ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 698/2012

Hotărârea Curții de Apel București Prin sentința nr. 2307 din 23 martie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele: - a admis în parte acțiunea formulată de reclamanții Ș.A.M., V.P.D., B.R., N.F., U.R., B.M., B.M.L., N.A., D.V., G.E., G.B.A., M.I., B.C., P.F., Ș.E., V.M., I.A.M., S.N., T.S.M., A.I., P.N., B.O.D., Ț.A., C.Ș., T.N.M., I.Gh.M., O.E., N.D., B.M.C., O.S.A., V.S.C., C.T., U.D., P.A.M., U.G.L., Ș.A., M.C., V.L., R.R., A.N.M., C.L., M.A., D.F., N. (D.) C.L., V.D.C., R.D., P.C., R.C., M.T., C.S., B.I., S.E.G., C.R., M.A., C.M., D.C., S.H.O.A., S.Gh., I.I.V., C.C., B.N., S. (D.) G., Ș.G., Ș.L., A.S., A.E., F.C., N.F., M.G., M.D., Ș.C., S.E.O., S.C., E.L., M.E., P.M., G.L., M.S., C. (D.) P., G.D., M.T.P., D.A., C.S.V., I.I., O.Gh., N.L., I.F., G.C., I.M., C.G., M.A., R.C., R.A.C., M.R., B.M.V., T.L., N.M., D.P., M.I., T.C., S.D., B.C., M.G., R.M., M.Ș., moștenitorii reclamantei O.E., respectiv, O.A., O.O., O.T., O.C. în contradictoriu cu pârâții Gh.P., fost ministru Finanțelor, L.C.K. - procuror general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Procurorul general al Parchetului de pe lângă Curtea de Apel București, Ministerul Finanțelor Publice și chematul în garanție Ministerul Finanțelor Publice, - a respins excepția inadmisibilității acțiunii; - a respins excepția lipsei calității procesuale active invocată de pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Gh.P. - Ministrul Finanțelor Publice; - a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Gh.P. - Ministrul Finanțelor Publice; - a respins excepția lipsei de obiect invocată de Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție; - a anulat Ordinul nr. 1472 din 2 iulie 2009 emis de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție; - a anulat Adresa nr. 293378 din 18 iunie 2009 emisă de Ministerul Finanțelor Publice; - a anulat Decizia nr. 274 din 3 iulie 2009 emisă de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Curtea de Apel București; - a obligat Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție să plătească reclamanților sumele reprezentând sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică pentru perioada 1 iunie 2009 - 17 noiembrie 2009; - a respins celelalte capete de cerere, ca neîntemeiate; - a respins cererea de chemare în garanție a Ministerului Finanțelor Publice, ca neîntemeiată; - a obligat pârâții la plata către reclamanți a cheltuielilor de judecată în cuantum de 1.350 RON. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut următoarele: Cu privire la excepții Excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Ministrul Finanțelor Publice - Gh.P., ca urmare a depășirii limitelor puterii judecătorești, este neîntemeiată, întrucât actele contestate reprezintă acte administrative, atacabile în procedura reglementată de Legea nr. 554/2004, cu anumite derogări, astfel încât acțiunea este admisibilă, celelalte capete de cerere vizând tocmai dreptul asupra cărora actele atacate au dispus sau efectele juridice ale situației create de emiterea acestora. Excepția inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, este de asemenea neîntemeiată, deoarece obiectul prezentei cauze este determinat de drepturi salariale, iar din analiza sistematică a dispozițiilor legale referitoare la magistrați, rezultă faptul că acestea stabilesc un regim derogatoriu de la dreptul comun în materia drepturilor salariale, corespunzător celui al funcționarilor publici din acest punct de vedere. În ceea ce privește Ordinul nr. 1472 din 2 iulie 2009 emis de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Decizia nr. 274 din 3 iulie 2009 emisă de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Curtea de Apel București, reclamanții au formulat contestație, înregistrată sub nr. 7019 din 6 iulie 2009 la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție. Excepția lipsei calității procesuale active invocată de pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Ministrul Finanțelor Publice - Gh.P., este neîntemeiată, reclamanții fiind în mod direct prejudiciați prin actele contestate, prin neacordarea sporului în litigiu, astfel încât, în continuarea cerinței interesului, reclamanții au și calitate procesuală activă în referire la toate capetele de cerere ale acțiunii. Excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, este neîntemeiată, având în vedere că virarea sumelor de bani cuvenite reclamanților în temeiul recunoașterii dreptului acestora, ca urmare a anulării ordinului contestat are la bază adresa emisă tocmai de acest pârât, adresă contestată la rândul său, se realizează de către acest pârât. Excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul Ministrul Finanțelor Publice Gh.P., față de prevederile art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este neîntemeiată, în cauză, reclamanții solicitând anularea unor acte administrative și acordarea de daune cominatorii, legitimarea procesuală pasivă a pârâtului fiind justificată atât de dispozițiile legale menționate, cât și de faptul că acesta, în calitate de ministru, este semnatar al Adresei nr. 293.378 din 18 iunie 2009 contestate. Excepției lipsei de obiect invocată de pârâtul Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, este neîntemeiată, având în vedere că reclamanții solicită plata sporului de 50% începând