ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3710/2012

Înalta Curte de Casație și Justiție Secția de contencios administrativ și fiscal Dosar nr. 595/46/2011 din 25 septembrie 2012 Publicată în: Arhiva instanței Prin Încheierea din 12 aprilie 2011, Tribunalul Vâlcea a disjuns din dosarul nr. 4082/90/2010, cererea formulată de reclamanta G.N. prin care aceasta solicita anularea Ordinului nr. II/3004 din 26 august 2010, a Ordinului nr. II/9004 din 26 august 2010, ambele emise de Ministrul Administrației și Internelor și anularea Ordinelor nr. 495 și 496 emise de Prefectul Județului Vâlcea la data de 30 aprilie 2010, precum și obligarea pârâtului P.U. la plata despăgubirilor materiale și morale. Prin aceeași hotărâre tribunalul a declinat competența în favoarea Curții de Apel Pitești.

Reclamanta a solicitat instanței să constate inexistența sau nulitatea absolută a Ordinului nr. II/3004 din 26 august 2010 sau a Ordinului nr. II/9004 din 26 august 2010, în contradictoriu cu primul pârât, inexistența sau nulitatea absolută a Ordinelor nr. 495 din 30 august 2010 și nr. 496 din 30 august 2010, în contradictoriu cu ultimul pârât și obligarea pârâților în solidar la plata daunelor morale și a cheltuielilor de judecată. În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că Ordinul nr. II/9004 din 26 august 2010 are caracter normativ față de prevederile art. 22 și art. 107 1 din Legea nr. 188/1999, iar acesta nu a fost publicat în M. Of., ceea ce îl face inexistent.

A mai arătat reclamanta că actul administrativ este și nul absolut pentru că este emis cu încălcarea competenței materiale a ministrului, acesta modificând structura de organizare a Instituției Prefectului, modificare ce se face prin Hotărâre de Guvern și desființează posturi prevăzute în structura organizatorică a instituției prin Legea nr. 340/2004. S-a mai arătat că nu a existat o consultare cu președintele sindicatului sau reprezentantul funcționarilor publici, care nu au fost informați de intenția de reorganizare și nu s-a respectat termenul de 30 de zile de la propunerea reorganizării și până la emiterea ordinelor.

Ordinul nr. 495 este nelegal, deoarece anexa nu este aprobată de minister, la întocmirea notei de fundamentare nu a participat reprezentantul funcționarilor, reducerea postului reclamantei nu este motivată real, deoarece în compartimentul în care a lucrat aceasta au mai fost doi juriști cu grad de asistent, care nu au dat examen, s-a desființat postul de subprefect cu încălcarea competenței materiale. A mai susținut reclamanta că nota de fundamentare este semnată de către un subprefect, fără să existe împuternicire; s-au creat noi compartimente deși postul reclamantei fusese desființat, iar reorganizarea a fost nereală, alți funcționari publici fiind mutați în cadrul instituției, iar atribuțiile acesteia au fost preluate de ceilalți consilieri juridici.

În ceea ce privește Ordinul nr. 496, el este nelegal pentru aceleași motive ca și Ordinul nr. 495, dar și pentru că nu există criterii cu privire la departajarea funcțiilor publice, criterii ce trebuiau fi avute în vedere și la numirea funcționarilor pe noile funcții și nu se reglementează procedura concedierii colective. Pârâții au formulat întâmpinări invocând și excepțiile privind lipsa calității procesuale pasive, inadmisibilitatea și tardivitatea acțiunii în constatarea nulității absolute a unor acte administrative. La termenul din 22 iunie 2011, reclamanta prin apărător a precizat că din eroare a fost trecut și Ordinul nr. II/3004 din 26 august 2010, acțiunea sa vizând Ordinul nr. II/9004 din 26 august 2010. Prin Sentința nr. 358/F-CONT din 20 iulie 2011, Curtea de Apel Pitești a respins acțiunea formulată de reclamanta G.N.

Pentru a pronunța această soluție, în ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive, s-a apreciat că ea se impune a fi reținută numai în raport de pârâtul P.U. pe care reclamanta a înțeles să-l cheme în judecată "în calitate de funcționar public". În opinia instanței această apreciere s-a impus pentru un considerent comun celor trei excepții de lipsă de legitimare procesuală și anume acela că în litigiile în care se solicită a fi cenzurate acte administrative, au calitate procesuală autoritățile emitente. În cauză, reclamanta a investit instanța cu verificarea unui ordin emis de Ministrul Administrației și Internelor și a două ordine emise de Instituția Prefectului Județului Vâlcea prin conducătorul acesteia - Prefectul.

Pentru acest considerent, s-a apreciat că cei doi pârâți au legitimare procesuală pasivă în calitatea lor de emitenți ai actelor administrative, considerent ce nu a putut fi reținut în raport de persoana fizică P.U. În ceea ce privește excepția de inadmisibilitate invocată de Instituția Prefectului prin conducătorul acesteia, s-a apreciat că nu este fondată, faptul de a cere în instanță constatarea nulității absolute a unor acte administrative și nu anularea lor, nu atrage inadmisibilitatea cererii, instanța fiind aceea care poate încadra în drept solicitarea părții.

