ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2528/2006

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2528/2006 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2006)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. 1270

din 31 mai 2006, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ

și fiscal, a admis excepția invocată de reclamantul Ș.I. și a constatat

nelegalitatea H.G. nr. 1822/2004 privind stabilirea locurilor de muncă și

activităților cu condiții deosebite, speciale și alte condiții, specifice

pentru polițiști.

Pentru a pronunța această

hotărâre, instanța a reținut, în esență, că art. 2 al actului administrativ în

discuție prevede că beneficiază de încadrarea în condițiile de muncă prevăzute

în anexă, numai polițiștii în activitate, la data intrării lui în vigoare.

Astfel, se aplică un

tratament discriminatoriu, polițiștilor, recunoscându-se unele drepturi numai

în favoarea persoanelor care sunt în activitate, nu și celor care, anterior, au

lucrat în aceleași condiții. Acest tratament juridic diferențiat încalcă

principiul egalității înscris în art. 16 alin. (1) și (2) din Constituția

României și dispozițiile O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea

tuturor formelor de discriminare.

Împotriva acestei hotărâri au

declarat recurs, pârâții Inspectoratul General al Poliției Române, Ministerul

Administrației și Internelor și Guvernul României, criticând-o pentru

nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului său,

întemeiat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul-pârât Inspectoratul General al Poliției Române a arătat că instanța de

fond a aplicat greșit prevederile art. 16 alin. (1) și (2) din Constituția

României și ale O.G. nr. 137/2000, privind prevenirea și sancționarea tuturor

formelor de discriminare, atunci când a admis excepția de nelegalitate a H.G.

1822/2004.

Recurentul-pârât a mai

arătat că actul administrativ în discuție conține norme imperative cu privire

la polițiștii în activitate, fără a face nicio precizare privind polițiștii

pensionați, iar acest act omisiv al legiuitorului nu poate fi interpretat drept

un criteriu de discriminare, în sensul O.G. nr. 137/2000.

De asemenea,

recurentul-pârât a arătat că instanța de fond s-a subrogat în atribuțiile de

investigare și sancționare contravențională a faptelor sau actelor de

discriminare, atribuții care, conform art. 19

1

din O.G. nr. 137/2000,

revin C.N.C.D.

Pe de altă parte,

recurentul-pârât a arătat că analiza nelegalității unei hotărâri de guvern,

prin prisma art. 4 din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrativ,

se face sub două aspecte: temeiul legal care a stat la baza adoptării ei și

actele comisive, materializate sub forma prevederilor care contravin legii.

Astfel, H.G. 1822/2004 a fost adoptată cu respectarea art. 108 din Constituția

României și al art. 9 alin. (3) și art. 24 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 179/2004

privind pensiile de stat și alte drepturi de asigurări sociale ale polițiștilor,

iar nelegalitatea sa nu a fost reținută în raport cu actele comisive (norme

juridice), ci prin prisma a ceea ce nu a prevăzut actul normativ, precizări cu

privire la cadrele de poliție pensionate.

Totodată, recurentul a

arătat că H.G. nr. 1822/2004 a fost emisă după încetarea raporturilor de muncă

ale reclamantului și acționează pentru viitor, astfel încât nu i se aplică

acestuia. Recunoscând condițiile de muncă deosebite și speciale pentru

polițiștii în activitate, legiuitorul a avut în vedere faptul că aceste

condiții au suferit schimbări într-un interval de timp scurt, datorită

apariției unor factori noi de risc la care sunt expuși polițiștii, în contextul

creșterii și diversificării fenomenului infracțional.

În concluzie, recurentul-pârât

Inspectoratul General al Poliției Române a solicitat modificarea sentinței, în

sensul respingerii excepției de nelegalitate, ca nefondată.

Recurentul-pârât Ministerul

Administrației și Internelor și-a întemeiat calea de atac pe prevederile art. 304

1

C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, rejudecarea cauzei și respingerea

excepției de nelegalitate, în principal ca inadmisibilă și în subsidiar, ca

neîntemeiată.

În motivarea recursului,

recurentul-pârât Ministerul Administrației și Internelor a arătat că instanța

de fond a respins în mod nelegal excepția de inadmisibilitate a excepției de

nelegalitate, întrucât Legea nr. 554/2004 a intrat în vigoare la 6 ianuarie

2005 și nu se aplică actelor administrative adoptate sau emise înaintea

intrării în vigoare a legii, indiferent dacă au caracter normativ sau

individual.

