Decizia nr. 4009/2015 — ÎCCJ — Deținerea concomitentă a calității de funcționar public și a celei de consilier local

Acțiunea judiciară Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București - Secția a VIII-a de Contencios Administrativ și Fiscal , reclamantul AA a chemat în judecată pe pârâta Agenția Naționala de Integritate solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună anularea Raportului de evaluare nr. 260xx/G/II/12.06.2013 emis de autoritatea pârâtă.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București - Secția a VIII-a de Contencios Administrativ și Fiscal, prin sentința nr. 449 din 11.02.2014, a admis acțiunea formulată de reclamant și a anulat Raportul de evaluare nr. 260xx/G/II/12.06.2013 emis de pârâtă.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței a declarat recurs pârâta , care a solicitat casarea acesteia și, în urma rejudecării cauzei, respingerea acțiunii astfel cum a fost formulată. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C.proc.civ., recurenta a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 94 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea funcțiilor publice, a funcțiilor publice și mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare. Prima instanță nu a ținut seama de faptul că intimatul a fost numit în funcția publică de conducere de director executiv, gradul I, treapta I, în cadrul Direcției Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor X. De asemenea, calitatea de consilier local este o funcție de autoritate publică care se circumscrie textului legal anterior arătat.

Apărările formulate în cauză 4.1. Intimatul a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Partea a prezentat un scurt istoric al litigiului, dispozițiile normative incidente în cauză și a menționat, în primul rând, faptul că recurenta a invocat în calea de atac alte mijloace de apărare și alte motive decât cele arătate în întâmpinarea formulată în fața instanței de fond, situație în care a solicitat instanței de control judiciar să judece cauza în limitele determinate de ceea ce s-a supus judecății la instanța de fond, în temeiul prevederilor art. 494 raportat la art. 478 C.proc.civ. În al doilea rând, intimatul a precizat faptul că funcția publică, astfel cum este reglementată în Statutul funcționarului public, nu include calitatea de consilier local, aceasta din urmă fiind cea cuprinsă în Statutul aleșilor locali, reglementat prin Legea nr. 393/2004. Consilierii locali sunt aleși și îndeplinesc o funcție de autoritate publică “în asigurarea liberului exercițiu al mandatului lor” , iar nu în scopul realizării prerogativelor de putere publică. Altfel spus, nu sunt funcții publice categoriile de funcții din sfera administrației publice care au în comun faptul că sunt strâns legate de adoptarea sau emiterea actelor administrative. Prin intermediul aleșilor locali se manifestă voința politică. Funcțiile publice se constituie doar în acel aparat specializat și permanent al statului care conferă legalitate voinței politice, ele sunt mijlocul de realizare a scopului administrației publice. Intimatul a subliniat faptul că în mod corect instanța de fond a reținut distincția realizată de legiuitor între: - funcțiile de demnitate publică de primar și viceprimar ce sunt incompatibile cu calitatea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă, indiferent de durata acestuia, după cum impun dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003, și - incompatibilitatea funcției de consilier local cu calitatea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al prefecturii din județul respectiv, conform art. 88 alin. (1) lit. c) din același act normativ. În concluzie, intimatul a arătat faptul că situația sa este reglementată de prevederile referitoare la incompatibilitățile privind aleșii locali, statuate în Secțiunea a IV-a a Legii nr. 161/2003, de art. 87-93, și nu de art. 94, după cum în mod eronat a considerat autoritatea recurentă. 4.2. Recurenta a formulat răspuns la întâmpinare în care a arătat, pe de o parte, faptul că recursul nu are caracter devolutiv, conform prevederilor din noul Cod de procedura civilă, iar pe de altă parte, că actul administrativ contestat a reținut starea de incompatibilitate în care s-a aflat intimatul din perspectiva art. 94 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Procedura derulată în recurs Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C.proc.civ., a fost analizat în completul de filtru și a fost comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 22.04.2015, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din același act normativ. Prin încheierea de ședință din data de 16.09.2015, completul de filtru a constatat, analizând conținutul raportului întocmit, că memoriul de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a admis în principiu recursul, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C.proc.civ., și a fixat termen de judecată a fondului recursului, în ședință publică, pentru data de 11.12.2015.