cu data de 1 iunie 2009 și până la data de 17 noiembrie 2009, astfel că prevederile Legii nr. 330/2009 nu se suprapun peste această perioadă. Pe fondul cauzei, prima instanță a reținut că prin Ordinul nr. 1472 din 2 iulie 2009 emis de pârât s-a dispus, începând cu data de 1 iunie 2009, suspendarea aplicării Ordinului nr. 526 din 3 martie 2009 al Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, prin care s-a dispus acordarea sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. Ordinul nr. 1472 din 2 iulie 2009 a fost emis în temeiul Adresei nr. 293.378 din 18 iunie 2009 a pârâtului Ministerul Finanțelor Publice, contestată în cauză. Prin adresa menționată, s-a arătat că potrivit prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, plata sumelor prevăzute prin hotărâri judecătorești se va efectua în perioada 2010 - 2012, urmând ca de la data intrării în vigoare a acestui act normativ, plata sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică pentru magistrați, personal asimilat magistraților și personal auxiliar, să fie suspendată. Prin Decizia nr. 274 din 3 iulie 2008 emisă de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Curtea de Apel București, s-a dispus, începând cu data de 1 iunie 2009, aplicarea Ordinul nr. 1472 din 2 iulie 2009 al Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, în sensul suspendării aplicării Deciziei nr. 89 din 4 martie 2009 a Procurorului General al Parchetului de pe lângă Curtea de Apel București, privind acordarea sporului pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, personalului auxiliar de specialitate și conex din cadrul Parchetului de pe lângă Curtea de Apel București, Parchetului de pe lângă Tribunalul București, Parchetului de pe lângă Tribunalul Călărași, Parchetului de pe lângă Tribunalul Giurgiu, Parchetului de pe lângă Tribunalul Ialomița și Parchetului de pe lângă Tribunalul Teleorman, precum și a parchetelor de pe lângă judecătoriile din subordinea acestora, menționate în Anexele 1 - 6 ale acestei decizii. Din preambulul Ordinului nr. 1472 din 2 iulie 2009 rezultă că la emiterea acestuia au fost avute în vedere dispozițiile art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 71/2009, potrivit cărora plata sumelor prevăzute prin hotărâre judecătorească având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, se va realiza după o procedură de executare care începe astfel: în anul 2010 se plătește 34% din valoarea titlului executoriu, iar în anii 2011 și 2012 se plătește câte 33% din valoarea titlului executoriu. Aceste dispoziții sunt aplicabile, conform art. 3 din ordonanță și pentru plățile restante la sumele aferente titlurilor executorii aflate sub incidența prevederilor O.U.G. nr. 75/2008. Prima instanță a constatat că prevederile arătate în preambulul ordinului, nu pot fi invocate ca temei al suspendării plății sporului de 50%, întrucât acestea reglementează plata sumelor prevăzute în titlurile executorii reprezentate de hotărâri judecătorești și nu plata lunară a drepturilor salariale cuvenite procurorilor, în speță reclamanților. Nu se poate considera că începând cu data de 1 martie 2009, plata acestui spor, dispusă prin Ordinul nr. 526 din 3 martie 2009, s-a făcut în baza unor hotărâri judecătorești obținute de reclamanți, ci a avut ca temei dispozițiile legale care reglementează acest spor, respectiv dispozițiile art. 47 din Legea nr. 50/1996. În acest sens, au fost avute în vedere considerentele Deciziei nr. 21 din 10 martie 2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secțiile Unite în care s-a reținut inaplicabilitatea normelor de abrogare conținute în art. I pct. 42 și în art. IX alin. (2) din O.G. nr. 83/2000, ceea ce impune ca instanțele de judecată să considere rămase în vigoare dispozițiile art. 47 din Legea nr. 50/1996. S-a apreciat că au supraviețuit dispozițiilor de abrogare, normele ce reglementau acordarea sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, astfel încât, acestea au produs și produc în continuare efecte juridice. Obligația pârâtului la plată lunară a acestui spor este stabilită de prevederile legale anterior menționate și nu prin hotărâri judecătorești, astfel încât, O.U.G. nr. 71/2009 nu este incidentă cu privire la drepturile salariale solicitate de reclamanți. Ordinul a fost emis cu încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturile salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de prezenta lege. La emiterea ordinului și a adresei contestate nu au fost avut în vedere niciunul din cazurile prevăzute de această lege care să justifice diminuarea drepturilor salariale ca urmare a suspendării acordării unuia dintre sporurile reglementate de lege, ci a fost avut în vedere un act normativ care nu este incident cu privire la plata sporului în litigiu. În plus, a observat prima instanță, în actele supuse discuției nu se menționează data până la care este suspendat sporul de 50%, fapt ce echivalează practic cu anularea acestui spor. Argumentele pârâților nu au fost primite, având în vedere că Legea nr. 330/2009 a intrat în vigoare ulterior emiterii ordinului contestat și nu poate dispune pentru trecut. Și celelalte susțineri ale pârâților în cauză au fost înlăturate, întrucât conduita Ministerului Finanțelor Publice nu poate constitui temei legal pentru suspendarea drepturilor salariale ale magistraților, care nu au raport juridic cu respectivul