ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2152/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2152/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată

următoarele:

Prin

acțiunea formulată, reclamantul V.S.A. a solicitat în contradictoriu cu pârâții

Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Inspecția Muncii, anularea

deciziei nr. 278 din 13 octombrie 2009 emisă de Inspecția Muncii prin Inspectorul

General de Stat C.M., cu privire la încetarea contractului de management al reclamantului,

relativ la funcția de director coordonator al Inspectoratul Teritorial de Muncă

Hunedoara, reintegrarea în postul deținut anterior emiterii deciziei mai susmenționate

și obligarea pârâților la plata tuturor drepturilor salariale, indexate și reactualizate,

începând cu data de 13 octombrie 2009 și până la reîncadrarea efectivă în funcția

deținută anterior.

În motivarea acțiunii, reclamantul a susținut

că la data de 25 mai 2009 a fost încheiat contractul de management, ca urmare a

Ordinului ministrului nr. 920/2009 prin care reclamantul a fost numit pe o perioadă

de maxim 4 ani în funcția de director coordonator la Inspectoratul Teritorial de

Muncă Hunedoara. Numirea s-a dispus în temeiul O.U.G. nr. 37/2009.

A susținut reclamantul că decizia prin

care a fost eliberat din funcția de director coordonator este nelegală, nefiind

motivată și fiind dată cu încălcarea dispozițiilor art. 4 alin. (7) din O.U.G.

nr. 105/2009, contractul de management fiind asimilat contractului individual de

muncă, precum și cele ale art. 60 alin. (1) lit. a) din C. muncii, întrucât la momentul

emiterii acesteia, reclamantul se afla în incapacitate de muncă.

A mai arătat că ordinul nu cuprinde termenul

de contestare și instituția la care trebuie adresată contestația, termenul de preaviz,

nefiind efectuată nici ancheta disciplinară și evaluarea reclamantului.

Ministerul Muncii, Familiei și Protecției

Sociale, prin întâmpinare, a invocat o serie de excepții și anume:

- excepția lipsei competenței materiale

a Curții de Apel;

- excepția lipsei calității procesuale

pasive, motivată de faptul că decizia a cărei anulare se solicită este emisă de

Inspecția Muncii care, potrivit Anexei nr. 2 lit. A pct. 2 din H.G. nr. 11/2009

coroborat cu art. 1 din Legea nr. 108/1999, este organ de specialitate al administrației

publice centrale, are personalitate juridică și poate sta în instanță în nume propriu;

- excepția lipsei procedurii prealabile

cu consecința respingerii acțiunii ca inadmisibilă;

- anularea acțiunii ca netimbrată.

Pârâta Inspecția Muncii a formulat la rândul

său întâmpinare, prin care a invocat excepția lipsei procedurii prealabile și, în

subsidiar, a solicitat respingerea acțiunii, ca neîntemeiată.

Prin încheierea din 2 februarie 2010, instanța

de fond a respins excepțiile netimbrării acțiunii, a necompetenței materiale a instanței

și excepția lipsei calității procesuale pasive a M.M.F.P.S.

Prin sentința civilă nr. 82/F/CA din 23

martie 2010 Curtea de Apel Alba-Iulia, secția contencios administrativ și fiscal,

a respins excepția lipsei procedurii prealabile invocată de pârâți, a admis în parte

acțiunea formulată de reclamant, a dispus anularea Deciziei nr. 278 din 13

octombrie 2009 emisă de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale-Inspecția

Muncii, a obligat pârâții în solidar la plata drepturilor bănești cuvenite reclamantului

în temeiul art. 4 lit. A a) din contractul de management pentru perioada 14

octombrie 2009-01 martie 201, actualizate cu rata inflației începând cu data scadenței

și până la plata integrală.

A respins cererea reclamantului privind

obligarea pârâților la reintegrarea sa pe funcția de director coordonator în cadrul

Inspectoratului Teritorial de Muncă Hunedoara și a respins cererea reclamantului

privind obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată, ca nedovedită.

