ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4556/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4556/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată inițial la

Tribunalul Harghita și trimisă, prin declinare de competență, la Curtea de Apel

Târgu Mureș unde a fost înregistrată la data de 18 aprilie 2011, reclamantul B.Ș.

a solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Educației și Cercetării, acordarea

despăgubirilor pentru daune materiale în sumă de 29.848 RON aferente perioadei

mai - decembrie 2009 și daune morale în sumă de 50.000 euro, cu cheltuieli de

judecată.

În motivarea acțiunii,

reclamantul a arătat că, anterior emiterii Ordinului nr. 3871/2009 a deținut funcția

de inspector școlar general la Inspectoratul Școlar al Județului Harghita, ca urmare

a numirii prin Ordinul nr. 3045 din 11 ianuarie 2006.

Ca urmare a adoptării

O.U.G. nr. 37/2009, a fost emis și ordinul atacat, despre care reclamantul a susținut

că este însă nelegal, în raport de dispozițiile Deciziei Curții Constituționale

nr. 1257 din 07 octombrie 2009, care a declarat acest act normativ ca neconstituțional,

astfel că Guvernul României a adoptat o altă Ordonanță de Urgență, nr. 105/2009,

declarată de asemenea neconstituțională de către Curtea Constituțională, prin Decizia

nr. 1629 din 03 decembrie 2009.

Prin întâmpinare, pârâtul

Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului a solicitat respingerea

acțiunii invocând excepția tardivității, susținând în esență că reclamantul nu a

introdus acțiunea în despăgubiri în termenul prevăzut de art. 19 din Legea nr. 554/2004.

S-a invocat, de asemenea,

excepția inadmisibilității acțiunii, în raport de art. 7 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004, respectiv că reclamantul nu a formulat plângere prealabilă în interiorul

termenului de 30 de zile de la data comunicării actului.

S-a arătat că acțiunea

reclamantului este inadmisibilă raportat la obiectul său și la prevederile legale.

Faptul că reclamantul solicită despăgubiri cuvenite ca drepturi salariale rezultate

din contractul de management din 26 ianuarie 2006 este o cerere inadmisibilă, deoarece

începând din data de 07 mai 2009 reclamantul a fost eliberat din funcție și nu a

mai prestat activitatea pentru care trebuia să fie remunerat. Odată eliberat din

funcție, contractul de management nu a mai avut obiect, în sensul că reclamantul

nu a mai prestat activitatea din funcția de inspector școlar general, drept pentru

care nici nu putea fi remunerat. Mai mult decât atât, s-a arătat că instanțele judecătorești

nu pot acorda drepturi salariale care s-ar fi cuvenit în viitor reclamantului.

Cu privire la solicitarea

de plată a daunelor morale, s-a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată întrucât

reclamantul nu a fost sancționat de către minister și nu a suferit vătămări efective

care să fie o consecință directă a analizării activității manageriale, ci s-a făcut

aplicarea prevederilor legale în vigoare la acea dată.

Ulterior reclamantul și-a

completat cererea arătând că solicită și anularea Ordinului nr. 3871 din 06 mai

2009, invocând în motivare dispozițiile Deciziei Curții Constituționale nr.

1257 din 07 octombrie 2009, care a declarat O.U.G. nr. 37/2009 neconstituțională,

astfel că Guvernul României a adoptat o altă Ordonanță de Urgență, nr. 105/2009,

declarată de asemenea neconstituțională de către Curtea Constituțională, prin Decizia

nr. 1629 din 03 decembrie 2009.

Cu privire la precizarea

de acțiune formulată de către reclamant, pârâtul a formulat întâmpinare invocând

excepțiile lipsei plângerii prealabile, a inadmisibilității cererii și a tardivității

cererii de anulare a ordinului atacat.

Prin sentința nr. 217

din 21 octombrie 2011, Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a contencios administrativ

și fiscal, a respins excepțiile lipsei plângerii prealabile, inadmisibilității și

tardivității invocate de pârât prin întâmpinare.

A admis cererea formulată

de reclamantul B.Ș., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației și Cercetării,

în parte. A anulat Ordinul nr. 3871 din 06 mai 2009 emis de pârât.

A obligat pârâtul la plata

către reclamant a sumei de 29.848 RON cu titlu de despăgubiri pentru daune materiale.

A respins cererea de acordare

a daunelor morale.

