ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3037/2015

Obiectul acțiunii și procedura derulată în fața primei instanțe Prin acțiunea înregistrată, la data de 17 septembrie 2010, pe rolul Curții de Apel Bacău, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. A. S.A. a chemat în judecată pe pârâții Guvernul României și Consiliul Local al Comunei Bicazu Ardelean, județul Neamț, solicitând a se dispune anularea parțială a H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 628 din 23 august 2002, și anume a pozițiilor 6, 20, 21, 22, 23 din anexa nr. 10 privind lista de inventar cuprinzând bunurile care alcătuiesc domeniul public al Comunei Bicazu Ardelean publicată în Monitorul Oficial nr. 628 bis din data de 27.12.2001, precum și a Hotărârii Consiliului Local al Comunei Bicazu Ardelean nr. 23 emisă la data de 28.05.2001 și anume a pozițiilor nr. 6, 20, 21, 22, 23 din anexa nr. 10. Prin sentința civilă nr. 102 din 16 iunie 2011, instanța a admis acțiunea formulată de reclamantă și a anulat parțial H.G. nr. 1356/2001. Împotriva acestei hotărâri, pârâții Guvernul României și Comuna Bicazu Ardelean prin Primar au formulat recursuri, admise prin decizia civilă nr. 3032 din 15 iunie 2012 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, de casare a sentinței recurate și de trimitere a cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe. Instanța de control judiciar a constatat că prima instanță a reținut includerea arbitrară, fără o documentație corespunzătoare, a terenurilor în anexele hotărârii de guvern, fără a cerceta în profunzime și existența unei vătămări reale a dreptului de proprietate invocat de reclamantă, care s-ar fi putut deduce din suprapunerea terenurilor respective cu terenurile atestate prin certificatul de care se prevalează reclamanta. Astfel, pentru lămurirea acestor aspecte, Înalta Curte a apreciat că este necesară o nouă expertiză tehnică în specialitatea topografie-cadastru, care să verifice atât documentația care a stat la baza adoptării H.G. nr. 1356/2001 și a H.C.L. Bicazu Ardelean nr. 23/2001, cât și documentația pe baza căreia a fost emis certificatul de atestare a dreptului de proprietate în favoarea autoarei reclamantei, pentru a se stabili, coroborându-se cu celelalte probe administrate, dacă terenurile pe care Comuna Bicazu Ardelean le reclamă ca făcând parte din domeniul său public au în mod real o destinație de interes public local și dacă a fost vătămat dreptul de proprietate al reclamantei. Cauza a fost înregistrată, în fond după casare, pe rolul Curții de Apel Bacău, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 1 februarie 2013. În rejudecare, instanța de fond a refăcut expertiza topo-cadastrală și a procedat și la o cercetare la fața locului, pentru a se lămuri ex propriis sensibus de poziția terenurilor în litigiu și totodată pentru ca cetățenii comunei să poată da informații utile în legătură cu proprietatea/folosința terenului și circulația juridică a acestuia.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 46 din 8 aprilie 2014, Curtea de Apel Bacău a admis cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.A. Neamț, a anulat, în parte, atât Hotărârea Consiliului Local Bicazu Ardelean din data de 23 din 28 mai 2001 cu privire la pozițiile nr. 6, 20, 21, 22, 23 din Anexa nr. 10 a acesteia, cât și H.G. nr. 1356 din 27 decembrie 2001 cu privire la pozițiile 6, 20, 21, 22 și 23 din Anexa 10 a listei de inventar. A constatat instanța, din expertiza efectuată în rejudecare și din lămuririle date de cetățenii comunei prezenți la cercetarea la fața locului, că terenul în discuție, respectiv suprafața de teren de 8937 m.p. teren intravilan, situat în centrul comunei Bicazu Ardelean, este același pentru care comuna Bicazu Ardelean a făcut propunerea Guvernului României de includere în domeniul public aș pârâtei, acest fapt rezultând atât din cercetarea conținutului cărții funciare, cât și din informațiile culese de la cetățenii comunei, care au arătat că acest teren a făcut parte dintr-o suprafața mai mare a unui cetățean de naționalitate israeliană și