Referitor la excepția de tardivitate, nici ea nu a putut fi reținută, având în vedere dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 și faptul că reclamanta a cunoscut de existența actelor la 31 august 2010 și a formulat plângerile prealabile la 30 septembrie 2010. În raport de aceleași date, s-a reținut că prima solicitare de anulare a celor trei ordine a fost adresată instanței la 15 februarie 2011, așadar în termenul la care se referă dispozițiile art. 11 din Legea contenciosului administrativ. Pe fondul cauzei, în legătură cu cele trei atacate s-a reținut că ele sunt acte administrative unilaterale cu caracter individual.

Astfel, Curtea a calificat actele atacate ca fiind acte administrative unilaterale cu caracter individual și nu normativ, întrucât Ordinul emis de Ministrul Administrației și Internelor privește repartizarea numărului de posturi pentru Instituția Prefectului Județului Vâlcea, iar în ceea ce privește Ordinele nr. 495 și nr. 496, ele au ca obiect de reglementare restructurarea și reorganizarea aparatului de specialitate al Instituției Prefectului Județului Vâlcea, organigrama acesteia și statul de funcții, iar cel de-al doilea ordin, aprobă procedura de restructurare și reorganizare la nivelul aceleiași Instituții a Prefectului, ordinele adresându-se așadar unui număr determinat de subiecți.

Reținând această calificare, Curtea a înlăturat susținerile reclamantei privind încălcarea dispozițiilor de transparență legislativă din Legea nr. 52/2003 și caracterul obligatoriu al publicării lui, reținând că autoritatea publică este îndreptățită să adopte măsuri de organizare și reorganizare a propriei activități în raport de nevoile și competențele acesteia, dar și de limitările financiare pe care le suportă, în condițiile art. 24 din Legea nr. 188/1999. Prin ordinul emis de ministru, acesta nu a făcut decât să repartizeze numărul de posturi pentru autoritățile din subordinea sa, atribuție ce îi revine în calitate de ordonator principal de credite, iar pretinsa nesemnare a anexelor de către ministru, personal, nu se poate constitui într-un motiv de nelegalitate, câtă vreme nu se demonstrează că persoana care a semnat "pentru" nu avea astfel de atribuții și că au fost semnate de intervenientă.

Curtea a mai reținut că ministrul are posibilitatea, în exercitarea competențelor de conducător al autorității publice, să adopte sau nu, în tot sau parțial, propunerile pe care le fac autoritățile din subordine, în speță neexistând niciun element care să justifice susținerea din acțiune potrivit căreia actul administrativ emis nu este rezultatul unei verificări a legalității și oportunității măsurilor adoptate. Totodată, a apreciat ca fiind lipsită de suport legal și critica actului administrativ bazată pe absența unei consultări a sindicatelor, în raport de prevederile art. 107 1 din Legea nr. 188/1999.

Aprecierea reclamantei potrivit căreia reorganizarea s-a făcut pe criterii subiective și arbitrarii a fost de asemenea înlăturată, de vreme ce propunerile Instituției Prefectului au avut la bază nota de fundamentare din 30 august 2010, notă ce a fost prezentată tuturor salariaților la 31 august 2010 și care a fost însoțită și de procedura de reorganizare și restructurare a aparatului de specialitate din aceeași dată, respectându-se astfel cerințele art. 28 din Legea nr. 188/1999. De altfel, a reținut instanța, reclamanta nu concretizează elemente din care să rezulte această apreciere.

De asemenea, Curtea a apreciat că nu poate fi reținută nulitatea actului administrativ unilateral motivat de faptul că nu există o hotărâre de Guvern de aprobare a noii organigrame, câtă vreme structura la care se referă ordinul privește numai Instituția Prefectului Județului Vâlcea și nu există o dispoziție legală care să oblige la emiterea unei hotărâri de natura celei la care se face referire. În fine, s-a reținut ca fiind lipsită de suport și trimiterea reclamantei la concedierea colectivă, procedură specifică raporturilor contractuale ale salariaților și nereglementată de Statutul funcționarilor publici.

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamanta G.N., criticând-o pentru netemeinicie și nelegalitate în esență pentru următoarele motive: - Instanța de fond nu s-a pronunțat pe necompetența ministrului de a desființa postul de subprefect, manager public, consilier cu afaceri europene și postul recurentei - reclamante - pe motiv că nu ar exista un interes personal și legitim, fiind vorba de o excepție de ordine publică. Se arată că ministrul nu poate să repartizeze posturi pentru minister, cu încadrarea în numărul de posturi aprobate prin hotărâre de guvern; nu s-a făcut dovada că postul de subprefect a fost desființat prin lege. - Consideră recurenta că Ordinul nr. II/9004 din 26 august 2010 emis de Ministerul Administrației și Internelor este un act cu caracter normativ iar în vederea intrării lui în vigoare, se impunea publicarea lui în Monitorul Oficial.

