ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3032/2012

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Procedura în primă instanță Prin acțiunea formulată, reclamanta SC F. SA a chemat în judecată Guvernul României și Consiliul Local al comunei B.A., județul Neamț, solicitând a se dispune anularea parțială a H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001, publicată în M. Of. al României nr. 628/23.08.2002, și anume a pozițiilor 6, 20, 21, 22, 23 din Anexa nr. 10 privind lista de inventar cuprinzând bunurile care alcătuiesc domeniul public al comunei B.A. publicată în M. Of. nr. 628bis/27.12.2001, precum și a Hotărârii Consiliului Local al comunei B.A. nr. 23 emisă la data de 28 mai 2001 și anume a pozițiilor nr. 6, 20, 21, 22, 23 din Anexa nr. 10. Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția tardivității formulării acțiunii, deoarece reclamanta nu a respectat termenele prevăzute de art. 11 din Legea nr. 554/2004.

Consiliul Local al comunei B.A. a formulat întâmpinare prin care a invocat, pe cale de excepție, tardivitatea formulării cererii, motivat de faptul că acțiunea în contencios administrativ prin care se solicită anularea unui act administrativ se poate introduce în termen de 6 luni de la data emiterii actului, termen care este unul de prescripție, iar pentru motive temeinice, cererea poate fi introdusă și peste termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului. Pe fondul cauzei a solicitat respingerea cererii ca neîntemeiată. 2. Hotărârea Curții de apel Prin sentința civilă nr. 102 din 16 iunie 2011, Curtea de Apel Bacău, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamantă a dispus anularea parțială a H.G.

nr. 1356 din 27 decembrie 2001. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că reclamanta a fost chemată în judecată, în cadrul altui proces, pentru revendicarea unei suprafețe de teren de 8.937 m.p., teren intravilan, situat în centrul comunei B.A., de către comuna B.A.. În respectivul proces, comuna B.A. a invocat Hotărârea Consiliului Local al comunei B.A. nr. 23 din 28 mai 2001 prin care și-a însușit inventarul cuprinzând bunurile care alcătuiesc domeniul public al comunei, iar terenul revendicat se regăsește în Anexa nr. 10 privind lista de inventar cuprinzând bunurile care alcătuiesc domeniul public al comunei publicată în M. Of. nr. 628bis/27.12.2001, pozițiile 6-1.6.2 teren viran centrul comunei 3.219 m.p.; 20-1.5.9 – obor comunal 1.560 m.p.; 21-1.5.9 târg – 4.973 m.p.; 22-1.6.2 teren viran bază sportivă – 3.734 m.p.; 23 teren parcare centrul comunei – 84 m.p.

Inventarul bunurilor a fost atestat prin H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001 publicată în M. Of. nr. 628/23.08.2002. La dosar s-a depus un înscris, intitulat act de delimitare din 10 ianuarie 1995 prin care în urma operațiunilor de delimitare în teren, s-a stabilit linia de hotar dintre terenul în litigiu și restul proprietăților, pe înscrisul respectiv semnând și primarul comunei B.A., aflat în funcție la acea dată, respectiv 10 ianuarie 1995. Pârâtul Consiliul Local al comunei B.A. s-a apărat în sensul că în inventarul bunurilor publice ale comunei B.A., atestat prin H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001, figurează înregistrat terenul asupra căruia reclamanta pretinde că este proprietară, în suprafață de 3.129 m.p., că acest teren se află în domeniul public al comunei încă din anul 1921, cuprins în inventar la poziția 6-1.6.2, asupra oborului comunal, suprafața de 1.560 m.p.

