ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3710/2023

Ședința publică din data de 29 iunie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 05.12.2022 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală, a solicitat suspendarea executării Ordinului Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 1635/2022 privind modificarea și completarea Ordinului Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 587/2016 pentru aprobarea modelului și conținutului formularelor utilizate pentru declararea impozitelor și taxelor cu regim de stabilire prin autoimpunere sau reținere la sursă ("Ordinul nr. 1635/2022") [Anexa nr. 2], în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii de anulare ce face obiectul dosarului nr. x/2022 aflat pe rolul Curții de Apel București și obligarea pârâtei la suportarea tuturor cheltuielilor de judecată antrenate de soluționarea acestui litigiu.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 2433 din 19 decembrie 2022 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal s-a respins cererea de suspendare a actului formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței civile nr. 2433 din 19 decembrie 2022 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta a formulat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate, rejudecarea cauzei, admiterea cererii de chemare în judecată și, în consecință, suspendarea executării Ordinului Președintelui ANAF nr. 1635/2022, în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea 554/2004, până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii în anulare ce face obiectul dosarului nr. x/2022, aflat pe rolul Curții de Apel București.

După descrierea situației de fapt și a impactului Ordinului Președintelui ANAF asupra activității societății, recurenta-reclamantă a arătat că sentința este nelegală și netemeinică, fiind aplicate în mod eronat prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004 privitoare la îndeplinirea condițiilor cazului bine justificat și a pagubei iminente.

În ceea ce privește nelegalitatea și netemeinicia soluției privind cazul bine justificat, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a criticat, în primul rând, faptul că instanță a pus semnul echivalenței între condiția cazului bine justificat și existența unor "nelegalități flagrante" venind în contradicție cu jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, precum și a CJUE cu privire la modul de apreciere a "cazului bine justificat".

Contrar aserțiunilor primei instanțe, îndeplinirea condiției cazului bine justificat nu este condiționată de existența unor nelegalități flagrante, această soluție fiind de natură a încălca prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004. Singura condiție pentru îndeplinirea cazului bine justificat este ca argumentele juridice prezentate să fie "aparent valabile", respectiv să fie de natură a creiona o îndoială în ceea ce privește actele contestate. În acest sens, recurenta-reclamantă a făcut referire la practica ÎCCJ, redând din considerentele Deciziei nr. 3015/2008. În lumina considerentelor instanței supreme, apare că raționamentul din Sentința recurată este ab initio viciat, acesta fiind construit pe premisa că motivele de nelegalitate flagrantă sunt singurele care pot determina îndeplinirea cazului bine justificat.

În al doilea rând, recurenta-reclamantă a considerat că este evident eronată și nelegală concluzia primei instanțe potrivit căreia "aspectele ce țin de fondul cauzei" nu pot fi analizate pentru determinarea existenței cazului bine justificat. Contrar argumentației primei instanțe, ÎCCJ a arătat în mod repetat că analiza cazului bine justificat are în vedere chiar "motivele invocate de reclamant în susținerea acțiunii în anulare", iar îndeplinirea acestuia presupune aplicarea testului fumus boni juris (i.e., atunci când cel puțin unul dintre motivele invocate în susținerea acțiunii în anulare pare la prima vedere relevant).

Faptul că unele argumente invocate de ETE "țin de fondul cauzei" nu reprezintă un argument de respingere a cererii de suspendare. Dimpotrivă, în scopul îndeplinirii cazului bine justificat, este suficient ca argumentele respective, chiar dacă "țin de fondul cauzei" să fie suficient de pertinente pentru a nu putea fi înlăturate fără o examinare a fondului cauzei.

Prin urmare, contrar celor reținute de prima instanță, criticile prezentate de ETE cu privire la validitatea Ordinului ANAF nr. 1635/2022 sunt pertinente și bine fundamentate, antamând aspecte ce vizează atât legalitatea extrinsecă cât și intrinsecă a validității ordinului. Aceste argumente relevă o dispută serioasă cu privire la elemente esențiale de legalitate ale actului a cărei suspendare se solicită și nu pot fi respinse fără o analiză aprofundată a fondului cauzei, fiind în măsură să creeze o îndoială suficient de serioasă cu privire la legalitatea actului.