minister. În concluzie, prima instanță a apreciat că Ordinul nr. 1472 din 2 iulie 2009 reprezintă pentru reclamanți un act administrativ vătămător în sensul art. 1 din Legea nr. 554/2004, fiind emis cu încălcarea dispozițiilor legale anterior menționate și producând vătămarea dreptului reclamanților recunoscut de lege de a obține lunar veniturile salariale în integralitate cu toate sporurile care sunt prevăzute de actele normative în vigoare. Având în vedere aceleași argumente, prima instanță a constatat că atât Adresa nr. 293.378 din 18 iunie 2009, cât și Decizia nr. 274 din 3 iulie 2008, sunt nelegale. Celelalte capete de cerere au fost respinse, prima instanță reținând că în ceea ce privește obligarea Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție să solicite Ministerului Finanțelor Publice suplimentarea fondurilor, această obligație este una legală, nefiind necesară dispoziția instanței în acest sens, ca urmare a faptului că acest drept este reglementat și recunoscut în mod legal, fiind în obligația ordonatorului de credite, să solicite acest lucru, fapt care nu mai este obstrucționat de nici un impediment, ca urmare a anulării ordinului contestat. De asemenea, a constatat că pârâtul Ministerul Finanțelor Publice nu poate fi obligat la deschiderea creditelor bugetare, atât timp cât potrivit probelor administrate în cauză, o astfel de solicitare nu s-a realizat. Referitor la capătul de cerere privind obligarea pârâților la plata de daune cominatorii, prima instanță a apreciat că este neîntemeiat, în condițiile în care acestea se acordă doar în situația în care se stabilește neexecutarea culpabilă a obligațiilor prevăzute într-un titlu executoriu. În ceea ce privește cererea de chemare în garanție formulată de Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție în contradictoriu cu Ministerul Finanțelor Publice, prima instanță a constatat că este neîntemeiată, reținând că în cauză nu s-a demonstrat existența vreunei obligații legale sau convenționale de garantare în sarcina chematului în garanție și nici faptul că, în ipoteza în care va cădea în pretenții, pârâtul ar putea să se îndrepte împotriva chematului în garanție cu o cerere de despăgubire. În temeiul art. 274 C. proc. civ., pârâții au fost obligați la plata către reclamanți a cheltuielilor de judecată în cuantum de 1.350 RON reprezentând onorariul de avocat.

Recursurile exercitate împotriva sentinței Pârâții Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Public- Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Gh.P., fost ministru al finanțelor publice au atacat cu recurs sentința menționată, după cum urmează: 3.1 Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a criticat sentința, în temeiul art. 304 pct. 4, 7, 8 și 9 și art. 304 1 C. proc. civ., solicitând casarea și respingerea acțiunii în anulare ca nefondată, pentru următoarele motive: 3.1.1. În temeiul art. 304 1 C. proc. civ. a solicitat analizarea cauzei sub toate aspectele, inclusiv prin prisma reaprecierii și interpretării probelor administrate; 3.1.2. În baza art. 137 C. proc. civ. a reiterat excepția lipsei de interes în promovarea acțiunii, având în vedere că prin Sentința civilă nr. 196 din 19 octombrie 2009 a Curții de Apel Oradea, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, irevocabilă prin Decizia nr. 1412 din 14 martie 2010 a Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a dispus irevocabil anularea Ordinului nr. 1472/2009 al Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, iar actul atacat este un act administrativ cu caracter normativ și nu individual, astfel că anularea lui lipsește actul de efecte juridice în totalitatea sa; În plus, a arătat că reclamanții nu mai justifică o vătămare a drepturilor sau intereselor față de dispozițiile art. 1 alin. (1) și art. 8 din Legea nr. 554/2004. 3.1.3. Anularea Ordinului nr. 1472/2009 este lipsită de obiect, cel puțin în privința producerii efectelor juridice ulterior datei de 12 noiembrie 2009. În argumentarea acestui punct de vedere, au fost invocate prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 330/2009, în aplicarea cărora au fost emise Ordinul nr. 2777 din 17 noiembrie 2009 și Decizia nr. 2778 din 17 noiembrie 2009 ale Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, prin care s-a stabilit că în perioada 12 noiembrie - 31 decembrie 2009, procurorii din Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, D.I.I.C.O.T. și parchetele de pe lângă curțile de apel, tribunale și judecătorii, personalul de specialitate juridică asimilat procurorilor și judecătorilor, personalul auxiliar de specialitate și tehnicienii criminaliști din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție beneficiază de sporul pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. Prin urmare, pentru perioada ulterioară intrării în vigoare a acestei legi, obligarea pârâtului la plata către reclamanți a sporului pentru risc și suprasolicitare neuropsihică până la data de 17 decembrie 2009, este nelegală, creându-se astfel, premisa unei duble plăți. 3.1.4 Instanța de fond a depășit atribuțiile puterii judecătorești prin adăugarea la legea specială de salarizare a personalului auxiliar de specialitate și a personalului conex, schimbând înțelesul lămurit și vădit neîndoielnic al acestui act normativ, astfel că hotărârea pronunțată este dată cu aplicarea greșită a legii. 3.1.