Pentru a pronunța această soluție instanța

de fond, în ședința publică din 2 februarie 2010, s-a pronunțat asupra excepțiilor

necompetenței materiale a Curții de Apel Alba-Iulia și a anulării acțiunii ca netimbrată,

când prima excepție a fost respinsă raportat la

natura actului administrativ atacat și la calitatea părților

chemate în judecată, iar în privința celei de a doua excepții, s-a constatat că

aceasta a rămas fără obiect întrucât acțiunea este scutită de la plata taxei de

timbru și a timbrului judiciar fiind un litigiu asimilat din acest punct de vedere

celor de dreptul muncii.

Pentru verificarea calității procesuale

pasive a pârâtului Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, Curtea de

Apel a constatat că, în cauză, contractul de management a fost încheiat cu MMFPS,

având ca obiect organizarea, conducerea și administrarea ITM Hunedoara precum și

gestionarea patrimoniului și mijloacelor materiale și bănești ale acestuia, ministerul,

în calitate de angajator, fiind reprezentat prin ministru care, la rândul său a

fost reprezentat prin Inspectorul general de stat al Inspecției Muncii, C.M., delegat

în baza Ordinului nr. 654/2009. De altfel, contractul de management a fost semnat

pentru angajator de ministrul muncii, familiei și protecției sociale, iar numirea

în funcție a reclamantului s-a dispus de ministru și nu de inspectorul general de

stat.

Fiind vorba despre încetarea unui contract

de management încheiat cu Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, instanța

de fond a constatat că în cauză este dovedită legitimitatea procesuală pasivă a

acestei instituții, excepția lipsei calității procesuale pasive fiind respinsă.

Cu privire la excepția lipsei procedurii

prealabile invocată de pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale,

Curtea de apel a apreciat că reclamantul a făcut dovada formulării acesteia, cu

respectarea termenului prevăzut de art. 7 din Legea nr. 554/2004, republicată.

Prin urmare, și această excepție a fost

considerată neîntemeiată fiind respinsă ca atare.

Pe fondul cauzei, s-a constatat că motivele

de nelegalitate invocate privesc încetarea contractului de management în condițiile

în care reclamantul se afla în concediu medical, fiind invocate în acest sens, dispozițiile

art. 60 alin. (1) lit. a) C. muncii.

Reclamantul s-a aflat în incapacitate temporară

de muncă din 06 octombrie 2009 și până la 21 octombrie 2009, observându-se că data

de începere a concediului medical este anterioară atât intrării în vigoare a O.U.G.

nr. 105/2009 cât și a emiterii deciziei atacate.

Deoarece în perioada emiterii deciziei,

reclamantul s-a aflat în concediu medical, raportul său de serviciu a fost suspendat

de drept, neputându-se dispune încetarea contractului de management.

Contractul de management este o instituție

introdusă de O.U.G. nr. 105/2009, art. 4 alin. (7) potrivit cu care „contractul

de management este asimilat contractului individual de muncă și conferă titularului

vechime în muncă și în specialitate”.

Instituția revocării funcționarilor publici

nu se regăsește nici în Legea nr. 188/1999 și nici în O.U.G. nr. 195/2009 ce a stat

la baza dispoziției date.

Referitor la solicitarea de reintegrare

a reclamantului în funcția deținută anterior, instanța a constatat că aceasta nu

poate fi admisă având în vedere că prin Decizia nr. 1629/2009, Curtea Constituțională

a constatat dispozițiile art. 1 pct. 1-5 și 26, art. 3, art. 4, art. 5, art. 8 și

anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009 ca fiind neconstituționale.

În vederea reparării integrale a prejudiciului,

față de prevederile art. 78 alin. (2) din C. muncii, s-a dispus acordarea drepturilor

salariale începând cu data de 14 octombrie 2009 până la 01 martie 2010, dată la

care s-ar fi împlinit termenul de 45 de zile de la publicarea deciziei Curții Constituționale.

Împotriva hotărârii instanței de fond reclamantul

V.S.A. și pârâții Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Inspecția

Muncii au declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

I. Ministerul Muncii, Familiei și Protecției

Sociale în motivarea recursului susține că instanța de fond în soluționarea cauzei

a pronunțat o hotărâre cu aplicarea greșită a legii.

