ÎCCJ, decizie (scj.ro #219307)

Regimul juridic al incompatibilităților. Deținerea simultană a calității de funcționar public și a altei funcții în cadrul unei autorități sau instituții publice

Cuprins pe materii:

Drept administrativ. Contenciosul administrativ reglementat prin legi speciale. Integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice. Regimul juridic al incompatibilităților

Index alfabetic:

Agenția Națională de Integritate

Raport de evaluare

Conflict de interese

Funcționar public

Suspendarea din funcție

Legea nr. 161/2003, art. 94 alin. (1) și alin. (2) lit. a)

Starea de incompatibilitate prevăzută de art. 94 alin. (1) și alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 intervine ca urmare a deținerii simultane a calității de funcționar public si a altei funcții în cadrul altei autorități sau instituții publice chiar dacă cele două funcții nu sunt exercitate în fapt simultan, ca urmare a faptului că din funcția publică s-a solicitat suspendarea raporturilor de serviciu la cerere; suspendarea din funcție nu echivalează cu încetarea funcției publice.

Legiuitorul a menționat în mod expres că interdicția privește deținerea simultană a unor funcții, fără a fi stipulată o condiție legată de exercitarea efectivă a acestora, iar regulile de interpretare teleologică și sistematică nu prevalează în fața interpretării gramaticale a textului conform sensului clar și neechivoc al termenilor folosiți de legiuitor, care se referă la deținerea, iar nu la exercitarea funcțiilor incompatibile.

I.C.C.J., Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5747 din 5 decembrie 2023

I.Circumstanțele cauzei

I.1.Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată inițial pe rolul Tribunalului Ilfov, la data de 23.07.2021, sub nr. x/93/2021,

reclamantul A.

a chemat în judecată

pârâta Agenția Națională de Integritate,

solicitând anularea în integralitate a raportului de evaluare nr. 31074/G/II/07.07.2021, întocmit de domnul inspector de integritate B.

Prin

sentința civilă nr. 3329/04.11.2021, Tribunalul Ilfov a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, Secția contencios administrativ și fiscal

.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București, Secția a VIII-a la data de 14.01.2021, sub nr. x/93/2021.

I.2.Soluția instanței de fond

Prin

sentința civilă nr. 1267 din 5 iulie 2022, Curtea de Apel București, Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal

a respins acțiunea formulată de

reclamantul A.,

în contradictoriu cu

pârâta Agenția Națională de Integritate

,

ca neîntemeiată.

I.3.Calea de atac exercitată

Împotriva

sentinței civile nr. 1267 din 5 iulie 2022, pronunțate de Curtea de Apel București, Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal

a promovat recurs reclamantul A.

În dezvoltarea criticilor sale,

invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

, recurentul-reclamant a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și rejudecarea litigiului în fond

I.3.1. Hotărârea a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, în înțelesul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Textul art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003 nu a fost interpretat prin coroborare cu dispozițiile art. 25 din Legea nr. 176/2010, care a constituit temeiul în baza căruia a fost întocmit raportul de evaluare de către A.N.I. Contrar argumentației instanței, rațiunea pentru care a fost utilizat participiul „exercitate” în textul art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003 a fost aceea de a evidenția că existența stării de incompatibilitate este presupusă de exercitarea efectivă a atribuțiilor funcției publice, mai exact de emiterea unui act, luarea sau participarea la luarea unei decizii.

Această concluzie derivă (și) din coroborarea cu art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 potrivit cărora constituie abatere disciplinară fapta persoanei care, cu încălcarea obligațiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate, a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii.

Art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003 a fost interpretat contrar scopului în vederea căruia a fost adoptat.

Sub acest aspect, a arătat prin acțiunea introductivă și prin răspunsul la întâmpinare că rațiunea pentru care au fost reglementate legal situațiile de incompatibilitate a fost aceea de a preîntâmpina apariția unui conflict de interese și de a proteja autoritățile publice de efectele negative ale unui astfel de conflict.