Recurentul nu este de acord cu retroactivitatea actului criticat, deoarece drepturile aferente lunii iunie 2009 au devenit scadente la 13 iulie 2009, deci, ulterior emiterii ordinului atacat. Prin acest act administrativ nu a fost încălcat vreun drept al reclamanților, iar dreptul în sine nu a fost pus în discuție. Mai precis, s-a produs doar o amânare a plății sporului pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, fiind aplicabilă O.U.G. nr. 71/2009. 3.1.

Este invocată jurisprudența instanțelor de contencios administrativ, în sensul că încasarea unor sume de bani mai mici, indiferent cu ce titlu, nu reprezintă o pagubă iminentă în sensul art. 14 din Legea nr. 554/2004 și nu poate justifica suspendarea sau anularea unui act administrativ. Prin urmare, în condițiile în care reclamanții sunt beneficiari ai unor hotărâri judecătorești având ca obiect plata sporului sus-menționat, ce au fost, până în prezent, parțial executate, în termenele prevăzute prin O.U.G. nr. 71/2009, nu se poate reține existența unei pagube. 3.1.

Nu se poate vorbi nici de un exces de putere al Ministerului Public, deoarece această instituție nu a făcut altceva decât să se conformeze Ministerului Finanțelor Publice care este autoritatea cu atribuții de gestionare a bugetului național. Obligarea pârâților la plata sumelor acordate de instanță, în lipsa legii de rectificare bugetară pe anul 2009 ar reprezenta stabilirea în sarcina instituției a unei obligații imposibil de executat. Prin aprecierea că, în cauză, nu sunt incidente prevederile O.U.G. nr. 71/2009, instanța de fond a adăugat la lege prin schimbarea înțelesului lămurit și vădit neîndoielnic al actelor normative incidente, iar hotărârea judecătorească a fost dată cu aplicarea greșită a legii. Prin soluția pronunțată, instanța de fond a adăugat la O.U.G. nr. 71/2009 prin crearea unor noi norme de procedură execuțională, pe cale judiciară, norme paralele celor instituite prin acte normative. Sub aspectul producerii efectelor pentru viitor a anulării Ordinului nr. 1477 din 2 iulie 2009 al Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, cererea este lipsită de obiect deoarece prin intrarea în vigoare a Legii nr. 330/2009 s-a reglementat plata acestor sporuri. 3.1.

Capătul de cerere privind plata drepturilor salariale reprezentând sporul de risc și suprasolicitare nervoasă este inadmisibil, în condițiile în care, instanța de contencios administrativ nu poate fi învestită decât cu cenzurarea unui raport juridic de drept administrativ și nu cu soluționarea unor cereri ale persoanelor care se consideră vătămate datorită modului de executare a unei hotărâri judecătorești, aspect ce excede cadrului instituit de dispozițiile Legii nr. 554/2004. 3.1.

Instanța de fond a dispus în mod nelegal obligarea la plata cheltuielilor de judecată, în condițiile în care, recurentul pârât nu poate înscrie în bugetul propriu nicio plată fără o bază legală pentru respectiva cheltuială. În egală măsură, obligarea la plata cheltuielilor de judecată reprezentând onorariu de avocat este nejustificată, inechitabilă și inoportună, deși instanța era îndreptățită ca, în baza art. 274 alin. (3) din C. proc. civ. să cenzureze cuantumul cheltuielilor judiciare solicitate, în funcție de diligențele depuse în reprezentarea părților de avocatul ales. 3.

În mod nelegal a fost respinsă cererea de chemare în garanție a Ministerului Finanțelor Publice în situația în care a admis acțiunea reclamanților, întrucât între instituția pârâtă și cea chemată în garanție există o obligație de garanție în temeiul art. 131 pct. (1) din Legea nr. 304/2004 și a Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice. 3.2. Ministerul Finanțelor Publice a criticat sentința în temeiul art. 304 pct. 7, 8 și pct. 9 C. proc. civ., în considerarea următoarelor argumente: 3.2.1. Hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii (art. 304 pct. 7 C. proc. civ.). Potrivit art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., hotărârea se dă în numele legii și va cuprinde motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței, precum și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților, iar instanța de fond nu a respectat aceste prevederi și se impune casarea, în parte, a hotărârii și trimiterea dosarului la instanța de fond. 3.2.2. Hotărârea pronunțată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii (art. 304 pct. 9 C. proc. civ.). - Invocarea excepției inadmisibilității acțiunii În primul rând, acțiunea este inadmisibilă datorită lipsei procedurii administrative prealabile față de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice. Cu alte cuvinte, reclamanții nu au învederat în cuprinsul acțiunii îndeplinirea cerinței impuse de art. 7 din Legea nr. 554/2004 și nici nu au comunicat, odată cu cererea de chemare în judecată, dovezi în acest sens. În al doilea rând, a fost pronunțată o hotărâre cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, prin obligarea unei instituții publice la efectuarea unui demers, care, potrivit legii, ar fi trebuit realizat pe cale administrativă, cerere cu care instanța nici nu a fost învestită. Recurentul a invocat prevederile art. 22 pct. 36, art. 17 alin. (1), art. 18 alin. (2) lit. e), art. 19 alin. (1) lit. a), lit. g), h), art. 28 din Legea nr. 500/2002. Astfel, Ministerul Finanțelor Publice are doar anumite atribuții în derularea procesului legislativ, prin întocmirea proiectului de lege a bugetului de stat sau de modificare a acestuia, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credințe. În opinia aceluiași