ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4728/2022

Ședința publică din data de 18 octombrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a la data de 28 aprilie 2014, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate ("ANI"), a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/10.04.2014 și anularea sancțiunilor/măsurilor dispuse.

1.2. La termenul de judecată din 14 ianuarie 2020, reclamantul a invocat excepția de nelegalitate a Dispoziției nr. 21763/30.10.2012, emisă de Șeful Inspectoratului de Poliție al Județului Vaslui și excepția de nelegalitate a Ordinului Ministrului Afacerilor Interne nr. 1/5308 din 15.12.2013, prin care s-a dispus încetarea raportului de serviciu, la cerere, începând cu data de 15.12.2013.

1.3. Prin încheierea de ședință din 14 ianuarie 2020, având în vedere excepțiile de nelegalitate invocate, au fost introduși în cauză, în calitate de pârâți, emitenții actelor administrative contestate - Ministerul Afacerilor Interne ("MAI", "Ministerul") și IPJ Vaslui.

Prin sentința civilă nr. 180 din 23 iunie 2020, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

(i) a admis excepția de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate a OMAI nr. 1/5308/15.12.2013;

(ii) a respins excepția de nelegalitate a OMAI nr. 1/5308/15.12.2013, ca inadmisibilă;

(iii) a respins excepția de nelegalitate a Dispoziției nr. 21763/30.10.2012 emisă de Șeful IPJ Vaslui, ca neîntemeiată;

(iv) a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Agenția Națională de Integritate, Ministerul Afacerilor Interne și IPJ Vaslui, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 180 din 23 iunie 2020, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea excepțiilor de nelegalitate invocate și admiterea cererii de anulare a raportului de evaluare contestat.

Printr-un prim rând de critici, reclamantul susține că prima instanță a soluționat greșit excepția de nelegalitate a OMAI nr. 1/5308/15.12.2013, prin respingerea ca inadmisibilă în temeiul principiului electa una via, reținând împrejurarea că reclamantul a formulat o acțiune în anulare a acestui ordin, care a format obiectul dosarului nr. x/2014, înregistrat în fond pe rolul Tribunalului București și soluționat definitiv prin decizia nr. 5871/02.11.2018 a Curții de Apel București.

În realitate, arată recurentul-reclamant, acțiunea în anulare nu a fost soluționată pe fond, întrucât, în dosarul nr. x/2019, Tribunalul Vaslui a respins cererea, ca tardivă, astfel că în acest litigiu nu a fost analizată legalitatea Dispoziției de suspendare nr. 21763/30.10.2012. Invocarea excepției de nelegalitate în condițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 reprezintă un mijloc de apărare care poate fi invocat oricând în cursul procesului, iar eventuala admitere a acestei excepții, fără a se dispune anularea actului administrativ, nu ar conduce la o încălcare a principiului securității raporturilor juridice, câtă vreme raporturile reclamantului cu IPJ Vaslui au încetat.

Mai arată recurentul-reclamant că prin cererile formulate nu a solicitat repunerea în funcția de polițist, ci doar o confirmare a faptului că încetarea (nu suspendarea) raporturilor de serviciu s-a produs la data intervenirii situației reglementate de art. 69 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 360/2002, respectiv la 01.11.2012. Dacă instanța ar fi constatat nelegalitatea Dispoziției de suspendare nr. 21763/30.10.2012, constatând incident acest text de lege, atunci verificarea stării de incompatibilitate era lipsită de obiect, astfel încât există legătură între excepția de nelegalitate invocată și fondul litigiului.

Printr-un al doilea rând de critici, recurentul-reclamant susține că instanța de fond a soluționat greșit excepția de nelegalitate a Dispoziției nr. 21763/30.10.2012, emisă de IPJ Vaslui, făcând o greșită aplicare în speță a dispozițiilor art. 44 alin. (2) din OMAI nr. 298/2011.

Învederează că, prin cererea nr. x/08.10.2012, a solicitat suspendarea raporturilor de serviciu pentru rezolvarea unui interes personal legitim, aducând la cunoștința angajatorului că a câștigat un concurs pentru ocuparea funcției de director executiv al Poliției Locale Vaslui, urmând a fi numit în acea funcție. La soluționarea acestei cereri, IPJ Vaslui trebuia să aibă în vedere dispozițiile referitoare la suspendarea raportului de serviciu din OMAI nr. 298/2011 și cele referitoare la încetarea raportului de serviciu din Legea nr. 360/2002.