care a fost expropriat de regimul comunist. Terenul în discuție a fost parțial folosit de regimul comunist pentru înființarea unui gater, care a creat locuri de muncă la nivelul comunei, cât și ca loc de întâlnire la târgurile comunale (obor-în accepțiunea locuitorilor comunei) sau ca loc de joacă pentru copiii satului. Reclamanta S.C. A. S.A. a preluat acest teren în proprietate prin desprinderea acestei societăți din societatea-mamă S.C. B. S.A., ca urmare a divizării, pe numele acestei din urmă societăți fiind eliberat și Certificatul de atestare a dreptului de proprietate nr. x seria y din data de 05.04.1996 asupra terenului în litigiu. Același teren a fost delimitat, cu caracter de recunoaștere a dreptului de proprietate și de limită a acestuia relativ la reclamanta din prezenta cauză, de Primarul Comunei Bicazu Ardelean, ca reprezentant al comunei pârâte, din care rezultă că terenul în litigiu era aferent și destinat exploatării S.C. A. S.A. (fostul gater) și că era, la data delimitării, împrejmuit cu gard, schița întocmită atunci fiind aproape identică cu schița întocmită de experții desemnați în cauză, atât înainte cât și după rejudecare. După cum rezultă din schița de delimitare a suprafeței de teren din anul 1995 și din relatările și mărturiile celor prezenți la cercetarea de la fața locului, respectiv fostul primar al comunei, numitul C., terenul în discuție nu și-a păstrat, de la data exproprierii de către regimul comunist, destinația și uzul public (obor), ci, din contră, rezultă că s-a permis de către autoritățile din anul 1978 extinderea gaterului pe locul fostului obor, pentru depozitarea materialului lemnos al fostei unități economice de stat. Prima instanță, reținând această situație de fapt, a apreciat că, în lipsa unor documente sau înscrieri în cartea funciară din care să rezultă că terenul făcea parte din domeniul public al comunei, terenul în litigiu a făcut parte din suprafața avută în administrare de către autoarea S.C. B. S.A. (și a reclamantei), pe tot perioada din anul 1978 și până la emiterea Certificatului de proprietate nr. x seria y din data de 05.04.1996. Fiind împrejmuit cu gard și aflat în posesia exclusivă a reclamantei S.C. A. S.A (a gaterului), după cum rezultă din actul de delimitare întocmit înainte de emiterea certificatului, acest teren nu putea fi de uz sau interes public, pentru că nu putea fi accesat liber de către cetățenii comunei, așa cum se poate permite accesul liber al cetățenilor pe orice stradă, piață, parc sau alte suprafețe aflate în uzul cetățenilor și din acest motiv considerate ca făcând parte din domeniul public. Așadar, în lipsa declarării terenului, prin lege și înainte de emiterea certificatului de atestare a dreptului de proprietate, ca făcând parte din domeniul public sau privat al comunei Bicazu Ardelean, terenul în suprafață de 8.937 m.p. putea și a fost în mod legal atribuit în proprietate autoarei reclamantei S.C. B. S.A., deoarece acest teren se afla, la data emiterii Certificatului nr. x seria y din data de 05.04.1996, în administrarea și posesia exclusivă a fostei întreprinderi de stat, așa cum prevedea Legea nr. 15/1990 și H.G. nr. 834/1991 și cum rezultă din conținutul certificatului și din actul de delimitare a terenului, efectuat înainte de emiterea certificatului și opozabil în mod direct comunei pârâte, care l-a semnat fără obiecțiuni prin reprezentantul său executiv (primarul în funcție). Astfel, a apreciat Curtea de Apel Bacău că, atâta vreme cât dreptul de proprietate asupra suprafeței de 8.937 metri pătrați este dovedit că aparține reclamantei, prin act administrativ emis în condițiile legii, neanulat, cauza de utilitate publică pretinsă de pârâta Bicazu Ardelean nu poate fi satisfăcută decât prin expropriere, orice altă modalitate, inclusiv includerea cu bună știință a terenului în propunerea aferentă H.G. 1356 din 27 decembrie 2001 și recunoașterea acestuia ca aparținând domeniului public al pârâtei prin această hotărâre de guvern, este lovită de nulitate absolută și nu poate fi recunoscută, ocrotită sau tolerată de instanțele de judecată.

Recursurile exercitate în cauză Împotriva sentinței au declarat recurs pârâții Comuna Bicazu Ardelean și Guvernul României. Prin recursul său, pârâta Comuna Bicazu Ardelean solicită modificarea în tot a sentinței în sensul respingerii cererii reclamantei, ca neîntemeiată. În motivare arată că, la rejudecarea cauzei, a depus la dosarul cauzei documentația care a stat la baza înscrierii terenurilor în domeniul public al comunei, respectiv cartea funciară nr. x Tulgheșul de Sus, inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Bicazu Ardelean, anexa nr. 10 a HCL nr. 23/2001, schița la anexa 10 și extras de carte funciară nr. x Tulgheșul de Sus partea I. Din aceste înscrisuri rezultă că terenul care face obiectul cererii este proprietatea comunei încă din anul 1883 și figurează în inventarul bunurilor care aparțin domeniului public cu destinațiile propuse la data emiterii hotărârii consiliului local, care, ulterior, a suferit unele modificări. Inițierea proiectului de hotărâre privitoare la inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei s-a realizat în conformitate cu prevederile art. 1 lit. c) din Anexa la Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 555/2001, de către Instituția Prefectului și Consiliul Județean, potrivit legii, prin Ministerul Administrației și Internelor. Prima instanță nu a dat atenția cuvenită poziției locuitorilor comunei, cu ocazia cercetării la fața locului, reținând în mod greșit că din relatările fostului primar al comunei C. ar fi rezultat că terenul în discuție nu și-ar fi păstrat, de la data exproprierii de către regimul comunist, destinația și uzul public de obor, ci din contră s-ar fi permis de către autoritățile din anul 1978 extinderea gaterului pe locul fostului obor, pentru depozitarea materialului lemnos al fostei unități economice de stat. Or, mărturiile au fost în sensul că terenul a fost folosit întotdeauna și este folosit și în prezent ca obor comunal, care se desfășoară în fiecare zi de vineri (acesta fiind motivul pentru care a solicitat ca cercetarea la fața locului să aibă loc într-o zi de vineri), însă această solicitare nu a fost consemnată. Mai mult de atât, la dosarul cauzei a fost depusă și declarația lui D. care a fost contabil și primar al comunei Bicazu Ardelean în perioada în care a fost întocmit actul de delimitare de care se prevalează reclamanta și care a arătat că nu a semnat actul de delimitare, semnătura sa de pe acest act necorespunzând la confruntarea cu juristul de la B. S.A. Concluziile la care a ajuns prima instanță sunt contrare dovezilor administrate, care nu au fost luate în considerare. Recursul nu a fost întemeiat în drept, motivele invocate fiind încadrabile în prevederile art. 304 pct. 9 și 304<SUP>1</SUP> C. proc. civ. Prin recursul său, pârâtul Guvernul României solicită modificarea sentinței în sensul respingerii cererii reclamantei ca neîntemeiată, invocând prevederile art. 304 pct. 8 și 9 și 304<SUP>1</SUP> C. proc. civ. În motivare arată că la elaborarea H.G. nr. 1356/2001 au fost respectate dispozițiile Legii nr. 24/2000 și ale Regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare guvernului, aprobat prin H.G. nr. 555/2001, proiectul actului administrativ fiind avizat de către autoritățile publice interesate în aplicarea acestuia. În conformitate cu art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ teritoriile se întocmește de comisii special constituie, conduse de președinții consiliilor județene, respectiv de primarul general al municipiului București sau de către primari. Inițierea proiectului de hotărâre de atestare a domeniului public de interes local sau județean ca și a completărilor aduse acesteia s-a realizat în conformitate cu prevederilor art. 1 lit. c) din anexa la Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 555/2001, de către instituția prefectului și consiliul județean, potrivit legii, prin Ministerul Administrației și Internelor. Prin atestarea apartenenței bunurilor la domeniul public local se creează un statut juridic clar pentru aceste bunuri, fapt care permite consiliului local să-și exercite prerogativele prevăzute de lege cu privire la administrarea domeniului public. Actul de atestare a apartenenței bunurilor la domeniul public local nu creează drepturi noi, nu stabilește și nici nu modifică regimul juridic al bunurilor respective, nefiind de natură a vătăma vreun drept. Prin asemenea acte administrative, consiliile locale/județene "stabilesc" doar regimul juridic diferențiat cu privire la bunurile lor, hotărârile neavând nici un efect asupra proprietății altor persoane. Guvernul nu are decât competența de a atesta prin hotărâri apartenența bunurilor la domeniul public de interes local sau județean, neavând abilitarea legală de a inventaria el însuși aceste bunuri, deci de a interveni asupra inventarelor însușite de consiliile locale/județene prin hotărâri ale acestora. HCL nr. 23/2001 nu a fost emisă în aplicarea H.G. nr. 1356/2001 ci în temeiul Legii nr. 213/1998 și al H.G. nr. 548/1999. Intervenția Guvernului asupra inventarelor însușite de autoritățile administrației publice locale, în sensul adăugării sau eliminării unor bunuri, ar reprezenta o ingerință inacceptabilă în autonomia locală consfințită prin Constituție și prin Legea nr. 215/2001.