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, precum și în răspunsul la întâmpinare, raportat la probatoriul administrat și la normele legale incidente, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, fiind aplicabil motivul de nelegalitate prevăzut de art.488 alin.1 pct.8 Cod procedură civilă: „ când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material ”, pentru considerentele în continuare arătate. Intimatul–reclamant a supus controlului de legalitate, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, Raportul de evaluare nr. 26008/G/II/12.06.2013 prin care Agenția Națională de Integritate a concluzionat în sensul că partea s-a aflat în stare de incompatibilitate, “întrucât în perioada 01.07.2010 - 31.01.2011 a deținut simultan atât funcția publică de consilier în cadrul Direcției Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor X concomitent cu cea de consilier local în cadrul Consiliului Local al comunei Y, jud. X” , fiind încălcate dispozițiile art. 94 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. În urma analizării materialului probator administrat în cauză, instanța de primă jurisdicție a reținut că: - (i) funcția de consilier local deținută de reclamant nu este o funcție de demnitate publică, pentru a atrage aplicabilitatea art. 94 alin. (1) din Legea nr. 161/2003; - (ii) Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, prevăzute la Cap. IV se referea exclusiv la primari și viceprimari și nu la consilieri locali/ județeni; - (iii) interpretarea dată de ANI textului de la art. 94 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 contravine dispozițiilor art. 88 alin. (1) lit. c) din același act normativ și atâta timp cât legiuitorul a stabilit în mod neechivoc incompatibilitatea consilierului local doar cu calitatea de funcționar public în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului județean ori al prefecturii, sfera incompatibilității nu poate fi extinsă și la categoria funcționarilor publici care își desfășoară activitatea în cadrul altor autorități publice, cum este cazul în speța de față. Această soluție nu este împărtășită de instanța de control judiciar pentru că face abstracție de incompatibilitățile atrase de cealaltă calitate pe care a îndeplinit-o intimatul în perioada de referință, respectiv cea de funcționar public. Potrivit dispozițiilor art. 94 alin. (1) și (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare: “(1) Calitatea de funcționar public este incompatibilă cu orice altă funcție publică decât cea în care a fost numit, precum și cu funcțiile de demnitate publică. (2) Funcționarii publici nu pot deține alte funcții și nu pot desfășura alte activități, renumerate sau nerenumerate, după cum urmează: a) în cadrul autorităților sau instituțiilor publice.” Ca atare, concluziile autorității recurente sunt grefate pe incompatibilitatea generală prevăzută de legiuitor pentru funcționarii publici, în considerarea funcției publice pe care a ocupat-o intimatul în perioada analizată, iar nu în considerarea funcției de consilier local în cadrul Consiliului Local al comunei Y, jud. X. Din această perspectivă, Înalta Curte constată că funcția de consilier în cadrul Direcției Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor X - Serviciul Sănătate și Bunăstare Animală, ocupată de intimat, potrivit Deciziei nr. 156/30.06.2010 emisă de Directorul executiv al DSVSA X, este, ca natură juridică, o funcție publică. Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare: “funcția publică reprezintă ansamblul atribuțiilor și responsabilităților, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administrația publică centrală, administrația publică locală și autoritățile administrative autonome.” În conformitate art. 2 alin. (2) din același act normativ, “Funcționarul public este persoana numită, în condițiile legii, într-o funcție publică, persoana care a fost eliberată din funcția publică și se află în corpul de rezervă al funcționarilor publici își păstrează calitatea de funcționar public”, iar conform alin. (4) “Funcțiile publice sunt cele prevăzute în anexa la prezenta lege”. În Anexa 1 intitulată “ Lista cuprinzând funcțiile publice” s unt prevăzute la litera C) “Funcții publice de execuție”, iar la pct. 1 sunt menționate următoarele funcții: “consilier, consilier juridic, auditor, expert, inspector”. Așadar, funcția ce a fost ocupată de intimat, în perioada de referință, respectiv cea de consilier în cadrul Direcției Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor X - Serviciul Sănătate și Bunăstare Animală, este o funcție publică de execuție, fiindu-i pe deplin aplicabil regimul incompatibilităților prevăzut de legislația în vigoare pentru funcțiile publice. Or, funcția de consilier local în cadrul Consiliului Local al comunei Y, jud. X, pe care intimatul a avut-o începând cu data de 19.06.2008, concomitent cu funcția de consilier în cadrul Direcției Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor X - Serviciul Sănătate și Bunăstare Animală, este o funcție ocupată în cadrul unei autorități publice, ceea ce generează o situație de incompatibilitate, după cum în mod corect s-a reținut prin raportul de evaluare contestat în cauză. Calitatea de consilier local este definită de art. 25 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, astfel: “Aleșii locali sunt primarul, consilierii locali, președintele consiliului județean și consilierii județeni. În asigurarea liberului exercițiu al mandatului lor, aceștia îndeplinesc o funcție de autoritate publică, beneficiind de dispozițiile legii penale cu privire la persoanele care îndeplinesc o funcție ce implică exercițiul autorității de stat.” Trimiterea pe care atât intimatul cât și prima instanță au făcut-o la dispozițiile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, care reglementează un caz particular de incompatibilitate în cadrul regimului juridic al incompatibilităților prevăzute pentru funcțiile de consilieri locali și județeni, nu prezintă relevanță în cazul dat. Astfel, pe de o parte, regimul juridic al incompatibilităților prevăzute pentru funcțiile de consilieri locali și județeni este mai permisiv decât regimul juridic al incompatibilităților aferent funcțiilor publice, iar pe de altă parte, abordarea stării de incompatibilitate nu poate fi făcută doar din perspectiva uneia dintre funcțiile exercitate concomitent, mai ales atunci când regimul juridic al acestor funcții este diferit sub aspectul incompatibilității, după cum se regăsește în speța de față. Înalta Curte apreciază că interpretarea corectă a dispozițiilor normative la momentul stabilirii unei situații de incompatibilitate presupune, în mod necesar, o analiză din perspectiva fiecăreia dintre funcțiile exercitate concomitent și care ar putea genera o stare de incompatibilitate, cu precizarea că, în condițiile în care una dintre aceste funcții are un regim mai restrictiv decât cealaltă, incompatibilitatea trebuie să se raporteze la funcția mai restrictivă, întrucât, o altfel de interpretare ar conduce la eludarea regimului legal al incompatibilităților. După cum s-a arătat în cele de mai sus, intimatul a deținut funcția publică de execuție de consilier în cadrul Direcției Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor X - Serviciul Sănătate și Bunăstare Animală, ceea ce atrage aplicabilitatea prevederilor art. 94 alin. (1) și (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003; ca atare, partea nu mai putea ocupa nicio altă funcție publică decât cea în care a fost numit, nicio altă funcție de demnitate publică și nicio altă funcție în cadrul autorităților sau instituțiilor publice; cu alte cuvinte, nu mai putea ocupa concomitent funcția de consilier local în cadrul Consiliului Local al comunei Y, jud. X. Prin urmare, așa cum s-a precizat anterior, este lipsit de relevanță faptul că cea de-a doua funcție, respectiv cea de consilier local este mai permisivă, acesta nefiind în măsură să înlăture concluzia stării de incompatibilitate generată de deținerea funcției publice care nu mai permitea deținerea concomitentă a unei alte funcții în cadrul unei autorități publice. Instanța de control judiciar apreciază că nu prezintă relevanță nici faptul că funcția publică de execuție analizată a fost exercitată de către intimat o perioadă de timp determinată. Esențial este, după cum în mod justificat a afirmat recurenta, faptul că în intervalul de timp arătat intimatul a cumulat cele două funcții: cea de consilier local și cea de funcționar public, deși acestea erau incompatibile. În fine, Înalta Curte reține că la analizarea stării de incompatibilitate descrisă în raportul de evaluare dedus controlului de legalitate nu s-a avut în vedere funcția publică de conducere de Director executiv, gradul I, treapta I, în cadrul Direcției Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor X, funcție în care intimatul a fost numit în baza Ordinului Președintelui ANSVSA nr. 1034/31.01.2011.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, din care rezultă că este fondat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C.proc.civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C.proc.civ., a admis recursul, a casat sentința atacată și, rejudecând cauza, a respins acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată.