ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2109/2024

Ședința publică din data de 10 aprilie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 21.09.2021, sub nr. x/2021* (prin declinare de competență consecutivă de la Tribunalul București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal - Încheierea din 7 iunie 2021 și Tribunalul București, secția a VIII-a conflicte de muncă - sentința civilă nr. 5864/8.09.2021) pe rolul Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Parlamentul României-Senatul și Secretarul General al Senatului, anularea Ordinului nr. 435/2.03.2021 de încetare la plată a indemnizației pentru limită de vârstă, acordarea și plata indemnizației pentru limită de vârstă începând cu data de 27.02.2021, obligarea la plata dobânzii legale pentru sumele datorate cu titlu de indemnizație si la plata cheltuielilor de judecată.

La termenul de judecată din data de 02.12.2021 instanța a unit cu fondul excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Secretarul General al Camerei Senatului invocată de pârâtul Parlamentul României - Camera Senatului.

La termenul de judecată din data de 03.02.2022 instanța a dispus admiterea cererii reclamantei de sesizare a Curții constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii nr. 7/2021 și a respins cererea de suspendare a soluționării cauzei formulată de reclamantă.

Prin sentința nr. 24/2022 pronunțată la 17 februarie 2022, Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Secretarul General al Camerei Senatului invocată de pârâtul Parlamentul României - Camera Senatului, a respins cererea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Secretarul General al Camerei Senatului, ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă și a respins cererea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Parlamentul României - Camera Senatului, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței nr. 24/2022 pronunțată la 17 februarie 2022 de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond admiterea acțiunii.

După expunerea situației de fapt, recurenta-reclamantă a susținut următoarele:

Soluția pronunțată de instanța de fond, cu privire la admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a Secretarului general al Camerei Senatului este nefondată, acesta acționând în nume propriu și nu în calitate de reprezentant al Senatului, cum în mod eronat s-a motivat prin hotărârea recurată. Sub acest aspect a invocat dispozițiile art. 8, art. 10 și art. 12 din Regulamentul de organizare și funcționare al Senatului activitatea serviciilor Camerei Senatului, art. 2 din Legea nr. 7/2021, art. 49 alin. (11) din Legea nr. 96/2006 privind Statutul SENATULUI și Senatorilor, art. 13 alin. (2) din Normele metodologice din 15.02.2016 emise pentru punerea în aplicare a art. 49 alin. (11) din Legea nr. 96/2006.

Pe fondul cauzei, menționează că indemnizația pentru limită de vârstă cuvenită foștilor membri ai Parlamentului României, prevăzută de art. 49 din Legea nr. 96/2006 privind statutul SENATULUI și al senatorilor, are un caracter mixt (substitutiv și compensatoriu), pe de-o parte în considerarea încetării veniturilor salariale, ca urmare a ocupării unei funcții de demnitate publică iar, pe de altă parte, în considerarea numeroaselor restricții și incompatibilități impuse pe perioada mandatului, restricții stabilite, fie prin Legea nr. 96/2006, fie prin legi speciale.

Indemnizația se suportă din bugetul statului, prin bugetele Senatului și se acordă doar pentru senatorii care îndeplinesc condițiile vârstei standard de pensionare stabilite de Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice. În susținerea acestei opinii învederează că legiuitorul însuși a calificat, în mod expres, indemnizația ca fiind o "pensie de serviciu", O.U.G. nr. 59/2017 privind modificarea și completarea unor acte normative din domeniul pensiilor de serviciu referindu-se și la indemnizația pentru limită de vârstă acordată în temeiul dispozițiilor art. 49 din Legea nr. 96/2006.

Ordinul de încetare a fost emis cu încălcarea prevederilor art. 1 din Protocolul adițional la Convenția pentru apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, art. 15 alin. (2) și 16 din Constituția României, art. 6 alin. (5) C. civ. - principiul neretroactivității legii civile și art. 6 și 7 din Codul administrativ.

Menționează că, sub acest aspect indemnizația de pensionare este considerată, în accepțiunea jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, un bun, persoana fizică care deține acel bun se bucură de toate garanțiile prevăzute de art. 1 din Protocolul adițional la Convenție, neputând fi lipsită de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică, în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional.