Apărările intimatei-reclamante Prin întâmpinare, intimata-reclamantă societatea A. S.A. solicită respingerea recursului ca nefondat, arătând că este proprietara terenului în suprafață de 8937 mp peste care se suprapune terenul din HCL nr. 23/2001 pozițiile 6, 20, 21, 22 și 23. Imobilul a aparținut domeniului privat al comunei Bicazu Ardelean anterior perioadei comuniste, așa cum atestă cărțile funciare ale Imperiului Austro-Ungar la nivelul anului 1883 și cum s-a stabilit prin expertiză. În perioada comunistă, terenul a făcut parte din patrimoniul Trustului de industrializare și prelucrare a lemnului, unitate de stat reorganizată în baza prevederilor Legii nr. 15/1990 ca societate pe acțiuni cu capital de stat, devenită B. S.A.. Cu respectarea prevederilor H.G. nr. 834/1991, la data de 5.04.1996 s-a eliberat certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria x prin care Ministerul Industriilor a recunoscut dreptul de proprietate asupra terenului în favoarea B. S.A.. Prin divizarea B. S.A., s-a înființat A. S.A. iar imobilul a fost inclus în patrimoniul societății intimate-reclamante. În cadrul procedurii prealabile emiterii certificatului de atestare a dreptului de proprietate de către Ministerul Industriilor, primarul comunei Bicazu Ardelean a recunoscut, sub semnătură, dreptul reclamantei și limitele terenului, prin actul de delimitare nr. 146 din 10 ianuarie 1995. Este nerelevantă poziția pârâtei care invocă faptul că primarul nu a semnat actul de delimitare, semnătura acestuia fiind valabilă câtă vreme nu au fost urmate căile legale prevăzute de procedura civilă pentru contestarea ei. Terenul nu face parte din domeniul public al comunei Bicazu Ardelean, nefiind dovedită apartenența la domeniul public, iar includerea în inventarul bunurilor comune s-a făcut cu încălcarea art. 1, 3 și 7 din Legea nr. 213/1998. O probă evidentă a faptului că terenul nu a făcut parte din domeniul public, așa cum susțin reprezentanții comunei, nefiind de uz și utilitate publică, este existența pe acest teren a construcțiilor - magazii, hală gater, atelier electric, care au servit la desfășurarea activității societății B. și care, apoi, au fost preluate de societatea reclamantă. Comuna este proprietarul anterior al imobilului, care, însă, la data atestării domeniului public local era deja proprietatea reclamantei, care este recunoscută în calitatea sa de proprietar chiar de Comuna Bicazu Ardelean care încasează impozitul pe teren. Dreptul de proprietate al intimatei-reclamante este înscris în cartea funciară a comunei Bicazu Ardelean, deschisă la Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară Bicaz. În recurs nu au fost administrate probe noi.

Soluția instanței de recurs. 5.1. Argumentele de fapt și de drept relevante. Cât privește recursul declarat de pârâta Comuna Bicazu Ardelean, Curtea constată că este criticată soluția instanței de fond pe motiv că este rezultatul unei greșite aplicări a dispozițiilor legale, raportat la starea de fapt care reiese din probele administrate. Astfel, recurenta-pârâtă arată că a făcut dovada dreptului de proprietate al comunei asupra terenurilor înscrise în anexa nr. 10 (pozițiile 6, 20, 21, 22, 23) a HCL Bicazu Ardelean nr. 23 din 28 mai 2001, drept care este anterior dreptului de proprietate invocat de către intimata reclamantă. În dovedirea dreptului de proprietate anterior, recurenta se referă la cartea funciară nr. 880 Tulgheșul de Sus, la extrasul de carte funciară nr. 937 Tulgheșul de Sus, partea I, la inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Bicazu Ardelean și la schițele întocmite pentru anexa nr. 20 la HCL nr. 23/20001, înscrisuri care, susține recurenta, dovedesc că suprafețele de teren menționate la pozițiile anterior evocate s-au aflat în proprietatea comunei încă din anul 1883 și sunt de uz și utilitate publică, care s-a păstrat până în prezent datorită afectațiunii lor speciale: poziția 6- centrul comunei, poziția 2-obor comunal, poziția 21- târg, poziția 22- teren viran bază sportivă, poziția 23- teren parcare centrul comunei. Prima instanță a reținut, în rejudecare, pe baza expertizei judiciare topo-cadastrale și a unei cercetări la fața locului că parcelele de teren la care se referă pozițiile menționate, cu suprafața totală de 8937 mp, teren intravilan situat în centrul comunei Bicazu