Consideră recurentul-reclamant că în mod greșit conducerea IPJ Vaslui a apreciat că numirea într-o altă funcție publică se încadrează în noțiunea de interes personal legitim, câtă vreme legiuitorul a statuat că numirea într-o funcție publică reprezintă o cauză de încetare a raporturilor de serviciu, conform art. 69 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 360/2002. Așadar, la emiterea Dispoziției nr. 21763/30.10.2012, trebuia respectat principiul ierarhiei actelor normative și trebuia aplicată prioritar Legea nr. 360/2002, care reglementează în mod imperativ situația numirii într-o altă funcție publică, față de Ordinul MAI nr. 298/2011, mai ales că prevederi similare Legii nr. 360/2002 se regăsesc și în art. 49 alin. (5) din Codul muncii.

Mai arată recurentul-reclamant că, din actele dosarului rezultă că persoana responsabilă de emiterea Dispoziției nr. 21763/30.10.2012 a cunoscut fără echivoc împrejurarea numirii sale în funcția de director executiv al Poliției Locale Vaslui începând cu data de 01.11.2012.

Pe fondul cauzei, recurentul-reclamant susține că au fost greșit interpretate normele de drept material referitoare la starea de incompatibilitate. Astfel, instanța de fond a reținut că situația recurentului-reclamant se încadrează în prima teză a art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, întrucât acesta a deținut concomitent funcția de polițist și pe cea de șef al Poliției Locale Vaslui. Însă înțelesul noțiunii de "deținere" a unei alte funcții este altul decât cel reținut de instanța de fond, din interpretarea teleologică și sistematică a acestei noțiuni rezultând că legiuitorul a dorit să se refere la exercitarea atribuțiilor funcțiilor incompatibile.

În acest sens, susține recurentul-reclamant, ar trebui avute în vedere dispozițiile art. 80 din Legea nr. 161/2003, art. 1 alin. (1) pct. 31, art. 8 alin. (1) - (2) și art. 11 din Legea nr. 176/2010, precum și art. 2 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, din care rezultă că regimul incompatibilităților se aplică funcționarilor publici care își desfășoară activitatea, exercită o funcție publică, au atribuții și responsabilități corespunzătoare funcției, iar nu celor care nu desfășoară activitatea specifică funcției publice, aceasta fiind întreruptă sau suspendată.

Arată recurentul că pe perioada suspendării din funcție postul rămâne rezervat, iar această rezervare nu poate fi imputată funcționarului care solicită suspendarea, cum a reținut eronat prima instanță. Întrucât, pe perioada suspendării raportului de serviciu, legiuitorul a prevăzut posibilitatea ca funcția să fie ocupată temporar de o altă persoană, nu se poate susține că aceeași funcție este ocupată/deținută concomitent și de recurentul-reclamant.

În ceea ce privește interdicția prevăzută de art. 45 alin. (1) din Legea nr. 360/2002, consideră recurentul-reclamant că aceasta se aplică doar polițistului, iar potrivit art. 1 din același act normativ, polițistul este funcționar public civil, cu statul special, înarmat, ce poartă, de regulă, uniformă și exercită atribuțiile stabilite pentru Poliția Română prin lege. Or, în perioada 01.11.2012 - 15.12.2013, recurentul-reclamant nu a fost înarmat, nu a purtat uniformă și nu a exercitat atribuțiile stabilite prin lege pentru Poliția Română.

Mai susține că prevederile art. 45 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 restrâng drepturi și libertăți, iar potrivit art. 53 din Constituție, măsura restrângerii unui drept trebuie să fie proporțională. Astfel, art. 45 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 poate fi aplicat numai polițistului în activitate, care beneficiază de toate drepturile specifice funcției deținute și îi incumbă și obligațiile corelative, interpretare susținută și de jurisprudența Înaltei Curți, conform deciziei nr. 2450/2017. Măsura restrângerii dreptului la muncă nu este constituțională și proporțională cu scopul legii atunci când se aplică polițistului ale cărui raporturi de serviciu sunt suspendate, iar acesta nu mai exercită funcția deținută, nu primește salariu și nu are alte beneficii specifice funcției, fiind încălcate dispozițiile art. 53 din Constituție și art. 17-18 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția netimbrării recursului, iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus concluzii scrise, solicitând respingerea recursului, ca nefondat.