înscrisă în inventar la poziția 20-1.5.9 încă din anul 1965, suprafața de 4.973 m.p. având ca destinație târg, înregistrat din anul 1996 la poziția 21-1.5.9, teren viran ce reprezintă baza sportivă, în suprafață de 3.734 m.p. înscris în inventar din anul 1921 la poziția 22-1.6.2. și în final asupra terenului ce constituie parcare în centrul comunei în suprafață de 84 m.p., înscris la poziția 23 din H.C.L. nr. 23 din 28 mai 2001. La termenul din 25 noiembrie 2010, instanța a încuviințat efectuarea unei expertize tehnice în specialitatea topografie, cu următoarele obiective: identificarea și măsurarea suprafeței de 8.937 m.p. teren intravilan, respectiv a suprafețelor ce se regăsesc la pozițiile 6, 20, 21, 22, 23 din Anexa 10 la H.G.

nr. 1356 din 27 decembrie 2001, cu schiță și vecinătăți; expertul să precizeze dacă suprafețele indicate prin acțiune și cele care sunt înscrise în certificatul de atestare a dreptului de proprietate din 05 aprilie 1996 se suprapun și în caz afirmativ, să fie individualizate pe schiță modalitatea în care există suprapunerea. Expertul a efectuat lucrarea de expertiză, identificând mai multe suprafețe de teren, fără însă a identifica suprafețele ce se regăsesc la pozițiile 6, 20, 21, 22, 23 din Anexa 10 la H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001. Instanța de fond, constatând că expertul nu a răspuns la obiectivele stabilite, a revenit cu adresă la acesta pentru a răspunde obiecțiunilor invocate de către părți, cât și obiectivelor stabilite de către instanță.

Prin suplimentul la expertiză întocmit, expertul a răspuns că la baza identificării suprafețelor de teren a stat Planul cadastral al localității B.A., Documentația cadastrală și Anexa nr. 10 la H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001. Cât privește elementele tehnice care l-au determinat să afirme că terenul existent în documentația cadastrală a SC F. SA se suprapune în totalitate peste terenul revendicat de Consiliul Local, îl reprezintă tocmai amplasamentul trecut în această documentație și mențiunea „centrul comunei” din Anexa nr. 10 la H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001 la terenurile înscrise la poziția 6 și 23, care au coincis cu indicațiile primite de la reprezentanții primăriei. Curtea de Apel, constatând că nici de această dată expertul nu a identificat strict suprafețele de teren ce se regăsesc în Anexa 10 la H.G.

nr. 1356 din 27 decembrie 2001, respectiv pozițiile 6, 20, 21, 22, 23, cu schiță și vecinătăți, a revenit din nou la expert, pentru a răspunde la acest obiectiv. Totodată, a solicitat expertului ca în situația în care se află în imposibilitate de a identifica suprafețele de teren din anexa la hotărârea de Guvern, să precizeze acest lucru. Expertul a răspuns la solicitarea instanței, că îi este imposibil să identifice suprafețele de teren ce se regăsesc la pozițiile 6, 20, 21, 22, 23 din Anexa 10 la H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001, cu schiță și vecinătăți, în condițiile în care nu îi sunt puse la dispoziție documente anexă la hotărâre cu vechile sau noile amplasamente ale acestora sau alte informații privind dispunerea lor (nr. topo, vecini, etc.), documentele avute la dispoziție și prezentate în raportul de expertiză fiind insuficiente pentru o identificare strictă.

Astfel fiind, instanța de fond a constatat că apare de neînțeles că în situația în care terenul în discuție se regăsește în inventarul bunurilor publice al comunei B.A., atestat prin H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001, și se află în domeniul public al comunei încă din anul 1921, cuprins în inventar la poziția 6-1.6.2, asupra oborului comunal, suprafața de 1.560 m.p. înscrisă în inventar la poziția 20-1.5.9, din anul 1965, suprafața de 4.973 m.p. având ca destinație târg, înregistrat din anul 1996 la poziția 21-1.5.9, teren viran ce reprezintă baza sportivă, în suprafață de 3.734 m.p., înscris în inventar din anul 1921 la poziția 22-1.6.2. și terenul ce constituie parcare centrul comunei în suprafață de 84 m.p., înscris la poziția 23 din H.C.L.

nr. 23 din 28 mai 2001, să se facă demersuri pentru cumpărarea suprafeței de 8.937 m.p., care s-a menționat de către pârâtă că se suprapune cu terenul de la pozițiile 6, 20, 21, 22, 23 din Anexa nr. 10 la H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001. Prin urmare, instanța de fond a apreciat că rezultă, fără putință de tăgadă, că terenurile de la pozițiile 6, 20, 21, 22, 23 din Anexa H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001, care susține pârâta că se suprapun cu suprafața de 8.937 m.p., au fost menționate în inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei B.A., fără respectarea normelor tehnice de determinare și identificare, în situația în care pe baza documentației deținută de către pârâtă în prezent și care a stat și la baza înscrierii în inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei B.A., terenurile nu pot fi identificate.

3. Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond, pârâții Guvernul României și comuna B.A., prin Primar, au declarat recurs. 3.1. Guvernul României și-a încadrat motivele de recurs în prevederile art. 304 pct. 8 și 9 și 304 1 C. proc. civ., formulând critici care vizează tardivitatea acțiunii și fondul cauzei. Sub primul aspect, recurentul-pârât a arătat că instanța a respins greșit excepția tardivității acțiunii, în raport cu prevederile art. 11 din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care hotărârea a cărei anularea parțială o solicită reclamanta a fost publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 628/23.08.2002, iar instanța de contencios administrativ a fost învestită în abia anul 2010. Cu privire la fondul cauzei, recurentul-pârât a arătat că H.G.

nr. 1356/2001 a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituția României și al art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, cu respectarea normelor de tehnică legislativă cuprinse în Legea nr. 24/2000 și în Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin H.G. nr. 555/2001. Atestarea apartenenței bunurilor la domeniul public de interes județean sau local este necesară în vederea delimitării corecte a bunurilor de interes public județean sau local de cele de interes național, precum și în vederea delimitării bunurilor aparținând domeniului public de bunurile aparținând domeniului privat.

Potrivit prevederilor Legii nr. 213/1998, Guvernul nu are decât competența de a atesta (sau nu), prin hotărâre, apartenența bunurilor la domeniul public de interes local sau județean, neavând abilitarea legală de a inventaria el însuși aceste bunuri, deci de a interveni într-un fel sau altul asupra inventarelor, astfel cum au fost însușite de consiliile locale, respectiv de cele județene, prin hotărâri ale acestora. 3.2. Recurenta comuna B.A., prin Primar, a criticat, pe de o parte, soluția pronunțată de prima instanță asupra excepției tardivității acțiunii, considerând-o contrară prevederilor art. 11 din Legea nr. 554/2004. Pe de altă parte, a considerat nelegală și netemeinică dezlegarea fondului cauzei, arătând, în esență, următoarele: Prin apărările formulate in cauza a precizat faptul ca terenurile în speță au fost în proprietatea comunei și că încă din anul 1883 făceau parte dintr-un imobil cu o suprafață mai mare.

Începând cu anul 1909, în urma unor dezmembrări, imobilul era întabulat în proprietatea comunei Bicaz. Toate documentele și măsurătorile găsite în arhiva Primăriei comunei B.A. au fost puse la dispoziția expertului care a efectuat raportul de expertiză dispus în cauză. Instanța de fond a admis acțiunea societății reclamante fără a avea în vedere completările la raportul de expertiză judiciară, menționând doar că s-a invocat existența, pe terenul în discuție, a unei construcții edificate de comună, din fondurile proprii și asupra cărora comuna exercită dreptul de dispoziție. 4. Apărările intimatei și procedura derulată în recurs Prin întâmpinarea depusă la dosar, SC F. SA a invocat excepția lipsei calității procesuale a comunei B.A., arătând că parte în procesul de fond a fost Consiliul Local al comunei B.A., iar nu comuna, prin primar.

Cu privire la motivul de recurs referitor la excepția de tardivitate a acțiunii, a arătat că a învestit instanța în termenul legal, pentru că actul administrativ cu caracter individual i-a fost comunicat abia la data de 06 mai 2010, în dosarul civil aflat pe rolul Judecătoriei Bicaz. Publicarea în M. Of. nu poate fi asimilată comunicării actului, pentru că terenurile sunt descrise lacunar și nu există identitate în privința suprafețelor. În privința fondului cauzei, intimata-reclamantă a arătat că plătește taxe și impozite pentru terenul în litigiu, pe care autoritățile locale și-au exprimat intenția de a-l cumpăra de la societatea comercială, dar cu toate acestea, au susținut că terenul proprietatea intimatei-reclamante este inclus în domeniul public al comunei.