Plecând de la premisa eronată și nelegală potrivit căreia în cadrul cererii de suspendare vor putea fi analizate numai "nelegalități flagrante" iar nu și "aspectele ce țin de fondul cauzei", prima instanță a respins, fără să mai analizeze șase din cele zece motive de nelegalitate invocate de ETE prin cererea de suspendare, respectiv motivele care privesc încălcarea dreptului european, dezvoltate în secțiunile C.1 - C.6 din cererea de suspendare.

Mai mult, în ceea ce privește indiciile de nelegalitate descrise la secțiunile B.1 - B.4 din cererea de suspendare, Curtea de Apel București, deși a constatat încălcarea formală a normelor legale în ceea ce privește adoptarea, aceasta a refuzat să constate incidența unui caz bine justificat, motivând că aceste încălcări nu pot fi calificate drept "nelegalități flagrante".

În continuare, recurenta-reclamantă a aratat că indiciile de nelegalitate invocate de ETE nu vizează exclusiv O.U.G. nr. 27/2022, cum în mod eronat a reținut prima instanță, ci afectează în egală măsură Ordinul nr. 1635/2022.

Astfel, pe de o parte, motivele de nelegalitate "formală" (lipsa referatului de aprobare, nerespectarea termenelor privind transparența decizională, lipsa avizului Consiliului Concurenței) presupun neîndeplinirea unor condiții specifice oricăror acte normative. Prin urmare, independent de existența O.U.G. nr. 119/2022, nerespectarea acestor condiții de Ordinul ANAF nr. 1635/2022 atrage, cel puțin la nivel aparent, nelegalitatea respectivului act administrativ normativ.

Pe de altă parte, reglementările legale comunitare sunt de aplicare directă, întrucât dreptul Uniunii Europene are un efect direct asupra legislației statelor membre, instanța de fond fiind chemată să dea prevalență dreptului Uniunii Europene, având deplină competență de a înlătura de la aplicare prevederile naționale contrare acestuia. În consecință, indiferent de prevederile O.U.G. nr. 27/2022 (și chiar dacă argumentele societății ar putea fi invocate inclusiv împotriva acesteia), prevederile comunitare sunt aplicabile direct Ordinului ANAF nr. 1635/2022.

Prin urmare, chiar dacă argumentele sale privind încălcarea dreptului european ar putea fi invocate inclusiv împotriva O.U.G. nr. 27/2022, aceasta nu înseamnă că Ordinul ANAF nr. 1635/2022 nu trebuie să respecte, la rândul său, prevederile comunitare. Or, așa cum a arătat în cererea de suspendare, există cel puțin 6 motive pentru care Ordinul ANAF nr. 1635/2022 nu respectă legislația comunitară.

În acest context, argumentele privind încălcarea dreptului european pot constitui un caz bine justificat, fiind în măsură să atragă suspendarea efectelor Ordinului ANAF nr. 1635/2022.

Chiar dacă, prin absurd, s-ar considera că indiciile de nelegalitate ar fi vizat exclusiv O.U.G. nr. 27/2022, având în vedere că Ordinul ANAF nr. 1635/2022 este un act administrativ subsecvent, emis în executarea O.U.G. nr. 27/2022 este evident că viciile care afectează eficacitatea actului principal, afectează în aceeași măsură și validitatea actul administrativ emis în aplicarea unor dispoziții contrare dreptului european (aplicabil cu prioritate) sau neconstituționale.

Or, neconstituționalitatea O.U.G. nr. 27/2022 și a O.U.G. nr. 119/2022 este în măsură să atragă anularea tuturor actelor administrative subsecvente acesteia, inclusiv a Ordinului nr. 1635/2022. De altfel, acordarea daunelor ca urmare a neconstituționalității O.U.G. nr. 27/2022, respectiv anularea Ordinului nr. 1635/2022, reprezintă chiar obiectul acțiunii de fond inițiate de ETE, care face obiectul Dosarului x/2022 aflat pe rolul Curții de Apel București.

Prin urmare, având în vedere că, potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004, neconstituționalitatea O.U.G. nr. 27/2022 invocată de ETE în acțiunea de fond va conduce în mod direct la nulitatea Ordinului nr. 1635/2022, criticile care vizează O.U.G. nr. 27/2022 sunt perfect admisibile și relevante în cuprinsul cererii de suspendare.

