ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 843/2016

Decizia nr. 843/2016

Asupra cererii de recurs de față;

Din examinarea lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei;

Prin acțiunea înregistrată la data de 25 octombrie 2013 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții B. - C., precum și D., în temeiul art. 8 și urm. din Legea nr. 554/2004, a solicitat anularea în tot a Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare din 07 iunie 2013 privind proiectul „Sprijinirea sistemului educațional special prin portal educațional dedicat” cod SMIS, contractul de achiziție - din 17 martie 2010 (denumită în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, „Nota de constatare”).

Prin sentința civilă nr. 411 din 10 februarie 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția inadmisibilității și a respins, ca inadmisibilă, acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții B. - C. și D.

II. Motivele de casare invocate;

Împotriva sentinței menționate la pct. I.2 a declarat recurs reclamantul

E. (care s-a subrogat, ope legis,

în drepturile și obligațiile A.

, conform art. 4 și art. 13 alin. (3) din O.U.G. nr. 86/2014 art. 22 alin. (1) din H.G. nr. 26/2015

), în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei, spre rejudecare, în vederea judecării fondului cauzei.

Sentința recurată a fost pronunțată cu

aplicarea greșită a dispozițiilor art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 6/2011 și a dispozițiilor art. 8 din Legea nr. 554/2004, iar problema supusă analizei privește însăși existența dreptului subscrisei de a sesiza instanța de judecată în temeiul dispozițiilor respective.

În concepția primei instanțe, dispozițiile art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 ar înlătura dreptul persoanei de a solicita instanței de contencios administrativ anularea actului nelegal în situația în care - deși a parcurs etapa prealabilă și a formulat contestație administrativă - contestația nu a fost soluționată de autoritatea competentă în termenul legal, iar singurul demers al persoanei vătămate ar fi obligarea autorității, prin intermediul instanței de judecată, să soluționeze contestația administrativă.

Recurentul-reclamant susține că,

în realitate, în raport cu dispozițiile art. 8 din Legea nr. 554/2004, pentru respectarea art. 6 alin. (1) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și pentru a nu confirma atitudinea culpabilă de care autoritatea dă dovadă prin încălcarea obligației de a soluționa contestația administrativă în termenul legal, soluția și raționamentul primei instanțe se poate aplica doar în situația în care autoritatea competentă soluționează contestația, iar petentul - făcând abstracție de existența deciziei pronunțate în soluționarea contestației - se îndreaptă direct împotriva actului administrativ, iar nu împotriva deciziei pronunțate în contestație.

Această interpretare a fost confirmată de jurisprudența instanței supreme care, prin Decizia nr. 208 din 20 ianuarie 2010, a stabilit că „admisibilitatea acțiunii în contencios administrativ este condiționată fie de existența unui act administrativ tipic sau asimilat, fie de situația nesoluționării în termenul legal a unei cereri”, raționament construit prin raportare la prevederile art. 2 alin. (2) și art. 11 din Legea nr. 554/2004, care asimilează nesoluționarea în termenul legal a unei cereri actului administrativ tipic și care stabilesc că termenul de 6 luni pentru introducerea acțiunii în contencios administrativ este calculat de la data expirării termenului de soluționarea I a plângerii prealabile.

Prin urmare, în cazul dedus judecății, parcurgerea procedurii prealabile prin formularea contestației administrative conferă dreptul ca - la expirarea termenului legal de soluționare a contestației - de a învesti instanța de contencios administrativ cu o cerere de chemare în judecată întemeiată pe dispozițiile art. 8 din Legea nr. 554/2004 cu solicitarea de anulare a actului administrativ nelegal, respectiv nota de constatare.

În plus, este de observat că O.U.G. nr. 66/2011 cuprinde dispoziții derogatorii de la Legea nr. 554/2004 numai cu privire la etapa administrativă (prealabilă) și nu cuprinde nicio prevedere aplicabilă acțiunii în fața instanței de judecată, de unde rezultă că această din urmă etapă este reglementată de Legea nr. 554/2004.

Cu alte cuvinte, în ceea ce privește creanțele rezultate din nereguli, O.U.G. nr. 66/2011 este dreptul comun pentru procedura de soluționare a contestațiilor formulate împotriva titlurilor de creanță, iar Legea nr. 554/2004 este dreptul comun pentru procedura de soluționare a litigiilor în fața instanțelor de contencios administrativ fiscal.

Prin urmare, interpretarea corectă a dispozițiilor art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 este aceea că, prin instituirea posibilității de a formula acțiune în fața instanței de contencios administrativ împotriva deciziei de soluționare a contestației, nu se delimitează obiectul acțiunii judiciare, ci se stabilește calea de atac ce poate fi exercitată împotriva acelui act.

De altfel, în cuprinsul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 se menționează în mod expres faptul că dreptul la acțiune se exercită în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004.

