Decizia nr. 4699/2023 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — Integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice

Acțiunea judiciară Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Tg-Mureș, Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/43/2021, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâta Agenția Națională de Integritate, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună anularea raportului de evaluare nr. 21732/G/II/10.05.2021, emis de pârâtă, precum și a tuturor actelor subsecvente acestuia, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Tg-Mureș, Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 123 din 10.12.2021 , a admis în parte acțiunea reclamantei, a anulat raportul de evaluare nr. 21732/G/II/10.05.2021, emis de pârâtă, și a obligat pârâta la 3.620 lei, cheltuieli de judecată către reclamantă.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, care a solicitat casarea acesteia și, în urma rejudecării cauzei, respingerea acțiunii reclamantei. În motivarea căii de atac, încadrate în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a prevederilor art. 178 alin. (2) lit. b), coroborate cu cele ale art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, cu modificările și completările ulterioare (forma în vigoare la data reținerii existenței conflictului de interese). Recurenta arată că raționamentul primei instanțe, potrivit căruia nu sunt întrunite cumulativ condițiile cerute de lege pentru a se reține existența unui conflict de interese, este nelegal și, totodată, este contrar scopului avut în vedere de către legiuitor prin edictarea art. 178 alin. (2) lit. b) și, respectiv art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006, cu modificările și completările ulterioare. În opinia sa, în speță, nu sunt aplicabile prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003, care reprezintă o definiție generală a conflictului de interese, ci dispozițiile art.178 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, care reglementează situații specifice de conflict de interese, ce sunt aplicabile numai anumitor categorii de subiecți, respectiv managerilor, șefilor de secție, de laborator și de serviciu medical din spitalele publice. Legea nr. 161/2003 reprezintă cadrul general de reglementare a incompatibilităților și conflictelor de interese, legea aplicabilă intimatei fiind legea specială, respectiv Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, care derogă de la norma generală, în condițiile în care aceasta exercită funcția de șef secție Gastroenterologie în cadrul Spitalului Clinic Județean de Urgență X. Spre deosebire de conflictul de interese tipic, a cărui existență implică luarea sau participarea la luarea unei decizii, sub influența unui interes personal, conflictul de interese reglementat de Legea nr. 95/2006, aplicabil inclusiv intimatei, nu este condiționat de îndeplinirea acestor cerințe legale. Situația de conflict de interese reglementată de art. 178 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 95/2006 - normă specială - este generată prin deținerea simultană de către soțul/soția, rudele managerului ori afinii până la gradul al IV-lea inclusiv ai acestuia a funcției de membru în comitetul director, șef de secție, laborator sau serviciu medical sau a unei alte funcții de conducere, inclusiv de natură administrativă, în cadrul spitalului la care persoana în cauză exercită funcția de manager. Prin dispozițiile art. 185 alin. (15) din același act normativ, legiuitorul a menționat expres că prevederile art. 178 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 95/2006, se aplică și șefilor de secție, de laborator și de serviciu medical din spitalele publice. Din interpretarea sistematică și gramaticală a articolelor de lege menționate mai sus, rezultă că legiuitorul nu a impus condiții suplimentare pentru existența acestei situații de conflict de interese, astfel că, în mod greșit, instanța de fond și-a fundamentat soluția și s-a raportat la incidența dispozițiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003. Recurenta concluzionează în sensul că dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu pot fi extinse, prin extrapolare, pentru aceeași identitate de rațiune, și în prezenta cauză dedusă judecății, din moment ce legiuitorul a înțeles să le reglementeze diferit, respectiv prin acte normative distincte, ce sunt aplicabile unor categorii de subiecți de drept diferite, în funcție de obiectul reglementării. Pentru existența situației de conflict de interese, prevăzută de art. 178 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 95/2006, nu au nicio relevanță atribuțiile exercitate de către intimată în raport de funcția deținută, comparativ cu cea ocupată de soțul său, și nici dacă respectivele funcții sunt subordonate ierarhic. Legiuitorul a instituit o interdicție absolută pentru managerii de spital, și anume aceea de a deține, simultan cu soțul/soția, rudele managerului ori afinii până la gradul al IV-lea inclusiv ai acestuia, funcția de membru în comitetul director, șef de secție, laborator sau serviciu medical sau a unei alte funcții de conducere, inclusiv de natură administrativă, în cadrul spitalului la care persoana în cauză exercită funcția de manager. Această interdicție absolută, pe care legiuitorul a plasat-o în sfera conflictului de interese, a fost prevăzută și pentru șefii de secție, prin dispozițiile art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006, astfel că deținerea concomitentă de către soți a funcției de medic șef de secție în cadrul aceluiași spital public este prohibită expres de lege. Contrar celor reținute de către instanța de fond, pentru existența acestei situații speciale de conflict de interese nu are niciun fel de relevanță faptul că funcțiile de șef secție au fost ocupate prin concurs și nici împrejurarea că nu a existat un raport de subordonare între cele două funcții exercitate de intimată și soțul acesteia. În opinia recurentei, instanța de fond a interpretat și a aplicat greșit dispozițiile art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006, deoarece acestea fac trimitere la situațiile de conflict de interese reglementate în mod expres de legiuitor la art. 178 alin. (2) din același act normativ, fără, însă, a se face vreo condiționare în sensul existenței unor raporturi de subordonare între șefii de secții din spitalele publice. Prin urmare, validarea raționamentului instanței de fond presupune acceptarea faptului că dispozițiile art. 178 alin. (2) lit. b), coroborate cu cele ale art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006 sunt lipsite de orice eficacitate juridică pentru subiecții de drept expres prevăzuți de teza normei și nu ar corespunde scopului normei legale cu caracter special instituit de legiuitor.

