ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3032/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3032/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

instanță

Prin acțiunea

formulată, reclamanta SC F. SA a chemat în judecată Guvernul României și

Consiliul Local al comunei B.A., județul Neamț, solicitând a se dispune

anularea parțială a H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001, publicată în M. Of. al

României nr. 628/23.08.2002, și anume a pozițiilor 6, 20, 21, 22, 23 din Anexa

nr. 10 privind lista de inventar cuprinzând bunurile care alcătuiesc domeniul

public al comunei B.A. publicată în M. Of. nr. 628bis/27.12.2001, precum și a

Hotărârii Consiliului Local al comunei B.A. nr. 23 emisă la data de 28 mai 2001

și anume a pozițiilor nr. 6, 20, 21, 22, 23 din Anexa nr. 10.

Guvernul României a formulat

întâmpinare prin care a invocat excepția tardivității formulării acțiunii, deoarece

reclamanta nu a respectat termenele prevăzute de art. 11 din Legea nr. 554/2004.

Consiliul Local al comunei

B.A. a formulat întâmpinare prin care a invocat, pe cale de excepție, tardivitatea

formulării cererii, motivat de faptul că acțiunea în contencios administrativ prin

care se solicită anularea unui act administrativ se poate introduce în termen de

6 luni de la data emiterii actului, termen care este unul de prescripție, iar pentru

motive temeinice, cererea poate fi introdusă și peste termenul de 6 luni, dar nu

mai târziu de un an de la data emiterii actului. Pe fondul cauzei a solicitat respingerea

cererii ca neîntemeiată.

apel

Prin sentința civilă

nr. 102 din 16 iunie 2011, Curtea de Apel Bacău, secția de contencios administrativ

și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamantă a dispus anularea parțială a

H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001.

Pentru a pronunța această

soluție, instanța de fond a reținut că reclamanta a fost chemată în judecată, în

cadrul altui proces, pentru revendicarea unei suprafețe de teren de 8.937 m.p.,

teren intravilan, situat în centrul comunei B.A., de către comuna B.A..

În respectivul proces,

comuna B.A. a invocat Hotărârea Consiliului Local al comunei B.A. nr. 23 din 28

mai 2001 prin care și-a însușit inventarul cuprinzând bunurile care alcătuiesc domeniul

public al comunei, iar terenul revendicat se regăsește în Anexa nr. 10 privind lista

de inventar cuprinzând bunurile care alcătuiesc domeniul public al comunei publicată

în M. Of. nr. 628bis/27.12.2001, pozițiile 6-1.6.2 teren viran centrul comunei 3.219

m.p.; 20-1.5.9 – obor comunal 1.560 m.p.; 21-1.5.9 târg – 4.973 m.p.; 22-1.6.2 teren

viran bază sportivă – 3.734 m.p.; 23 teren parcare centrul comunei – 84 m.p.

Inventarul bunurilor a

fost atestat prin H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001 publicată în M. Of. nr.

628/23.08.2002.

La dosar s-a depus un

înscris, intitulat act de delimitare din 10 ianuarie 1995 prin care în urma operațiunilor

de delimitare în teren, s-a stabilit linia de hotar dintre terenul în litigiu și

restul proprietăților, pe înscrisul respectiv semnând și primarul comunei B.A.,

aflat în funcție la acea dată, respectiv 10 ianuarie 1995.

Pârâtul Consiliul Local

al comunei B.A. s-a apărat în sensul că în inventarul bunurilor publice ale comunei

B.A., atestat prin H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001, figurează înregistrat terenul

asupra căruia reclamanta pretinde că este proprietară, în suprafață de 3.129 m.p.,

că acest teren se află în domeniul public al comunei încă din anul 1921, cuprins

în inventar la poziția 6-1.6.2, asupra oborului comunal, suprafața de 1.560 m.p.

înscrisă în inventar la poziția 20-1.5.9 încă din anul 1965, suprafața de 4.973

m.p. având ca destinație târg, înregistrat din anul 1996 la poziția 21-1.5.9, teren

viran ce reprezintă baza sportivă, în suprafață de 3.734 m.p. înscris în inventar

din anul 1921 la poziția 22-1.6.2. și în final asupra terenului ce constituie parcare

în centrul comunei în suprafață de 84 m.p., înscris la poziția 23 din H.C.L.

nr. 23 din 28 mai 2001.