O interpretare contrară ar conduce la următoarele consecințe: nesoluționarea contestației în termenul legal ar fi de natură a îngrădi accesul la justiție al persoanei vătămate, prin înlăturarea dreptului acesteia - pe o perioadă lăsată la discreția autorității competente a soluționa contestația - de a solicita instanței anularea actului nelegal; admiterea excepției inadmisibilității cererii contravine dispozițiilor art. 6 alin. (1) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, potrivit căror „orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil a cauzei sale (.) in termen rezonabil, de către o instanță independentă și imparțială, instituită de lege, care să decidă (.) asupra contestațiilor sale privind drepturi și obligații cu caracter civil”; nesoluționarea contestației ar limita în mod nepermis însuși controlul pe care instanțele de judecată îl exercită asupra activității autorităților administrative; autoritățile administrative s-ar putea prevala de propria culpă (constând în nesoluționarea contestației în termenul legal) pentru a determina respingerea cererii de chemare în judecată.

III. Derularea procedurii judiciare în fața instanței de recurs și analiza motivelor de casare

Recursul fiind de competența Înaltei Curți, a fost urmată procedura de filtrare prevăzută de art. 493 C. proc. civ., iar, prin Încheierea din 17 septembrie 2015, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., Completul de filtru a admis în principiu recursul și a fixat termen de judecată pe fond în ședință publică cu citarea părților.

Analizând criticile formulate de recurentul-reclamant, în raport cu motivul de casare invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele arătate în continuare.

În cauză, problema de drept vizează admisibilitatea acțiunii în contencios administrativ având ca obiect anularea notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare emisă în temeiul dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011

, în condițiile în care nu a fost definitivată procedura administrativă de soluționare a contestației formulate împotriva unei asemenea note.

Conform prevederilor cap. V - „Contestarea titlurilor de creanță emise pentru recuperarea sumelor plătite necuvenit ca urmare a unor nereguli” din O.U.G. nr. 66/2011

privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora (forma în vigoare la data introducerii cererii de chemare în judecată)

:

„Cap. V - Contestarea titlurilor de creanță emise pentru recuperarea sumelor plătite necuvenit ca urmare a unor nereguli;

Secțiunea 1

- Dispoziții generale;

Art. 46.

-

(1)

Împotriva titlului de creanță se poate formula contestație în condițiile prezentei ordonanțe de urgență.

(2)

Contestația este o cale administrativă de atac și nu înlătura dreptul la acțiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act administrativ, în condițiile legii.

(3)

Este îndreptățit la contestație debitorul, personal sau prin reprezentant legal.

Secțiunea a 2-a -

Soluționarea contestațiilor administrative împotriva titlurilor de creanță;

Art. 47.

-

(1)

Contestația administrativă se formulează în scris, în termen de maximum 30 de zile calendaristice de la data comunicării titlului de creanță, și trebuie să conțină următoarele elemente:

a)

datele de identificare a contestatarului;

b)

obiectul contestației;

c)

motivele de fapt și de drept;

d)

dovezile pe care se întemeiază;

e)

semnătura contestatarului sau a împuternicitului acestuia, precum și ștampila, în cazul persoanelor juridice.

(2)

Dovada calității de împuternicit al contestatarului, persoană fizică sau juridică, se face potrivit legii.

(3)

Obiectul contestației administrative îl constituie numai sumele și măsurile stabilite și înscrise în procesul-verbal de stabilire a creanței bugetare care reprezintă titlu de creanță.

(4)

Termenul prevăzut la alin. (1) este termen de decădere.

(5)

Contestația administrativă se depune la autoritatea publică emitentă a titlului de creanță care este contestat și nu este supusă taxelor de timbru.

Art. 48.

-

(1)

În situația în care autoritatea publică emitentă a titlului de creanță în aplicarea prevederilor art. 21 constată că în contestație nu sunt cuprinse toate informațiile prevăzute la art. 47alin. (2), va cere contestatarului ca, în termen de 5 zile de la înștiințarea prin care i se aduce la cunoștință această situație, să completeze contestația.

(2)

În cazul în care contestatarul nu se conformează obligației impuse la art. 47 alin. (2), contestația va fi respinsă fără a se proceda la analizarea fondului.

Art. 49.

-

(1)

Contestația poate fi retrasă de contestatar până la soluționarea acesteia.

(2)

Prin retragerea contestației, contestatarul nu pierde dreptul de a înainta o nouă contestație în interiorul termenului general de depunere a acesteia.

Art. 50.

-

(1)

Autoritatea publică emitentă a titlului de creanță în aplicarea prevederilor art. 21 se va pronunța prin decizie motivată cu privire la admiterea, în tot sau în parte, a contestației sau la respingerea ei, în termen de 30 de zile de la data înregistrării contestației sau a completării acesteia conform art. 48alin. (1), după caz.