Recurentul consideră că instanța de fond

trebuia să constate și să admită excepția lipsei competenței materiale a Curții

de Apel de a soluționa pricina dedusă judecății precum și excepția lipsei calității

procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale, susținând

că, în cauză, calitatea procesuală pasivă are Inspecția Muncii.

Recurentul mai arată că neîndeplinirea

procedurii prealabile avea drept consecință respingerea acțiunii, ca inadmisibilă.

De asemenea, recurentul apreciază că instanța

de fond trebuia să constate că acțiunea reclamantului nu a fost timbrată, ceea ce

conducea la anularea acesteia.

II. Inspecția Muncii, prin motivele de

recurs, susține că având în vedere faptul că actul normativ în baza cărora directorii

coordonatori își exercitau prerogativele (O.U.G. nr. 37/2009), și-a încetat valabilitatea,

iar noul act normativ (O.U.G. nr. 105/2009) a prevăzut expres desființarea acestor

posturi și reluarea procedurii de desemnare a directorilor coordonatori (art. 5),

a fost emisă Decizia nr. 278/2009.

Deci, decizia atacată, constată o situație

instituită printr-un act normativ cu valoare de lege (O.U.G. nr. 105/2009).

Actul normativ, O.U.G. nr. 37/2009, în

baza căruia reclamantul a solicitat repunerea în funcția publică deținută anterior

a fost reprodus de către O.U.G. nr. 105/2009, declarată neconstituțională de către

Curtea Constituțională prin Decizia nr. 1629/2009.

Având în vedere prevederile art. 147

alin. (1) din Constituția României dispozițiile O.U.G. nr. 37/2009, reproduse de

către O.U.G. nr. 105/2009, și-au încetat efectele juridice și prin urmare nu se

poate considera ca fiind legal, funcțional și actual, actul normativ (O.U.G. 37/2009)

în baza căruia reclamantul a solicitat reintegrarea pe funcția deținută anterior

și plata drepturilor salariale aferente acestei funcții.

Recurenta-pârâtă susține că solicitarea

este rămasă fără obiect și nu poate fi pusă în executare în baza unor prevederi

neconstituționale.

Astfel, instanța de fond, deși a respins

cererea de reintegrare, observând neconstituționalitate celor două acte normative,

în mod greșit, a admis cererea de plată a drepturilor salariale.

III. Recurentul-reclamant V.S.A. critică

sentința atacată, în temeiul dispozițiilor art. 304 pct. 7-9 din C. proc. civ.,

susținând că, în mod greșit, instanța de fond a respins capătul de cerere privind

reintegrarea în funcție.

Se arată că, prima instanță a reținut neconstituționalitatea

O.U.G. nr. 105/2009, aspect care nu are relevanță în speță, deoarece reclamantul

nu a fost numit în funcție în temeiul acestui act normativ.

Examinând cauza și sentința recurată în

raport cu actele și lucrările dosarului precum și cu dispozițiile legale incidente

pricinii, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată

că recursurile declarate de pârâți sunt întemeiate, iar recursul declarat de reclamant

este nefondat, pentru considerentele în continuare arătate.

Pentru logica raționamentului juridic,

Înalta Curte va analiza mai întâi recursurile declarate de autoritățile pârâte Ministerul

Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Inspecția Muncii.

Familiei și Protecției Sociale vizează în primul rând dezlegarea dată de instanța

de fond celor 4 excepții invocate acesteia și, în subsidiar, fondul cauzei.

Calitatea procesuală pasivă a Ministerului

Muncii, Familiei și Protecției Sociale

Pentru a avea calitate procesuală pasivă

într-o acțiune în contencios administrativ, nu este suficient ca „pârâtul"

să fie o autoritate publică, fiind necesar ca autoritatea publică respectivă să

fie emitenta actului administrativ contestat sau, să nu fi soluționat în termenul

legal ori să fî refuzat nejustificat de a rezolva o cerere a reclamantului referitoare

la un drept sau interes legitim.

În virtutea principiului disponibilității

părții, pentru ca persoana chemată în judecată să dobândească rolul de subiect pasiv

este necesar ca acesteia să-i poată fi opuse obligații corelative unor drepturi,

atât drepturile, cât și obligațiile fiind necesar a forma un conținut reglementat

de anumite norme juridice.

Cu alte cuvinte, calitatea procesuală pasivă

presupune existența unei identități între persoana celui chemat în judecată și cel

obligat în raportul juridic dedus judecății

Având în vedere că într-un proces, calitatea

de pârât poate aparține numai persoanei despre care se afirmă că a încălcat sau

nu a recunoscut un drept, în cauza de față, în raport de obiectul acțiunii și de

motivarea în fapt și în drept a acesteia, rezultă că Ministerul Muncii, Familiei

și Protecției Sociale are calitate procesuală pasivă, deoarece contractul de management

a fost încheiat cu Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale iar numirea

în funcție s-a dispus de ministru.

În consecință, pentru considerentele arătate,

Înalta Curte apreciază că instanța de fond în mod corect a respins excepția lipsei

calității procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale.

Pe de altă parte, Înalta Curte apreciază

că instanța de fond în mod corect a respins excepția lipsei competenței materiale

a Curții de Apel Alba-Iulia, excepția lipsei procedurii prealabile și excepția netimbrării

cererii.

Astfel, Înalta Curte, în acord cu cele

reținute de Curtea de Apel Alba-Iulia, constată că în cauza de față, în raport de

obiectul cererii, competența materială și teritorială aparține curții de apel în

raport cu dispozițiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, republicată.

De asemenea, Înalta Curte constată că excepția

inadmisibilității acțiunii a fost corect respinsă, instanța de fond în mod temeinic

reținând că în cauză sunt incidente dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr.

554/2004, republicată.

Dar, în cauză, reclamantul chiar a făcut

dovada îndeplinirii procedurii prealabile.

Referitor la excepția netimbrării

Înalta Curte și de această dată constată că instanța de fond în mod corect a calificat

obiectul acțiunii și a apreciat că, în raport de dispozițiile art. 15 lit. a) din

Legea nr. 146/1997 aceasta este scutită de plata taxei judiciare de timbru și a

timbrului judiciar.

În ceea ce privește motivul de recurs referitor

la nelegalitatea și netemeinicia soluției pronunțate asupra fondului cauzei,

Înalta Curte constată că acesta este fundamentat pe argumente comune cu cele susținute

de recurenta Inspecția Muncii, motiv pentru care va fi analizat în cadrul cercetării

recursului acestei din urmă autorități.

vizează aspecte ce țin exclisiv de dezlegarea pe fond a pricinii.

În motivarea căii de atac, recurenta a

susținut că actul normativ în baza căruia reclamanta a fost numită în funcția pe

care solicită reintegrarea, O.U.G. nr. 37/2009, a fost abrogat de Guvernul României

și declarat neconstituțional, nemaiputând fi, astfel, considerat ca legal, funcțional

și actual, situația în care solicitarea reclamantei este rămasă fără obiect și nu

mai poate fi pusă în executare.

A arătat recurenta că noul act normativ,

O.U.G. nr. 105/2009, a prevăzut expres desființarea posturilor din categoria căruia

face parte funcția ocupată de reclamantă și reluarea procedurii de desemnare a directorilor

coordonatori.

Cu privire la legalitatea actului administrativ

atacat

Guvernul României a adoptat O.U.G. nr.

37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a

funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis

schimbarea denumirii acestor funcții.

O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională

prin Decizia nr. 1257/2009 pronunțată de Curtea Constituțională în cadrul unei obiecții

de neconstituționalitate a legii de aprobare a acestei ordonanțe.

În cadrul controlului a priori realizat

pe calea excepției de neconstituționalitate a legii de aprobare a ordonanței de

urgență, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care

a format corpul legii respective și care nu poate fi disociată de legea de aprobare.

Prin decizia susmenționată s-a reținut

neconstituționalitatea extrinsecă, a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către

Guvern o ordonanță de urgență în domeniul rezervat prin Constituție legii organice.

Așa cum s-a arătat și în Decizia nr. 1257/2009,

dar și în jurisprudența anterioară a Curții Constituționale, legea de aprobare nu

poate elimina starea de neconstituționalitate rezultată din Ordonanța prin care

Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice.