recurent, Ministerul Finanțelor Publice, în exercitarea atribuțiilor sale prevăzute de lege, este titularul unei obligații de diligență, aceea de a întocmi proiectul de lege a bugetului de stat, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite, acesta urmând să fie supus dezbaterii în Parlament. Recurentul a prezentat procedura administrativă privind cererea care are ca obiect deschiderea de credite bugetare, arătând în esență, că o acțiune judecătorească prin care se urmărește nu numai evitarea acestei proceduri, ci chiar soluționarea favorabilă a cererii are caracter inadmisibil, iar hotărârea dată într-o astfel de cauză (de admitere a acțiunii) a fost pronunțată cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești și cu încălcarea atribuțiilor constituționale ale Parlamentului și ale puterii executive. - Cu privire la excepția lipsei calității procesuale active a reclamanților față de cererea de obligare a Ministerului Finanțelor Publice la deschiderea creditelor bugetare necesare achitării sumelor de bani cuvenite reclamanților, se critică soluția instanței de fond pentru că deschiderea de credite, astfel cum este definită de art. 2 pct. 21 din Legea nr. 500/2002, de la bugetul de stat, trebuie făcută de Procurorul General al Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, iar reclamanții nu sunt mandatarii ordonatorului de credite pentru deschiderea de credite; Prin urmare, raportul juridic se formează între Ministerul Finanțelor Publice, pe de o parte și ordonatorul de credite - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, reprezentat prin Procurorul General. Astfel, reclamanții nu se pot adresa direct Ministerului Finanțelor Publice, această prerogativă fiind stabilită prin lege în sarcina exclusivă a ordonatorilor principali de credite, în speță, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție. - Cu privire la greșita soluționare a excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtului - chemat în garanție Ministerul Finanțelor Publice, se arată că reclamanții nu au raporturi de muncă sau de serviciu cu Ministerul Finanțelor Publice și nu există identitatea cerută de lege deoarece Ministerul Finanțelor Publice nu este ordonator de credite pentru reclamanți. S-a solicitat, în principal, casarea și trimiterea cauzei spre rejudecare iar în subsidiar, modificarea sentinței, în sensul respingerea cererii de chemare în garanție și a cererii reclamanților față de Ministerul Finanțelor Publice, ca neîntemeiată. 3.3 Recurentul Gh.P. - fost ministru al Finanțelor Publice a criticat sentința în temeiul art. 304 pct. 7 și 9 C. proc. civ., solicitând, în principal, casarea cu trimitere spre rejudecare, iar în subsidiar, modificarea ei în sensul admiterii excepțiilor și respingerea acțiunii. În esență, criticile acestui recurent au vizat următoarele aspecte: 3.3.1. Hotărârea nu este motivată, nu au fost examinate apărările pe care acest recurent le-a formulat prin întâmpinare; au fost respinse toate excepțiile, motivarea instanței limitându-se la câteva fraze care nu sunt de natură a exprima convingerea de care vorbește art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. A fost criticată și soluția de respingere a excepției lipsei calității sale procesual pasive, arătând că dispozițiile art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu au aplicabilitate în cauză, iar raportat la obiectul acțiunii și pretențiile deduse judecății nu poate avea calitate procesuală pasivă în cauză. A mai arătat că în cazul unei acțiunii în contencios administrativ, conducătorul instituției nu poate fi sancționat decât potrivit dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004. Recurentul a criticat și soluția privind plata cheltuielilor de judecată, arătând că nu poate fi obligat în acest sens, deoarece nu este partea care a căzut în pretenții, capătul de cerere privind plata daunelor cominatorii fiind respins. În subsidiar, în baza art. 276 din C. proc. civ. a solicitat diminuarea cheltuielilor de judecată având în vedere că pretențiile reclamanților au fost admise. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Analizând sentința atacată, în raport de criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că se impune, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I C. proc. civ., raportat la art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, admiterea recursurilor, în limitele și pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante În primul rând, în speță, nu sunt incidente prevederile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., astfel cum susține recurentul Ministerul Finanțelor Publice. Așa cum s-a relevat anterior, obiectul principal al litigiului de față îl reprezintă anularea Ordinului nr. 1472 din 2 iulie 2009 emis de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, obligarea acestui pârât la plata sporului de 50% de risc și suprasolicitare neuropsihică, începând cu 1 iunie 2009, precum și obligarea pârâtului Ministerul Finanțelor Publice la alocarea sumelor aferente plății acestui spor, începând cu aceeași dată, din bugetul statului. În acest context, trebuie subliniat faptul că art. 304 pct. 7 C. proc. civ. consacră ipoteze diferite ale aceluiași motiv de recurs - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată atât o hotărâre care nu este deloc motivată, cât și una care cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii. În speța de față, nu lipsește motivarea soluției și aceasta nu este superficială, în plus, nu cuprinde considerente care nu au legătură cu pricina în care a fost