În speță, indemnizația pentru limită de vârstă acordată în baza art. 49 din Legea nr. 96/2006 reprezintă un bun în sensul C.E.D.O.

În concluzie, a precizat că, având în vedere că îndeplinește în continuare, condițiile prevăzute de art. 49 din Legea nr. 96/2006 pentru a-i fi acordată indemnizația pentru limită de vârstă, încetarea plății acestei indemnizații constituie o ingerință în drepturile recunoscute de art. 1 din Protocolul nr. 1 la C.E.D.O., motiv pentru care se impune anularea ordinului contestat.

Intimatul-pârât Senatul României a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate și a apărărilor din cuprinsul întâmpinării, Înalta Curte constată că recursul declarat de recurenta-reclamantă se impune a fi admis, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte constată, din analiza înscrisurilor de la dosar, că prin Ordinul nr. 435 din 2 martie 2021 emis de pârâtul Parlamentul României - Camera Senatului, s-a dispus încetarea plății indemnizației pentru limită de vârstă a reclamantei A., începând cu data de 27.02.2021. Acest ordin a fost emis în baza art. II din Legea nr. 7/2021.

În prezentul litigiu s-a solicitat anularea Ordinului de încetare la plată a indemnizației pentru limită de vârstă nr. 435/2021 și obligarea pârâtului la repunerea în plată a indemnizației pentru limită de vârstă începând cu data de 27.02.2021 la zi, ca urmare a declarării neconstituționalității legii care a stat la baza emiterii actului administrativ atacat.

Prima instanță a respins cererea de chemare în judecată, soluție pe care reclamanta a atacat-o cu prezentul recurs.

În speță prezintă relevanță Decizia Curții Constituționale nr. 261 din 5 mai 2022 prin care a fost admisă excepția de neconstituționalitate ridicată de B., C., D. si E. în Dosarul nr. x/2021 al Tribunalului Arad, secția a III-a de contencios administrativ și fiscal, etc., și s-a constatat că Legea nr. 7/2021 pentru modificarea Legii nr. 96/2006 privind Statutul SENATULUI și al senatorilor este neconstituțională. Această decizie a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 570 din 10.06.2022.

În considerentele acesteia s-a reținut că:

- Stabilirea unor reguli clare în privința procedurii legislative, inclusiv la nivelul Legii fundamentale, și respectarea regulilor astfel stabilite constituie o garanție împotriva abuzului de putere al majorității parlamentare, așadar, o garanție a democrației. În măsura în care normele privind procedura legislativă au consacrare constituțională, Curtea Constituțională este competentă să se pronunțe asupra modului în care legile adoptate de Parlament le respectă și să sancționeze în mod corespunzător încălcarea lor (Decizia nr. 128 din 6 martie 2019, paragraful 33).

- Prin urmare, respectarea art. 75 și a art. 76 alin. (3) din Constituție reprezintă fundamentul dezbaterilor democratice din Parlament și, care, prin substratul lor de valoare, presupun un schimb de idei între cei ce exercită suveranitatea națională. Evitarea sau limitarea dezbaterilor parlamentare prin scurtarea nejustificată a termenelor, fără a respecta prevederile constituționale exprese în acest sens, denotă o atingere adusă înseși unei valori fundamentale a statului, și anume caracterului său democratic. Din punct de vedere axiologic, dezbaterile parlamentare în forma lor comună/generală sunt în mod intrinsec legate de democrație, astfel că orice abatere de la aceasta trebuie să fie realizată numai în condițiile și limitele stabilite prin Constituție. Nesocotirea acestei valori supreme plasează destinatarul normei juridice într-o situație de perpetuă insecuritate juridică. Așadar, deși la o primă vedere pare că Parlamentul nu a respectat doar un aspect procedural, poate formal, în realitate, consecințele pe care această neregularitate le implică sunt grave, afectând ideea de democrație și de securitate juridică în substanța lor. În această situație, o lege adoptată în astfel de condiții, mai ales în ipoteza acordării/retragerii unor drepturi cu caracter patrimonial, nu poate fi decât arbitrară, aspect cu atât mai evident în cauza de față cu cât legiuitorul, de mai bine de 15 ani, și-a impus o conduită inconsecventă și lipsită de predictibilitate de la o legislatură la alta [în anul 2006 acordă dreptul sub forma pensiei de serviciu, îl retrage prin Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, îl acordă din nou prin Legea nr. 357/2015 pentru completarea Legii nr. 96/2006 privind Statutul SENATULUI și al senatorilor (sub forma indemnizației pentru limită de vârstă), îl retrage din nou prin legea criticată]. S-a creat, astfel, o insecuritate juridică vădită în raport cu drepturile patrimoniale acordate SENATULUI și senatorilor ulterior încetării mandatului lor, drepturi ce nu pot fi afectate, întrucât constituie unul dintre elementele constitutive ale statutului constituțional al membrilor Parlamentului, fiind intrinsec legate de regimul constituțional al protecției mandatului reprezentativ [a se vedea ad similis și art. 2 lit. b) din Legea nr. 406/2001 privind acordarea unor drepturi persoanelor care au avut calitatea de șef al statului român]. De aceea, Curtea reține și încălcarea art. 1 alin. (3) în componenta referitoare la democrație și a art. 1 alin. (5) în componenta referitoare la securitatea juridică a persoanei.

