ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5213/2013

Circumstanțele cauzei. Obiectul acțiunii Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 11 octombrie 2010, reclamanta SC A. SA a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului, anularea Deciziei nr. 938 din 23 septembrie 2010 emisă de pârât, în principal, exonerarea de la plata amenzii în cuantum de 20.000 RON, iar în subsidiar, înlocuirea sancțiunii amenzii cu cea a somației publice. În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că, în ședința din data de 23 septembrie 2010, urmare a unui raport de monitorizare care i-a fost prezentat, Consiliul Național al Audiovizualului a adoptat decizia atacată, prin care i s-a aplicat sancțiunea cu amenda de 20.000 RON, având ca temei pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 42 alin. (1) și (4) din Decizia nr. 187/2006 privind Codul de reglementare a conținutului audiovizual. Potrivit deciziei Consiliului Național al Audiovizualului, aceste încălcări ale normelor în vigoare au avut loc în cadrul emisiunii "Î.G.P.". Reclamanta consideră că decizia atacată este nelegală pentru următoarele considerente: 1.1. Aplicarea sancțiunii reprezintă o încălcare a dreptului la libera exprimare Sub acest aspect, reclamanta a arătat că decizia Consiliului Național al Audiovizualului redă câteva extrase din monologul prezentatorului M.B., al cărui mesaj era unul de critică la adresa prim-ministrului, a unor miniștri și a unor ziariști, statuându-se că limbajul folosit în cadrul emisiunii a fost unul "vulgar și licențios". În opinia reclamantei, Consiliul Național al Audiovizualului a sancționat libertatea de exprimare manifestată prin critica virulentă adoptată de realizatorul M.B. la adresa politicienilor, deși situațiile avute în vedere de către prezentator erau reale și susceptibile de critică. Faptul că prezentatorul adresează apelative unor politicieni, nu reprezintă decât o exprimare a dreptului de a critica clasa politică, în mod liber și neîngrădit. Mai mult, dreptul la libera exprimare se bucură de o protecție absolută, iar exercitarea acestuia poate fi limitată, prin excepție, numai în baza legii, norma legală fiind de strictă interpretare și aplicare. Or, respectarea acestei obligații imperative nu reiese de nicăieri din cuprinsul Deciziei nr. 938 din 23 septembrie 2010, în sens contrar, Consiliului nefiindu-i permis să limiteze dreptul la libera exprimare. În susținerea punctului său de vedere, reclamanta a invocat jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (cazul Feldek vs. Slovacia, cazul Lehideux și Isorni vs. Franța, cauza Dalban vs. România). 1.

Aplicarea unei sancțiuni, urmare comentariilor expuse în cadrul emisiunii, cu justificarea că acestea reprezintă "instigare la violență", este o încălcare a acelorași principii În esență, reclamanta a arătat că nu pot fi considerate "instigare la violență", afirmațiile prezentatorul de televiziune, deja celebru pentru modul său exuberant, uneori chiar teatral, redate în textul: "sincer aș vrea să-i fac mult bine lui P., da' mi-e că o să-mi iasă rău". În cazul textului incriminator, a arătat reclamanta, susținerile care, prin conținutul lor, prin conjunctura sau prin maniera în care sunt rostite, au caracter imposibil, nu reprezintă o amenințare. Este o simplă licență pamfletară care, tocmai prin caracterul său ireal, imposibil și chiar absurd, capătă caracter pur gazetăresc și nesusceptibil de vreo altă interpretare. Pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată. 2. Hotărârea Curții de Apel București Prin Sentința nr. 4584 din 28 iunie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta SC A. SA, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului, a modificat Decizia nr. 938 din 23 septembrie 2010 emisă de Consiliul Național al Audiovizualului, în sensul că a redus amenda de la 20.000 RON la 10.000 RON. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut următoarea situație de fapt: În ediția din 25 august 2010 a emisiunii "Î.G.P.", realizatorul acesteia a abordat mai multe aspecte, arătând că vizează pe “dilimacii ăștia care, cică, ne conduc, cazurile astea clinice care se află în fruntea țării”. Unul dintre subiecte a fost cel referitor la reacțiile unor membri ai Guvernului privind cozile formate la ghișeele unde persoanele plătite în baza unor contracte având ca obiect drepturi de autor trebuiau să-și achite contribuțiile către stat. În acest context, prezentatorul emisiunii a vorbit în termeni injurioși despre mai mulți miniștri ai Cabinetului B., precum și despre unii jurnaliști și a formulat un discurs cu accente dure la adresa Primului-Ministru. În privința limbajului folosit, Consiliul Național al Audiovizualului a reținut că dl. B. și-a pus problema că o astfel de abordare ar putea fi jignitoare, idee pe care a reluat-o și pe parcursul emisiunii, cunoscând faptul că derapajul verbal într-un program audiovizual contravine legislației din acest domeniu. Consiliul Național al Audiovizualului a apreciat că M.B., realizatorul emisiunii, putea să își exprime nemulțumirea cu privire la modul de impozitare a veniturilor obținute din contractele de drepturi de autor, fără a însoți comentariile de expresii jignitoare care să prejudicieze imaginea persoanelor despre care a discutat. În egală măsură, membrii Consiliului au constatat că dl. M.B. a proferat amenințări la adresa Premierului E.B., în acest sens fiind redate următoarele afirmații: „ Acuma foarte serios, domnu' P., domnu' B., deci eu vă promit că dacă eu personal, în această viață, a mea și a dumneavoastră, mă rog, porțiunea care se intersectează, că poate eu mor înaintea dumneavoastră, poate dumneavoastră înaintea mea - să gândim pozitiv - deci eu, dacă în această viață o să am ocazia, eu personal o să vă fac rău. Repet, poate nu m-ați înțeles: eu, un cetățean din România, dacă în această viață voi avea prilejul, nu voi ezita nicio secundă să vă fac oricât de mult rău pot."(..)". M.B.: Și asta că-i fac eu rău lu', cum îl cheamă, P. Îți fac rău lu' P… Băi, eu aș vrea, sincer vă spun, eu aș vrea să-i fac bine, eu aș vrea să-i fac mult bine lu' P., mult-mult-mult, da' mi-e că o să-mi iasă rău, de asta. Să am, desigur, prilejul, foarte posibil să n-am prilejul, da' dacă o să-l am, o să încerc să-i fac bine, da' cred că o să iasă rău. A mers așa? Vă rog, nu mă amendați, sunt disperat!". În opinia Consiliului Național al Audiovizualului un astfel de mesaj cu caracter violent poate legitima folosirea violenței (verbale sau fizice, după caz) ca o modalitate normală de rezolvare a unor nemulțumiri personale, fapt ce nu poate fi acceptat într-un stat de drept. Analizând situația de fapt expusă, prima instanță a constatat că Consiliul Național al Audiovizualului a reținut existența a două încălcări ale dispozițiilor art. 42 din Codul de reglementare a conținutului audiovizual în speță: - nerespectarea de către realizatorul emisiunii a obligației de a nu folosi un limbaj injurios Sub acest aspect, prima instanță a reținut că sunt parțial întemeiate criticile reclamantei referitoare la încălcarea libertății de exprimare prevăzute de art. 10 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, citând în acest sens, cauza Handyside vs. Regatul Unit (1976), cauza Lingens vs.Austria (1986) și cauza Oberschlik vs. Austria (1997). Contrar opiniei Consiliul Național al Audiovizualului, prima instanță a apreciat că deși calificative precum "oli", "creti", "seni", "dilimaci", au un caracter ofensator, motivul recurgerii la acestea îl constituie indignarea generată de situația faptică expusă, iar