Excepția netimbrării recursului, invocată de intimatul-pârât MAI, a fost respinsă, ca neîntemeiată, la termenul de judecată din 5 octombrie 2022, pentru considerentele cuprinse în încheierea de ședință de la acel termen, ce face parte integrantă din prezenta decizie.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Referitor la criticile vizând respingerea, ca inadmisibilă, a excepției de nelegalitate a OMAI nr. 1/5308/15.12.2013, Înalta Curte reține că recurentul-reclamant contestă incidența în cauză a principiului electa una via, în temeiul căruia prima instanță a constatat că este inadmisibilă atacarea pe calea excepției de nelegalitate a unui act administrativ care a făcut obiectul unei acțiuni în anulare. A susținut recurentul-reclamant că acțiunea în anulare nu a fost soluționată pe fond, fiind respinsă ca tardivă, astfel că legalitatea ordinului poate fi dedusă unei noi judecăți pe calea excepției de nelegalitate.

Sub un prim aspect, Înalta Curte observă că, în susținerea acestui motiv de recurs, expunerea reclamantului prezintă o serie de erori, acesta raportându-se la un litigiu care nu a avut drept obiect cererea în anularea Ordinului MAI nr. 1/5308/15.12.2013.

Dosarul nr. x/2019, înregistrat în fond pe rolul Tribunalului Vaslui, secția civilă, la care face trimitere recurentul-reclamant, privește acțiunea în anularea Dispoziției de suspendare a raporturilor de serviciu nr. 21763/30.10.2012, emisă de IPJ Vaslui. Prin sentința civilă nr. 203/18.06.2019, Tribunalul Vaslui a respins, ca tardivă, acțiunea în constatarea nulității acestei dispoziții, soluție menținută în recurs de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, conform deciziei nr. 1483/04.11.2019.

Ordinul MAI nr. 1/5308/15.12.2013 a fost contestat în cadrul acțiunii în anulare care a făcut obiectul dosarului nr. x/2014, înregistrat pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, astfel cum în mod corect a reținut instanța de fond. Prin sentința civilă nr. 7054 din 20.10.2015, Tribunalul București a respins acțiunea ca neîntemeiată, soluție menținută prin decizia nr. 5871/02.11.2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Prin urmare, argumentele reclamantului care privesc situația litigioasă a Dispoziției de suspendare a raporturilor de serviciu nr. 21763/30.10.2012, prezentate în cadrul motivului de recurs referitor la excepția de nelegalitate a Ordinului MAI nr. 1/5308/15.12.2013, sunt străine de acest din urmă act administrativ și de soluția dispusă de instanța de fond.

Din perspectiva inadmisibilității excepției de nelegalitate a Ordinului MAI nr. 1/5308/15.12.2013, Înalta Curte constată că, prin hotărârile definitive pronunțate în dosarul nr. x/2014, s-a tranșat fondul acțiunii în anularea OMAI nr. 1/5308/15.12.2013 (soluția de respingere a acțiunii, ca tardivă, privind un alt litigiu și un alt act administrativ, după cum s-a arătat anterior). Astfel fiind, în mod corect instanța de fond a constatat inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, câtă vreme asupra legalității actului administrativ ce face obiectul excepției s-a pronunțat definitiv instanța de contencios administrativ, în cadrul unei acțiuni în anulare. Recurentul-reclamant a ales să conteste legalitatea ordinului MAI pe cale principală, printr-o cerere în anulare, iar în temeiul principiului electa una via non datur recursus ad alteram, acesta nu are deschisă calea unei noi contestări, nici chiar pe calea unei apărări precum excepția de nelegalitate, în caz contrar fiind afectate atât principiul securității raporturilor juridice, cât și autoritatea de lucru judecat de care se bucură hotărârea judecătorească anterioară.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că prima instanță a soluționat în mod corect excepția de nelegalitate a OMAI nr. 1/5308/15.12.2013, prin respingerea ca inadmisibilă, iar criticile recurentului-reclamant sunt nefondate, urmând a fi respinse.

În ceea ce privește excepția de nelegalitate a Dispoziției IPJ Vaslui nr. 21763/30.10.2012, prin care s-a aprobat suspendarea raporturilor de serviciu ale recurentului-reclamant pentru o perioadă de un an, începând cu data de 01.11.2012, Înalta Curte constată că și în acest caz criticile recurentului sunt nefondate, neputând conduce la reformarea sentinței de fond.