A obligat pârâtul la plata

în favoarea reclamantului a sumei de 43,6 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Pentru a hotărî astfel,

instanța de fond a reținut următoarele:

Ordinul nr. 3871 din

06 mai 2009, apreciat de reclamant ca nelegal a fost emis în baza O.U.G. nr. 37/2009

privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, însă

Legea pentru aprobarea acestei ordonanțe a fost declarată neconstituțională prin

Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, publicată în M. Of. nr. 788/06.11.2009.

Prin O.U.G. nr. 105

din 06 octombrie 2009 s-a abrogat expres această ordonanță, însă noul act normativ

a preluat integral textul din ordonanța abrogată, pentru ca prin Decizia nr.

1629 din 03 decembrie 2009 (publicată în M. Of. nr. 28/14.01.2010), Curtea Constituțională

să declare neconstituționale prevederile din această ordonanță (nr. 105/2009), care

au conținut identic și conțin soluții legislative ca și cele ce au constituit obiectul

criticii, fiind astfel reținute ca valabile aspectele din Decizia nr. 1257/2009.

A mai reținut instanța

de fond că, în raport de această succesiune în timp a modificărilor aduse Legii

nr. 188/1999, prin O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009, respectiv controlul

constituționalității acestora, materializat prin Deciziile nr. 1257/2009 și nr.

1629/2009 ale Curții Constituționale, excepția inadmisibilității acțiunii, pentru

lipsa plângerii prealabile, invocată de pârât, este neîntemeiată.

A apreciat instanța de

fond că, prin art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a prevăzut cazurile

în care formularea plângerii prealabile nu este obligatorie, între acestea aflându-se

și situația cererilor persoanelor vătămate prin ordonanțe și dispoziții din ordonanțe.

A constatat instanța de

fond că sunt aplicabile în cauză dispozițiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004

potrivit cărora o acțiune de natura celei deduse judecății se impune a fi formulată

în termen de decădere de 1 an de la data publicării deciziei Curții Constituționale

în M. Of.

În ceea ce privește acțiunea

în despăgubiri, a reținut curtea de apel că aceasta a fost formulată la data de

28 ianuarie 2011. În cadrul acestei acțiuni s-a invocat și nelegalitatea Ordinului

nr. 3871 din 06 mai 2009, chiar dacă formularea concretă a petitului de anulare

s-a făcut mai târziu.

Așa fiind, instanța a

constatat că acțiunea reclamantului a fost introdusă în termen.

În ceea ce privește excepția

inadmisibilității acțiunii în despăgubiri, aceasta a fost respinsă, în condițiile

în care reclamantul a formulat precizare de acțiune, rezultând astfel că solicită

plata acestora ca o consecință a anulării unui act administrativ considerat nelegal.

În ceea ce privește fondul

cauzei, a reținut prima instanță că, examinarea conformității cu legea a Ordinului

nr. 3871 din 06 mai 2009 trebuie făcută în raport de O.U.G. nr. 37/2009, actul normativ

ce a stat la baza emiterii acestuia, dar și cu legea fundamentală - Constituția

României.

Astfel, dacă Legea de

aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată ca neconstituțională prin decizia

amintită, este mai presus de orice tăgadă că și ordonanța în cauză cuprinde prevederi

neconstituționale, aceasta întrucât controlul de neconstituționalitate s-a raportat

la actul normativ supus aprobării prin lege.

Prin Decizia nr. 1257/2009,

s-a constatat că prin O.U.G. nr. 37/2009 aprobată prin lege de către Parlament,

a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate în sensul încălcării

prev. art. 115 alin. (6) din Constituție.

În aceste condiții, după

cum s-a reținut și în cuprinsul Deciziei nr. 414 din 14 aprilie 2010 a Curții Constituționale,

publicată în M. Of. nr. 291/04.05.2010, lipsirea de temei constituțional a actelor

normative primare are drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise

în temeiul acestora (contractele de management, actele administrative date în aplicarea

celor două ordonanțe de urgență, etc.) astfel că, în raport de Decizia nr. 62

din 18 ianuarie 2007 a Curții Constituționale, publicată în M. Of. nr. 104/12.02.2007,

în cazul constatării neconstituționalității unor acte abrogatoare (cum este cazul

celor două ordonanțe de urgență) „acestea își încetează efectele juridice în condițiile

prevăzute de art. 147 alin. (1) din Constituție, iar prevederile legale care au

făcut obiectul abrogării continuă să producă efecte”.