Recurenta-reclamantă a mai susținut că sentința recurată a fost pronunțată cu prejudecarea fondului cauzei, deoarece prima instanță a încălcat limitele procedurii cererii de suspendare, având în vedere că aceasta a respins, parțial, motivele de nelegalitate invocate în cuprinsul cererii de suspendare ca "neîntemeiate", procedând la o veritabilă analiză de fond a argumentelor ETE.

În acest sens, a făcut referire la faptul că instanța a procedat la analizarea conținutului Referatului de aprobare și a stabilit că, pe fond, acesta cuprinde suficiente informații astfel încât să satisfacă standardul impus de cerințele legale, iar că emiterea ordinului ANAF nu se încadrează în situațiile în care este necesară emiterea unui studiu de impact, concluzionând astfel că argumentele ETE sunt "neîntemeiate".

Totodată, cu privire la analiza motivului de nelegalitate referitor la încălcarea Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională, recurenta-reclamantă a susținut că singura vătămare pe care ETE trebuie să o justifice în procedura cererii de suspendare este paguba iminentă pe care este în măsură să o producă actul administrativ atacat. Înlăturarea unui motiv de nulitate extrinsecă a actului, întrucât ETE nu ar fi dovedit o vătămare provocată de nerespectarea dispozițiilor legale privind transparența decizională, reprezintă o veritabilă prejudecare a fondului.

Referitor la motivul de nelegalitate care a vizat încălcarea prevederilor Legii concurenței nr. 21/1996, recurenta-reclamantă a arătat că abordarea primei instanțe prin care este analizat însăși efectul anticoncurențial al Ordinului ANAF nr. 1635/2022 prejudecă fondul cauzei și depășește limitele legale ale cererii de suspendare.

În ceea ce privește nelegalitatea și netemeinicia soluției privind paguba iminentă din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a considerat că au fost aplicate formal prevederile legale privind suspendarea actelor administrative, contrar spiritului și scopului legii.

Făcând referire la jurisprudența ÎCCJ (Decizia nr. 4322/2021), recurenta-reclamantă a arătat că esența mecanismului suspendării actelor administrative asupra cărora planează suspiciuni de nelegalitate este protecția echitabilă și provizorie a persoanelor private față de prejudicii ireparabile pe care anumite acte administrative le-ar putea genera înainte de analiza lor pe fond de către o instanță de judecată.

În opinia sa, este evident absurd ca un act administrativ care pune în pericol însăși supraviețuirea unei persoane juridice să fie lăsat să producă efecte, înainte măcar ca partea să fi avut șansa să îi fie analizate argumentele de către o instanță de fond. Partea prejudiciată se confruntă cu riscul de a nu mai exista până la data la care instanța de fond îi va analiza cauza și va dispune eventual măsuri reparatorii.

Or, în cauza de față, contrar celor reținute de prima instanță, paguba iminentă nu constă doar în faptul că ETE are obligația de plată a peste 40 milioane de RON doar pentru anul 2022, ci în faptul că această sumă este una disproporționată față de capacitatea sa financiară și îi pune în pericol existența.

Mai mult, această sumă colosală reprezintă Contribuția pentru numai 3 luni din anul 2022, iar aplicarea în continuare a Ordinului nu va face decât să mărească acest prejudiciu în fiecare lună care trece.

În contextul în care prejudiciile pe care plata Contribuției le generează sunt atât de grave, abordarea primei instanțe potrivit căreia "nu a fost dovedit un prejudiciu" apare formală și contrară scopului procedurii suspendării.

În continuare, recurenta-reclamantă a arătat că sunt netemeinice considerentele primei instanțe, având în vedere că prejudiciul este generat chiar prin aplicarea Ordinului ANAF nr. 1635/2022. Este irelevant faptul că Contribuția a fost introdusă prin prevederile O.U.G. nr. 27/2022 și ale O.U.G. nr. 119/2022. Este evident că Ordinul nr. 1635/2022 face aplicarea unui act normativ cu forță superioară, acesta fiind, de altfel, scopul general al tuturor actelor administrative: implementarea actelor normative.

În realitate, în cazul specific al ETE, prevederile O.U.G. nr. 27/2022 nu produc niciun prejudiciu în lipsa adoptării Ordinului ANAF nr. 1635/2022. Acesta din urmă reprezintă instrumentul juridic prin care se pune în aplicare, în concret, această Contribuție.

Totodată, obligația de plată a Contribuției aferente lunilor octombrie - decembrie 2022, în sarcina ETE, nu s-a născut ca efect direct al O.U.G. nr. 27/2022, ci ca urmare a depunerii de către ETE a declarației privind contribuția la Fondul de Tranziție Energetică, reglementate prin Ordinul ANAF nr. 1635/2022.

Aceste aspecte reies, de altfel, și din actele de executare silită inițiate de ANAF împotriva ETE care menționează explicit că temeiul obligației de plată a Contribuției la Fondul de Tranziție Energetică în sarcina ETE o reprezintă Dec. nr. 469195215- din data 24.11.2022 - adică chiar declarația reglementată prin Ordinul nr. 1635/2022 pe care ETE a fost obligată să o depună.

Prin urmare, în cauza de față este evident că prejudiciul suferit de ETE reprezintă o consecință directă a aplicării Ordinului ANAF nr. 1635/2022.

În ceea ce privește dovada pagubei iminente, ETE a depus suficiente probe pentru a dovedi atât existența prejudiciului cât și caracterul disproporționat și ireparabil al acestuia.

Existența prejudiciului reiese din Declarația aferentă lunii octombrie 2022, depusă de ETE, la organele fiscale, în conformitate cu prevederile Ordinului nr. 1635/2022 . Totodată, ETE a depus în fața instanței de recurs declarațiile aferente lunilor noiembrie- decembrie, care nu erau disponibile la data soluționării acțiunii de fond, și care dovedesc creșterea prejudiciului odată cu trecerea timpului.

În ce privește dimensiunea prejudiciului, recurenta-reclamantă a reiterat faptul că întreaga cifră de afaceri a ETE în anul 2021 s-a situat la aprox. 8,8 mil. RON, comparativ cu Contribuția stabilită pentru 3 luni din 2022 în cuantum de aprox. 40 mil. RON.

Totodată, potrivit datelor financiare provizorii la finalul anului 2022, care nu erau disponibile la data soluționării acțiunii în fond și depuse alăturat cererii de recurs, în lipsa Contribuției, ETE ar fi realizat un profit contabil de aprox. 14.38 mil. RON în cursul anului 2022 .

Cu toate acestea, Contribuția aferentă perioadei octombrie- decembrie, este de aproape 3 ori mai mare decât profitul pe întregul an, fiind în măsură să determine o pierdere de aproximativ 24 milioane RON.

Cuantumul contribuției este exorbitant și depășește capacitatea de plată a ETE, având în vedere că aceasta pur și simplu nu a realizat profiturile necesare plății Contribuției, reprezentând emanația unui mecanism profund viciat. Faptul că Contribuția nu se aplică cu privire la "profiturile" ETE este evident, în condițiile în care cuantumul Contribuției pe 3 luni, este de aproape 3 ori mai mare decât profitul pe care ETE l-ar fi realizat pe întregul an.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susținut faptul că sentința recurată este nemotivată.

A arătat că prima instanță a respins nu mai puțin de șase indicii de nelegalitate invocate de ETE prin cererea de suspendare (privind încălcarea dreptului european), fără să le analizeze, pentru simplul motiv că acestea "reprezintă aspecte de fond, iar nu eventuale nelegalități flagrante".

Totodată, prin nemotivarea Sentinței recurate în raport de argumentele privitoare la încălcarea dreptului european, prima instanță a încălcat prevederile art. 425 C. proc. civ., motiv pentru care recurenta-reclamantă a considerat că, în cauză, se impune admiterea recursului inclusiv în raport de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. când "instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității".

În considerarea argumentelor anterioare, recurenta-reclamantă a susținut că se impune casarea sentinței recurate și reținerea cauzei spre rejudecare, în conformitate cu prevederile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, redând fidel toate argumentele prezentate și în fața instanței de fond care, în opinia sa, dovedesc îndeplinirea condițiilor legale pentru a dispune suspendarea executării Ordinului ANAF nr. 1635/2022, respectiv (i) existența unui caz bine justificat și (ii) necesitatea prevenirii unei pagube iminente.

Așadar, au fost reluate de către recurenta-reclamantă motivele de nelegalitate care vizează încălcarea prevederilor legale naționale de către Ordinul nr. 1635/2022, respectiv: prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative; prevederile art. 7 din Legea nr. 52/2003 Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională, care impun ca prealabil adoptării unui act administrativ normativ, acesta să urmeze o procedură de consultare publică de cel puțin 10 zile; prevederile art. 4 din Codul fiscal, dispozițiile Legii Concurenței nr. 21/1996. Totodată, au fost redate motivele de nelegalitate care vizează încălcarea prevederilor europene, respectiv: art. 101 - 102 din Tratatului pentru funcționarea Uniunii Europene privind interzicerea măsurilor adoptate de statele naționale care au ca efect împiedicarea, restrângerea sau denaturarea concurenței; art. 28 alin. (1), art. 30 și art. 35 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene care stabilesc (ca principiu de bază al Uniunii Europene) interzicerea oricăror măsuri care ar viza limitarea exportului de mărfuri între statele membre; Regulamentul (UE) nr. 2022/1854 al Consiliului din 6 octombrie 2022 privind o intervenție de urgență pentru abordarea problemei prețurilor ridicate la energie care cuprinde măsurile necesare pentru abordarea creșterii prețurilor din energie la nivelul întregii Uniuni Europene; Regulamentul (UE) 2019/943 al Parlamentului European și al Consiliului din 5 iunie 2019 privind piața internă de energie electrică; Directiva (UE) nr. 2019/944 a Parlamentului European și a Consiliului din 5 iunie 2019 privind normele comune pentru piața internă de energie electrică și de modificare a Directivei 2012/27/UE; Directiva 2006/112/CE a Consiliului din 28 noiembrie 2006 privind sistemul comun al taxei pe valoare adăugată; Convenția Europeană a Drepturilor Omului ("CEDO"), care definește noțiunea de "bun" ocrotit de dreptul de proprietate, drept orice interes economic care are o valoare patrimonială, respectiv orice valoare patrimonială care dă subiectului de drept cel puțin o "speranță legitimă" de a obține "folosința efectivă" a unui drept de proprietate.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă a formulat întâmpinare prin care a invocat nulitatea recursului în ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., apreciind că în cuprinsul cererii de recurs nu sunt formulate niciun fel de critici care să poată fi încadrate în acest motiv de casare, invocarea lui fiind formală.

Cu referire la motivul de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., intimata-pârâtă a solicitat respingerea acestuia ca nefondat, apreciind că sentința recurată este temeinic motivată atât în fapt, cât și în drept.

De asemenea, a solicitat respingerea motivului de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arătând că instanța de fond a constatat în mod corect că, în speță, nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

În esență, a arătat că în analizarea condiției cazului temeinic justificat instanța de fond a reținut în mod corect faptul că reclamanta nu a făcut dovada unei aparențe de nelegalitate a Ordinul Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 1635/2022, iar toate indiciile de nelegalitate la care a făcut referire reclamanta vizează în fapt dispozițiile legale cuprinse în O.U.G. nr. 27/2022 privind măsurile aplicabile clienților finali din piața de energie electrică și gaze naturale în perioada 1 aprilie 2022 - 31 martie 2023, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul energiei.

Totodată, instanța de fond a reținut în mod corect că nu este îndeplinită nici condiția referitoare la prevenirea unei pagube iminente, în situația în care prejudiciul invocat este generat de prevederile O.U.G. nr. 27/2022 prin care a fost impusă Contribuția, iar nu de prevederile OPANAF nr. 1635/2022.

1.5. Procedura de soluționare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 22 iunie 2023, cu citarea părților.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

Recurenta-reclamantă A. S.R.L. a investit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat suspendarea executării Ordinului Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 1635/2022 privind modificarea și completarea Ordinului Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 587/2016 pentru aprobarea modelului și conținutului formularelor utilizate pentru declararea impozitelor și taxelor cu regim de stabilire prin autoimpunere sau reținere la sursă, în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii de anulare ce face obiectul dosarului nr. x/2022 aflat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Prima instanță a reținut că nu sunt îndeplinite condițiile privind existența unui caz bine justificat și dovedirea producerii unei pagube iminente și a respins cererea de suspendare formulată de reclamantă care a declarat recurs împotriva acestei soluții, invocând motivele de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ.

Potrivit primului motiv de casare invocat de recurenta-reclamantă, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.:

"casarea unei hotărâri se poate cere când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității." Acest motiv de casare include toate neregularitățile procedurale care atrag sancțiunea nulității, cu excepția celor menționate la punctele 1-4 alin. (1) ale art. 488 C. proc. civ., precum și nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

În doctrină, s-a arătat cu titlu de exemplu, că hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralității, al publicității ședințelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare ca urmare a nelegalei citări a părții pentru ultimul termen de judecată; efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) și art. 338 C. proc. civ. încălcarea dreptului de apărare dacă instanța a admis apelul și s-a pronunțat și asupra fondului, fără ca părțile să fi pus concluzii și asupra fondului; încălcarea principiului contradictorialității și al nemijlocirii prin pronunțarea soluției în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului și nu au fost puse în dezbaterea părților; decăderea din administrarea unei probe cu nesocotirea prevederilor art. 254 C. proc. civ. lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii.

Din perspectiva acestui motiv de recurs, recurenta-reclamantă a arătat că, în raport de soluția pronunțată, prima instanță a aplicat în mod eronat prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004 privitoare la noțiunea cazului bine justificat.

Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă își exprimă, de fapt, dezacordul cu privire la soluția instanței de fond, rezultând că nu poate împărtăși modul în care aceasta a interpretat și aplicat dispozițiile legale incidente în cauză, astfel încât criticile formulate se subsumează cazului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. și vor fi analizate de instanță în cadrul acestui motiv de recurs.

Totodată, criticile recurentei-pârâte cu privire la încălcarea de către prima instanță a prevederilor art. 425 C. proc. civ., în sensul că nu au fost arătate motivele concrete pentru care s-au înlăturat susținerile societății reclamante, vor fi analizate de Înalta Curte în cadrul motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Prin urmare, în speță, raportat la criticile recurentei-reclamante, nu se poate reține incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este nefondat.

În opinia recurentei-reclamante, sentința atacată este nemotivată în raport de argumentele privitoare la încălcarea dreptului european, nefiind arătate de către prima instanță, motivele concrete pentru care s-au înlăturat susținerile formulate de S.C. A. S.R.L.

Potrivit dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților."

Lecturând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. întrucât, raportat la obiectul cauzei și limitele în care a fost învestită (verificarea îndeplinirii condițiilor necesare pentru suspendarea executării unui act administrativ, prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004), prima instanță a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății.

Nemulțumirea exprimată de recurenta-reclamantă cu privire la faptul că prima instanță a respins, fără să analizeze, șase dintre indiciile de nelegalitate invocate de S.C. A. S.R.L prin cererea de suspendare, nu poate atrage casarea sentinței recurate pentru nemotivare, câtă vreme prima instanță, în urma efectuării unei analize a aparenței de temeinicie a motivelor indicate, a apreciat că aceste indicii de nelegalitate sunt aspecte ce țin de fondul cauzei. Or, în această situație, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Prin urmare, din această perspectivă, nu se poate reține o nemotivare a sentinței recurate, judecătorul fondului expunând în mod logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată.

În continuare, analizând criticile circumscrise motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că, în cauza de față, nici acest motiv de casare nu este incident, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate, întrucât recurenta-reclamantă nu a invocat nicio împrejurare de fapt sau de drept care să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ contestat.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Astfel, pentru a se dispune măsura suspendării executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiții cumulative, și anume: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumția de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existența unui caz bine justificat și iminența producerii pagubei.

În speță, recurenta-reclamantă a invocat în susținerea îndeplinirii condiției cazului bine justificat motive de nelegalitate care au vizat încălcarea prevederilor legale naționale și motive de nelegalitate care au vizat încălcarea dreptului european.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, prin respingerea ca neîntemeiate a anumitor argumente invocate în susținerea cererii de suspendare, prima instanță nu a procedat la însăși soluționarea fondului pricinii, Înalta Curte neputând reține că s-a încălcat principiului neantamării fondului cauzei.