Ap ărările formulate în cauză Intimata a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, pentru apărările prezentate la filele 22-29 dosar.

Soluția instanței de recurs 5.1. Considerații generale Intimata A. a supus controlului de legalitate, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, raportul de evaluare nr. 21732/G/II/10.05.2021, emis de recurenta Agenția Națională de Integritate. Prin acest act administrativ unilateral cu caracter individual, recurenta a concluzionat în sensul că intimata nu a respectat regimul juridic al conflictului de interese, întrucât, „în perioada 22.11.2018 (…) - 19.11.2020 (…), în cadrul Spitalului Clinic Județean de Urgență X., unde persoana evaluată exercită funcția de șef secție Gastroenterologie, soțul acesteia deține funcția de șef secție Ortopedie și Traumatologie, încălcând astfel dispozițiile art. 185 alin. (15), coroborate cu cele ale art.178 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății. ” Instanța de primă jurisdicție a admis acțiunea reclamantei și a anulat raportul de evaluare dedus judecății, reținând, în esență, faptul că nu există o situație de conflict de interese, întrucât, deși nu este contestată deținerea concomitentă de către intimată, respectiv de către soțul acesteia, a funcțiilor de medic șef a două secții în cadrul Spitalului Clinic Județean de Urgență X., în perioada 22.11.2016 - 19.11.2020, între intimată și soțul său nu există un raport de subordonare, iar aceștia nu își pot influența deciziile manageriale, competența managerială a medicului șef de secție fiind limitată exclusiv la secția pe care o conduce. Înalta Curte apreciază că prima instanță a analizat în mod detaliat și judicios dispozițiile normative incidente pe subiectul analizat, susținerile părților litigante, precum și întregul probatoriu administrat în cauză, iar concluzia la care a ajuns este corectă. Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor de nelegalitate formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte reține: 5.2. Motivul de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.: („când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material”) Cu titlu prealabil, Înalta Curte reține faptul că, în perioada nominalizată în raportul de evaluare, intimata a deținut funcția de șef secție Gastroenterologie în cadrul în cadrul Spitalului Clinic Județean de Urgență X., iar soțul acesteia a deținut funcția de șef secție Ortopedie Traumatologie în cadrul aceluiași spital. Potrivit prevederilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative. Dispozițiile art. 178 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, cu modificările și completările ulterioare, menționează că există conflict de interese , în cazul deținerii de către soțul/soția/rudele managerului ori afinii până la gradul IV-lea inclusiv ai acestuia a funcției de membru în comitetul director, șef de secție, laborator sau serviciu medical sau a unei alte funcții de conducere, inclusiv de natură administrativă, în cadrul spitalului la care persoana în cauză exercită funcția de manager. În baza prevederilor art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006, cu modificările și completările ulterioare, dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. c), d), e) și g) referitoare la incompatibilități și ale art. 178 alin. (2) referitoare la conflictul de interese, sub sancțiunea rezilierii contractului de administrare și a plății de despăgubiri pentru daunele cauzate spitalului, în condițiile legii, se aplică și șefilor de secție, de laborator și de serviciu medical din spitalele publice. Chestiunea litigioasă este aceea dacă simpla deținere concomitentă de către doi soți a funcției de șef de secție în cadrul aceluiași spital public este suficientă pentru a se reține incidența dispozițiilor referitoare la conflictul de interese sau, dimpotrivă, este necesar să fie întrunite și alte condiții, adică să existe un raport de subordonare, interese de natură patrimonială. În lipsa acestor din urmă condiții nu s-ar putea decela existența unui conflict de interese. Indiscutabil, art. 70 din Legea nr. 161/2003 reprezintă norma generală de reglementare a conflictului de interese, iar art. 178 alin. (2) lit. b) și art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006 reprezintă normele cu caracter special. Recurenta susține faptul că nu sunt aplicabile prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003, care reprezintă o definiție generală a conflictului de interese, ci cele ale art. 178 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 95/2006, care reglementează situații specifice de conflict de interese, ce sunt incidente numai anumitor categorii de subiecți, respectiv managerilor de spital, șefilor de secție, de laborator, de serviciu medical din spitalele publice. Înalta Curte apreciază că este nefondat motivul de casare analizat. Cele două elemente