Atâta vreme cât pe perioada în care funcționarul public a exercitat funcția din domeniul privat raportul acestuia de serviciu era suspendat, posibilitatea apariției unui astfel de conflict de interese era nulă, astfel că nici rațiunea în vederea căreia a fost instituită și sancționată starea de incompatibilitate nu mai subzistă.

Recurentul invocă dispozițiile art. 70 și 72 din Legea nr. 161/2003 și arată că, în timp ce, în cazul conflictului de interese, legea a prezumat existența acestuia în acele situații în care, prin emiterea unui act administrativ, încheierea unui act juridic, luarea unei decizii ori participarea la luarea unei decizii, se produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori pentru rudele sale de gradul I, în cazul instituirii situațiilor de incompatibilitate, rațiunea legii a fost aceea de prezuma riscul apariției unui conflict de interese în acele situații în care o persoană exercită, concomitent, două sau mai multe funcții ori activități.

Cu alte cuvinte, în cazul incompatibilităților, Legea a stabilit acele situații în care, cu toate că nu este/nu poate fi identificat un interes anume ori nu sunt implicate anumite persoane, aflate în relație cu funcționarul public, ale căror interese ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin acestuia, există riscul ca exercitarea concomitentă a funcțiilor/activităților aflate în legătură directă să genereze un conflict de interese, afectând, astfel, interesele instituției publice.

Or, așa cum s-a arătat și susținut pe tot parcursul prezentului litigiu, în situația în care raportul de serviciu al funcționarului public este suspendat, posibilitatea apariției unui astfel de conflict de interese era nulă, astfel că nu există nicio rațiune pentru reținerea și sancționarea stării de incompatibilitate.

I.3.2.Hotărârea este nemotivată sub aspectul existentei legăturii directe dintre atribuțiile aferente funcției publice și activitățile desfășurate de recurent în cadrul societății C. S.R.L. și cuprinde motive contradictorii, în înțelesul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Recurentul apreciază că hotărârea cuprinde considerente care sunt în vădită contradicție cu susținerile și apărările recurentului, apărări care au fost consemnate și se regăsesc și în încheierea de ședință din data de 14.06.2022, în condițiile în care, prin actele depuse la dosar și prin apărările formulate oral la termenul de judecată, prin reprezentant, acesta a arătat că activitatea desfășurată la C. S.R.L. nu a avut nicio legătură cu atribuțiile pe care le exercita în structurile statului, cât și în cadrul Poliției de Frontieră.

Prin răspunsul la întâmpinare, transmis la dosar în data de 24.09.2021, recurentul a arătat că, în calitate de funcționar public, a desfășurat activitate în domeniul combaterii traficului de substanțe interzise și combaterii infracționalității transfrontaliere ocupându-se, în principal, cu supravegherea trecerii frontierei, în timp ce, în cadrul societății C. S.R.L. activitatea sa de securitate s-a desfășurat pe teritoriul țării, în interiorul granițelor, această activitate neavând legătură cu frontiera de stat.

I.4.Apărările formulate în cauză

I.4.1.Împotriva recursului promovat de reclamantul A.,

intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate

a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susținând, în esență, că sentința pronunțată de prima instanță este legală și temeinică în ceea ce privește starea de incompatibilitate reținută din raportul de evaluare nr. 31074/G/II/07.07.2021, instanța de fond interpretând și aplicând în mod corect dispozițiile legale incidente.

I.4.1.1. Referitor la presupusa incidență a motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 6, invocată de recurentul-reclamant, aceasta este nefondată, întrucât sentința recurată este amplu motivată și nu cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii.

Fișele de post aferente funcției publice de ofițer de poliție în cadrul Inspectoratului General al Poliției de Frontieră, Punctul Poliției de Frontieră Aeroport „X.” București sunt documente cu caracter clasificat conform adresei nr. 354.983 din 02.04.2021 a I.G.P.F. - Direcția Resurse umane. Pentru a depune aceste documente la dosarul cauzei, intimata a solicitat acordul instituției angajatoare a recurentului.

În consecință, având în vedere caracterul clasificat al fiselor de post, judecătorul fondului s-a aflat în imposibilitatea de a reda, în cuprinsul hotărârii pronunțate, atribuțiile aflate în legătură directă cu activitățile desfășurate în mediul privat.

