ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2427/2017

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Galați sub nr. x/44/2014, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea raportului de evaluare nr. 25583/G/II/19.06.2014 emis de pârâtă.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 253 din 11 decembrie 2014, Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, a admis cererea și a anulat raportul de evaluare nr. 25583/G/II/19.06.2014, întocmit de Agenția Națională de Integritate - Inspecția de Integritate.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 253 din 11 decembrie 2014 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și solicitând casarea sentinței recurate, iar în urma rejudecării, respingerea cererii, ca neîntemeiată. Recurenta-pârâtă susține că hotărârea instanței de fond este nelegală, întrucât în mod greșit s-a reținut că în cauză nu sunt aplicabile dispozițiile art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 și art. 96 alin. (3) din Legea nr. 188/1999. Conform prevederilor art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, funcția de manager persoană fizică este incompatibilă cu exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager, inclusiv cele neremunerate, iar conform prevederilor art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, funcționarii publici nu pot deține alte funcții și nu pot desfășura alte activități, remunerate sau neremunerate, în cadrul autorităților sau instituțiilor publice. Potrivit art. 96 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, pe perioada suspendării raportului de serviciu, autoritatea sau instituția publică angajatoare are obligația să rezerve postul aferent funcției publice, iar raportul de serviciu al funcționarului public nu poate înceta și nu poate fi modificat, decât din inițiativa sau cu acordul funcționarului public în cauză. Instanța de fond în mod greșit a reținut, cu privire la incompatibilitatea prevăzută de art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, că persoana verificată a desfășurat o activitate didactică de prestări servicii și nu ar fi deținut calitatea de manager, iar cu referire la situația de incompatibilitate prevăzută de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, că reclamantul nu a fost și nu este angajat al CoNAS., ci doar un colaborator extern pe perioada evaluării. Conform prevederilor art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, funcția de manager persoană fizică este incompatibilă cu exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager, inclusiv cele neremunerate, în speță reieșind că începând cu data de 15.12.2009, reclamantul a deținut funcția de manager al Spitalului de Pneumoftiziologie Brăila și a desfășurat și activități de evaluare a cursanților în cadrul Camerei de Comerț, Industrie și Agricultură Brăila, precum și în cadrul B. SRL, astfel că acesta a exercitat și alte activități decât cele specifice funcției de manager. Consideră că activitățile paralele desfășurate de reclamant nu sunt didactice, astfel că funcția deținută, aceea de manager al Spitalului de Pneumoftiziologie Brăila, era incompatibilă cu activitatea de examinator cursanți în cadrul Camerei de Comerț, Industrie și Agricultură Brăila precum și în cadrul B. SRL. În ceea ce privește incompatibilitatea reținută prin exercitarea simultan cu funcția publică deținută în cadrul Casei Județene de Pensii a unor activități remunerate în cadrul Comisiei Naționale de Acreditare a Spitalelor (instituție publică responsabilă cu acreditarea spitalelor), recurenta-pârâtă arată că, în conformitate cu prevederile art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, funcționarii publici nu pot deține alte funcții și nu pot desfășura alte activități, remunerate sau neremunerate, în cadrul autorităților sau instituțiilor publice, iar potrivit art. 96 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, pe perioada suspendării raportului de serviciu, funcționarul public păstrează această calitate, fiind ținut să respecte regimul incompatibilităților referitoare la funcție. Astfel, contrar celor reținute de către instanța de fond, potrivit prevederilor art. 96 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, prin suspendarea funcționarului din funcția public nu se suspendă și regimul incompatibilităților ce este aplicat funcției publice. Totodată, recurenta-pârâtă arată că art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 nu condiționează existența situației de incompatibilitate de premisa ca funcționarul public să fie angajat al unei instituții publice, astfel că acesta se află în stare de incompatibilitate și atunci când desfășoară activități în cadrul unei alte instituții publice, chiar fără a fi angajatul instituției publice respective.