măsura de sancționare apare, în lumina jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului citate, ca disproporționată în raport cu scopul afirmat, anume protejarea imaginii persoanelor vizate. Potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, mass-media are aptitudinea de a aduce critici libere nu doar clasei politice, ci și oricărei persoane publice care intervine asupra subiectelor generale care suscită o dezbatere publică. Referitor la afirmațiile privind activitatea unui jurnalist, generate de articolul publicat de către acesta referitor la subiectul dezbătut în emisiune, pe care realizatorul emisiunii l-a catalogat ca fiind un „ciumpalac penibil", "japițoi", prima instanță a reținut că ceea ce i s-a reproșat jurnalistului a fost împrejurarea că acesta l-a susținut în mod constant în dezbaterile publice pe Președintele României, iar demersul său jurnalistic din articolul criticat îi apare realizatorului emisiunii ca lipsit de substanță. În opinia primei instanțe, discursul realizatorului în privința acestuia, chiar în maniera de exprimare redată anterior, nu este susceptibil de sancționare, cu atât mai mult cu cât acesta practic se circumscrie discursului privitor la oamenii politici menționați în decizia atacată. Cu privire la apărările pârâtului, în sensul că nu a fost încălcat dreptul la libera exprimare, întrucât sancțiunea a fost aplicată ulterior comunicării publice a emisiunii, acestea nu au fost primite, prima instanță reținând că sancționarea reclamantei poate avea un efect inhibitor asupra exercitării plenare în viitor a dreptului anterior menționat, în considerarea riscului de a fi supusă unei noi sancționări pentru fapte de același gen. Cu toate acestea, prima instanță a apreciat că o persoană nu poate fi supusă disprețului public pe considerente ce țin de aspectul fizic, astfel că aserțiunile realizatorului, precum Curții Europene a Drepturilor Omului ești urât (..) ești urât rău", "ești foarte gras, băi, pleznești de gras" etc., în referire la una din persoanele criticate, justifică, totuși, o sancțiune, având în vedere că expresiile ofensatoare utilizate încalcă dreptul persoanei la respectarea imaginii sale și sunt nejustificate în contextul dezbaterii subiectului de interes public anterior menționat. - nerespectarea interdicției de a instiga la violență În acest sens, prima instanță a reținut că emitentul deciziei atacate nu a argumentat nicicum această afirmație, ci s-a limitat a reda din raportul de monitorizare afirmațiile realizatorului emisiunii, care în opinia instanței nu au semnificația propusă, anume incitare la violență, latura obiectivă a unei atare acțiuni presupunând o activitate de a îndemna sau determina o persoană să săvârșească o anumită faptă. Mai mult, prin conținutul, conjunctura și maniera în care au fost rostite, aserțiunile realizatorului sunt departe de a insufla persoanei vizate vreo temere că va suferi vreun rău și, cu atât mai puțin, să inducă ideea - acreditată de pârât - că folosirea violenței ar constitui o modalitate normală de rezolvare a unor nemulțumiri personale. În ce privește solicitarea reclamantei privind înlocuirea sancțiunii amenzii cu cea a somației publice, aceasta nu a fost primită, prima instanță constatând că postul de televiziune a mai fost sancționat cu somație publică, pentru încălcarea acelorași dispoziții legale, conform Deciziei nr. 641 din 7 iulie 2010, iar potrivit dispozițiilor art. 9 1 alin. (3) din Legea nr. 504/2003, în situația încălcării repetate a acelorași dispoziții legale, se aplică amenda contravențională. În concluzie, reținând că doar o parte din faptele imputate reclamantei au caracter contravențional, prima instanță a admis în parte acțiunea și a dispus diminuarea cuantumului amenzii stabilite de la 20.000 la 10.000 RON.