Având în vedere aceste circumstanțe, consideră că instanța de fond  a examinat efectiv și concret toate apărările formulate de părțile din proces, precum și înscrisurile depuse în probațiune de aceștia, astfel că analiza acestora lămurește pe deplin poziția instanței de fond și răspunde, în mod evident, tuturor argumentelor invocate de recurent.

I.4.1.2. Referitor la presupusa incidență a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 Noul C. proc. civ., intimata susține că în mod temeinic și legal, instanța de fond a respins susținerile recurentului potrivit cărora, suspendarea sa din funcția publică în perioada 24 septembrie 2015- 17 iulie 2015 ar fi înlăturat starea de incompatibilitate întrucât un funcționar public al cărui raport de serviciu a fost suspendat nu își pierde această calitate de funcționar public, suspendarea producând doar încetarea temporară a îndeplinirii atribuțiilor specifice, respectiv de plată a drepturilor salariale.

Pe durata suspendării raportului de serviciu, autoritățile și instituțiile publice au obligația să rezerve postul, iar raporturile de serviciu ale funcționarilor publici nu pot înceta și nu pot fi modificate decât din inițiativa sau cu acordul funcționarului public în cauză.

Intimata invocă în acest sens jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție (Decizia nr.  268/27.01.2015 și nr. 4728/18.10.2022).

Totodată, în mod corect a fost respinsă de Curtea de apel și interpretarea pe care recurentul o dă termenului de „exercitare” utilizat de legiuitor în cuprinsul tezei a II-a a art. 96 alin. (1), având în vedere faptul că acest termen se referă la celelalte funcții deținute de funcționarul public în mediul privat și nu la calitatea de funcționar public.

Nu au nicio relevanță în speță, aspect reținut în mod temeinic și de Curtea de Apel, dispozițiile art. 70 și 72 din Legea nr. 161/2003 - invocate de recurent - având în vedere faptul că acestea reglementează regimul juridic al unui alt incident de integritate, distinct, respectiv conflictul de interese. Or, prin raportul de evaluare nr. 31074/G/II/07.07.2021 s-a constat încălcarea de către recurent a regimului juridic al incompatibilităților, reglementat de prevederile art. 96 alin (1) din Legea nr. 161/2003.

Finalitatea Legii nr. 161/2003 nu constă în înlăturarea stărilor de conflict de interese sau incompatibilitate, ci prevenirea acestora. Ca urmare, dispozițiile art. 96 alin (1) se impun a fi interpretate în raport cu scopul preventiv urmărit de legiuitor, urmărindu-se ca persoana care deține o funcție publică să adopte o conduită preventivă de natură să conducă la excluderea oricăror activități care ar putea genera o stare de incompatibilitate.

I.4.2.

Răspunsul la întâmpinare

Deși întâmpinarea i-a fost comunicată în termenul legal, recurentul-reclamant nu a combătut apărările intimatei-pârâte Agenția Națională de Integritate în cadrul unui răspuns la întâmpinare, astfel cum permit dispozițiile art. 471

1

alin. (4) incidente și în cazul recursului conform art. 490 alin. (2) și art. 494 C. proc. civ.

I.5.Procedura de soluționare a recursului

În această etapă s-a derulat procedura de regularizare a cererilor de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

În temeiul dispozițiilor art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția Președintelui completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, din data de 13.01.2023,

a fost fixat primul termen pentru judecata  recursului la data de 05.12.2023,

în ședință publică, cu citarea părților, când

Înalta Curte

, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt și temeiurile de drept ale cauzei, în conformitate cu dispozițiile art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise, reținând cauza spre soluționare pe fondul recursului ce face obiectul pricinii deduse judecății.

II.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 C. proc. civ.

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate și a apărărilor din cuprinsul întâmpinării,

Înalta Curte constată că

recursul formulat de

reclamantul A.

este nefondat, urmând a fi respins, ca atare, în considerarea argumentelor în continuare arătate:

II.1

. Motivul de recurs prin care se invocă încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, în înțelesul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este nefondat.