pronunțată soluția respectivă. Instanța de control judiciar constată că judecătorul fondului și-a motivat hotărârea dată fiecărui capăt de cerere: el nu trebuie să răspundă tuturor argumentelor invocate de părți în cadrul procesului de contencios administrativ. În alți termeni, Înalta Curte apreciază că nu poate primi criticile recurenților Ministerul Finanțelor Publice și Gh.P. în legătură cu neanalizarea apărărilor la prima instanță și cu nemotivarea în fapt și în drept a sentinței contestate. În altă ordine de idei, este nefondată și susținerea recurentului Ministerul Finanțelor Publice cu privire la excepția inadmisibilității acțiunii datorită lipsei procedurii administrative prealabile față de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice. Art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prevede că, înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. În plus, art. 7 alin. (1 1 ) din aceeași reglementare precizează că, în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând. În speța de față, este în discuție un act administrativ normativ (Ordinului nr. 1472 din 2 iulie 2009), pentru care reclamanții au depus procedura administrativă prealabilă față de pârâtul Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație dar și răspunsul dat de această autoritate publică emitentă. Pretențiile concrete ale reclamanților nu au vizat anularea unui act administrativ emis de Ministerul Finanțelor Publice, astfel că cei care au promovat acțiunea nu trebuiau să îndeplinească cerința plângerii administrative prealabile impuse de art. 7 din Legea nr. 554/2004. Pe cale de consecință, cererea față de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice referitoare la alocarea sumelor de bani aferente sporului de 50% în litigiu, din fondurile bugetare, este admisibilă. În altă ordine de idei, Înalta Curte apreciază că, în prezentul recurs declarat de Ministerul Finanțelor Publice, nu poate fi primită critica acestuia referitoare la aplicabilitatea cazului de casare impus de art. 304 pct. 4 C. proc. civ. Cu alte cuvinte, instanța de control judiciar constată că judecătorul fondului nu a depășit atribuțiile puterii judecătorești. De altfel, doctrina juridică a statuat în sensul că sintagma „depășirea atribuțiilor judecătorești” echivalează cu incursiunea autorității judecătorești în sfera activității autorității executive sau legislative, așa cum a fost consacrată de Constituție sau de o lege organică, astfel că instanța judecătorească săvârșește acte care intră în atribuțiile unor organe care aparțin unei alte autorități statale, decât cea judecătorească. În acest context, trebuie remarcat că obligarea pârâtului la alocarea unor sume de bani din fondurile bugetare reprezintă o cerere distinctă cu care a fost învestită instanța de contencios administrativ, așa cum s-a relevat mai sus. Pe de altă parte, Înalta Curte își însușește raționamentele primei instanțe în legătură cu admiterea acestui capăt de cerere, pe care le găsește corecte. Prin urmare, recurentul-pârât Ministerul Finanțelor Publice a realizat o serie de afirmații și a invocat o serie de prevederi legale care nu prezintă nicio relevanță juridică pentru corecta soluționare a litigiului. Totodată, Înalta Curte apreciază că prezentarea procedurii administrative privind cererea care are ca obiect deschiderea unor credite bugetare nu prezintă importanță, având în vedere considerentele expuse de curtea de apel. În plus, menționarea atribuțiilor conferite de actele normative în materie autorității publice centrale Ministerul Finanțelor Publice nu conduce la dezlegarea problemei de drept deduse judecății (este vorba despre dispozițiile normative invocate de recurentul Ministerul Finanțelor Publice). Pentru argumentele prezentate de judecătorul fondului, Înalta Curte consideră că nu poate fi vorba despre existența unei obligații de diligență, așa cum susține recurentul Ministerul Finanțelor Publice. Prin urmare, apare ca admisibilă cererea de alocare a unor sume de bani din resursele bugetare de către autoritatea fiscală centrală, pe cale judiciară. Totodată, instanța de recurs consideră că nici critica recurentului Ministerul Finanțelor Publice referitoare la lipsa legitimării procesuale active a reclamanților nu este întemeiată. Într-adevăr, intimații-reclamanți nu au calitatea de ordonatori principali de credite, iar Înalta Curte nu contestă veridicitatea textelor normative invocate de recurent în susținerea acestei excepții. Însă, nu trebuie ignorat faptul că prezenta cerere de chemare în judecată are ca temei juridic art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, că cererea de obligare a pârâtului Ministerul Finanțelor Publice la alocarea unor sume de bani din bugetul național este o cerere subsidiară. Or, în speță, s-a făcut dovada vătămării drepturilor reclamanților ca urmare a unui act administrativ nelegal, motiv pentru care, în mod corect, prima instanță a dispus anularea acestui act, dar și recunoașterea dreptului pretins, alături de repararea pagubei ce le-a fost cauzată (în această ultimă sintagmă intrând și obligarea Ministerului Finanțelor Publice la alocarea sumelor de bani din buget). De asemenea, nici susținerea recurentului Ministerul Finanțelor Publice cu privire la lipsa calității sale procesuale pasive nu poate fi primită de Înalta Curte. Față de pretenția concretă dedusă judecății de către reclamanți (obligarea pârâtului Ministerul Finanțelor Publice la alocarea unor sume de bani din buget), nu se poate contesta legitimarea lui procesuală pasivă. În plus, motivarea excepției amintite