(2)

Autoritatea publică competentă cu soluționarea contestației poate suspenda, prin decizie motivată, procedura de soluționare atunci când:

a)

structura de control care a efectuat activitatea de verificare prevăzută la art. 21 a sesizat organele în drept cu privire la existența indiciilor săvârșirii unei infracțiuni, a cărei constatare ar avea o influență hotărâtoare asupra soluției ce urmează să fie dată în procedura administrativă;

b)

soluționarea cauzei depinde în tot sau în parte de existența sau inexistența unui drept care face obiectul unei alte judecăți.

c)

soluționarea cauzei depinde de reanalizarea cererii de plată și a tuturor documentelor ce au stat la baza emiterii titlului de creanță pentru beneficiarii persoane fizice sau juridice îndreptățite să primească, numai pe baza unei cereri de plată, subvenții ori ajutoare care sunt finanțate din fonduri europene și/sau fonduri publice naționale aferente acestora în cadrul politicii agricole comune și din F. 2007-2013.

(3)

Procedura administrativă este reluată la încetarea motivului care a determinat suspendarea.

(4)

În cazul admiterii contestației, se decide anularea titlului de creanță atacat și, după caz, emiterea unui nou titlu, care va avea în vedere strict considerentele deciziei.

(5)

Prin soluționarea contestației nu se poate crea contestatarului o situație mai grea în propria sa cale de atac.

(6)

Decizia autorității se va comunica debitorului în termen de 5 zile lucrătoare de la pronunțare.

(7)

Introducerea contestației pe calea administrativă nu suspendă executarea titlului de creanță.

(8)

Prevederile alin. (7) nu aduc atingere dreptului contestatarului sau al împuternicitului acestuia de a cere suspendarea executării titlului de creanță, în temeiul Legii

nr. 554/2004

, cu modificările și completările ulterioare.

(9)

Instanța competentă poate suspenda executarea dacă se depune o cauțiune de până la 20% din cuantumul sumei contestate.

Art. 51.

-

(1)

Decizia de soluționare a contestației este definitivă în sistemul căilor administrative de atac.

(2)

Deciziile pronunțate în soluționarea contestațiilor pot fi atacate de către contestatar la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

”

În raport cu dispozițiile citate, Înalta Curte reține că soluția primei instanțe este legală și temeinică, iar criticile formulate de recurentul-reclamant sunt nefondate.

În mod judicios judecătorul fondului a constatat că, anterior sesizării instanței de contencios administrativ, nu a fost definitivată procedura administrativă prevăzută de dispozițiile citate anterior, în vigoare la data emiterii notei de constatare ce formează obiectul acțiunii.

Potrivit dispozițiilor menționate, împotriva titlului de creanță, reprezentat de nota de constatare se poate formula contestație administrativă în termen de maximum 30 de zile de la comunicare, iar, potrivit art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, numai decizia pronunțată în soluționarea contestației poate fi atacată la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004.

Prin urmare, în temeiul dispozițiilor legale menționate și art. 8 din Legea nr. 554/2004, poate forma obiectul acțiunii în contencios administrativ, decizia pronunțată în soluționarea contestației administrative formulate împotriva notei de constatare, iar nu, în mod direct, nota de constatare.

Procedura administrativă prealabilă învestirii instanței de judecată nu încalcă dreptul de acces liber la justiție, deoarece instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalități a actului administrativ atacat, prin reexaminarea lui de către organul emitent al titlului de creanță, care are posibilitatea de a-și revoca actul, fapt ce permite persoanei vătămate să-și ocrotească dreptul sau interesul legitim pe cale administrativă, evitând sesizarea instanței de judecată.

În acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte reține că nesoluționarea contestației administrativ-fiscale în termenul prevăzut de art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 nu îndreptățește persoana vătămată să formuleze acțiune în anularea notei de constatare, contestatorul având deschisă calea acțiunii în contencios administrativ pentru obligarea autorității la emiterea deciziei de soluționare a contestației.

Se observă că dispozițiile art. 50 alin. (8) din O.U.G. nr. 66/2011, reglementare specială în raport cu prevederile Legii nr. 554/2004, reglementează dreptul contestatorului de a solicita, în cursul procedurii administrative de contestare, suspendarea executării titlului de creanță în condițiile Legii nr. 554/2004, ceea ce înseamnă, per a contrario, că, în prezența dispozițiilor art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, nu este recunoscut contestatorului, în considerarea dispozițiilor art. 8 din Legea nr. 554/2004, dreptul de a introduce acțiune în anularea notei de constatare în absența deciziei de soluționare a contestației administrative.

La pronunțarea prezentei decizii, Înalta Curte are în vedere jurisprudența sa anterioară în litigii similare, reprezentată, cu titlu de exemplu, de Deciziile nr. 685/2015 și nr. 3236/2015.

Pentru toate considerentele arătate, constatând că nu sunt întemeiate criticile formulate de recurentul-reclamant în raport cu motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge, ca nefondat,

recursul declarat de E..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de E. împotriva sentinței nr. 411 din 10 februarie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 22 martie 2016.