Un prim motiv de aparentă nelegalitatea, analizat de prima instanță, a vizat încălcarea dispozițiilor art. 6, art. 7, art. 30 alin. (1) lit. c) și art. 69 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativă la momentul adoptării Ordinului Președintelui ANAF nr. 1635/2022 privind modificarea și completarea Ordinului Președintelui ANAF nr. 587/2016 pentru aprobarea modelului și conținutului formularelor utilizate pentru declararea impozitelor și taxelor cu regim de stabilire prin autoimpunere sau reținere la sursă.

În deplin acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte apreciază că nu este evidentă, la o cercetare aparentă, nelegalitatea Ordinului Președintelui ANAF nr. 1635/2022, nefiind încălcate normele de tehnică legislativă la momentul adoptării acestuia.

Față de prevederile art. 6 alin. (3) din Legea nr. 24/2004 potrivit cărora:

"Proiectele de acte normative se supun spre adoptare însoțite de o expunere de motive, o notă de fundamentare sau un referat de aprobare, precum și de un studiu de impact, după caz.", în speță, s-a reținut în mod corect faptul că expunerea de motive, nota de fundamentare sau referatul de aprobare sunt prevăzute în mod alternativ, iar la dosarul cauzei este depus Referatul de aprobare nr. x/02.09.2022 care face referire la actul normativ cu forță juridică superioară în executarea căruia a fost emis ordinul contestat, respectiv O.U.G. nr. 27/2022.

Totodată, în raport de dispozițiile art. 30 alin. (1) lit. d) potrivit cărora:

"Proiectele de acte normative trebuie însoțite de următoarele documente de motivare: studii de impact - în cazul proiectelor de legi de importanță și complexitate deosebită și al proiectelor de legi de aprobare a ordonanțelor emise de Guvern în temeiul unei legi de abilitare și supuse aprobării Parlamentului.", emiterea ordinului președintelui ANAF nu se încadrează în situația în care este necesară realizarea unui studiu de impact.

Instanța de control judiciar apreciază că nu sunt evidente, la o cercetare aparentă, nici încălcarea normelor referitoare la predictibilitatea procesului legislativ ori a securității juridice, cum în mod eronat a susținut recurenta-reclamantă, câtă vreme Ordinul Președintelui ANAF nr. 1635/2022, contestat în cauză, stabilește doar modelul de formular prin care se aprobă declararea contribuției la Fondul de Tranziție Energetică, fiind emis în vederea executării O.U.G. nr. 27/2022. Or, având în vedere că prin acest din urmă act normativ, cu forță juridică superioară, s-a instituit plata contribuției de către traderii de energie la Fondul de Tranziție Energetică, argumentele formulate de recurenta-reclamantă prin care se critică, de fapt, stabilirea contribuției ori formula de calcul, vizează nelegalitatea O.U.G. nr. 27/2022 și nu pot face obiectul analizei instanței de contencios administrativ, în cadrul prezentei cereri de suspendare executare act administrativ.

În privința criticilor de nelegalitate care vizează încălcarea Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională având în vedere că Ordinul nr. 1634/2022 a fost adoptat în aceeași zi în care a fost publicat anunțul privind intenția de adoptare, Înalta Curte reține că art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003 stabilește o excepție de la regulă, făcând posibilă adoptarea unor acte normative înainte de expirarea termenelor minime:

"Prin excepție de la prevederile alin. (2), în cazul reglementării unei situații urgente sau a uneia care, din cauza circumstanțelor sale excepționale, impune adoptarea de soluții imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptării și anterior expirării termenului prevăzut de respectivul alineat."

În speță, pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală a susținut că proiectul de ordin a trebuit să fie supus aprobării președintelui și transmis spre publicare în Monitorul Oficial al României, în regim de urgență, față de prevederile art. IX din O.U.G. nr. 119/01.09.2022 potrivit cărora modelul și conținutul declarației privind contribuția la Fondul de Tranziție Energetică se aprobă prin ordin al președintelui ANAF, în termen de maximum 10 zile de la data intrării în vigoare a ordonanței, în timp ce reclamanta a susținut că nici în cuprinsul Ordinului contestat și nici a actelor de fundamentare ale acestuia nu sunt invocate sau justificate împrejurări care să permită aplicarea excepției de la regulă.

