ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 897/2016

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

În Dosarul nr. x/321/2010, aflat pe rolul Curții de Apel Bacău, secția I civilă, având ca obiect recursurile formulate de recurentele-apelante A. și Unitatea Administrativ-Teritorială Comuna Grumăzești împotriva deciziei nr. 217 din 22 octombrie 2013 a Tribunalului Neamț, secția civilă, recurenta A. a invocat excepția de nelegalitate parțială a H.G. nr. 1356/2001.

Recurenta-apelantă A. a susținut, în esență, că hotărârea de guvern contestată, act administrativ normativ emis de Guvernul României pe baza inventarului aprobat prin HCL Grumăzești nr. 23 din 26 august 1999, a fost adoptată cu încălcarea Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, atestându-se în mod nelegal apartenența la domeniul public al Comunei Grumăzești a suprafeței de teren de 280 mp, cunoscută ca XX, teren ce face parte din TP din 21 noiembrie 1995, parcela YY, proprietatea familiei sale.

Prin încheierea din 8 iunie 2015, secția I civilă a Curții de Apel Bacău a sesizat secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a aceleiași instanțe cu soluționarea excepției de nelegalitate.

Prin sentința nr. 116 din 3 septembrie 2015, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca inadmisibilă, excepția de nelegalitate parțială a H.G. nr. 1356/2001.

A reținut instanța, în esență, că, în urma modificării dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, pe calea excepției de nelegalitate poate fi cenzurată numai legalitatea actelor administrative cu caracter individual, care au produs efecte între părțile din proces.

Cercetarea legalității actelor administrative normative nu a fost scoasă de sub cenzura instanței, acestea putând fi atacate oricând printr-o acțiune directă în anulare, conform art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, nu se poate cenzura legalitatea H.G. nr. 1356/2001, act administrativ normativ, pe calea excepției de nelegalitate.

A mai reținut instanța că, și dacă s-ar considera că hotărârea de guvern examinată reprezintă un act administrativ individual, se pune în discuție obligația de a asigura aplicarea prioritară a reglementărilor și jurisprudenței comunitare, pentru că cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual fără limită de timp încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, și principiul securității juridice, consacrat de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale.

II. Recursul declarat împotriva hotărârii primei instanțe

Împotriva sentinței nr. 116/2015 pronunțată de Curtea de Apel Bacău a formulat recurs A., susținând netemeinicia și nelegalitatea acesteia și solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare.

În motivarea căii de atac s-a arătat că H.G. nr. 1356/2001 putea face obiectul excepției de nelegalitate întrucât dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 sunt aplicabile. Această lege nu prevede că dispozițiile sale se aplică doar actelor administrative emise după intrarea sa în vigoare sau numai actelor cu caracter individual.

De asemenea, recurenta a susținut că în cauză excepția privește un act administrativ normativ care poate fi cenzurat oricând pe calea excepției de nelegalitate, situație care corespunde și practicii Înaltei Curți, astfel că în mod greșit a fost respinsă ca inadmisibilă excepția de nelegalitate invocată în cauză.

Au formulat întâmpinare intimații B. și C., cât și Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Grumăzești, prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat, fiind combătute criticile recurentei.

De asemenea, intimații au menționat că recurenta-reclamantă A. a promovat și acțiune în anularea H.G. nr. 1356/2011 care a făcut obiectul Dosarului nr. x/103/2012 pe rolul secției contencios administrativ și fiscal, a Curții de Apel Bacău, iar hotărârea pronunțată în cauză prin care s-a respins acțiunea, este irevocabilă.

Recurenta-reclamantă a depus la dosar și concluzii scrise, reiterând argumentele din cererea de recurs.

III. Soluția și considerentele instanței de recurs

Recursul formulat de reclamanta-reclamantă A. este nefondat, urmând a fi respins pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare.

Pentru început, se impun a fi lămurite câteva probleme de drept referitoare la excepția de nelegalitate invocată în cauză.

Excepția de nelegalitate a fost invocată în Dosarul nr. x/321/2010 aflat în recurs pe rolul Curții de Apel Bacău, secția I civilă, înregistrat inițial pe rolul Judecătoriei Târgu Neamț la 30 aprilie 2010. Prin încheierea din 8 iunie 2015, secția I civilă a Curții de Apel Bacău a sesizat secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Deci, raportat la situația de fapt expusă, excepția de nelegalitate a fost invocată într-o cauză înregistrată pe rolul instanței anterior intrării în vigoare a C. proc. civ. aprobat prin Legea nr. 134/2010, respectiv datei de 15 februarie 2013.

Înalta Curte de Casație și Justiție prin soluția de principiu adoptată în ședința judecătorilor din 20 mai 2013 a confirmat jurisprudența secției contencios administrativ și fiscal (ex: Decizia nr. 431 din 30 ianuarie 2014), în sensul că dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 76/2012, se aplică numai proceselor începute după data de 15 februarie 2015 când a intrat în vigoare C. proc. civ. aprobat prin Legea nr. 134/2010, fiind avute în vedere dispozițiile art. 24 din actualul C. proc. civ., cât și prevederile art. 27 și 28 din Legea nr. 554/2004.

Deci, litigiului dedus judecății având ca obiect excepția de nelegalitate parțială a H.G. nr. 1356/2001 invocată într-o cauză anterioară datei de 15 februarie 2015 nu i se aplică disp. art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 76/2012, ci dispozițiile art. 4 din aceeași lege, în forma anterioară, fapt de altfel reținut și prin încheierea din 08 iunie 2015 a secției I civilă a Curții de Apel Bacău.