La termenul din 25 noiembrie

2010, instanța a încuviințat efectuarea unei expertize tehnice în specialitatea

topografie, cu următoarele obiective: identificarea și măsurarea suprafeței de 8.937

m.p. teren intravilan, respectiv a suprafețelor ce se regăsesc la pozițiile 6, 20,

21, 22, 23 din Anexa 10 la H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001, cu schiță și vecinătăți;

expertul să precizeze dacă suprafețele indicate prin acțiune și cele care sunt înscrise

în certificatul de atestare a dreptului de proprietate din 05 aprilie 1996 se suprapun

și în caz afirmativ, să fie individualizate pe schiță modalitatea în care există

suprapunerea.

Expertul a efectuat lucrarea

de expertiză, identificând mai multe suprafețe de teren, fără însă a identifica

suprafețele ce se regăsesc la pozițiile 6, 20, 21, 22, 23 din Anexa 10 la H.G.

nr. 1356 din 27 decembrie 2001.

Instanța de fond, constatând

că expertul nu a răspuns la obiectivele stabilite, a revenit cu adresă la acesta

pentru a răspunde obiecțiunilor invocate de către părți, cât și obiectivelor stabilite

de către instanță.

Prin suplimentul la expertiză

întocmit, expertul a răspuns că la baza identificării suprafețelor de teren a stat

Planul cadastral al localității B.A., Documentația cadastrală și Anexa nr. 10 la

H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001.

Cât privește elementele

tehnice care l-au determinat să afirme că terenul existent în documentația cadastrală

a SC F. SA se suprapune în totalitate peste terenul revendicat de Consiliul Local,

îl reprezintă tocmai amplasamentul trecut în această documentație și mențiunea „centrul

comunei” din Anexa nr. 10 la H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001 la terenurile înscrise

la poziția 6 și 23, care au coincis cu indicațiile primite de la reprezentanții

primăriei.

Curtea de Apel, constatând

că nici de această dată expertul nu a identificat strict suprafețele de teren ce

se regăsesc în Anexa 10 la H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001, respectiv pozițiile

6, 20, 21, 22, 23, cu schiță și vecinătăți, a revenit din nou la expert, pentru

a răspunde la acest obiectiv.

Totodată, a solicitat

expertului ca în situația în care se află în imposibilitate de a identifica suprafețele

de teren din anexa la hotărârea de Guvern, să precizeze acest lucru.

Expertul a răspuns la

solicitarea instanței, că îi este imposibil să identifice suprafețele de teren ce

se regăsesc la pozițiile 6, 20, 21, 22, 23 din Anexa 10 la H.G. nr. 1356 din 27

decembrie 2001, cu schiță și vecinătăți, în condițiile în care nu îi sunt puse la

dispoziție documente anexă la hotărâre cu vechile sau noile amplasamente ale acestora

sau alte informații privind dispunerea lor (nr. topo, vecini, etc.), documentele

avute la dispoziție și prezentate în raportul de expertiză fiind insuficiente pentru

o identificare strictă.

Astfel fiind, instanța

de fond a constatat că apare de neînțeles că în situația în care terenul în discuție

se regăsește în inventarul bunurilor publice al comunei B.A., atestat prin H.G.

nr. 1356 din 27 decembrie 2001, și se află în domeniul public al comunei încă din

anul 1921, cuprins în inventar la poziția 6-1.6.2, asupra oborului comunal, suprafața

de 1.560 m.p. înscrisă în inventar la poziția 20-1.5.9, din anul 1965, suprafața

de 4.973 m.p. având ca destinație târg, înregistrat din anul 1996 la poziția 21-1.5.9,

teren viran ce reprezintă baza sportivă, în suprafață de 3.734 m.p., înscris în

inventar din anul 1921 la poziția 22-1.6.2. și terenul ce constituie parcare centrul

comunei în suprafață de 84 m.p., înscris la poziția 23 din H.C.L. nr. 23 din 28

mai 2001, să se facă demersuri pentru cumpărarea suprafeței de 8.937 m.p., care

s-a menționat de către pârâtă că se suprapune cu terenul de la pozițiile 6, 20,

21, 22, 23 din Anexa nr. 10 la H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001.

Prin urmare, instanța

de fond a apreciat că rezultă, fără putință de tăgadă, că terenurile de la pozițiile

6, 20, 21, 22, 23 din Anexa H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001, care susține pârâta

că se suprapun cu suprafața de 8.937 m.p., au fost menționate în inventarul bunurilor

care alcătuiesc domeniul public al comunei B.A., fără respectarea normelor tehnice

de determinare și identificare, în situația în care pe baza documentației deținută

de către pârâtă în prezent și care a stat și la baza înscrierii în inventarul bunurilor

care alcătuiesc domeniul public al comunei B.A., terenurile nu pot fi identificate.

Împotriva hotărârii instanței

de fond, pârâții Guvernul României și comuna B.A., prin Primar, au declarat recurs.

3.1. Guvernul României

și-a încadrat motivele de recurs în prevederile art. 304 pct. 8 și 9 și 304

1

C. proc. civ., formulând critici care vizează tardivitatea acțiunii și fondul cauzei.

Sub primul aspect, recurentul-pârât

a arătat că instanța a respins greșit excepția tardivității acțiunii, în raport

cu prevederile art. 11 din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care hotărârea a

cărei anularea parțială o solicită reclamanta a fost publicată în M. Of. al României,

Partea I, nr. 628/23.08.2002, iar instanța de contencios administrativ a fost învestită

în abia anul 2010.

Cu privire la fondul cauzei,

recurentul-pârât a arătat că H.G. nr. 1356/2001 a fost adoptată în temeiul art.

108 din Constituția României și al art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, cu

respectarea normelor de tehnică legislativă cuprinse în Legea nr. 24/2000 și în

Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative

spre adoptare Guvernului, aprobat prin H.G. nr. 555/2001.

Atestarea apartenenței

bunurilor la domeniul public de interes județean sau local este necesară în vederea

delimitării corecte a bunurilor de interes public județean sau local de cele de

interes național, precum și în vederea delimitării bunurilor aparținând domeniului

public de bunurile aparținând domeniului privat.

Potrivit prevederilor

Legii nr. 213/1998, Guvernul nu are decât competența de a atesta (sau nu), prin

hotărâre, apartenența bunurilor la domeniul public de interes local sau județean,

neavând abilitarea legală de a inventaria el însuși aceste bunuri, deci de a interveni

într-un fel sau altul asupra inventarelor, astfel cum au fost însușite de consiliile

locale, respectiv de cele județene, prin hotărâri ale acestora.

3.2. Recurenta comuna

B.A., prin Primar, a criticat, pe de o parte, soluția pronunțată de prima instanță

asupra excepției tardivității acțiunii, considerând-o contrară prevederilor

art. 11 din Legea nr. 554/2004.

Pe de altă parte, a considerat

nelegală și netemeinică dezlegarea fondului cauzei, arătând, în esență, următoarele:

Prin apărările formulate

in cauza a precizat faptul ca terenurile în speță au fost în proprietatea comunei

și că încă din anul 1883 făceau parte dintr-un imobil cu o suprafață mai mare. Începând

cu anul 1909, în urma unor dezmembrări, imobilul era întabulat în proprietatea comunei

Bicaz.

Toate documentele și măsurătorile

găsite în arhiva Primăriei comunei B.A. au fost puse la dispoziția expertului care

a efectuat raportul de expertiză dispus în cauză.

Instanța de fond a admis

acțiunea societății reclamante fără a avea în vedere completările la raportul de

expertiză judiciară, menționând doar că s-a invocat existența, pe terenul în discuție,

a unei construcții edificate de comună, din fondurile proprii și asupra cărora comuna

exercită dreptul de dispoziție.

și procedura derulată în recurs

Prin întâmpinarea depusă

la dosar, SC F. SA a invocat excepția lipsei calității procesuale a comunei B.A.,

arătând că parte în procesul de fond a fost Consiliul Local al comunei B.A., iar

nu comuna, prin primar.

Cu privire la motivul

de recurs referitor la excepția de tardivitate a acțiunii, a arătat că a învestit

instanța în termenul legal, pentru că actul administrativ cu caracter individual

i-a fost comunicat abia la data de 06 mai 2010, în dosarul civil aflat pe rolul

Judecătoriei Bicaz. Publicarea în M. Of. nu poate fi asimilată comunicării actului,

pentru că terenurile sunt descrise lacunar și nu există identitate în privința suprafețelor.

În privința fondului cauzei,

intimata-reclamantă a arătat că plătește taxe și impozite pentru terenul în litigiu,

pe care autoritățile locale și-au exprimat intenția de a-l cumpăra de la societatea

comercială, dar cu toate acestea, au susținut că terenul proprietatea intimatei-reclamante

este inclus în domeniul public al comunei.

Prin răspunsul la întâmpinare,

recurenta - pârâtă a arătat că, într-adevăr, calitate procesuală are Consiliul Local

al Comunei B.A., dar „din rutină” s-au emis înscrisuri și de către Comună, inclusiv

la dosarul de fond, fără a fi fost invocată vreo excepție.

A susținut din nou tardivitatea

acțiunii și a arătat că expertul a constatat introducerea unei clădiri din domeniul

public în documentația cadastrală a SC F. SA din eroare, situația juridică fiind

aceea prezentată de Consiliul Local.

II. Considerentele Înaltei

Curți asupra recursurilor

lipsei calității procesuale a comunei B.A.

Examinând cu prioritate

excepția invocată de intimata-reclamantă prin întâmpinare, în temeiul art. 137 C.

proc. civ., aplicabil și în recurs, conform art. 316, corelat cu art. 298 din același

Cod, Înalta Curte constată că, într-adevăr, sentința atacată a fost pronunțată în

contradictoriu cu Consiliul Local al comunei Ardelean, iar nu cu unitatea administrativ-teritorială.

Se impune însă mențiunea

că acțiunea în contencios administrativ nu are ca obiect propriu-zis anularea unui

act administrativ adoptat de Consiliul Local, în exercitarea atribuțiilor sale de

autoritate publică locală, ca subiect de drept distinct de comuna în cadrul căreia

funcționează, litigiul tinzând, în esență, la delimitarea domeniului public al unității

administrativ-teritoriale, în sensul art. 23 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea

publică și regimul juridic al acesteia.

În acest context, Înalta

Curte constată că admiterea excepției lipsei calității procesuale a recurentei-pârâte

comuna B.A. ar constitui o sancțiune procesuală excesivă, acordând o preeminență

disproporționată unui aspect formal.

de recurs

Pășind la evaluarea fondului

cauzei în raport cu motivele invocate de recurenții-pârâți și cu prevederile

art. 304

1

C. proc. civ., ținând seama și de apărările intimatei, Înalta

Curte constată că recursurile sunt fondate numai în limitele și pentru considerentele

ce vor fi prezentate în continuare.

2.1. Critica referitoare

la soluția de respingere a excepției tardivități acțiunii este lipsită de fundament,

prima instanță interpretând și aplicând corect prevederile art. 11 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004 în raport cu natura juridică a actului administrativ atacat și

cu specificul formalităților procedurale de aducere la cunoștință publică a acestuia.

În cazul unei hotărâri

adoptate de Guvern în temeiul art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, pentru atestarea

apartenenței bunurilor la domeniul public, momentul de început al calculului termenelor

procedurale nu coincide cu publicarea în M. Of., pentru că anexele în care sunt

indicate bunurile sunt publicate separat, în numerele „bis” ale M. Of. al României,

Partea I, care nu se aduc la cunoștința generală a publicului, ci sunt distribuite

doar persoanelor interesate. Această interpretare, impusă de respectarea principiului

liberului acces la justiție și a dreptului la un proces echitabil, consacrat în

art. 21 din Constituția României și în art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor

Omului, se regăsește în practica anterioară a Înaltei Curți (e.g. decizia nr.

4060 din 13 noiembrie 2008, publicată în Jurisprudența secției de contencios

administrativ și fiscal pe anul 2008, semestrul II, pag. 78).

Prin urmare, intimata-reclamantă,

în calitatea sa de terț care se consideră vătămat printr-un act administrativ cu

caracter individual adresat altor subiecte de drept, potrivit art. 1 alin. (2) și

art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, a luat cunoștință de existența actului

vătămător, mai precis, de includerea imobilelor în litigiu în anexele H.G. nr. 1356/2001,

abia în cursul judecării acțiunii în revendicarea ce formează obiectul Dosarului

nr. 1683/188/2009 al Judecătoriei Bicaz, la 06 mai 2010.