O altă critică adusă

sentinței a fost aceea că instanța a constatat nelegalitatea H.G. nr. 1822/2004,

în întregul ei, fără a indica textul sau textele considerate nelegale. Acest

act administrativ a fost emis în temeiul art. 108 din Constituția României,

republicată, al art. 9 alin. (3) și art. 24 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 179/2004

privind pensiile de stat și alte drepturi de asigurări sociale ale polițiștilor,

al art. 19 din Legea nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii și alte

drepturi de asigurări sociale și al art. 9 din Legea nr. 108/1999 privind

înființarea și organizarea Inspecției Muncii, republicată. Cum și legea în

aplicarea căreia a fost emisă H.G. 1822/2004, se referă la polițiștii în

activitate ale căror raporturi de serviciu au încetat după data de 3 iunie

2004, hotărârea de Guvern nu putea să reglementeze și situația polițiștilor

pensionați anterior datei respective, întrucât aceasta ar fi însemnat o

adăugare la Legea nr. 179/2004 și o încălcare a principiului neretroactivității

legii, consacrat în art. 15 alin. (2) din Constituția României.

Recurentul-pârât Ministerul

Administrației și Internelor a arătat, totodată, că prin sentința recurată,

instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești, pentru că, potrivit art. 1

alin. (1) din Legea nr. 47/1992, Curtea Constituțională este unica autoritate

de jurisdicție constituțională în România, iar în temeiul art. 20 alin. (3) din

O.G. nr. 137/2000, competența exclusivă în ce privește constatarea și

sancționarea contravențiilor referitoare la discriminare aparține membrilor C.N.C.D.

Fiind învestită cu soluționarea unei excepții de nelegalitate a unei hotărâri a

Guvernului, instanța trebuia să se limiteze la a cerceta numai dacă H.G. nr. 1822/2004

concordă cu legile în baza și în aplicarea cărora a fost emisă, iar nu să

analizeze legalitatea hotărârii în discuție prin raportare la prevederile

constituționale.

Un alt motiv de nelegalitate

a sentinței constă, în opinia recurentului-pârât, în faptul că recunoașterea

unor drepturi de genul celor pretinse de actualul intimat, nu se poate obține

pe calea excepției de nelegalitate a actului normativ, ci numai prin

modificarea sau completarea reglementării în domeniu.

În motivarea recursului său,

recurentul-pârât Guvernul României a invocat aplicarea greșită a legii, arătând

că prin H.G. nr. 1822/2004 au fost puse în executare prevederile art. 9 alin.

(3) și art. 24 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 179/2004, care se referă la

condițiile de muncă în care se desfășoară activitatea polițiștilor.

În acest sens,

recurentul-pârât Guvernul României a arătat că în considerarea principiului

neretroactivității legii civile, instituit prin art. 15 alin. (2) din

Constituție, efectele reglementărilor cuprinse în Legea nr. 178/2004, cu

privire la încadrarea locurilor de muncă și activităților polițiștilor în

condiții deosebite și speciale se produc numai pentru viitor, în cazul

persoanelor care au calitatea de polițiști în activitate la data solicitării

pensiei de stat, sub imperiul legii menționate.

Recurentul-pârât a menționat

și faptul că art. 77 din Cap. IV - Dispoziții tranzitorii - al Legii nr. 179/2004

cuprinde prevederi speciale care permit, în vederea stabilirii pensiei de

serviciu a polițiștilor, luarea în considere a perioadelor recunoscute potrivit

legislației anterioare, perioade care pot cuprinde și locuri de muncă sau

activități ce se pot regăsi în categoria celor încadrate în condiții de muncă

deosebite sau speciale, potrivit anexei H.G. nr. 1822/2004.

În consecință,

recurentul-pârât a arătat că aspectele invocate în cadrul excepției de

nelegalitate privesc, în realitate, modul de interpretare și aplicare a actului

administrativ cu caracter normativ atacat.

Examinând cauza, în raport cu

motivele de recurs invocate și cu prevederile art. 304

1

C. proc. civ., ținând seama de actele dosarului și de dispozițiile legale aplicabile,

Curtea constată că recursurile sunt fondate, pentru considerentele ce vor fi

expuse în continuare.

Prin încheierea pronunțată

în data de 4 aprilie 2006, în dosarul nr. 10426/3/2005, Curtea de Apel

București, secția a VII-a civilă pentru cauze privind conflicte de muncă și asigurări

sociale, a sesizat secția de contencios administrativ și fiscal, în vederea

soluționării excepției de nelegalitate a H.G. nr. 1822/2004, privind stabilirea

locurilor de muncă și activităților cu condiții deosebite, speciale și alte

condiții specifice pentru polițiști.

Potrivit art. 4 alin. (1)

din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi

cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la

cererea părții interesate. Întrucât legea nu face nici o distincție, pot forma

obiect al excepției de nelegalitate, atât actele administrative unilaterale

individuale, cât și actele administrative unilaterale normative.

În cazul actului unilateral

individual, prevederea menționată a fost interpretată în sensul că excepția de

nelegalitate este admisibilă, numai pentru actele emise sau adoptate după

intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, din considerente rezultate din

aplicarea principiului stabilității raporturilor juridice și din interpretarea

sistematică și istorico-teleologică a legii.