Recurentul invocă, în esență, greșita interpretare a textului art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003, prin coroborare cu dispozițiile art. 25 din Legea nr. 176/2010.

Potrivit dispozițiilor art. 94 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparentei în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare (forma în vigoare la data deținerii funcțiilor și la momentul emiterii raportului de evaluare):

„(1) Calitatea de funcționar public este incompatibilă cu orice altă funcție publică decât cea în care a fost numit, precum si cu funcțiile de demnitate publică.

(2) Funcționarii publici nu pot deține alte funcții și nu pot desfășura alte activități, remunerate sau neremunerate, după cum urmează:

a) în cadrul autorităților sau instituțiilor publice:"

Calitatea de funcționar public încetează în condițiile art. 97 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, astfel:

a) de drept;

b) prin acordul părților, consemnat în scris;

c) prin eliberare din funcția publică;

d) prin destituire din funcția publică;

e) prin demisie.

Starea de incompatibilitate prevăzută de art. 94 alin. (1) și alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 intervine ca urmare a deținerii simultane a calității de funcționar public și a altei funcții în cadrul altei autorități sau instituții publice, chiar dacă cele două funcții nu sunt exercitate în fapt simultan ca urmare a faptului că din funcția publică s-a solicitat suspendarea raporturilor de serviciu la cerere, suspendarea din funcție nu echivalează cu încetarea funcției publice.

În raport de conținutul celor două texte de lege, Înalta Curte constată că legiuitorul a menționat în mod expres că interdicția privește deținerea simultană a unor funcții, fără a fi stipulată o condiție legată de exercitarea efectivă a acestora. Distincția operată de recurentul-reclamant nu are fundament în normele legale citate, iar regulile de interpretare teleologică și sistematică nu prevalează în fața interpretării gramaticale a textului, conform sensului clar și neechivoc al termenilor folosiți de legiuitor, care se referă la deținerea, iar nu la exercitarea funcțiilor incompatibile.

În acest sens este și jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, Secția de contencios administrativ și fiscal, aspect reținut și în cadrul procesului-verbal de unificare a practicii judiciare din 28 iunie 2022, jurisprudență care se impune dat fiind rolul constituțional al instanței supreme în unificarea practicii judiciare, reținut și de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în cauza Beian împotriva României (Decizia ICCJ nr. 6998/21.10.2013; decizia nr. 4728/2022, decizia nr. 2905/29 iunie 2020, Decizia nr. 268/27.01.2015, decizia nr. 396/2020, decizia nr. 1722/2020, decizia nr. 6843/2020, decizia nr. 2091/2020, decizia nr. 1037/2018, decizia nr. 2427/2017).

Pentru existența stării de incompatibilitate nu are nicio relevanță dacă funcțiile au fost exercitate efectiv întrucât art. 94 din Legea nr. 161/2003 (în vigoare în acea perioadă) sancționa simpla deținere simultană a două sau mai multe funcții publice.

În raport de această jurisprudență, în mod corect instanța de fond, pe baza probelor administrate, a reținut că recurentul-reclamant s-a aflat în stare de incompatibilitate în perioada 24.09.2015-17.07.2018, prin aceea că a deținut simultan calitatea de funcționar public cu statul special (ofițer de poliție în cadrul Inspectoratul General al Poliției de Frontieră, Centrul de Supraveghere și Controlul Trecerii Frontierei Aeroporturi București și funcția de manager de securitate la C. S.R.L. unde a prestat activități care au legătură directă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public.

Recurentul-reclamant invocă dispozițiile art. 96 teza a doua din Legea nr. 161/2003, potrivit cărora:

„

Funcționarii publici, funcționarii publici parlamentari și funcționarii publici cu statut special pot exercita funcții în alte domenii de activitate din sectorul privat,

care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate

ca funcționar public, funcționar public parlamentar sau funcționar public cu statut special, potrivit fișei postului.”