din structura normelor anterior nominalizate nu se contrazic. Altfel spus, norma specială nu înlătură de la aplicare norma generală, întrucât nu cuprinde dispoziții derogatorii, după cum în mod justificat a raționat și instanța de fond. Ca atare, pornind de la norma generală care a condus la necesitatea reglementării instituției conflictului de interese, prin 178 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 95/2006 s-au particularizat anumite situații. Însă, contrar celor susținute de către recurentă, prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu pot fi eludate; atât timp cât legea specială nu schimbă definiția noțiunii generale de conflict de interese, ea continuă să se aplice în înțelesul normei speciale. Înalta Curte consideră că este corectă interpretarea instanței de fond, potrivit căreia, din analiza normei speciale reiese faptul că cerința „interesului de natură patrimonială” este subînțeleasă. Într-adevăr, relația dintre un manager de spital și persoanele care ocupă funcțiile enumerate de această normă presupune existența unui raport de subordonare care are și o componentă patrimonială. În acest sens, sunt relevante atribuțiile pe care managerul le are în cadrul politicii de personal și al structurii organizatorice, după cum impun dispozițiile art. 180 alin. (1) din Legea nr. 95/2006. Cu alte cuvinte, managerul de spital ocupă o funcție publică de autoritate care implică exercitarea unor atribuții de decizie în privința bugetului, gestiunii patrimoniului instituției și realizării activității pentru care aceasta funcționează. Însă, în raport de prevederile art. 185 alin. (1) din aceeași lege, secțiile spitalului public sunt conduse de un șef de secție, iar această funcție se ocupă prin concurs sau examen, după caz, în condițiile legii. Este de observat faptul că la alin. (4) al aceluiași articol sunt nominalizate atribuțiile care revin șefilor de secții, respectiv îndrumarea și realizarea activității de acordare a îngrijirilor medicale în cadrul secției respective, precum și responsabilitatea pentru calitatea actului medical, alături de atribuțiile asumate prin contractul de administrare. În mod indiscutabil, așa cum s-a arătat și de către instanța de prima jurisdicție, funcția de șef de secție presupune atribuții limitate atât funcțional, la nivelul secției, cu privire la organizare și personal, la stabilirea obiectivelor specifice din activitatea secției, la gestionarea eficientă a bugetului alocat, cât și sub aspect decizional, pe calitatea actului medical. Într-adevăr, deosebirea dintre cele două funcții este esențială din perspectiva subiectului analizat în cauza de față. Contrar celor susținute de către recurentă, nu este suficient să se verifice simpla deținere simultană de funcții de șef de secție de către soți, ci este obligatoriu să se stabilească dacă persoana care exercită funcția publică are un interes personal de natură patrimonială. În speța de față, așa cum s-a evidențiat și de către instanța de fond, cerința interesului de natură patrimonială (necesară și obligatorie pentru a constata existența unui conflict de interese) nu se verifică. Intimata a ocupat funcția de șef de secție prin concurs, după care a semnat mai multe contracte de administrare cu spitalul. Din aceste din urmă înscrisuri nu reiese faptul că aceasta ar avea atribuții cu privire la alte secții ale spitalului în afara celei în care își desfășoară efectiv activitatea. De asemenea, între cele două funcții aflate în analiză nu există raport de subordonare sau altă interferență în conducerea secțiilor, întrucât fiecare șef de secție adoptă decizii manageriale numai în cadrul secției pe care o conduce, iar aceștia nu își pot influența reciproc deciziile. Prin urmare, simpla deținere a unor astfel de funcții de conducere, fără posibilitatea ca deciziile să fie influențate datorită legăturii de familie, cu consecința că atribuțiile nu ar mai putea fi îndeplinite cu obiectivitate, nu constituie conflict de interese, în sensul 178 alin. (2) lit. b) și art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006. În fine, pe subiectul analizat, este de menționat și faptul că o soluție similară a fost adoptată în ședința Plenului judecătorilor Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție din data de 25.05.2023, în care s-a statuat faptul că, pentru reținerea conflictului de interese în cazul deținerii concomitente de către soți, rude sau afini până la gradul IV, inclusiv, a funcției de șef de secție în cadrul aceluiași spital nu este suficientă simpla deținere concomitentă a funcției, ci este necesar să existe și un raport de subordonare sau de influențare a îndeplinirii cu obiectivitate a atribuțiilor. În consecință, în raport de cele expuse anterior, instanța de control judiciar apreciază că este nefondat motivul de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte a respins recursul, ca nefondat.