Apărările formulate de intimatul-reclamant A. Prin întâmpinare, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Cu privire la prima incompatibilitate, respectiv la încălcarea dispozițiilor art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, arată că activitățile prestate la Camera de Comerț, Industrie și Agricultura Brăila și la B. SRL au fost activități didactice; numirea sa în comisiile de examinare s-a făcut prin deciziile nr. 473 din 24 noiembrie 2009 și nr. 43 din 29.01.2010 emise de Comisia Județeană de Autorizare a Furnizorilor de Formare Profesională a Adulților Brăila din cadrul Agenției Județene pentru Prestații Sociale Brăila. Consideră că nu sunt aplicabile prevederile art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006 deoarece cât a deținut funcția de manager de spital nu a exercitat o altă activitate sau funcție de manager. Referitor la cea de-a doua incompatibilitate constatată de A.N.I. prin raportul de evaluare, și anume cea prevăzută de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, pe considerentul că, simultan cu funcția publică deținută în cadrul Casei Județene de Pensii Brăila, a desfășurat activități remunerate în cadrul Comisiei Naționale de Acreditare a Spitalelor, precizează că, începând cu 21.12.2009, raportul de serviciu cu Casa Județeană de Pensii Brăila a fost suspendat, în sensul că nu a mai desfășurat nici o activitate în cadrul acesteia și nici nu mai avea drepturile cuvenite unui funcționar public în activitate, perioada suspendării neconstituind vechime în muncă. La data de 05.03.2015 raportul de serviciu a încetat, prin acordul părților, potrivit deciziei nr. 29 din 04 martie 2015 a Directorului Executiv al C.J.P. Brăila. Singurul beneficiu al suspendării a fost acela că își putea relua activitatea în cadrul instituției publice, Casa Județeană de Pensii Brăila având obligația, potrivit art. 96 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, să rezerve postul aferent funcției publice. Mai arată că nu a desfășurat o activitate în cadrul CoNAS, ci pentru CoNAS, deoarece făcea parte din corpul evaluatorilor de spitale și era înscris în Registrul evaluatorilor de spitale al Comisiei Naționale de Acreditare a Spitalelor, fiind selectat să facă parte din comisia de evaluare în vederea acreditării unui spital, în calitate de colaborator extern al CoNAS. Selecția evaluatorilor externi s-a făcut prin procedură de achiziție publică, conform O.U.G. nr. 34/2006, iar evaluatorii de spitale au încheiat contracte civile de prestări servicii tocmai pentru că au prestat activități ocazionale. Pe de altă parte, la momentul încheierii contractului de prestări servicii cu CoNAS, nu era menționată în mod expres incompatibilitatea funcționar public-evaluator de spitale, care a intervenit ulterior, ca urmare a Ordinului nr. 216 din 03 septembrie 2013 privind aprobarea Codului de conduită a evaluatorilor de spitale.

Procedura de soluționare a recursurilor Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 26 octombrie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat. Prin raportul întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului, referitor la starea de incompatibilitate reținută în considerarea funcției publice deținute în cadrul Casei Județene de Pensii și a activității remunerate în cadrul Comisiei Naționale de Acreditare a Spitalelor, s-a reținut că jurisprudența Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție este în sensul că nu prezintă relevanță împrejurarea că, în perioada evaluată, raportul de serviciu al funcționarului public a fost suspendat. Pe perioada respectivă se suspendă îndeplinirea atribuțiilor ce revin funcționarului public și drepturile salariale aferente funcției publice, în timp ce regimul incompatibilităților și conflictelor de interese rămâne aplicabil (decizia nr. 268/2015, nr. 2686/2015). Intimatul-reclamant a înregistrat la dosarul cauzei un punct de vedere referitor la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului, reiterând aspectele invocate prin întâmpinare. Prin încheierea din data de 03 mai 2017, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință, a declarat recursul formulat de pârâta Agenția Națională de Integritate ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat, fixând termen de judecată pe fond a recursului. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate de către recurentul-reclamant, Înalta Curte constată că este nefondat recursul declarat în cauză. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Prin raportul de evaluare nr. 25583/G/II/19.06.2014, A.N.I. a constatat încălcarea de către intimatul-reclamant a regimului juridic al incompatibilităților (în perioada 15.12.2009 - data redactării raportului de evaluare): - prin exercitarea, concomitent cu deținerea funcției de manager al Spitalului de Pneumoftiziologie Brăila, și a altor activități decât cele specifice funcției de manager, respectiv a activităților de evaluare cursanți, îndeplinite de intimatul-reclamant pe baza unor contracte de prestări servicii încheiate cu Camera de Comerț Industrie și Agricultură Brăila și cu B. SRL, cu încălcarea art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006; - prin exercitarea, concomitent cu deținerea funcției publice în cadrul Casei Județene de Pensii Brăila, din care era suspendat conform dispoziției nr. 165/2009, a activităților remunerate în cadrul Comisiei Naționale de Acreditare a Spitalelor, cu încălcarea art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003. Instanța de fond a anulat raportul de evaluare, constatând că reclamantul nu s-a găsit în niciuna dintre situațiile de incompatibilitate reținute prin raportul de evaluare. În privința primei incompatibilități, instanța de fond a stabilit că prevederile art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006 nu sunt aplicabile în cazul reclamantului deoarece