Așadar, simplele susțineri ale recurentei-reclamante cu privire la o eventuală încălcare a dispozițiilor privind transparența decizională, nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în ceea ce privește legalitatea actul administrativ contestat, câtă vreme legiuitorul a prevăzut posibilitatea, în cazul reglementării unei situații urgente, de a fi adoptate unele acte normative înainte de expirarea termenelor minime impuse. În orice caz, argumentele recurentei-reclamante dacă au fost sau nu justificate împrejurările care să permită aplicarea excepției de la regulă, implică o analiză specifică fondului care nu poate fi efectuată în cadrul cererii de suspendare executare act administrativ, instanța fiind ținută doar să aprecieze în favoarea căreia dintre părți este aparența dreptului afirmat.

Înalta Curte nu poate reține, la nivel de aparentă nelegalitate, nici criticile referitoare la încălcarea dispozițiilor art. 25 alin. (1) lit. 1) din Legea concurenței nr. 21/1996. În opinia recurentei-reclamante, emiterea ordinului contestat, fără avizul Consiliului Concurenței, este nelegală și are un impact anticoncurențial, în contextul în care obligația de plată a contribuției creează dezechilibre majore pe piața energiei electrice.

Așa cum s-a reținut deja în considerentele prezentei decizii, obligația de plată a contribuției nu a fost stabilită prin Ordinul Președintelui ANAF nr. 1635/2022, ci prin O.U.G. nr. 27/2022. Prin urmare, aceste critici tind la evidențierea unei nelegalități a ordonanței de urgență și nu a ordinului contestat în cauză.

În plus, față de apărările intimatei-pârâte care a invocat dispozițiile art. 342 alin. (5) din Legea nr. 207/2015 potrivit cărora "Ordinele președintelui A.N.A.F., cu caracter normativ, emise în temeiul Codul fiscal, Codului de procedură fiscală, precum și a altor reglementări din domeniul de competență al Ministerului Finanțelor Publice se supun, în mod obligatoriu, avizării acestui minister. Avizul Ministerului Finanțelor Publice este un aviz conform.", Înalta Curte apreciază că împrejurarea legată de necesitatea unui aviz și din partea Consiliului Concurenței nu este de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, în mod corect a reținut prima instanță faptul că celelalte motive de aparentă nelegalitate invocate, referitoare la încălcarea prevederilor europene sau la încălcarea Constituției României, nu vizează aspecte reglementate prin Ordinul nr. 1635/2022 care stabilește doar modelul de formular prin care se aprobă declararea contribuției la Fondul de Tranziție Energetică, ci, în realitate, se critică necesitatea și legalitatea stabilirii contribuției, aspecte care necesită administrarea unui probatoriu complex și examinarea inclusiv a criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului contestat.

Prin urmare, prima instanță a efectuat o analiză prima facie și a concluzionat în mod just că aspectele invocate presupun, în mod obligatoriu, o analiză de fond în legătură cu incidența reglementărilor europene invocate și cu modalitatea de interpretare a dreptului material aplicabil speței, ceea ce ar depăși limitele procedurii sumare a suspendării de executare a unui act administrativ.

Prin raportare la considerentele anterior expuse, Înalta Curte reține că nu este îndeplinită în cauză condiția existenței cazului bine justificat.

În ceea ce privește cea de-a doua condiție prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cea referitoare la paguba iminentă, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. s) din lege, rezultă că noțiunea are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat, condiție neîndeplinită în cazul de față cât timp paguba iminentă invocată de recurenta-reclamantă constă în sumele de bani pe care ar trebui să le achite cu titlu de contribuție stabilită însă prin O.U.G. nr. 22/2022, și nu prin Ordinul nr. 1635/2022 a cărei suspendare a executării se solicită în prezenta cauză.

Prin urmare, Înalta Curte constată că nici condiția prevenirii producerii unei pagube iminente nu este îndeplinită în prezenta cauză.

În considerarea tuturor acestor argumente, recursul apare ca fiind nefondat, criticile formulate nefiind apte să conducă la modificarea soluției date de către prima instanță, care a apreciat în mod corect că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru a se putea dispune suspendarea executării actelor administrative atacate.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

În temeiul art. 496 din C. proc. civ., republicat, raportat la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din același act normativ, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantă ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 2433 din 19 decembrie 2022 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 29 iunie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.