Nepublicându-se acest ordin, nu poate produce efecte juridice. - Ordinul ministrului reprezintă un act de aprobare a reorganizării instituției prefectului, a stabilirii numărului și structurii funcțiilor publice și trebuia emis după emiterea ordinelor prefectului ce fac obiectul litigiului. - Arată de asemenea recurenta că instanța de fond nu s-a pronunțat pe legalitatea și temeinicia ordinului din punct de vedere procedural, al formei și fondului, și legalitatea și temeinicia reorganizării instituționale. În acest sens, se susține de recurentă că nu s-au respectat dispozițiile privind transparența decizională, normele de tehnică legislativă, nu are avizul obligatoriu al Agenția Națională a Funcționarilor Publici conform art. 107 1 alin. (2), persoana care a semnat nu a făcut dovada împuternicirii speciale pentru nota de fundamentare.

Consideră recurenta că era obligatoriu să se elaboreze planul funcțiilor publice de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite, în speță, ministru, plan care urma să fie aprobat de către Guvern prin hotărâre, cu consultarea sindicatelor și nu s-a respectat principiul stabilității publice. În drept, cererea de recurs se întemeiază pe art. 304 pct. 7, 8, 9 și 304 1 C. proc. civ. - Analizând cererea de recurs, motivele invocate, normele legale incidente în cauză precum și în conformitate cu art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că aceasta nu este fondată pentru următoarele motive: - Nu se poate considera că instanța de fond nu a analizat excepția de ordine publică privind necompetența ministrului de interne în emiterea Ordinului nr. II/9004/2010.

Această apărare a recurentei-reclamante a fost analizată în contextul implicit al verificării legalității acestui act administrativ. Potrivit art. 4 alin. (5) din H.G. nr. 460/2006 - Numărul maxim de posturi și structura posturilor aferente instituției prefectului se stabilesc anual prin ordin al ministrului administrației și internelor, cu încadrarea în numărul maxim de posturi aprobate Ministerului Administrației și Internelor. Prin urmare, ministrul are competența de a emite ordinul atacat în ceea ce privește numărul maxim de posturi și structura acestora. - Referitor la caracterul normativ al ordinului II/9004/2010 - se reține că nu este vorba despre un act administrativ normativ, deoarece prin acesta nu se stabilesc norme generale, impersonale și obligatorii pentru un număr nedeterminat de subiecte de drept ci acesta se adresează unui subiect de drept determinat - Instituția Prefectului Județului Vâlcea.

Deci susținerile privind transparența decizională, normele de tehnică legislativă nu pot fi primite. Sub acest aspect nu se poate spune că nu a produs efecte juridice. - În ceea ce privește fondul cauzei, se reține că prin adresa nr. 16295 din 23 august 2010 Instituția Prefectului Județului Vâlcea a solicitat în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 460/2006 aprobarea numărului de posturi și a structurii acestora. În baza avizului prealabil al Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, Ministrul Administrației și Internelor a emis Ordinul nr. II/9004/2010. Nu se poate reține astfel că nu există o bază legală pentru desființarea postului reclamantei-recurente. Astfel, așa cum s-a arătat, decizia reducerii numărului de posturi din cadrul Instituției Prefectului-Vâlcea a fost luată având în vedere Legea nr. 118/2010 și conform art. 40 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 53/2003 coroborată cu art. 5 alin. (2) din H.G.

nr. 460/2006 care arată că "numirea, respectiv încadrarea precum și modificarea, suspendarea și încetarea raportului de serviciu, respectiv a raporturilor de muncă ale personalului din cadrul instituției prefectului se efectuează prin ordin al prefectului, în condițiile legii". Dată fiind succesiunea actelor pregătitoare, adresa nr. 16295/2010, avizul ANFR - precum și din prevederile art. 5 din H.G. nr. 460/2006, rezultă că între cele două ordine II/9004 din 26 august 2008 și Ordinul nr. 578 din 1 octombrie 2010 - există o corelație, însă primul ordin este cel privind aprobarea solicitării prefectului, de stabilire a numărului funcțiilor publice și a structurii acestora, adică Ordinul II/9004 din 26 august 2008 - cum este și situația de speță.

Criticile recurentei-reclamante privind inexistența unei note de fundamentare nu sunt primite, așa cum a arătat și instanța de fond - nota de fundamentare din 30 august 2010 - a fost prezentată tuturor salariaților în data de 31 octombrie 2010 învederându-se care este procedura de reorganizare, așa încât s-au respectat exigențele prevăzute de art. 28 din Legea nr. 188/1989. În ceea ce privește semnarea notei de fundamentare de către subprefect s-a reținut corect aplicarea art. 9 din Legea nr. 340/2004. Față de cele arătate mai sus, constatând că instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală și temeinică în conformitate cu prevederile art. 312 alin. (1) C. proc. civ. se va respinge recursul ca nefondat.

Respinge recursul declarat de G.N. împotriva Sentinței nr. 358/F-CONT din 20 iulie 2011 a Curții de Apel Pitești, secția comercială și de contencios administrativ și fiscal ca nefondat. Irevocabilă. _____________ Procesat de AM