În aceste condiții, dată

fiind lipsirea de temei constituțional a O.U.G. nr. 37/2009, act normativ ce a stat

atât la baza emiterii Ordinului nr. 3871 din 06 mai 2009, Curtea de Apel a apreciat

că acțiunea este admisibilă, constatând în acord cu dispozițiile din Decizia

nr. 414/2010 a Curții Constituționale, precum și cele cuprinse în Deciziile nr.

1257/2009 și nr. 1629/2009, nelegalitatea acestui ordin.

În ceea ce privește despăgubirile

solicitate a fi acordate pentru daunele materiale cauzate de emiterea actului vătămător,

Curtea de Apel a apreciat că despăgubirile solicitate sunt justificate tocmai de

diferențele salariale determinate de actul atacat, vătămarea produsă acestuia fiind

unul dintre efectele acestui ordin nelegal, astfel că vor fi acordate în integralitatea

lor.

În privința daunelor morale,

instanța a reținut că reclamantul nu a făcut dovada unui prejudiciu moral care să-l

îndreptățească la repararea lui.

Împotriva acestei sentințe

a declarat recurs pârâtul Ministerul Educației, Cercetării și Tineretului, criticând-o

pentru nelegalitate și netemeinicie, invocând motivele de recurs prevăzute de

art. 304 pct. 6, 7, 8 și 9 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor

de recurs, ministerul recurent susține următoarele:

se întemeiază pe dispozițiile art. 304 pct. 6 C. proc. civ., instanța de fond s-a

pronunțat asupra legalității Ordinului nr. 3871/2009, deși nu a fost sesizată cu

excepția de nelegalitate a acestui ordin, în conformitate cu prevederile art. 4

din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările

ulterioare.

recurs se întemeiază pe dispozițiile art. 304 alin. (7) C. proc. civ., întrucât

instanța de fond nu a motivat admiterea cererii inițiale, și anume aceea de acordare

a despăgubirilor, singurul considerent fiind acela că „despăgubirile solicitate

sunt justificate tocmai de diferențele salariale determinate de actul atacat, vătămarea

produsă acestuia fiind unul dintre efectele acestui ordin nelegal”, considerent

care nu are nici un înțeles, deoarece este necesar să ne raportăm și la activitatea

prestată dacă ne raportăm la „diferențe salariale”, dar instanța de fond nu face

nicio referire la faptul că reclamantul nu și-a desfășurat activitatea de inspector

școlar general în perioada 07 mai 2009 - 11 ianuarie 2010. Or, un salariat nu poate

beneficia de salariu decât ca urmare a desfășurării unei activități, prin urmare

în acest caz nu pot fi acordate despăgubiri; mai mult decât atât, instanțele judecătorești

nu pot acorda drepturi salariale care s-ar cuveni în viitor reclamantului.

recurs se întemeiază pe dispozițiile art. 304 alin. (8) C. proc. civ.

Obiectul inițial al cererii

de chemare în judecată a fost „acordarea de despăgubiri cuvenite ca drepturi salariale

rezultate din contractul de management din 26 ianuarie 2006”, iar obiectul precizat

al cererii de chemare în judecată a fost anularea Ordinului ministrului educației,

cercetării și inovării nr. 3871/2009.

Instanța de fond a încercat

să schimbe natura acestui obiect și s-a raportat la Decizia Curții Constituționale

nr. 1257/2009 prin care a fost declarată neconstituțională Legea pentru aprobarea

O.U.G. nr. 37 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației

publice este neconstituțională, fără a ține cont de faptul că obiectul cererii de

chemare în judecată chiar și precizat, se subscrie prevederilor art. 19 din Legea

nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările și completările

ulterioare .

Astfel, instanța de fond

a apreciat că ne aflăm în situația anulării unui act administrativ și astfel nu

mai operează prescripția prevăzută de art. 19. Această susținere este total greșită,

întrucât obiectul inițial al cererii de chemare în judecată trebuia să primeze,

întrucât în privința obiectul precizat al cererii de chemare în judecată - anularea

ordinului, ne aflăm în situația unui obiect caduc, atâta vreme cât există Decizia

Curții Constituționale nr. 1257/2009.

recurs se întemeiază pe dispozițiile art. 304 alin. (9) C. proc. civ.

