ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3710/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3710/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție)

Înalta Curte de Casație și Justiție

Secția

de contencios administrativ și fiscal

Dosar

nr. 595/46/2011

din 25 septembrie

2012

Publicată

în: Arhiva instanței

Prin Încheierea din 12 aprilie 2011, Tribunalul Vâlcea a

disjuns din dosarul nr. 4082/90/2010, cererea formulată de reclamanta G.N. prin

care aceasta solicita anularea Ordinului nr. II/3004 din 26 august 2010, a

Ordinului nr. II/9004 din 26 august 2010, ambele emise de Ministrul

Administrației și Internelor și anularea Ordinelor nr. 495 și 496 emise de

Prefectul Județului Vâlcea la data de 30 aprilie 2010, precum și obligarea

pârâtului P.U. la plata despăgubirilor materiale și morale.

Prin aceeași hotărâre tribunalul a declinat competența

în favoarea Curții de Apel Pitești.

Reclamanta a solicitat instanței să constate inexistența

sau nulitatea absolută a Ordinului nr. II/3004 din 26 august 2010 sau a

Ordinului nr. II/9004 din 26 august 2010, în contradictoriu cu primul pârât,

inexistența sau nulitatea absolută a Ordinelor nr. 495 din 30 august 2010 și

nr. 496 din 30 august 2010, în contradictoriu cu ultimul pârât și obligarea

pârâților în solidar la plata daunelor morale și a cheltuielilor de judecată.

În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că Ordinul

nr. II/9004 din 26 august 2010 are caracter normativ față de prevederile art.

22 și art. 107

1

din Legea nr. 188/1999, iar acesta nu a fost

publicat în M. Of., ceea ce îl face inexistent.

A mai arătat reclamanta că actul administrativ este și

nul absolut pentru că este emis cu încălcarea competenței materiale a

ministrului, acesta modificând structura de organizare a Instituției

Prefectului, modificare ce se face prin Hotărâre de Guvern și desființează

posturi prevăzute în structura organizatorică a instituției prin Legea nr.

340/2004.

S-a mai arătat că nu a existat o consultare cu

președintele sindicatului sau reprezentantul funcționarilor publici, care nu au

fost informați de intenția de reorganizare și nu s-a respectat termenul de 30

de zile de la propunerea reorganizării și până la emiterea ordinelor.

Ordinul nr. 495 este nelegal, deoarece anexa nu este

aprobată de minister, la întocmirea notei de fundamentare nu a participat

reprezentantul funcționarilor, reducerea postului reclamantei nu este motivată

real, deoarece în compartimentul în care a lucrat aceasta au mai fost doi

juriști cu grad de asistent, care nu au dat examen, s-a desființat postul de

subprefect cu încălcarea competenței materiale.

A mai susținut reclamanta că nota de fundamentare este

semnată de către un subprefect, fără să existe împuternicire; s-au creat noi

compartimente deși postul reclamantei fusese desființat, iar reorganizarea a

fost nereală, alți funcționari publici fiind mutați în cadrul instituției, iar

atribuțiile acesteia au fost preluate de ceilalți consilieri juridici.

În ceea ce privește Ordinul nr. 496, el este nelegal

pentru aceleași motive ca și Ordinul nr. 495, dar și pentru că nu există

criterii cu privire la departajarea funcțiilor publice, criterii ce trebuiau fi

avute în vedere și la numirea funcționarilor pe noile funcții și nu se

reglementează procedura concedierii colective.

Pârâții au formulat întâmpinări invocând și excepțiile

privind lipsa calității procesuale pasive, inadmisibilitatea și tardivitatea

acțiunii în constatarea nulității absolute a unor acte administrative.

La termenul din 22 iunie 2011, reclamanta prin apărător

a precizat că din eroare a fost trecut și Ordinul nr. II/3004 din 26 august

2010, acțiunea sa vizând Ordinul nr. II/9004 din 26 august 2010.

