziția instanței privind repunerea în funcție a reclamantului-intimat și plata drepturilor bănești cuvenite reclamantului-intimat de la data de 15 octombrie 2009 și până la reintegrarea în funcție, susținând că prin Ordinul Ministrului Finanțelor Publice nr. 1271 din 25 mai 2009 reclamantul-intimat a fost numit pe o perioada de 1 an, începând cu data de 25 mai 2009, în funcția de director coordonator adjunct - Activitatea de metodologie și administrare a veniturilor statului la Direcția generală a finanțelor publice a județului Prahova, Ordinul Ministrului Finanțelor Publice nr. 1271 din 25 mai 2009 și contractul de management din 2009 și-au încetat aplicabilitatea prin trecerea perioadei pentru care au fost încheiate, respectiv la data de 25 mai 2010, iar reintegrarea dispusă de instanța de fond, cu obligarea la plata drepturilor salariale nu mai este posibilă.

În ceea ce privește obligarea recurentei la plata cheltuielilor de judecată, aceasta apreciză că, în mod nelegal, instanța a admis cererea reclamantului-intimat de obligare la plata cheltuielilor de judecată în suma de 2.500 RON, având în vedere că, nu s-a reținut că ar exista vreo culpă procesuală a Ministerului Finanțelor Publice, care să justifice acordarea cheltuielilor de judecată. Examinând cauza și sentința recurată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele de recurs invocate,precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, Înalta Curte constată că recursul este fondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Cu privire la legalitatea Ordinului Guvernul României a adoptat O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcții. O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională în cadrul unei obiecții de neconstituționalitate a legii de aprobare a acestei ordonanțe. În cadrul controlului a priori realizat pe calea excepției de neconstituționalitate a legii de aprobare a ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective și care nu poate fi disociată de legea de aprobare.

Prin decizia susmenționată s-a reținut neconstituționalitatea extrinsecă, a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul rezervat prin Constituție legii organice. Așa cum s-a arătat și în Decizia nr. 1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții Constituționale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituționalitate rezultată din Ordonanța prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice. În ceea ce privește O.U.G. nr. 105/2009, prin decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituțională a declarat neconstituțională și această ordonanță de urgență, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, deoarece conține aceleași soluții legislative.

În cauză, reclamantul a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanțe de urgență declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanțe de urgență declarată, de asemenea, neconstituțională. Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeași forță juridică le-a prevăzut. Însă, în cauză suntem în prezența unei situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluțiile jurisdicției constituționale. Puterile discreționare ale autorităților de legiferare, ale Parlamentului și respectiv ale Guvernului, în condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 Constituția României, sunt însă limitate de prevederile Constituției ca lege fundamentală în stat.

În principiu, Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreționare, însă cu limitările reglementate în Constituție. În situația legiferării prin ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul în baza delegării legislative poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuții proprii autorității legiuitoare, dar numai în condițiile și limitările aduse prin Constituție, respectiv art. 108 alin. (3) și art. 115 Constituția României. În ceea ce privește O.U.G. nr. 37/2009, legea de aprobare și implicit cuprinsul normativ al ordonanței a fost declarat neconstituțională, reținându-se de Curtea Constituțională că atât modalitatea de reglementare a funcției publice cât și actul administrativ de numire reprezintă construcții juridice deficitare și confuze adoptate cu încălcarea competenței materiale a Guvernului.

Lipsirea de temei constituțional al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ de numire și a contractului de management. Pierderea legitimității constituționale a actului normativ primar produce efecte directe și imediate asupra actului administrativ, situație în care însăși numirea reclamantului într-o funcție publică de conducere în alte condiții decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat. Viciul de neconstituționalitate al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009 este de natură a antrena și viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.

Înalta Curte precizează că potrivit prevederilor art. 142 și art. 146 Constituția României, Curtea Constituțională este garantul supremației Constituției și unica autoritate care se pronunță asupra constituționalității legilor înainte de promulgare (control à priori) și asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele. Judecătorul de drept administrativ (ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța, constituționalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituționale, după ce Curtea Constituțională a declarat actul primar neconstituțional. Viciul de neconstituționalitate al Ordonanței de urgență, adoptată cu nesocotirea regimului constituțional atinge și actul administrativ, conferindu-i o existență lipsită de suport legal.

Cu privire la reintegrarea în funcție Sentința este de asemenea criticabilă sub aspectul reintegrării intimatului-reclamant în funcția deținută anterior ordinului a cărui anulare se solicită și întinderii despăgubirilor bănești acordate, prin prisma unor considerente ținând, de asemenea, de neconstituționalitatea legii, în sensul raționamentului expus anterior cu privire la încetarea funcției. Din înscrisurile dosarului, rezultă că ordinul nr. 1271/2009, de numire în funcția de director coordonator adjunct și contractul de management din 25 mai 2009 au fost emise în temeiul art. III O.U.G. nr. 37/2009. Așa fiind, declararea neconstituționalității și eliminarea din ordinea juridică a înseși prevederilor legale în baza cărora a fost înființat postul de director coordonator și a fost numit în funcție, măsura de reintegrare a intimatului-reclamant este, la rândul său, lipsită de temei legal.

Această concluzie este susținută și de considerentele Deciziilor nr. 413 și nr. 414/2010 ale Curții Constituționale care, exercitând controlul de constituționalitate asupra legii de modificare și completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reținut că începând cu data de 28 februarie 2010, funcția de director coordonator nu mai există, reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate fiind cea anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 și prin O.U.G. nr. 105/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimității constituționale a celor două ordonanțe de urgență menționate, sancțiune pe care Curtea Constituțională o consideră „diferită și mult mai gravă decât o simplă abrogare a unui text normativ”.

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte constată că susținerile recurentei sunt fondate iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre netemeinică și nelegală, motiv pentru care o va modifica. În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 Legea nr. 554/2009, Înalta Curte va admite recursul, va modifica sentința atacată în sensul că va respinge acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Agenția Națională de Administrare Fiscală împotriva sentinței civile nr. 108 din 29 aprilie 2010 a Curții de Apel Ploiești, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată în sensul că respinge acțiunea reclamatului D.M., ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 18 martie 2011.