În ceea ce privește O.U.G. nr. 105/2009,

prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituțională a declarat neconstituțională și

această ordonanță de urgență, care a înlocuit O.U.G.nr. 37/2009, deoarece conține

aceleași soluții legislative.

În cauză, reclamantul a invocat beneficiul

numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanțe de urgență declarată

neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei

alte ordonanțe de urgență declarată, de asemenea, neconstituțională.

Înalta Curte precizează că actele administrative

produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeași forță juridică le-a

prevăzut.

Însă, în cauză suntem în prezența unei

situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluțiile jurisdicției constituționale.

Puterile discreționare ale autorităților

de legiferare, ale Parlamentului și respectiv ale Guvernului, în condițiile

art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României, sunt însă limitate de prevederile

Constituției ca lege fundamentală în stat.

În principiu, Parlamentul ca unică autoritate

de legiferare în stat are puteri discreționare, însă cu limitările reglementate

în Constituție.

În situația legiferării prin ordonanță

sau ordonanță de urgență, Guvernul în baza delegării legislative poate interveni

în exercitarea nemijlocită a unei atribuții proprii autorității legiuitoare, dar

numai în condițiile și limitările aduse prin Constituție, respectiv art. 108

alin. (3) și art. 115 din Constituția României.

În ceea ce privește O.U.G. nr. 37/2009,

legea de aprobare și implicit cuprinsul normativ al ordonanței a fost declarat neconstituțională,

reținându-se de Curtea Constituțională că atât modalitatea de reglementare a funcției

publice cât și actul administrativ de numire reprezintă construcții juridice deficitare

și confuze adoptate cu încălcarea competenței materiale a Guvernului.

Lipsirea de temei constituțional al actului

normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are ca efect încetarea de drept

a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ

de numire și a contractului de management.

Pierderea legitimității constituționale

a actului normativ primar produce efecte directe și imediate asupra actului administrativ,

situație în care însăși numirea reclamantului într-o funcție publică de conducere

în alte condiții decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999 reprezintă un act

nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat.

Viciul de neconstituționalitate al actului

normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009 este de natură a antrena și viciul actului

administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul

respectiv devine inexistent.

Înalta Curte precizează că potrivit prevederilor

art. 142 și art. 146 din Constituția României, Curtea Constituțională este garantul

supremației Constituției și unica autoritate care se pronunță asupra constituționalității

legilor înainte de promulgare (control à priori) și asupra excepțiilor de

neconstituționalitate privind legile și ordonanțele.

Judecătorul de drept administrativ (ca

și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța, constituționalitatea acestora,

dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituționale,

după ce Curtea Constituțională a declarat actul primar neconstituțional.

Viciul de neconstituționalitate al Ordonanței

de urgență, adoptată cu nesocotirea regimului constituțional atinge și actul administrativ,

conferindu-i o existență lipsită de suport legal.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că

susținerile și criticile recurenților sub acest aspect sunt întemeiate iar instanța

de fond în mod greșit a dispus anularea deciziei nr. 278 din 13 octombrie 2009.

Ca o consecință a celor arătate anterior,

este greșită și soluția de admitere a capătului de cerere privind plata drepturilor

salariale, neexistând nici un temei legal privind acordarea acestora, față de constatarea

situației potrivit căreia, ordinul de eliberare din funcție este legal.

Având în vedere dezlegarea dată celor două

recursuri formulate de pârâții Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale

și Inspecția Muncii, și pentru argumentele expuse anterior, Înalta Curte constată

că recursul reclamantului este nefundat și îl va respinge ca atare.

În consecință, pentru considerentele arătate

și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ. coroborat cu

art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, republicată, Înalta Curte va admite recursurile

pârâților, va modifica sentința atacată în sensul că va respinge acțiunea reclamantului,

ca neîntemeiată, iar recursul declarat de reclamant va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de V.S.A., împotriva

Sentinței civile nr. 82/F/VA din 23 martie 2010 a Curții de Apel Alba-Iulia, secția

contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Admire recursurile declarate Ministerul

Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Inspecția Muncii.

Modifică sentința atacată în sensul că

respinge în tot acțiunea formulată de reclamantul V.S.A., ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi,

12 aprilie 2011