În esență, se susține că emitentul actului, IPJ Vaslui, a făcut o greșită aplicare a dispozițiilor Ordinului MAI nr. 298/2011 în soluționarea cererii depuse de reclamant, dispunând în mod eronat suspendarea raporturilor de serviciu. Consideră recurentul-reclamant că au prioritate dispozițiile 69 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 360/2002, potrivit cărora în situația numirii într-o altă funcție publică raportul de serviciu încetează de drept, aceasta trebuind să fie soluția dispusă de IPJ Vaslui la cererea reclamantului.

Înalta Curte reține că prin Raportul nr. x din data de 08.10.2012, reclamantul a solicitat angajatorului IPJ Vaslui suspendarea raporturilor de serviciu pentru rezolvarea unui interes personal legitim, pentru o perioada de 3 (trei) ani, arătând că la data de 08.10.2012 a câștigat concursul organizat pentru ocuparea funcției de șef al Poliției Locale Vaslui și urmează să fie numit în această funcție. Intimatul-pârât IPJ Vaslui a aprobat suspendarea raporturilor de serviciu ale recurentului-reclamant pentru o perioadă de un an, începând cu data de 01.11.2012, prin Dispoziția nr. 21763/30.10.2012.

Înalta Curte constată că recurentul-reclamant a indicat expres că formulează această cerere în temeiul art. 44 alin. (2) din OMAI nr. 298/2011, potrivit căruia "raportul de serviciu se poate suspenda la cererea motivată a polițistului, pentru un interes personal legitim…pentru o perioadă cuprinsă între o lună și 3 ani", manifestarea de voință fiind clar exprimată, în sensul solicitării dispunerii suspendării, iar nu încetării raporturilor de serviciu. Unitatea angajatoare a dat prevalență manifestării de voință exprese a recurentului-reclamant, dispunând măsura solicitată de acesta, astfel că argumentele reclamantului, de pretinsă nelegalitate a dispoziției de suspendare, se bazează pe invocarea propriei culpe în susținerea drepturilor și intereselor sale pretins vătămate, pentru a obține beneficiul anulării actului administrativ.

De asemenea, Înalta Curte mai constată că, la data formulării cererii de suspendare, recurentul-reclamant nu era numit în funcția publică dobândită prin concurs (șef al Poliției Locale Vaslui), astfel că angajatorul IPJ Vaslui nu avea niciun temei pentru a dispune încetarea raportului de serviciu în temeiul art. 69 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 360/2002. Chiar dacă recurentul-reclamant a indicat în cuprinsul cererii care este interesul legitim ce justifică măsura suspendării, respectiv numirea în funcția publică dobândită prin concurs, această împrejurare reprezenta un eveniment viitor, care nu putea sta la baza aplicării prevederilor legale amintite.

Este de observat și împrejurarea că, după expirarea termenului pentru care s-a aprobat suspendarea raportului de serviciu, recurentul-reclamant a formulat o nouă cerere prin care a solicitat prelungirea suspendării pentru o perioadă suplimentară de doi ani, ceea ce demonstrează manifestarea de voință indubitabilă și constant exprimată de recurentul-reclamant în sensul suspendării, iar nu a încetării raportului de serviciu.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că instanța de fond a reținut corect că intimatul-pârât IPJ Vaslui a soluționat în mod legal cererea formulată de recurentul-reclamant, în raport de solicitarea neechivocă a acestuia de suspendare a raportului de serviciu în condițiile stipulate de art. 44 alin. (2) din OMAI nr. 298/2011, în cauză neputând fi decelată o cauză de nelegalitate a Dispoziției nr. 21763/30.10.2012. În consecință, va fi menținută soluția din sentință referitoare la respingerea, ca neîntemeiată, a excepției de nelegalitate vizând acest act administrativ.

Pe fondul cauzei, criticile recurentului-reclamant se circumscriu, în esență, argumentului că, raportat la prevederile art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 și art. 45 alin. (1) din Legea nr. 360/2002, care constituie temei al emiterii raportului de evaluare de către intimata-pârâtă ANI, starea de incompatibilitate nu poate fi constatată în cazul simplei dețineri a celor două funcții publice, fiind necesară dovedirea exercitării lor concomitente.