Prin Sentința nr. 358/F-CONT din 20 iulie 2011, Curtea

de Apel Pitești a respins acțiunea formulată de reclamanta G.N.

Pentru a pronunța această soluție, în ceea ce privește

excepția lipsei calității procesuale pasive, s-a apreciat că ea se impune a fi

reținută numai în raport de pârâtul P.U. pe care reclamanta a înțeles să-l

cheme în judecată "în calitate de funcționar public".

În opinia instanței această apreciere s-a impus pentru

un considerent comun celor trei excepții de lipsă de legitimare procesuală și

anume acela că în litigiile în care se solicită a fi cenzurate acte

administrative, au calitate procesuală autoritățile emitente.

În cauză, reclamanta a investit instanța cu verificarea

unui ordin emis de Ministrul Administrației și Internelor și a două ordine

emise de Instituția Prefectului Județului Vâlcea prin conducătorul acesteia -

Prefectul.

Pentru acest considerent, s-a apreciat că cei doi pârâți

au legitimare procesuală pasivă în calitatea lor de emitenți ai actelor

administrative, considerent ce nu a putut fi reținut în raport de persoana

fizică P.U.

În ceea ce privește excepția de inadmisibilitate

invocată de Instituția Prefectului prin conducătorul acesteia, s-a apreciat că

nu este fondată, faptul de a cere în instanță constatarea nulității absolute a

unor acte administrative și nu anularea lor, nu atrage inadmisibilitatea

cererii, instanța fiind aceea care poate încadra în drept solicitarea părții.

Referitor la excepția de tardivitate, nici ea nu a putut

fi reținută, având în vedere dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 și

faptul că reclamanta a cunoscut de existența actelor la 31 august 2010 și a

formulat plângerile prealabile la 30 septembrie 2010.

În raport de aceleași date, s-a reținut că prima

solicitare de anulare a celor trei ordine a fost adresată instanței la 15

februarie 2011, așadar în termenul la care se referă dispozițiile art. 11 din

Legea contenciosului administrativ.

Pe fondul cauzei, în legătură cu cele trei atacate s-a

reținut că ele sunt acte administrative unilaterale cu caracter individual.

Astfel, Curtea a calificat actele atacate ca fiind acte

administrative unilaterale cu caracter individual și nu normativ, întrucât

Ordinul emis de Ministrul Administrației și Internelor privește repartizarea

numărului de posturi pentru Instituția Prefectului Județului Vâlcea, iar în

ceea ce privește Ordinele nr. 495 și nr. 496, ele au ca obiect de reglementare

restructurarea și reorganizarea aparatului de specialitate al Instituției Prefectului

Județului Vâlcea, organigrama acesteia și statul de funcții, iar cel de-al

doilea ordin, aprobă procedura de restructurare și reorganizare la nivelul

aceleiași Instituții a Prefectului, ordinele adresându-se așadar unui număr

determinat de subiecți.

Reținând această calificare, Curtea a înlăturat

susținerile reclamantei privind încălcarea dispozițiilor de transparență

legislativă din Legea nr. 52/2003 și caracterul obligatoriu al publicării lui,

reținând că autoritatea publică este îndreptățită să adopte măsuri de

organizare și reorganizare a propriei activități în raport de nevoile și

competențele acesteia, dar și de limitările financiare pe care le suportă, în

condițiile art. 24 din Legea nr. 188/1999.

Prin ordinul emis de ministru, acesta nu a făcut decât

să repartizeze numărul de posturi pentru autoritățile din subordinea sa,

atribuție ce îi revine în calitate de ordonator principal de credite, iar

pretinsa nesemnare a anexelor de către ministru, personal, nu se poate

constitui într-un motiv de nelegalitate, câtă vreme nu se demonstrează că

persoana care a semnat "pentru" nu avea astfel de atribuții și că au

fost semnate de intervenientă.

Curtea a mai reținut că ministrul are posibilitatea, în

exercitarea competențelor de conducător al autorității publice, să adopte sau

nu, în tot sau parțial, propunerile pe care le fac autoritățile din subordine,

în speță neexistând niciun element care să justifice susținerea din acțiune

potrivit căreia actul administrativ emis nu este rezultatul unei verificări a

legalității și oportunității măsurilor adoptate.