Ardelean, se identifică ca fiind terenul proprietatea intimatei reclamante A. S.A. conform certificatului de atestare a dreptului de proprietate seria x din 5.04.0996, titlu de proprietate emis în temeiul art. 20 din Legea nr. 15/1990 și a H.G. nr. 834/1991, reprezentând bunuri aflate în patrimoniul societății B. S.A., autoarea reclamantei, la data atestării dreptului de proprietate. Procedura emiterii titlului de atestare a dreptului de proprietate a presupus întocmirea actului de delimitare nr. 146 din 10 ianuarie 1995, semnat de reprezentantul legal al comunei Bicazu Ardelean. Actele invocate de către recurenta-pârâtă în dovedirea dreptului său de proprietate anterior nu atestă acest drept la data întocmirii inventarului bunurilor aparținând domeniului public aprobat prin HCL nr. 23/2001. Astfel, conform raportului de expertiză, terenul de 8937 mp la care se referă actele administrative atacate ca făcând parte din domeniul public se suprapune parțial cu parcelele cu numerele topo 1116, 1117 și 1118 din vechile cărți funciare nr. 937 și 1151 Tulgheșul de Sus. Din cuprinsul acestor cărți funciare, rezultă că parcelele corespunzătoare numerelor topo anterior menționate nu au fost proprietatea comunei Bicazu Ardelean, ci au fost proprietatea unor persoane fizice (împrejurare, de altfel, recunoscută de recurentă prin notele scrise depuse la dosarul de fond), de la care terenurile au trecut în proprietatea statului, intrând ulterior în patrimoniul unei unități economice de stat. Cât privește CF, parcelele identificate topo înscrise în această carte funciară veche nu se suprapun, conform raportului de expertiză, cu suprafața de teren de 8937 mp, anterior menționată. Judecătorul fondului a stabilit și că terenul respectiv nu a are destinație de uz sau interes public local, fiind împrejmuit cu gard și aflat în posesia exclusivă a intimatei reclamante A. S.A. Prin urmare, în mod legal și temeinic, prima instanță a reținut că recurenta Comuna Bicazu Ardelean nu a dovedit existența dreptului de proprietate asupra terenului, care stă la baza includerii în inventarul bunurilor aparținând domeniului public al unității administrativ teritoriale. Pe de altă parte, terenul a fost atestat ca fiind proprietatea autoarei reclamantei, B. S.A., la data emiterii certificatului de atestare, el aflându-se în administrarea și posesia exclusivă a fostei întreprinderi de stat, așa cum prevedea Legea nr. 15/1990 și H.G. nr. 834/1991 și cum rezultă și din conținutul actului de delimitare a terenului opozabil comunei pârâte, care l-a semnat, fără obiecțiuni, prin reprezentantul său legal. Pe cale de consecință, în mod corect s-a stabilit că recurenta-pârâtă nu a dovedit dobândirea dreptului de proprietate asupra terenului, printr-un mod prevăzut de lege, care să-i permită includerea în inventarul bunurilor aparținând domeniului public, potrivit art. 3 alin. (4) și art. 21 din Legea nr. 213/1998, împrejurare care atrage anularea parțială a HCL nr. 23/2001. Cât privește recursul declarat de pârâtul Guvernul României, el nu se referă la argumentele pentru care prima instanță a procedat la anularea în parte a H.G. nr. 1356/2001, ca o consecință a anulării în parte a HCL a Comunei Bicazu Ardelean nr. 23/2001. Recurentul se referă la respectarea prevederilor legale în procedura de emitere a H.G. nr. 1356/2001 privind atestarea domeniului public al județului Neamț, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Neamț și la lipsa abilitării legale a guvernului de inventaria el însuși bunurile sau de a interveni asupra inventarelor însușite de consiliile locale sau județene, prin hotărâri. Or, motivul anulării parțiale a H.G. nr. 1356 din 27.12.2001, cu privire la pozițiile 6, 20, 21, 22, 23 din anexa 10 a listei de inventar, l-a reprezentat anularea parțială a HCL nr. 23/2001 pe care s-a bazat atestarea domeniului public pentru pozițiile anterior arătate. Recurentul nu aduce nicio critică motivelor reținute de prima instanță pentru anularea HCL a Comunei Bicazu Ardelean nr. 23/2001. 5.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru motivele anterior arătate, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Curtea va respinge recursurile declarate de pârâți, ca nefondate, constatând că nu sunt incidente motivele de modificare prevăzute de art. 304 pct. 9 sau art. 3041 C. proc. civ.