Potrivit art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, "funcționarii publici nu pot deține alte funcții și nu pot desfășura alte activități remunerate sau neremunerate în cadrul autorităților sau instituțiilor publice", iar conform art. 45 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 360/2002, îi este interzis polițistului "să dețină orice altă funcție publică sau privată pentru care este retribuit, cu excepția funcțiilor didactice din cadrul instituțiilor de învățământ, a activităților de cercetare științifică și creație literar-artistică".

În raport de conținutul celor două texte de lege, Înalta Curte constată că legiuitorul a menționat în mod expres că interdicția privește deținerea simultană a unor funcții, fără a fi stipulată o condiție legată de exercitarea efectivă a acestora. Distincția operată de recurentul-reclamant nu are fundament în normele legale citate, iar regulile de interpretare invocate (teleologică și sistematică) nu prevalează în fața interpretării gramaticale a textului conform sensului clar și neechivoc al termenilor folosiți de legiuitor, care se referă la deținerea, iar nu la exercitarea funcțiilor incompatibile.

De altfel, recurentul-reclamant interpretează intenția legiuitorului în raport de norme din Legea nr. 176/2010 și Legea nr. 188/1999, care reglementează alte ipoteze juridice, ce nu au incidență și nici relevanță în speță și care sunt citate și interpretate în mod trunchiat. Astfel, art. 1 alin. (1) pct. 31, art. 8 alin. (1) - (2) și art. 11 din Legea nr. 176/2010 se referă la perioada în care poate fi derulată activitatea de evaluare a incompatibilităților, în acest context fiind menționată perioada de exercitare a funcțiilor sau demnităților publice, iar art. 1 alin. (1) pct. 31 din același act normativ, precum și art. 80 din Legea nr. 161/2003, fac trimitere la sintagma de desfășurare a activității doar pentru localizarea persoanei evaluate în cadrul autorităților și instituțiilor publice, iar nu pentru a sublinia necesitatea efectivității activității sale, astfel cum în mod corect a reținut și instanța de fond. Totodată, dispozițiile art. 2 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 cuprind definiția generală a funcției publice, neajutând în vreun fel la lămurirea chestiunii disputate, care vizează condițiile de existență a incidentului de integritate sesizat, din perspectiva deținerii ori a exercitării funcțiilor incompatibile.

A mai susținut recurentul-reclamant că nu-i sunt aplicabile dispozițiile art. 45 alin. (1) din Legea nr. 360/2002, întrucât nu se încadrează în definiția polițistului din art. 1 al aceluiași at normativ, neexercitând atribuțiile aferente acestei funcții în perioada 01.11.2012 - 15.12.2013. Or, câtă vreme textele de lege care reglementează situația de incompatibilitate se referă la deținerea funcțiilor incompatibile, nu la exercitarea lor concomitentă, este nerelevantă lipsa exercitării în perioada respectivă a atribuțiilor funcției din cadrul IPJ Vaslui.

Nu pot fi primite nici criticile întemeiate pe caracterul pretins neproporțional și neconstituțional al dispozițiilor art. 45 alin. (1) din Legea nr. 360/2002, apreciate a fi restrictive în privința polițistului care nu exercită în mod efectiv atributele funcției. Aspectele invocate nu țin de legalitatea raportului de evaluare, ci tind la contestarea normei legale pe criterii de neconstituționalitate, astfel că nu pot fi examinate ca motive de nelegalitate a sentinței recurate, putând face doar obiectul unei excepții de neconstituționalitate (excepție care a fost de altfel invocată de reclamant în fond și, în prezent, se află în soluționare pe rolul Curții Constituționale).

În consecință, Înalta Curte constată că instanța de fond a reținut în mod corect că, în perioada 01.11.2012 - 15.12.2013, recurentul-reclamant s-a aflat în stare de incompatibilitate întrucât a deținut, concomitent, calitatea de funcționar public cu statut special în cadrul IPJ Vaslui și funcția publică de conducere de director executiv la Poliția Locală Vaslui, situație ce se încadrează în dispozițiile art. 94 alin. (2) lit. a) teza I din Legea nr. 161/2003 și art. 45 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 360/2002. Pentru existența stării de incompatibilitate este suficientă constatarea deținerii simultane a celor două funcții publice, suspendarea raportului de serviciu neatrăgând după sine pierderea calității de funcționar public cu statut special.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 180 din 23 iunie 2020, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 18 octombrie 2022.