Totodată, a apreciat ca fiind lipsită de suport legal și

critica actului administrativ bazată pe absența unei consultări a sindicatelor,

în raport de prevederile art. 107

1

din Legea nr. 188/1999.

Aprecierea reclamantei potrivit căreia reorganizarea s-a

făcut pe criterii subiective și arbitrarii a fost de asemenea înlăturată, de

vreme ce propunerile Instituției Prefectului au avut la bază nota de

fundamentare din 30 august 2010, notă ce a fost prezentată tuturor salariaților

la 31 august 2010 și care a fost însoțită și de procedura de reorganizare și

restructurare a aparatului de specialitate din aceeași dată, respectându-se

astfel cerințele art. 28 din Legea nr. 188/1999. De altfel, a reținut instanța,

reclamanta nu concretizează elemente din care să rezulte această apreciere.

De asemenea, Curtea a apreciat că nu poate fi reținută

nulitatea actului administrativ unilateral motivat de faptul că nu există o

hotărâre de Guvern de aprobare a noii organigrame, câtă vreme structura la care

se referă ordinul privește numai Instituția Prefectului Județului Vâlcea și nu

există o dispoziție legală care să oblige la emiterea unei hotărâri de natura

celei la care se face referire.

În fine, s-a reținut ca fiind lipsită de suport și

trimiterea reclamantei la concedierea colectivă, procedură specifică

raporturilor contractuale ale salariaților și nereglementată de Statutul

funcționarilor publici.

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamanta

G.N., criticând-o pentru netemeinicie și nelegalitate în esență pentru

următoarele motive:

- Instanța de fond nu s-a pronunțat pe necompetența

ministrului de a desființa postul de subprefect, manager public, consilier cu

afaceri europene și postul recurentei - reclamante - pe motiv că nu ar exista

un interes personal și legitim, fiind vorba de o excepție de ordine publică.

Se arată că ministrul nu poate să repartizeze posturi

pentru minister, cu încadrarea în numărul de posturi aprobate prin hotărâre de

guvern; nu s-a făcut dovada că postul de subprefect a fost desființat prin

lege.

- Consideră recurenta că Ordinul nr. II/9004 din 26

august 2010 emis de Ministerul Administrației și Internelor este un act cu

caracter normativ iar în vederea intrării lui în vigoare, se impunea publicarea

lui în Monitorul Oficial. Nepublicându-se acest ordin, nu poate produce efecte

juridice.

- Ordinul ministrului reprezintă un act de aprobare a

reorganizării instituției prefectului, a stabilirii numărului și structurii

funcțiilor publice și trebuia emis după emiterea ordinelor prefectului ce fac

obiectul litigiului.

- Arată de asemenea recurenta că instanța de fond nu s-a

pronunțat pe legalitatea și temeinicia ordinului din punct de vedere procedural,

al formei și fondului, și legalitatea și temeinicia reorganizării

instituționale.

În acest sens, se susține de recurentă că nu s-au

respectat dispozițiile privind transparența decizională, normele de tehnică

legislativă, nu are avizul obligatoriu al Agenția Națională a Funcționarilor

Publici conform art. 107

1

alin. (2), persoana care a semnat nu a

făcut dovada împuternicirii speciale pentru nota de fundamentare.

Consideră recurenta că era obligatoriu să se elaboreze

planul funcțiilor publice de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici,

pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite, în speță, ministru,

plan care urma să fie aprobat de către Guvern prin hotărâre, cu consultarea

sindicatelor și nu s-a respectat principiul stabilității publice.