2.2. Înalta Curte constată

însă întemeiate criticile referitoare la dezlegarea dată fondului cauzei

Într-o acțiune în contencios

administrativ subiectiv, cum este aceasta de față, încadrată în prevederile

art. 1 alin. (2) și art. 8 alin. (1) teza I din Legea nr. 554/2004, sancțiunea juridică

a nulității actului administrativ poate fi aplicată numai dacă sunt îndeplinite

cumulativ două condiții: actul administrativ contestat să fie nelegal și să aibă

ca efect vătămarea unui drept ori a unui interes legitim privat al reclamantului.

În speță, pentru anularea

parțială a hotărârii de guvern ar fi fost necesar ca din probele cauzei să rezulte

cu certitudine, pe de o parte, că atestarea apartenenței bunurilor în litigiu la

domeniul public a comunei este nelegală, fie din motive legate de neregularitate

a procedurii derulate în temeiul art. 21 din Legea nr. 213/1998, fie sub aspect

substanțial, legat de uzul și destinația de interes public a imobilelor, și, pe

de altă parte, că prin includerea acestora în anexele H.G. nr. 1356/2001 a fost

vătămat dreptul de proprietate pe care îl invocă reclamanta.

Or, instanța de fond a

anulat pozițiile 6, 20, 21, 22 și 23 din Anexa nr. 10 a H.G. nr. 1356/2001 și în

mod corespunzător, hotărârea de consiliu local prin care a fost aprobat inventarul

bunurilor, fără o identificare clară a terenurilor, în condițiile în care SC F.

SA este succesoarea SC P. SA., titulară a unui certificat de atestare a dreptului

de proprietate emis în 1996 pentru o suprafață de teren mai mare, despre care se

susține că include și terenul în litigiu, iar concluziile expertizei de specialitate

nu au fost de natură să lămurească aspectele deduse judecății, limitându-se la a

afirma că parcelele de teren atestate în domeniul public al comunei nu pot fi identificate

din cauza inexistenței unei documentații adecvate, aferente hotărârii de guvern

și hotărârii de consiliu local.

Cu alte cuvinte, instanța

a reținut includerea arbitrară, fără o documentație corespunzătoare, a terenurilor

în anexele hotărârii de guvern, fără a cerceta în profunzime și existența unei vătămări

reale a dreptului de proprietate invocat de reclamantă, care s-ar fi putut deduce

din suprapunerea terenurilor respective cu terenurile atestate prin certificatul

de care se prevalează reclamanta.

Pentru lămurirea acestor

aspecte este necesară o nouă expertiză tehnică în specialitatea topografie-cadastru,

care să verifice atât documentația care a stat la baza adoptării H.G. nr. 1356/2001

și a H.C.L. nr. 23/2001, cât și documentația pe baza căreia a fost emis certificatul

de atestare a dreptului de proprietate în favoarea autoarei reclamantei, ținând

seama și de procesul-verbal de delimitare din 10 ianuarie 1995, iar măsura în care

identificarea și eventuala suprapunere a terenurilor nu pot fi stabilite pe baza

documentației pe care părțile au obligația să o pună la dispoziție, să indice situația

actuală a terenurilor disputate de părți (amplasament, destinație, obiective cărora

le sunt afectate) prin constatări la fața locului și ținând seama de faptul că în

anexa hotărârii de Guvern sunt indicate expres anumite destinații – poz. 6, centrul

comunei (viran); poz. 20, obor comunal; poz. 21, târg; poz. 22, teren viran/bază

sportivă; poz. 23, teren parcare, centrul comunei - în timp ce, referindu-se la

destinația terenului pentru care plătește impozite și este înscris în cartea funciară,

intimata-reclamantă menționează existența unui gater.

Numai pe baza unui raport

de specialitate care să răspundă acestor obiective, instanța va putea ca ulterior,

corelându-l cu celelalte probe administrate, să stabilească dacă terenurile pe care

comuna le reclamă ca făcând parte din domeniul său public au în mod real o destinație

de interes public local și dacă, prin actele administrative supuse controlului,

a fost vătămat dreptul de proprietate al reclamantei.

adoptate în recurs

Având în vedere toate

considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1)-(3) teza penultimă și art.

314 C. proc. civ., Înalta Curte va casa sentința atacată și va trimite cauza, spre

rejudecare, la aceeași instanță, în vederea completării probatoriului, conform celor

indicate mai sus.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate

de Guvernul României și comuna B.A. împotriva sentinței civile nr. 102 din 16 Iunie

2011 a Curții de Apel Bacău, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată

și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 15 iunie 2012.