ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 999/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 999/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de

Apel Cluj, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta B.M. a

chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale

- Inspecția Muncii solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în

cauză să dispună suspendarea efectelor deciziei nr. 290 din 13 octombrie 2009

emisă de pârât, în raport de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004,

modificată.

Prin întâmpinarea formulată,

pârâtul a invocat excepția de necompetență materială a instanței și a solicitat

declinarea competenței de soluționare a cauzei în favoarea tribunalului, secția

de conflicte de muncă, în temeiul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) C.

proc. civ., art. 284 C. muncii și art. 71 din Legea nr. 168/1999 privind soluționarea

conflictelor de muncă.

În plus, pârâtul a invocat

excepția netimbrării acțiunii, excepția lipsei calității sale procesuale pasive

și a excepției neîndeplinirii procedurii administrative prealabile.

Curtea de Apel Cluj, secția

de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 647 din 09 decembrie 2009,

a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Muncii,

Familiei și Protecției Sociale - Inspecția Muncii, a admis excepția neîndeplinirii

procedurii administrative prealabile și, în consecință, a respins acțiunea ca inadmisibilă.

Pentru a pronunța o asemenea

soluție, prima instanță a reținut următoarele:

Pârâta Inspecția Muncii

din cadrul Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale are calitate procesuală

pasivă, deoarece actul administrativ contestat în cauză este emis de către acest

organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică,

care poate sta în instanță în nume propriu.

Excepția neîndeplinirii

procedurii administrative prealabile este întemeiată, motiv pentru care cererea

de suspendare este inadmisibilă.

Înalta Curte de Casație

și Justiție, prin decizia nr. 2805 din 27 mai 2010, a admis recursul declarat de

reclamanta B.M., a casat sentința anterior individualizată și a trimis cauza spre

rejudecare aceleiași instanțe.

În considerentele deciziei,

instanța de control judiciar a reținut faptul că reclamanta a îndeplinit în termenul

prevăzut de art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată, procedura administrativă

prealabilă.

În fond după casare, prin

sentința nr. 324 din 22 septembrie 2010, Curtea de Apel Cluj, secția comercială,

contencios administrativ și fiscal, a respins ca inadmisibilă excepția lipsei calității

procesuale pasive a pârâtului Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale

și a admis cererea de suspendare a deciziei nr. 290 din 13 octombrie 2009 emisă

de pârâta Inspecția Muncii din cadrul Ministerului Muncii, Familiei și Protecției

Sociale.

Pentru a pronunța o asemenea

soluție, prima instanță a reținut următoarele:

Instanța de control judiciar

a păstrat soluția pronunțată de Curtea de Apel Cluj cu privire la excepția lipsei

calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Muncii, Familiei și Protecției

Sociale - Inspecția Muncii, motiv pentru care această excepție este inadmisibilă.

Dispozițiile art. 14 din

Legea nr. 554/2004, modificată, impun îndeplinirea a două condiții cumulative pentru

a se putea dispune suspendarea unui act administrativ: existența unui caz bine justificat

și prevenirea unei pagube iminente.

În speță, prin actul administrativ

contestat, s-a dispus, în temeiul dispozițiilor O.U.G. nr. 105/2009, încetarea contractului

de management al reclamantei, care deținea funcția de director coordonator adjunct

al Inspectoratului Teritorial de Muncă Maramureș de la data de 14 octombrie 2009.

Cazul bine justificat

este dovedit, întrucât există indicii temeinice de natură să pună la îndoială legalitatea

actului administrativ contestat. Mai precis, instanța are în vedere îndeplinirea

cerinței de motivare în fapt a actului administrativ, precum și incidența dispozițiilor

art. 969 C. civ.

Paguba iminentă este probată,

deoarece executarea ordinului contestat este de natură a cauza reclamantei un prejudiciu

material viitor și previzibil, constând în lipsirea acesteia de veniturile aferente

funcției deținute, în baza contractului de management încheiat pe o perioadă de

maximum 4 ani.

Împotriva acestei sentințe

a declarat recurs pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale - Inspecția

Muncii, care a solicitat modificarea sa, în sensul respingerii cererii de suspendare

a deciziei nr. 290 din 13 octombrie 2009 emisă de Inspecția Muncii.

În motivarea căii de atac,

încadrată în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a susținut

faptul că sentința contestată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea

și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ.

În dezvoltarea acestui

motiv de recurs au fost formulate de către recurent următoarele critici de nelegalitate:

Excepția de necompetență

materială a fost soluționată de către prima instanță cu încălcarea prevederilor

art. 284 C. muncii și art. 71 din Legea nr. 168/1999 privind soluționarea conflictelor

de muncă.

Excepția lipsei calității

procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale este fondată,

întrucât nu are calitatea de emitent a actului administrativ a cărui suspendare

se solicită în speță.

Prima instanță nu a ținut

seama de faptul că cererea de chemare în judecată nu a fost legal timbrată.

Curtea de apel nu a avut

în vedere faptul că reclamanta nu a îndeplinit procedura administrativă prealabilă.

Analizând sentința atacată,

în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele

care vor fi expuse în continuare.