Prin răspunsul la întâmpinare, recurenta - pârâtă a arătat că, într-adevăr, calitate procesuală are Consiliul Local al Comunei B.A., dar „din rutină” s-au emis înscrisuri și de către Comună, inclusiv la dosarul de fond, fără a fi fost invocată vreo excepție. A susținut din nou tardivitatea acțiunii și a arătat că expertul a constatat introducerea unei clădiri din domeniul public în documentația cadastrală a SC F. SA din eroare, situația juridică fiind aceea prezentată de Consiliul Local. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor 1. Cu privire la excepția lipsei calității procesuale a comunei B.A. Examinând cu prioritate excepția invocată de intimata-reclamantă prin întâmpinare, în temeiul art. 137 C. proc.

civ., aplicabil și în recurs, conform art. 316, corelat cu art. 298 din același Cod, Înalta Curte constată că, într-adevăr, sentința atacată a fost pronunțată în contradictoriu cu Consiliul Local al comunei Ardelean, iar nu cu unitatea administrativ-teritorială. Se impune însă mențiunea că acțiunea în contencios administrativ nu are ca obiect propriu-zis anularea unui act administrativ adoptat de Consiliul Local, în exercitarea atribuțiilor sale de autoritate publică locală, ca subiect de drept distinct de comuna în cadrul căreia funcționează, litigiul tinzând, în esență, la delimitarea domeniului public al unității administrativ-teritoriale, în sensul art. 23 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia.

În acest context, Înalta Curte constată că admiterea excepției lipsei calității procesuale a recurentei-pârâte comuna B.A. ar constitui o sancțiune procesuală excesivă, acordând o preeminență disproporționată unui aspect formal. 2. Cu privire la motivele de recurs Pășind la evaluarea fondului cauzei în raport cu motivele invocate de recurenții-pârâți și cu prevederile art. 304 1 C. proc. civ., ținând seama și de apărările intimatei, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate numai în limitele și pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare. 2.1. Critica referitoare la soluția de respingere a excepției tardivități acțiunii este lipsită de fundament, prima instanță interpretând și aplicând corect prevederile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în raport cu natura juridică a actului administrativ atacat și cu specificul formalităților procedurale de aducere la cunoștință publică a acestuia.

În cazul unei hotărâri adoptate de Guvern în temeiul art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, pentru atestarea apartenenței bunurilor la domeniul public, momentul de început al calculului termenelor procedurale nu coincide cu publicarea în M. Of., pentru că anexele în care sunt indicate bunurile sunt publicate separat, în numerele „bis” ale M. Of. al României, Partea I, care nu se aduc la cunoștința generală a publicului, ci sunt distribuite doar persoanelor interesate. Această interpretare, impusă de respectarea principiului liberului acces la justiție și a dreptului la un proces echitabil, consacrat în art. 21 din Constituția României și în art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, se regăsește în practica anterioară a Înaltei Curți (e.g.

decizia nr. 4060 din 13 noiembrie 2008, publicată în Jurisprudența secției de contencios administrativ și fiscal pe anul 2008, semestrul II, pag. 78). Prin urmare, intimata-reclamantă, în calitatea sa de terț care se consideră vătămat printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altor subiecte de drept, potrivit art. 1 alin. (2) și art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, a luat cunoștință de existența actului vătămător, mai precis, de includerea imobilelor în litigiu în anexele H.G. nr. 1356/2001, abia în cursul judecării acțiunii în revendicarea ce formează obiectul Dosarului nr. 1683/188/2009 al Judecătoriei Bicaz, la 06 mai 2010. 2.2.

Înalta Curte constată însă întemeiate criticile referitoare la dezlegarea dată fondului cauzei Într-o acțiune în contencios administrativ subiectiv, cum este aceasta de față, încadrată în prevederile art. 1 alin. (2) și art. 8 alin. (1) teza I din Legea nr. 554/2004, sancțiunea juridică a nulității actului administrativ poate fi aplicată numai dacă sunt îndeplinite cumulativ două condiții: actul administrativ contestat să fie nelegal și să aibă ca efect vătămarea unui drept ori a unui interes legitim privat al reclamantului.