Cu privire la efectele constatării neconstituționalității legii analizate, s-a arătat în aceeași decizie:

Curtea reține că efectele deciziilor sale sunt consacrate expres prin prevederile art. 147 alin. (1) din Constituție, potrivit cărora:

"Dispozițiile din legile și ordonanțele în vigoare, precum și cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituționale, își încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curții Constituționale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituționale cu dispozițiile Constituției. Pe durata acestui termen, dispozițiile constatate ca fiind neconstituționale sunt suspendate de drept". De asemenea, potrivit dispozițiilor art. 147 alin. (4) din Legea fundamentală:

"Deciziile Curții Constituționale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor". Curtea reține că, în acest caz, constatarea neconstituționalității legii analizate nu are ca efect apariția unui vid legislativ, ci determină reintrarea în fondul activ al legislației a normelor abrogate, după publicarea deciziei Curții Constituționale în Monitorul Oficial al României, Partea I. Curtea reține că în astfel de cazuri, în care se constată ca fiind neconstituționale acte normative care abrogă alte acte normative, nu intervine o "abrogare a abrogării", pentru a se putea reține incidența dispozițiilor art. 64 alin. (3) teza a doua din Legea nr. 24/2000, potrivit cărora "Nu este admis ca prin abrogarea unui act de abrogare anterior să se repună în vigoare actul normativ inițial" - dispoziții opozabile legiuitorului în activitatea de legiferare, ci este vorba de un efect specific al deciziilor de constatare a neconstituționalității unei norme abrogatoare, efect întemeiat pe prevederile constituționale ale art. 142 alin. (1), care consacră rolul Curții Constituționale de garant al supremației Constituției, și ale art. 147 alin. (4), potrivit cărora deciziile Curții sunt general obligatorii. De altfel, Curtea a evidențiat în mod expres această distincție în cuprinsul deciziilor nr. 414 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, și nr. 1039 din 5 decembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 61 din 29 ianuarie 2013, reținând că "acesta este un efect specific al pierderii legitimității constituționale [... ], sancțiune diferită și mult mai gravă decât o simplă abrogare a unui text normativ" (a se vedea, în același sens, și Decizia nr. 62 din 18 ianuarie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 104 din 12 februarie 2007, Decizia nr. 206 din 29 aprilie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 350 din 13 iunie 2013, Decizia nr. 417 din 15 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 743 din 2 decembrie 2013, sau Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 674 din 1 noiembrie 2013, pct. VI).

Deopotrivă, prin Decizia nr. 874 din 18 decembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 2 din 3 ianuarie 2019, paragraful 49, Curtea a reținut că decizia de constatare a neconstituționalității face parte din ordinea juridică normativă, prin efectul acesteia prevederea neconstituțională încetându-și aplicarea pentru viitor. Curtea constată că, întrucât deciziile sale produc efecte numai pentru viitor, potrivit art. 147 alin. (4) din Constituție, cele stabilite prin prezenta decizie urmează a se aplica de la data publicării acesteia în Monitorul Oficial al României, Partea I; totodată, instanțele judecătorești vor aplica prezenta decizie numai în cauzele pendinte la momentul publicării acesteia, cauze în care respectivele dispoziții sunt aplicabile, precum și în cauzele în care a fost invocată excepția de neconstituționalitate până la data sus-menționată, în această ultimă ipoteză decizia pronunțată de Curtea Constituțională constituind temei al revizuirii potrivit art. 509 alin. (1) pct. 11 din C. proc. civ. [Decizia nr. 223 din 13 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 18 aprilie 2012]. În cadrul procesului judiciar, excepția de neconstituționalitate se înscrie în rândul excepțiilor de procedură prin care se urmărește împiedicarea unei judecăți care s-ar întemeia pe o dispoziție legală neconstituțională. Constatarea neconstituționalității unui text de lege ca urmare a invocării unei excepții de neconstituționalitate trebuie să profite autorilor acesteia și nu poate constitui doar un instrument de drept abstract, întrucât și-ar pierde caracterul concret (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 766 din 5 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, sau Decizia nr. 338 din 24 septembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 699 din 14 noiembrie 2013). Neconstituționalitatea unei dispoziții legale nu are numai o funcție de prevenție, ci și una de reparație, întrucât ea vizează în primul rând situația concretă a cetățeanului lezat în drepturile sale prin norma criticată (Decizia nr. 866 din 10 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 1 februarie 2016, paragraful 30).

Prin urmare, întrucât Legea nr. 7/2021 pe perioada sa de activitate se bucură de prezumția de constituționalitate, dispozițiile art. 49 și 50 din Legea nr. 96/2006 din punct de vedere normativ reintră în vigoare de la momentul publicării prezentei decizii. Totodată, complementar ipotezei normative precizate, decizia Curții se aplică și în privința situațiilor juridice pendinte (cauzele aflate pe rolul instanțelor judecătorești la momentul publicării deciziei de admitere a excepției de neconstituționalitate, în care respectivele dispoziții sunt aplicabile) și, în mod excepțional, acelor situații care au devenit facta praeterita, dar în care a fost sesizată Curtea Constituțională, caz în care se poate exercita calea extraordinară de atac a revizuirii (a se vedea Decizia nr. 404 din 15 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 28 din 10 ianuarie 2017, paragrafele 27-29, sau Decizia nr. 794 din 23 noiembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1198 din 17 decembrie 2021, paragraful 57).

În prezenta cauză efectele excepției de neconstituționalitate admise de Curtea Constituțională a României într-un alt dosar profită și autoarei prezentei cereri de chemare în judecată care are obiect similar cu cel din dosarul în care a fost ridicată respectiva excepție, prezenta cauză fiind încă pe rolul instanței, cu judecata nefinalizată.

În acest context, Înalta Curte apreciază că se impune analizarea efectelor produse în cauză de decizia CCR nr. 261/2002, aspect esențial al speței, dat fiind că decizia menționată privește chiar legea în temeiul căreia s-a emis actul administrativ atacat.

Având în vedere că la dosar, atât reclamanta, cât și pârâtul au depus înscrisuri, din care rezultă că au fost achitate diferite sume de bani după reluarea plății indemnizației, Înalta Curte apreciază că este necesară efectuarea unui raport de expertiză specialitatea contabilitate prin care să se verifice dacă despăgubirile (reprezentând indemnizația pentru limită de vârstă) au fost sau nu acordate în integralitate reclamantei, conform celor solicitate prin acțiunea introductivă.

În concluzie, Înalta Curte constată că se impune casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, soluție de natură a nu priva părțile de un grad de jurisdicție.

Pentru considerentele expuse mai sus, în aplicarea prevederilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de A. împotriva sentinței nr. 24/2022 pronunțate la 17 februarie 2022 de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Cu ocazia rejudecării, instanța de fond urmează să analizeze acțiunea în raport efectele Deciziei Curții Constituționale nr. 261 din data de 5 mai 2022 și să pună în discuția părților necesitatea efectuării unei expertize specialitate contabilitate, urmând totodată să valorifice toate apărările și susținerile părților și toate înscrisurile depuse la dosar, în vederea asigurării accesului la dublul grad de jurisdicție.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A. împotriva sentinței nr. 24/2022 pronunțate la 17 februarie 2022 de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 10 aprilie 2024.