mai sus nu se poate realiza față de o cerere de anulare a unui act administrativ emis de o altă autoritate publică, așa cum a susținut recurentul Ministerul Finanțelor Publice. Într-adevăr, așa cum impune legea, cererea de deschidere a unor credite bugetare către Ministerul Finanțelor Publice nu se realizează de ordonatorii secundari de credite sau de angajați ai acestora. În plus, potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 22/2002, executarea obligațiilor publice în temeiul titlurilor executorii se realizează din sumele aprobate prin bugetele acestora la titlul cheltuielilor la care se încadrează obligația respectivă. Una din atribuțiile Ministerului Finanțelor Publice este cea reglementată de art. 3 alin. (1) pct. 2 din H.G. nr. 208/2005, potrivit căruia acesta elaborează proiectul bugetului de stat, al legii bugetare anuale și raportul asupra proiectului bugetului de stat, precum și proiectul de lege de rectificare a bugetului de stat operând rectificările corespunzătoare, astfel încât Ministerul Finanțelor Publice este obligat să aloce sumele necesare plății. Pe fondul cauzei, așa cum a reținut și prima instanță, la emiterea actului administrativ solicitat a fi anulat, au fost avute în vedere prevederile art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar. În temeiul acestui articol, plata sumelor prevăzute prin hotărâri judecătorești având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea bugetelor, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, se va realiza după o procedură de executare care începe astfel: a) în anul 2010 se plătește 34% din valoarea titlului executoriu; b) în anul 2011 se plătește 33% din valoarea titlului executoriu; c) în anul 2012 se plătește 33% din valoarea titlului executoriu. Așadar, O.U.G. nr. 71/2009, reglementează acordarea unor drepturi salariale restante, iar aceste prevederi cu putere de lege nu au fost incidente în cauză. În plus, ordinul nr. 526 din 3 martie 2009 și Decizia nr. 45 din 5 martie 2009 vizau și plata pentru viitor a drepturilor salariale care, prin încasarea efectivă, au devenit drepturi salariale și nu puteau fi suspendate decât prin lege. De altfel, plata salariului trebuie să se realizeze conform dreptului comun în materie, și anume: - art. 156 C. muncii care arată că salariile se plătesc înaintea oricăror alte obligații bănești ale angajatorilor; - art. 161 alin. (1) din același cod care arată că salariul se plătește în bani cel puțin o dată pe lună, la data stabilită în contractul individual de muncă, în contractul colectiv de muncă aplicabil sau în regulamentul intern, după caz; -art. 161 alin. (4) din aceeași reglementare stipulează că întârzierea nejustificată a plății salariului sau neplata acestuia poate determina obligarea angajatorului la plata de daune interese pentru repararea prejudiciului produs salariatului; - art. 164 alin. (1) C. muncii care arată că nici o reținere din salariu nu poate fi operată, în afara cazurilor și condițiilor prevăzute de lege. Cu alte cuvinte, plata salariilor nu poate fi eșalonată de nicio autoritate publică în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare. În cauză, așa cum rezultă din actele dosarului, recurentul-pârât Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a acționat cu exces de putere, alături de celălalt recurent-pârât (Ministerul Finanțelor Publice), prin încălcarea dreptului intimaților-reclamanți la plata salariului cuvenit pe luna iunie 2009, cu toate componentele sale, care sunt individualizate în carnetele de muncă și în actele de stabilire a drepturilor. Prin urmare, Înalta Curte consideră că suntem în prezența unor drepturi dobândite-dreptul la salariu astfel cum a fost consfințit în carnetul de muncă, în condițiile în care autoritățile statale au obligația să protejeze drepturile dobândite, în contextul în care o asemenea obligație derivă din principiul securității juridice care, ca principiu obiectiv, impune menținerea unei situații juridice existente. În altă ordine de idei, trebuie subliniat faptul că instanța de control judiciar își însușește concluziile judecătorului fondului, în sensul că, în speța de față, intervine retroactivitatea unei norme cu putere de lege cu ocazia emiterii actului administrativ aflat în discuție. Sub acest aspect în practica instanțelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce a determinat impunerea lui și actelor administrative. Interdicția retroactivității actelor administrative constituie atât un principiu interpretativ, cât și o regulă care condiționează însăși legalitatea acestor acte. În cauză, așa cum a reținut și curtea de apel, în Ordinul nr. 1472 din 2 iulie 2009 este vorba și de plata salariilor pe luna iunie 2009, deci și pentru o perioadă anterioară intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009. Art. 15 alin. (2) din Legea fundamentală a țării menționează că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile. Așadar, textul constituțional de mai sus consacră principiul neretroactivității legii. De altfel, securitatea juridică presupune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înaintea momentului edictării actului. Pe de altă parte, Înalta Curte apreciază că suntem în prezența unei creanțe actuale, certe și exigibile, fiind vorba în primul rând de salariul cuvenit pentru luna iunie 2009 și pentru lunile următoare cu toate componentele sale, astfel cum este individualizat în art. 155 C. muncii și O.U.G. nr. 27/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale judecătorilor, procurorilor și altor categorii de personal din sistemul