Recursul declarat de Consiliul Național al Audiovizualului Împotriva sentinței Curții de apel a formulat recurs în termen legal Consiliul Național al Audiovizualului, invocând dispozițiile art. 304 1 din C. proc. civ. Recurentul susține că hotărârea atacată este lipsită de temei legal, câtă vreme dispozițiile art. 18 din Legea nr. 554/2004 nu conferă instanței de judecată posibilitatea înlocuirii ori modificării sancțiunii aplicate. Pe aceeași linie a raționamentului, recurentul a invocat depășirea limitelor competențelor instanței, afirmând că aceasta s-a substituit practic emitentului actului, stabilind un alt cuantum al sancțiunii, fără să țină seama de condițiile necesare adoptării unei decizii, cum sunt cele referitoare la cvorum și nici de criteriile de individualizare prevăzute de art. 90 alin. (4) din Legea audiovizualului. De asemenea, recurentul a mai susținut că instanța de fond a depășit limitele învestirii sale, reclamanta nesolicitând reducerea cuantumului amenzii, ci înlocuirea acesteia cu somația publică. Referitor la individualizarea sancțiunii, recurentul a arătat că nu au fost avute în vedere criteriile legale, inclusiv existența sancțiunilor anterioare. O critică distinctă vizează modul cum a analizat instanța conținutul faptei de incitare la violență, prin raportare doar la definiția infracțiunii fără a observa că în domeniul audiovizualului este sancționată nu doar „violența faptică”, ci și cea „verbală sau discursivă”.

Apărările SC A. SA Prin întâmpinarea formulată, intimata a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Intimata a arătat că soluția de reducere a amenzii este conformă cu dispozițiile art. 34 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 care reprezintă dreptul comun în materie de contravenții și, de altfel, este în acord cu jurisprudența constantă a instanțelor de contencios administrativ în această privință. De asemenea, intimata a susținut că diminuarea amenzii a fost dispusă întrucât o parte din faptele reținute de Consiliul Național al Audiovizualului ca fiind contravenții, în realitate reprezentau o exercitare licită a unui drept fundamental. Cât privește presupusa incitare la violență, intimata s-a raliat considerentelor primei instanțe, arătând că punctul de vedere al Consiliul Național al Audiovizualului reprezintă o desconsiderare a licenței artistice și o ignorare forțată a distincției dintre vorbe și fapte, câtă vreme contextul expus de realizator face trimitere la o situație ireală și imposibilă.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor recurentului, a apărărilor din întâmpinare, cât și sub toate aspectele în temeiul art. 304 1 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru argumentele expuse în continuare. Intimata-reclamantă SC A. SA a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ, conform art. 93 alin. (3) din Legea nr. 504/2002 a audiovizualului, Decizia nr. 938 din 23 septembrie 2010 prin care Consiliul Național al Audiovizualului i-a aplicat amenda contravențională în cuantum de 20.000 RON, pentru încălcarea prevederilor art. 42 alin. (1), (4) din Decizia nr. 187/2006 privind Codul de reglementare a conținutului audiovizual, cu modificările și completările ulterioare. Prevederile legale invocate au următorul conținut: - Art. 42 alin. (1): „orice persoană are dreptul la propria imagine; - (4): „realizatorii emisiunilor au obligația să nu permită invitaților să folosească un limbaj injurios sau să instige la violență împotriva altor persoane”. În esență, Consiliul Național al Audiovizualului a sancționat pe intimată pentru utilizarea unui limbaj injurios, ofensator, cât și pentru încălcarea interdicției de a nu instiga la violență, la pct. 2 din această decizie fiind reproduse paragrafele din raportul întocmit de Direcția Monitorizare din cadrul recurentului, care reflectă transcrierea parțială a emisiunii „Î.G.P.”, ediția din 25 august 2010 cu privire la care s-a reținut încălcarea normelor citate anterior. Prima instanță, după analizarea punctuală a susținerilor părților, a ajuns la concluzia că sancțiunea contravențională aplicată este numai în parte justificată, respectiv numai în ceea ce privește comentariile realizatorului emisiunii referitoare la aspectul fizic al unei persoane determinate. Ca urmare, amenda a fost redusă la suma de 10.000 RON, instanța motivând că nu o poate înlocui cu somația publică în raport de sancțiunile anterioare aplicate pentru încălcarea acelorași dispoziții legale. Această soluție este legală, ea fiind împărtășită și de instanța de control judiciar. Reevaluând ansamblul probator administrat în cauză și răspunzând, în același timp, criticilor recurentului, Înalta