În speță, pentru anularea parțială a hotărârii de guvern ar fi fost necesar ca din probele cauzei să rezulte cu certitudine, pe de o parte, că atestarea apartenenței bunurilor în litigiu la domeniul public a comunei este nelegală, fie din motive legate de neregularitate a procedurii derulate în temeiul art. 21 din Legea nr. 213/1998, fie sub aspect substanțial, legat de uzul și destinația de interes public a imobilelor, și, pe de altă parte, că prin includerea acestora în anexele H.G. nr. 1356/2001 a fost vătămat dreptul de proprietate pe care îl invocă reclamanta. Or, instanța de fond a anulat pozițiile 6, 20, 21, 22 și 23 din Anexa nr. 10 a H.G.

nr. 1356/2001 și în mod corespunzător, hotărârea de consiliu local prin care a fost aprobat inventarul bunurilor, fără o identificare clară a terenurilor, în condițiile în care SC F. SA este succesoarea SC P. SA., titulară a unui certificat de atestare a dreptului de proprietate emis în 1996 pentru o suprafață de teren mai mare, despre care se susține că include și terenul în litigiu, iar concluziile expertizei de specialitate nu au fost de natură să lămurească aspectele deduse judecății, limitându-se la a afirma că parcelele de teren atestate în domeniul public al comunei nu pot fi identificate din cauza inexistenței unei documentații adecvate, aferente hotărârii de guvern și hotărârii de consiliu local.

Cu alte cuvinte, instanța a reținut includerea arbitrară, fără o documentație corespunzătoare, a terenurilor în anexele hotărârii de guvern, fără a cerceta în profunzime și existența unei vătămări reale a dreptului de proprietate invocat de reclamantă, care s-ar fi putut deduce din suprapunerea terenurilor respective cu terenurile atestate prin certificatul de care se prevalează reclamanta. Pentru lămurirea acestor aspecte este necesară o nouă expertiză tehnică în specialitatea topografie-cadastru, care să verifice atât documentația care a stat la baza adoptării H.G. nr. 1356/2001 și a H.C.L.

nr. 23/2001, cât și documentația pe baza căreia a fost emis certificatul de atestare a dreptului de proprietate în favoarea autoarei reclamantei, ținând seama și de procesul-verbal de delimitare din 10 ianuarie 1995, iar măsura în care identificarea și eventuala suprapunere a terenurilor nu pot fi stabilite pe baza documentației pe care părțile au obligația să o pună la dispoziție, să indice situația actuală a terenurilor disputate de părți (amplasament, destinație, obiective cărora le sunt afectate) prin constatări la fața locului și ținând seama de faptul că în anexa hotărârii de Guvern sunt indicate expres anumite destinații – poz. 6, centrul comunei (viran); poz. 20, obor comunal; poz. 21, târg; poz.

22, teren viran/bază sportivă; poz. 23, teren parcare, centrul comunei - în timp ce, referindu-se la destinația terenului pentru care plătește impozite și este înscris în cartea funciară, intimata-reclamantă menționează existența unui gater. Numai pe baza unui raport de specialitate care să răspundă acestor obiective, instanța va putea ca ulterior, corelându-l cu celelalte probe administrate, să stabilească dacă terenurile pe care comuna le reclamă ca făcând parte din domeniul său public au în mod real o destinație de interes public local și dacă, prin actele administrative supuse controlului, a fost vătămat dreptul de proprietate al reclamantei. 3. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1)-(3) teza penultimă și art. 314 C. proc.

civ., Înalta Curte va casa sentința atacată și va trimite cauza, spre rejudecare, la aceeași instanță, în vederea completării probatoriului, conform celor indicate mai sus.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de Guvernul României și comuna B.A. împotriva sentinței civile nr. 102 din 16 Iunie 2011 a Curții de Apel Bacău, secția contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 15 iunie 2012.