acesta nu a exercitat alte activități sau altă funcție de manager. Criticile recurentei asupra acestor considerente, subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se referă la interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, în conformitate cu care funcția de manager persoană fizică este incompatibilă cu "exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager, inclusiv cele neremunerate". Recurenta susține că aceste dispoziții legale interzic exercitarea oricărei alte activități decât cele specifice funcției de manager în care a fost numită persoana evaluată și că intimatul-reclamant a exercitat și alte activități decât cele specifice funcției de manager în care a fost numit, respectiv activitățile de evaluator cursanți, pentru Camera de Comerț Brăila și pentru B. SRL. Înalta Curte constată că interpretarea pe care recurenta o dă dispozițiilor art. 180 alin. (1) lit. b) este greșită, respectiv recurenta extinde condițiile de existență a situației de incompatibilitate peste sensul literal al dispozițiilor legale. Întrucât situația de incompatibilitate, potrivit legii, se referă la exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager, rezultă că funcția de manager persoană fizică este incompatibilă cu alte activități/funcție de manager, iar nu cu alte activități, oricare ar fi acestea. Dacă legiuitorul ar fi înțeles să reglementeze incompatibilitatea funcției de manager persoană fizică cu exercitarea oricărei alte activități (de orice fel), textul de lege care reglementează incompatibilitatea nu ar fi cuprins și sintagma "sau oricărei alte funcții de manager". Rezultă că, potrivit textului de lege invocat de A.N.I. în raportul de evaluare, celelalte activități desfășurate în paralel cu deținerea funcției de manager de spital trebuie să fie specifice funcției de manager, ca să existe situația de incompatibilitate. Nu este cazul în speță, dat fiind că intimatul-reclamant a desfășurat activități paralele de examinator cursanți, activitate care nu poate fi considerată specifică funcției de manager. Având în vedere aceste considerente, rămâne nerelevantă calificarea activităților paralele, în sensul de a se lămuri dacă acestea au fost sau nu activități didactice. Cât privește cea de-a doua situație de incompatibilitate, constatată în considerarea aplicării prevederilor art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, prima instanță a reținut, pe de o parte, că reclamatul, în perioada relevantă, a fost suspendat din funcția publică deținută în cadrul Casei Județene de Pensii Brăila (devenind managerul Spitalului de Pneumoftiziologie Brăila), situație care ar face inaplicabile prevederile anterior citate din Legea nr. 161/2003, în considerarea efectelor pe care le produce suspendarea raportului de serviciu, în conformitate cu prevederile Legii nr. 188/1999. Pe de altă parte, a reținut că art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 nu este aplicabil și pentru că reclamantul nu a desfășurat o activitate în cadrul altei instituții publice (respectiv, în cadrul CoNAS), ci a desfășurat o activitate pentru CoNAS, fiind selectat să facă parte din Comisia de evaluare în vederea acreditării unui spital. Criticile recurentei, subsumate aceluiași motiv de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se referă la ambele considerente ale instanței de fond. Cât privește efectele suspendării raportului de serviciu al funcționarului public, așa cum s-a reținut și prin raportul referitor la admisibilitatea în principiu a recursului, practica Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, este în sensul că respectarea regimului juridic al incompatibilităților specifice funcției publice din care a intervenit suspendarea este în continuare o obligație activă care produce efecte juridice specifice în cazul nerespectării (e.g. decizia nr. 6998/2013, decizia nr. 268/2015, decizia nr. 2686/2015). Motivarea acestei orientări jurisprudențiale consolidate este aceea că incompatibiltatea se analizează în raport de deținerea, iar nu de exercitarea efectivă a funcției publice, iar suspendarea din funcție presupune păstrarea/deținerea funcției publice. În consecință, acest considerent al instanței de fond se impune a fi înlăturat, Înalta Curte reținând că reclamantul era ținut de respectarea regimului incompatibilităților prevăzut de Legea nr. 161/2003 în considerarea statutului său de funcționar public. Însă, Înalta Curte confirmă celălalt considerent al instanței de fond care a condus la înlăturarea concluziei raportului de evaluare referitoare la situația de incompatibilitate, respectiv consideră că se impune o interpretare strictă a dispozițiilor art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, în conformitate cu care funcționarii publici nu pot deține alte funcții și nu pot desfășura alte activități în cadrul autorităților sau instituțiilor publice. Aceasta fiind o normă care restrânge exercițiul unor drepturi, este de strictă interpretare, aplicându-se numai pentru situația expres prevăzută de lege. Or, exprimarea din textul de lege nu permite interpretarea conform căreia incompatibilitatea ar exista și în situația în care activitățile sunt desfășurate pentru alte autorități sau instituții publice (acestea fiind activități ocazionale, desfășurate în favoarea autorității sau instituției publice, pe baza unor angajamente punctuale), întrucât textul de lege folosește sintagma în cadrul, ceea ce presupune activitate dependentă, continuă, specifică organizării interne a autorității sau instituției publice. Intimatul-reclamant nu a desfășurat activitatea de evaluator de spitale în cadrul CoNAS, ci pentru CoNAS, în baza unui contract civil de prestări servicii încheiat cu această instituție. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței civile nr. 253 din 11 decembrie 2014 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.