Curte reține următoarele: Referitor la limitele controlului judecătoresc Potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, instanța, soluționând acțiunea, poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, un act administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o operațiune administrativă. Raportul de drept administrativ este însă guvernat de principiul proporționalității între măsura dispusă în fiecare caz individual și interesul public ocrotit, impunând ca actele administrative să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru a atinge scopul urmărit, astfel ca inconvenientele cauzate particularului să nu fie disproporționate în raport cu scopurile urmărite. Tocmai de aceea, actuala lege a contenciosului administrativ a introdus, printre temeiurile acțiunii, excesul de putere, definit în art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale. Prin urmare, verificând raportul dedus judecății prin prisma principiului proporționalității, instanța învestită cu o acțiune în contencios administrativ subiectiv, de plină jurisdicție, poate modifica sau înlocui o sancțiune aplicată de autoritatea publică în limitele propriei marje de apreciere, modificarea fiind echivalentă unei anulări parțiale a actului administrativ. Așa fiind, este complet lipsită de suport teza potrivit căreia instanța de contencios administrativ nu are decât posibilitatea anulării actului, revenind autorității publice dreptul de a reevalua situația și de a aplica, eventual, o nouă sancțiune. Pe de altă parte, în speța de față, după cum bine a punctat intimata prin întâmpinare, ajustarea cuantumului amenzii a fost determinată, în mod necesar, de înlăturarea caracterului contravențional al unor fapte, instanța de judecată reținând o singură încălcare, cea referitoare la dreptul la imagine al unei persoane pe considerente ce țin de aspectul fizic al acesteia. Prin urmare, reducerea la jumătate a cuantumul amenzii aplicate este justificată, reflectă criteriile de individualizare avute în vedere chiar de către recurent și se înscrie în marja stabilită prin art. 9 1 alin. (2) din Legea nr. 504/2002. Referitor la fondul cauzei În această privință, criticile recurentului abordează două probleme, respectiv limitarea dreptului la imagine doar la componenta fizică și distorsionarea conceptului de instigare la violență. În ceea ce privește primul aspect, Înalta Curte consideră, la fel ca judecătorul fondului, că nu poate fi ignorat contextul în care au fost utilizate cuvintele imputate care, deși au un caracter ofensator, se înscriu în doza de exagerare și provocare admisă de Curtea Europeană a Drepturilor Omului (cauza Lingens c. Austriei - 1986; cauza Oberschlik c. Austria - 1997; cauza Nilsen și Johnsen c. Norvegia - 1999, etc.). La momentul respectiv, omului politic vizat i se reproșau mai multe aspecte, între care modul defectuos de implementare a dispozițiilor legale referitoare la impozitarea unor venituri obținute din contractele de drepturi de autor. Punând în balanță indignarea generată de realitatea (necontestată) generată de activitatea persoanei respective și protejarea imaginii acesteia, prima instanță a ajuns la concluzia rezonabilă că măsura de sancționare este, în această privință, disproporționată în raport cu scopul afirmat. Contrar susținerilor recurentului, Curtea de apel nu a limitat conținutul conceptului de „drept la propria imagine” doar la aspectul fizic al persoanei, ci a reținut pertinent că în contextul dezbaterii subiectului de interes public anterior menționat, aceste referiri nu pot avea nicio justificare și, ca atare, au aptitudinea de a atrage aplicarea unei sancțiuni. În fine, nici în privința modului în care au fost analizate de către Curtea de apel afirmațiile realizatorului emisiunii care ar instiga la violență, nu pot fi primite criticile recurentului. Instanța a reținut cu o argumentație coerentă, că din conținutul paragrafului incriminat nu rezultă intenția de a îndemna ori determina o persoană să săvârșească o anumită faptă. De asemenea, nu are nici un suport afirmația potrivit căreia persoanei vizate i s-ar fi insuflat o temere ori că violența ar constitui o modalitate de rezolvare normală a unor nemulțumiri personale. În mod evident, mesajul are un conținut abstract și este redat într-un stil pamfletar, pur gazetăresc, nefiind susceptibil de interpretarea pe care i-a conferit-o Consiliului Național al Audiovizualului.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Având în vedere toate considerentele expuse, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinței, conform art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 312 alin. (1) C. proc. civ.