Aceste argumente nu pot fi,

însă, reținute și în cazul actelor administrative unilaterale cu caracter

normativ, care pot fi supuse oricând controlului de legalitate, nu numai pe

calea excepției de nelegalitate, ci și pe calea acțiunii directe, conform art. 11

alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Un argument în plus, în

acest sens, îl constituie împrejurarea că în mod tradițional, în contenciosul

administrativ român, excepția de nelegalitate (sau ilegalitate) a actului

administrativ-normativ a fost acceptată ca mijloc procesual de apărare ce putea

fi invocat oricând în cadrul unui proces, în fața oricărei instanțe, deși

reglementările anterioare în materie nu o prevedeau expres.

În consecință, nu poate fi

reținut motivul de recurs privind respingerea nelegală a excepției de

inadmisibilitate formulat de recurentul-pârât Ministerul Administrației și

Internelor.

În speță, nu poate fi

reținută nici depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, deoarece instanța

de contencios administrativ învestită cu soluționarea excepției de nelegalitate

în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, are de verificat concordanța actului

administrativ cu actele normative cu forță juridică superioară relevante în

cauză, inclusiv Constituția României care, în art. 1 alin. (5), prevede că „În

România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este

obligatorie”.

Este adevărat că unica autoritate

de jurisdicție constituțională în România este Curtea Constituțională, potrivit

art. 1 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, dar în temeiul art. 146 lit. d) din

Constituția României și art. 29 din Legea nr. 47/1992, ea hotărăște asupra

excepției de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele, actele

administrative fiind supuse controlului de legalitate exercitat de instanțele

de contencios administrativ.

În sens larg, principiul legalității

este structurat pe ideea supremației Constituției, aflate în vârful piramidei

legislative.

Totodată, Înalta Curte

reține că prin sentința recurată nu a fost constatată și sancționată o

contravenție, în cadrul procedurii prevăzute de O.G. nr. 137/2000, privind

prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, pentru a fi vorba

despre o încălcare a competenței C.N.C.D.

Înalta Curte constată, însă,

întemeiate criticile formulate de cei trei recurenți, în ceea ce privește

soluția pronunțată asupra fondului cauzei.

H.G. nr. 1822/2004 are ca

obiect de reglementare stabilirea locurilor de muncă și activităților cu

condiții deosebite, speciale și alte condiții specifice pentru polițiști, fiind

emisă în temeiul art. 108 din Constituția României, al art. 9 alin. (3) și al art.

24 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 179/2004 privind pensiile de stat și alte

drepturi de asigurări sociale ale polițiștilor, al art. 19 din Legea nr. 19/2000

privind sistemul public de pensii și alte drepturi de asigurări sociale și al art.

9 din Legea nr. 108 /1999 privind înființarea și organizarea Inspecției Muncii.

Autorul excepției de

nelegalitate a considerat că H.G. nr. 1822/2004 contravine prevederilor art. 16

alin. (1) din Constituția României, care consacră principiul egalității

cetățenilor în fața legii și autorităților publice, fără privilegii și

discriminări. Discriminatorie este, în opinia intimatului-reclamant,

recunoașterea încadrării întregii perioade de muncă în condiții deosebite,

speciale și alte condiții specifice numai pentru polițiștii aflați în

activitate, nu și celor pensionari la momentul apariției actului normativ.

Potrivit art. 108 alin. (2)

din Constituția României, hotărârile Guvernului se emit pentru organizarea

executării legilor, iar în temeiul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000

privind Normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,

actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului

se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă.

Folosirea sintagmei

„polițiștii în activitate” în cuprinsul H.G. 1822/2004 este în concordanță cu

prevederile art. 9 din Legea nr. 179/2004, care se referă la „condițiile de

muncă în care se desfășoară activitatea polițiștilor” și nu îngrădește în nici

un fel drepturile polițiștilor pensionați anterior, neexistând o prevedere

expresă în sensul că de încadrarea în condițiile de muncă deosebite, speciale

sau specifice beneficiază numai polițiștii în activitate, așa cum a reținut

instanța de fond.

Aspectele invocate în

motivarea excepției de nelegalitate privesc de fapt problema interpretării și

aplicarea H.G. nr. 1822/2004, în litigiul de muncă dedus judecății, iar nu concordanța

acesteia cu actele normative cu forță juridică superioară în executarea cărora

a fost emisă.

În consecință, constatând că

instanța de fond a reținut greșit încălcarea prevederilor art. 16 din

Constituția României, ale O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor

formelor de discriminare, Curtea va admite recursurile, în temeiul art. 304 pct.

9 C. proc. civ. și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, urmând să modifice

sentința atacată, în sensul respingerii excepției de nelegalitate a H.G. nr. 1822/2004,

potrivit art. 312 alin. (3) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate

de Inspectoratul General al Poliției Române, Ministerul Administrației și

Internelor și Guvernul României, împotriva sentinței civile nr. 1270 din 31 mai

2006 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ

și fiscal.

Modifică sentința atacată,

în sensul că respinge excepția de nelegalitate a H.G. nr. 1822/2004.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 29 iunie 2006.