În altă ordine, se impune a califica natura juridică a actului, respectiv a H.G. nr. 1356/2001, care face obiectul excepției de nelegalitate pentru că, analizând sentința recurată cât și argumentele prezentate de recurentă în cererea de recurs se constată că nu este lămurită această problemă de drept, respectiv dacă această hotărâre este un act administrativ individual sau act administrativ normativ.

H.G. nr. 1356/2001 privește atestarea domeniului public al Județului Neamț și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Neamț.

Recurenta-reclamantă, în cererea privind sesizarea cu excepția de nelegalitate, a susținut nelegalitatea parțială a acestei hotărâri motivat de faptul că în mod nelegal s-a atestat apartenența la domeniul public al Comunei Grumăzești a suprafeței de teren de 280 m.p., cunoscută ca XX, teren ce face parte din TP din 21 noiembrie 1995, parcela YY, proprietatea familiei sale.

Caracterizarea unui act administrativ ca individual sau normativ se face în raport de conținutul acestuia și efectele juridice pe care le produce.

Actele administrative individuale se caracterizează prin aceea că reprezintă manifestări unilaterale de voință care generează/ dau naștere, modifică sau sting drepturi și obligații în beneficiul sau în sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate, spre deosebire de actele administrative normative care conțin reglementări cu caracter general, impersonal și obligatoriu.

Cunoscut este că actele administrative pot fi clasificate în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produc, în acte administrative normative și acte administrative individuale.

Actele administrative normative conțin reglementări de principiu, aplicabile unui număr nedeterminat de persoane, efectele juridice fiind erga omnes.

Actele administrative individuale produc efecte juridice față de un subiect de drept determinat.

Prin urmare, față de aceste caracteristici ale actelor administrative, H.G. nr. 1356/2001 ce face obiectul excepției de nelegalitate în cauza de față are natura juridică a unui act administrativ unilateral individual pentru că se adresează unor subiecte determinate și nu prevede/cuprinde reglementări cu caracter general cu efecte erga omnes.

Susținerile recurentei-reclamante în sensul că această hotărâre este un act administrativ normativ nu sunt fondate, pentru că, astfel cum s-a menționat, H.G. nr. 1356/2001 restrânge sfera subiectelor beneficiare ale acesteia, vizând expres/limitat domeniul public al județului Neamț, al municipiilor, orașelor și comunelor acestui județ, aplicându-se deci unui număr determinat și dinainte stabilit de subiecte de drept.

Mai mult, în sensul că hotărârile Guvernului de atestare a bunurilor aparținând domeniului public sunt acte administrative cu caracter individual, Înalta Curte s-a pronunțat în mod constant, spre exemplu, prin deciziile nr. 1740 din 25 martie 2010, nr. 2459 din 12 mai 2010 și nr. 5702 din 29 noiembrie 2011, publicate pe site-ul Înaltei Curți de Casație și Justiție, în secțiunea de jurisprudență a Secției de contencios administrativ și fiscal.

Analizând sentința recurată, se reține că soluția pronunțată este temeinică și legală din perspectiva care a vizat aprecierea/ calificarea H.G. nr. 1356/2001 ca fiind act administrativ individual emis anterior Legii nr. 544/2001, această soluție înscriindu-se în linia jurisprudenței constante și consolidate a Înaltei Curți, secția contencios administrativ și fiscal, transpusă atât în cuprinsul deciziilor pronunțate în cadrul secției (ex: decizia nr. 548/2006, decizia nr. 2528/2006, decizia nr. 3298/2009, etc.) cât și în soluțiile de principiu adoptate în cadrul mecanismului de unificare a practicii judiciare.

Astfel, potrivit soluției de principiu adoptată în ședința judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție din 26 mai 2008, menținută în ședința din 16 martie 2009: „În aplicarea art. 20 alin. (2) și art. 148 alin. (2) din Constituție, prin raportare la Convenția europeană a drepturilor omului și la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum și la jurisprudența C.E.D.O. și a Curții de Justiție de la Luxemburg, se înlătură aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 și ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007 cu privire la actul administrativ unilateral cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 a cărui legalitate se contestă pe calea excepției de nelegalitate”.

De altfel, referitor la dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, atât în forma inițială cât și cea ulterioară, modificată prin Legea nr. 262/2007 și Legea nr. 202/2010, jurisprudența constantă a Înaltei Curți - SCAF este în sensul că excepția de nelegalitate este admisibilă doar pentru actele emise sau adoptate după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, avându-se în vedere considerentele care se desprind din aplicarea principiului stabilității raporturilor juridice și din interpretarea sistematică și istorico-teleologică a legii menționate dar și consecințele juridice pe care le-ar genera admiterea unei astfel de excepții ce ar putea fi invocată fără limită de timp.

În concluzie, excepția de nelegalitate care are ca obiect un act administrativ individual emis anterior Legii nr. 554/2004, este inadmisibilă.

Față de toate considerentele expuse, care complinesc și lămuresc problemele de drept cu incidență în cauză, se apreciază că este corectă soluția de respingere ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate parțială a H.G. nr. 1356/2001, astfel că nu se impune casarea cu trimitere spre rejudecare a cauzei.

Mai mult, dincolo de aceste aspecte, din înscrisurile depuse la dosarul cauzei, respectiv sentința nr. 19/2014 a Curții de Apel Bacău, secția contencios administrativ și fiscal, pronunțată în Dosarul nr. x/103/2012 rămasă irevocabilă prin decizia nr. 1239 din 19 martie 2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, acțiunea care a vizat anularea parțială a H.G. nr. 1356/2001 formulată de reclamantă, a fost respinsă irevocabil.

În consecință, în temeiul art. 304

1

și art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ. – 1865, art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamantă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinței nr. 116 din 3 septembrie 2015 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 24 martie 2016.