Excepția de necompetență

materială a fost soluționată de către Înalta Curte de Casație și Justiție, prin

decizia nr. 2805 din 27 mai 2010, prin care a admis recursul declarat de reclamanta

B.M., a casat sentința anterior individualizată și a trimis cauza spre rejudecare

Curții de Apel Cluj, secția de contencios administrativ și fiscal.

De asemenea, excepția

neîndeplinirii procedurii administrative prealabile și excepția lipsei calității

procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale au fost

soluționate prin decizia anterior arătată, prin care s-a dispus rejudecarea cauzei

pe fond.

În plus, trebuie menționat

faptul că, în raport de prevederile art. 315 C. proc. civ., dispozițiile instanței

de control judiciar sunt obligatorii pentru instanța de trimitere.

Cererea de suspendare

a deciziei nr. 290 din 13 octombrie 2009 emisă de Inspecția Muncii este scutită

de plata taxei de timbru și a timbrului judiciar, în raport de împrejurarea că privește

un raport de funcție și de dispozițiile art. 15 lit. m) din Legea nr. 146/1997,

modificată.

În legătură cu temeinicia

cererii de suspendare, Înalta Curte reține următoarele:

Prin Ordinul nr. 930 din

25 mai 2009 emis de Ministrul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, intimata-reclamantă

B.M. a fost numită, în temeiul prevederilor art. III alin. (4) din O.U.G. nr. 37/2009,

începând cu data de 25 mai 2009, în funcția de director coordonator al Inspectoratului

Teritorial de Muncă Maramureș, cu contract de management asimilat contractului individual

de muncă încheiat pe durată determinată, pe o perioadă de maximum 4 ani.

Prin decizia nr. 290 din

13 octombrie 2009 emisă de recurenta Inspecția Muncii din cadrul Ministerului Muncii,

Familiei și Protecției Sociale, în baza dispozițiilor O.U.G. nr. 105/2009, contractul

de management al intimatei-reclamante anterior arătat a încetat la data de 14

octombrie 2009.

După cum s-a relevat anterior,

prin cererea dedusă judecății, intimata-reclamantă a solicitat suspendarea efectelor

acestui ultim act administrativ.

Din analiza prevederilor

art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că o primă cerință pentru a

interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ

este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de act administrativ

se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate

publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau

a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi

juridice.

În mod evident, decizia

nr. 290 din 13 octombrie 2009 emisă de recurenta Inspecția Muncii din cadrul Ministerului

Muncii, Familiei și Protecției Sociale – solicitată a fi suspendată – întrunește

condițiile legale pentru a fi considerată un act administrativ unilateral cu caracter

individual.

Pe de altă parte, trebuie

amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument

procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată

în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică

sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a

actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra

celor vizați.

După cum se cunoaște,

suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a

efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic,

el există.

Actul administrativ se

bucură de prezumția de legalitate, care, la rândul său, se bazează pe prezumția

de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de

veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul

executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu

executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu

executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu

executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat

de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul

de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile

impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am arătat mai

sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea

a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1)

lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări

legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă

în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc

argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ

aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe

un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie

subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental

în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de

către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic românesc,

acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție.

Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea

Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte,

al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus

de lege.

În cazul actelor administrative,

legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor

lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază

de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare

a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între

actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta

Curte, în acord cu opinia primei instanțe, constată că intimata-reclamantă a prezentat

în acțiunea dedusă judecății argumentele juridice aparent valabile cu privire la

nelegalitatea actului administrativ contestat, respectiv faptul că,

prin decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009, instanța constituțională

a declarat neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009.

Pe de altă parte, potrivit

art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă

iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței

de control judiciar, această condiție de admisibilitate a cererii de suspendare

a actului administrativ nu este întrunită în speță, întrucât intimatul-reclamant

nu justifică faptul că i se produce un prejudiciu material, în condițiile în care

beneficiază de o funcție de execuție.

Mai mult decât atât, trebuie

subliniat faptul că, prin

decizia nr. 1257 din 07

octombrie 2009, instanța constituțională a declarat neconstituțională Legea de aprobare

a O.U.G. nr. 37/2009 (care a stat la baza numirii intimatului-reclamant în funcția

publică de conducere), iar din analiza considerentelor deciziei rezultă că viciul

neconstituționalității afectează însuși actul normativ aprobat prin această lege.

Ca atare, în speță, nu

mai este relevantă întrunirea cerinței cazului bine justificat, întrucât art. 14

din Legea nr. 554/2004, modificată, impune, pentru a se dispune suspendarea executării

unui act administrativ unilateral, întrunirea cumulativă a celor 2 condiții: existența

unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Pentru considerentele

anterior arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ.,

coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va admite recursul,

va modifica în parte sentința atacată, în sensul că va respinge cererea de suspendare

a deciziei nr. 290 din 13 octombrie 2009 emisă de Inspecția Muncii din cadrul Ministerului

Muncii, Familiei și Protecției Sociale.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale - Inspecția Muncii împotriva

sentinței civile nr. 324 din 22 septembrie 2010 a Curții de Apel Cluj, secția comercială,

contencios administrativ și fiscal.

Modifică în parte sentința

atacată în sensul că respinge cererea de suspendare a deciziei nr. 290 din 13 octombrie

2009 emisă de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale - Inspecția Muncii.

Menține celelalte dispoziții

ale sentinței.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 18 februarie 2011.