În ceea ce privește substanța apărării sale, lipsa existenței legăturii directe dintre atribuțiile aferente funcției publice și activitățile desfășurate de recurent în cadrul societății C. S.R.L., Înalta Curte, analizând, în regimul specific tratamentului documentelor clasificate, fișa postului de funcționar public a recurentului, reține că argumentele recurentului sunt nefondate.

Împrejurarea că, în calitate de funcționar public, recurentul a desfășurat activitate în domeniul combaterii traficului de substanțe interzise și combaterii infracționalității transfrontaliere ocupându-se, în principal, cu supravegherea trecerii frontierei, în timp ce, în cadrul societății C. S.R.L. activitatea sa de securitate s-a desfășurat pe teritoriul țării, în interiorul granițelor, această activitate neavând legătură cu frontiera de stat, este lipsită de relevanță de față de împrejurarea că din fișa postului ocupat în calitate de funcționar, ale cărei dispoziții, deși nu pot fi redate dat fiind caracterul său secret, au fost analizate de Înalta Curte, rezultă accesul recurentului la date ce ar fi putut fi utilizate și în sectorul privat, precum și alte atribuții care nu pot fi complet disociate de cele pe care le-a exercitat în sectorul privat.

În consecință, criticile vor fi respinse.

II.2.

Nefondat este și motivul de recurs încadrat în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., prin care recurentul invocă în esență faptul că hotărârea este nemotivată sub aspectul existenței legăturii directe dintre atribuțiile aferente funcției publice și activitățile desfășurate de recurent în cadrul societății C. S.R.L. și cuprinde motive contradictorii.

Potrivit art. 425 C. proc. civ.:„(1)

Hotărârea va cuprinde

:

b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților

;".

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte reamintește că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Aceste cerințe legale sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept. Totodată, omisiunea primei instanțe de a oferi o motivare, în condițiile art. 425 C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunțare asupra acțiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv și considerente, ca elemente componente esențiale și obligatorii ale hotărârii judecătorești.

Sub acest aspect, Curtea reține că, într-adevăr, așa cum s-a statuat într-o jurisprudență constantă de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, garanțiile implicite ale art. 6 alin. (1) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului includ obligația de a motiva hotărârile judecătorești (cauza H. împotriva Belgiei, pct. 53). O decizie motivată permite părților să demonstreze că a fost audiată în mod real cauza lor. Deși o instanță internă dispune de o anumită marjă de apreciere în alegerea argumentelor și admiterea probelor, aceasta trebuie să-și justifice activitățile, precizând motivarea deciziilor sale (cauza Suominen împotriva Finlandei, pct. 36 și cauza Carmel SalI.B.A. împotriva Maltei, pct. 79).

Înalta Curte mai reține și că, în acord cu dispozițiile art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluționarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situația de fapt specifică procesului, iar în funcție de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Făcând în concret aplicarea acestor principii, Înalta Curte apreciază că instanța de fond și-a motivat sentința în acord cu dispozițiile art. 425 C. proc. civ., pronunțând o hotărâre motivată.

Pentru a concluziona în acest sens, Înalta Curte ține seama că instanța de fond nu putea divulga în motivarea sa conținutul documentelor clasificate, deși a avut acces la acestea, iar din motivare rezultă că ipoteza lipsei acestei legături directe dintre atribuțiile aferente funcției publice și activitățile desfășurate de recurent în cadrul societății C. S.R.L. a fost efectiv analizată.

În plus, așa cum s-a reținut în analiza motivului de recurs anterior,  Înalta Curte a exercitat controlul judiciar și cu privire la substanța acestei apărări, constatând, după cercetarea documentelor clasificate, lipsa de pertinență a acesteia.

Înalta Curte reține și că împrejurările din prezenta cauză sunt substanțial diferite de cele din cauza Corneschi împotriva României, întrucât sentința instanței de fond s-a întemeiat pe documente cunoscute recurentului-reclamant, vizând atribuțiile sale de serviciu, faptul că acestea nu pot fi divulgate în cuprinsul motivării deciziei neechivalând cu sancționarea sa pe baza unor probe pe care nu le cunoaște. Prin urmare, și acest motiv de recurs este nefondat.

III.Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., a respins recursul, ca nefondat.