În ceea ce privește obiectul

precizat al cererii de chemare în judecată, instanța de fond a pronunțat hotărârea

încălcând nu doar legea, ci și Constituția României, republicată, întrucât a repus

în termen atât cererea de anulare a Ordinului ministrului educației, cercetării

și inovării nr. 3871/2009 emis la data de 06 mai 2009, cât și cererea de despăgubire

formulată în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările

ulterioare.

Se susține că toată motivarea

pentru o asemenea hotărâre nelegală are la bază Decizia Curții Constituționale

nr. 1257/2009, decizie care a fost publicată în M. Of. al României nr. 758/06.11.2009,

iar Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului a invocat excepția

tardivității acțiunii de despăgubire, raportându-se la termenul de prescripție pentru

cererea de despăgubire prevăzut de art. 19 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul

administrativ, cu modificările și completările ulterioare care este de 1 an și este

condiționat de data când persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea

pagubei și doar dacă nu a cerut în același timp cu anularea actului și despăgubiri.

În concluzie, recurentul

solicită să se constate că hotărârea instanței de fond este dată cu încălcarea prevederilor

art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Examinând sentința atacată

prin prisma criticilor formulate de recurent, cât și sub toate aspectele, în baza

art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat

pentru argumentele ce urmează a fi expuse în continuare.

primul motiv de recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 6 C. proc. civ.,

se constată că acesta este vădit nefondat, având în vedere că instanța de fond a

analizat legalitatea ordinului de eliberare din funcție, în cadrul acțiunii directe

în contencios administrativ privind anularea acestui act administrativ, formulată

de reclamant. Din considerentele expuse în sentința atacată nu rezultă că judecătorul

fondului și-ar fi întemeiat raționamentul juridic pe dispozițiile art. 4 din Legea

nr. 554/2004 referitoare la excepția de nelegalitate, pronunțându-se doar în limitele

învestirii sale prin acțiunea inițială și precizată ulterior, respectiv pe cele

două capete de cerere: anulare act administrativ și acordare despăgubiri materiale.

recurs, prin care se invocă nemotivarea soluției de acordare a despăgubirilor materiale

(art. 304 pct. 7 C. proc. civ.) este, de asemenea, neîntemeiat.

În primul rând, capătul

de cerere privind plata drepturilor salariale are caracter subsidiar față de cel

principal, prin care reclamantul solicită anularea actului administrativ vătămător.

Prin urmare, constatând nelegalitatea ordinului de eliberare din funcție și pronunțând

anularea acestuia, instanța de contencios administrativ, ca instanță de plină jurisdicție

a procedat și la repararea pagubei cauzate reclamantului prin emiterea actului nelegal,

iar pentru admiterea acestui capăt de cerere considerentele reținute, privind nelegalitatea

ordinului rămân valabile.

În al doilea rând, prima

instanță a acordat despăgubiri materiale în raport de probele administrate în cauză,

respectiv pentru perioada rămasă de la emiterea ordinului de eliberare din funcție

și până la expirarea duratei contractului de management (06 mai 2009 - decembrie

2009) și în cuantumul calculat de însuși Inspectoratul Școlar Județean Harghita.

În aceste condiții, obligarea

recurentului-pârât la plata unei despăgubiri egale cu salariile de care ar fi beneficiat

intimatul, aferente perioadei cuprinse între eliberarea din funcție și încetarea

la termen a contractului de management, apare ca justă și întemeiată, în condițiile

în care, ca urmare a actului nelegale emis de către recurent, intimatul a suferit

în mod concret un prejudiciu constând în drepturile salariale care i s-ar fi cuvenit

în situația în care actul nelegal nu ar fi intervenit.

În concluzie, critica

dezvoltată de recurentul-pârât în raport de dispozițiile art. 304 pct. 7 C.

proc. civ. nu poate fi reținută de instanța de recurs.

recurs, dezvoltat de ministerul pârât se referă la schimbarea obiectului cererii

de chemare în judecată, prin raportare la dispozițiile art. 304 pct. 8 C. proc.

civ.

Analizând această critică,

Înalta Curte constată că cele relatate de recurent nu se încadrează în motivul de

recurs menționat mai sus, în sensul că nu se indică vreun act juridic interpretat

greșit de instanță și căruia instanța i-a schimbat înțelesul sau natura juridică.