În drept, cererea de recurs se întemeiază pe art. 304

pct. 7, 8, 9 și 304

1

C. proc. civ.

- Analizând cererea de recurs, motivele invocate,

normele legale incidente în cauză precum și în conformitate cu art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că aceasta nu este fondată pentru

următoarele motive:

- Nu se poate considera că instanța de fond nu a

analizat excepția de ordine publică privind necompetența ministrului de interne

în emiterea Ordinului nr. II/9004/2010. Această apărare a recurentei-reclamante

a fost analizată în contextul implicit al verificării legalității acestui act

administrativ.

Potrivit art. 4 alin. (5) din H.G. nr. 460/2006 -

Numărul maxim de posturi și structura posturilor aferente instituției

prefectului se stabilesc anual prin ordin al ministrului administrației și

internelor, cu încadrarea în numărul maxim de posturi aprobate Ministerului

Administrației și Internelor.

Prin urmare, ministrul are competența de a emite ordinul

atacat în ceea ce privește numărul maxim de posturi și structura acestora.

- Referitor la caracterul normativ al ordinului

II/9004/2010 - se reține că nu este vorba despre un act administrativ normativ,

deoarece prin acesta nu se stabilesc norme generale, impersonale și obligatorii

pentru un număr nedeterminat de subiecte de drept ci acesta se adresează unui

subiect de drept determinat - Instituția Prefectului Județului Vâlcea. Deci

susținerile privind transparența decizională, normele de tehnică legislativă nu

pot fi primite.

Sub acest aspect nu se poate spune că nu a produs efecte

juridice.

- În ceea ce privește fondul cauzei, se reține că prin

adresa nr. 16295 din 23 august 2010 Instituția Prefectului Județului Vâlcea a

solicitat în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 460/2006

aprobarea numărului de posturi și a structurii acestora. În baza avizului

prealabil al Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, Ministrul

Administrației și Internelor a emis Ordinul nr. II/9004/2010.

Nu se poate reține astfel că nu există o bază legală

pentru desființarea postului reclamantei-recurente.

Astfel, așa cum s-a arătat, decizia reducerii numărului

de posturi din cadrul Instituției Prefectului-Vâlcea a fost luată având în

vedere Legea nr. 118/2010 și conform art. 40 alin. (1) lit. a) din Legea nr.

53/2003 coroborată cu art. 5 alin. (2) din H.G. nr. 460/2006 care arată că

"numirea, respectiv încadrarea precum și modificarea, suspendarea și

încetarea raportului de serviciu, respectiv a raporturilor de muncă ale

personalului din cadrul instituției prefectului se efectuează prin ordin al

prefectului, în condițiile legii".

Dată fiind succesiunea actelor pregătitoare, adresa nr.

16295/2010, avizul ANFR - precum și din prevederile art. 5 din H.G. nr.

460/2006, rezultă că între cele două ordine II/9004 din 26 august 2008 și

Ordinul nr. 578 din 1 octombrie 2010 - există o corelație, însă primul ordin

este cel privind aprobarea solicitării prefectului, de stabilire a numărului

funcțiilor publice și a structurii acestora, adică Ordinul II/9004 din 26

august 2008 - cum este și situația de speță.

Criticile recurentei-reclamante privind inexistența unei

note de fundamentare nu sunt primite, așa cum a arătat și instanța de fond -

nota de fundamentare din 30 august 2010 - a fost prezentată tuturor

salariaților în data de 31 octombrie 2010 învederându-se care este procedura de

reorganizare, așa încât s-au respectat exigențele prevăzute de art. 28 din

Legea nr. 188/1989.

În ceea ce privește semnarea notei de fundamentare de

către subprefect s-a reținut corect aplicarea art. 9 din Legea nr. 340/2004.

Față de cele arătate mai sus, constatând că instanța de

fond a pronunțat o hotărâre legală și temeinică în conformitate cu prevederile

art. 312 alin. (1) C. proc. civ. se va respinge recursul ca nefondat.

Respinge recursul declarat de G.N. împotriva

Sentinței nr. 358/F-CONT din 20 iulie 2011 a Curții de Apel Pitești, secția

comercială și de contencios administrativ și fiscal ca nefondat.

Irevocabilă.

_____________

Procesat de AM