justiției. În altă ordine de idei, instanța de control judiciar nu poate primi critica recurentului Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție referitoare la excepția lipsei de interes în promovarea cererii de anulare a Ordinul nr. 1472 din 2 iulie 2009 al Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție. Într-adevăr, acest act administrativ cu caracter normativ a fost anulat prin Sentința nr. 196/CA din 19 octombrie 2009 a Curții de Apel Oradea, însă nu s-a probat faptul că această hotărâre judecătorească a fost publicată în M. Of. al României și că ea ar fi devenit general obligatorie, motiv pentru care autoritatea emitentă ar fi trebuit să se conformeze acesteia și să acționeze în consecință. De asemenea, reclamanții și-au dovedit interesul în declanșarea prezentei proceduri judiciare, având în vedere principiul relativității efectelor hotărârilor judecătorești și împrejurarea că drepturile lor trebuie să fie realizate printr-o sentință opozabilă pârâtului. În speță, nu sunt întrunite cazurile de recurs prevăzute de art. 304 pct. 4 și pct. 8 C. proc. civ. Instanța de control judiciar a analizat retroactivitatea actului litigios, motiv pentru care va respinge celelalte susțineri ale Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție pe acest aspect. Totodată, Înalta Curte constată că nu sunt fondate afirmațiile Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție în legătură cu amânarea plății sporului pentru risc și suprasolicitare neuropsihică și cu aplicabilitatea O.U.G. nr. 71/2009, pentru considerentele mai sus expuse. Pe de altă parte, criticile Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție privind existența unei pagube nu prezintă relevanță juridică în speță, deoarece această parte pornește în raționamentul său de la prevederile O.U.G. nr. 71/2009, care nu sunt aplicabile în cauză. În opinia instanței de control judiciar, este evident excesul de putere din partea autorităților pârâte. În altă ordine de idei, nu se justifică nici critica privind neexaminarea efectivă a motivelor, argumentelor și a cererilor de probatoriu ale părților. Cu privire la cheltuielile de judecată, instanța de control judiciar reține că nu se impune aplicarea art. 274 lin. (3) C. proc. civ., pentru că suma de 1.350 RON, reprezentând onorariul de avocat plătit de reclamanți pentru fondul cauzei nu este disproporționat de mare în raport cu demersurile efectuate și cu miza litigiului. Însă, criticile recurentului Gh.P. - fost ministru al finanțelor ce vizează greșita soluționare a excepției lipsei calității procesuale pasive sunt fondate. Recurentul-pârât Gh.P. a fost chemat în judecată în considerarea calității lui de reprezentant al instituției pârâte Ministerul Finanțelor Publice pentru a fi obligat la plata de daune cominatorii către stat în valoare de 50 RON/zi întârziere până la împlinirea obligațiilor de a face solicitate prin prezenta acțiune. Calitatea procesuală pasivă presupune identitatea între pârât și persoana obligată în cadrul raportului juridic dedus judecății. Mai mult, în materia contenciosului administrativ, calitate procesuală pasivă are autoritatea publică emitentă a actului administrativ emis sau a actului administrativ asimilat. În speță, în raport de obiectul cererii introductive prin care se solicită anularea Ordinului nr. 1472 din 2 iulie 2009 emis de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Înalta Curte reține că pârâtul Gh.P. nu este emitentul actului administrativ atacat, astfel că nu are calitate procesuală pasivă în cauză. Legitimarea procesuală a pârâtului nu poate fi reținută nici în raport de capătul de cerere privind obligarea la plata daunelor cominatorii, în condițiile în care art. 24 alin. (2) Legea nr. 554/2004 prevede posibilitatea sancționării conducătorului autorității publice în cazul neexecutării culpabile a obligațiilor prevăzute într-un titlu executoriu, procedură care este subsecventă actualei etape judiciare. Prin urmare, având în vedere că pârâtul Gh.P. nu justifică calitatea procesuală pasivă în cauză, acțiunea promovată în contradictoriu cu această parte urmează a fi respinsă ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. Pe de altă parte, în opinia Înaltei Curți, apare ca fondată și critica recurentului Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție privitoare la premisa dublei plăți atunci când este obligată să plătească reclamanților sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică până la data de 17 noiembrie 2009. În acest context, trebuie avute în vedere prevederile art. 4 din Anexa VI din Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fondurile bugetare, prin care sporul de risc și suprasolictare neuropsihică a fost recunoscut și acordat lunar în favoarea reclamanților începând cu data de 12 noiembrie 2009. În consecință, sub aceste aspecte, hotărârea pronunțată a fost dată cu aplicarea greșită a legii, ceea ce determină modificarea sentinței, în baza art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Așadar, în raport de considerentele anterior arătate, Înalta Curte va admite recursurile, va modifica în parte sentința atacată, în sensul că va respinge acțiunea formulată în contradictoriu cu pârâtul Gh.P., fost ministru al Finanțelor Publice, pentru lipsa calității procesuale pasive, va obligă Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție să plătească reclamanților sumele reprezentând sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică pentru perioada 1 iunie 2009 - 12 noiembrie 2009 și va menține celelalte dispoziții ale sentinței atacate.