În speță, actul juridic dedus judecății este Ordinul ministrului educației,

cercetării, tineretului și sportului nr. 3871 din 06 mai 2009, iar instanța l-a

analizat ca fiind un act administrativ emis de o autoritate publică centrală și

care face obiectul acțiunii în anulare formulată și precizată de reclamant.

Ceea ce invocă recurentul-pârât

în cadrul acestui motiv de recurs, se referă, de fapt, la o pretinsă greșită calificare

juridică a acțiunii, situație ce excede textului art. 304 pct. 8 C. proc. civ.,

motiv pentru care și această critică este nefondată.

este întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și vizează greșita

interpretare a dispozițiilor art. 9 alin. (4) și ale art. 19 din Legea nr. 554/2004,

în raport de care instanța de fond a respins excepția tardivității formulării acțiunii.

Ordinul ministrului

educației, cercetării, tineretului și sportului nr. 3871 din 06 mai 2009, a fost

emis exclusiv ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 37/2009 privind unele

măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice.

Prin Decizia nr. 1257

din 07 octombrie 2009, Curtea Constituțională, ca urmare a unei sesizări formulate

conform art. 146 lit. a) din Constituție, a constatat că Legea pentru aprobarea

O.U.G. nr. 37/2009 este neconstituțională, ca urmare a faptului că această ordonanță

de urgență este lovită de un viciu de neconstituționalitate, întrucât a fost adoptată

de Guvern cu încălcarea dispozițiilor art. 115 alin. (6) din Constituție, potrivit

cărora „Ordonanțele de urgență (…) nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale

ale statului (…)”.

Ordinul contestat a fost

lipsit de orice fundament legal ca urmare a Deciziei Curții Constituționale nr.

1257/2009, prin care, în cadrul controlului a priori realizat pe calea obiecției

de neconstituționalitate a legii de aprobare a acestei ordonanțe de urgență, s-a

constatat neconstituționalitatea O.U.G. nr. 37/2009.

Autoritatea publică recurentă,

emitenta actului administrativ anulat de instanța de fond, a susținut că decizia

Curții Constituționale nu poate fi avută în vedere întrucât a fost pronunțată ulterior

emiterii actului administrativ contestat și are putere numai pentru viitor.

Nu poate fi primită această

susținere a recurentului-pârât, întrucât viciul de constituționalitate constatat

cu privire la O.U.G. nr. 37/2009 afectează în egală măsură actele administrative

emise în baza și pentru executarea acesteia, întrucât asemenea acte devin lipsite

de temei legal și nu poate fi calificat drept legal un act juridic emis sau încheiat

în baza unei dispoziții neconstituționale.

În acest context, în mod

corect, instanța de fond a apreciat că în cauză sunt incidente dispozițiile

art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, care prevăd termenul de 1 an pentru introducerea

acțiunii în anularea actului administrativ emis în baza unei legi declarate neconstituționale,

termen care începe să curgă de la data publicării deciziei în M. Of. al României.

Însă, astfel cum, în mod

corect, a constatat și instanța de fond, Decizia Curții Constituționale care a stabilit

încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul actelor normative primare

lipsite de temei constituțional este Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010, publicată

în M. Of. al României nr. 291 din 04 mai 2010. Acesta este momentul la care, în

speță, trebuie să ne raportăm pentru calcularea termenului de 1 an prevăzut de

art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/ 2004, iar data de 28 ianuarie 2011, ca dată

de sesizare a instanței de contencios administrativ se situează înlăuntrul acestui

termen.

În lumina considerentelor

Deciziei nr. 414/2010 ale Curții Constituționale care, exercitând controlul de constituționalitate

asupra legii de modificare și completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării,

a reținut că începând cu data de 28 februarie 2010, reglementarea în vigoare cu

privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate este cea anterioară modificărilor

aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 și prin O.U.G. nr. 105/2009, acesta fiind un efect

specific al pierderii legitimității constituționale a celor două ordonanțe de urgență

menționate, soluția de respingere a excepției tardivității acțiunii este temeinică

și legală.

Pentru aceste considerente,

apreciind că nu există motive de modificare a sentinței instanței de fond, în baza

dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 312 alin

(1) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a respinge recursul declarat în cauză ca

nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, împotriva sentinței

civile nr. 217 din 21 octombrie 2011 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a

civilă, contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 2 noiembrie

2012.