ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 812/2015

Decizia nr. 812/2015

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

Excepția de nelegalitate;

Prin încheierea pronunțată în data de 17 decembrie 2012 de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/87/2011, a fost sesizată Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, cauza fiind înregistrată pe rolul acestei instanțe sub nr. x/2/2012 la data de 18 decembrie 2012, pentru a decide asupra excepției de nelegalitate a Ordinului nr. I/654 din 10 iunie 2011 emis de C. și a Ordinului nr. 0130052 din 10 iunie 2011 emis de D., excepție invocată de recurentul reclamant A., iar în baza art. 4 din Legea nr. 554/2004 a fost suspendată judecata recursului formulat de recurentul A. împotriva sentinței civile nr. 261/14 martie 2012 pronunțată de Tribunalul Teleorman în Dosarul nr. x/87/2011 în contradictoriu cu intimații B. Teleorman, C. și D.

Pârâtul D. a formulat întâmpinare prin care a invocat, cu privire la excepția de nelegalitate, excepția inadmisibilității cererii întrucât actele administrative au fost emise în data de 10 iunie 2011 iar atacarea acestora pe cale acțiunii directe trebuia făcută înlăuntrul termenului de 1 an prevăzut de legiuitor, cu depășirea deci a termenului impus de legiuitor.

Prin neimpunerea unui termen înăuntrul căruia se poate invoca excepția de nelegalitate a unui act administrativ individual ar însemna acceptarea atât a omisiunii cât și a comportamentului pasiv al subiectului de drept care, neatacând actul în termenul de decădere, are la îndemână calea excepției de nelegalitate.

Întâmpinare a mai formulat în cauză și Inspectoratul de Jandarmi Județean Teleorman prin care a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca neîntemeiată.

Prin întâmpinarea formulată în cauză C. a invocat excepția inadmisibilității cererii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, precum și excepția calității procesuale pasive în ceea ce privește cererea vizând excepția de nelegalitate a Ordinului inspectorului General al D.. nr. 0130052 din 10 iunie 2011.

Sentința și considerentele Curții de apel;

Prin sentința civilă nr. 3279 din 28 octombrie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepțiile inadmisibilității invocate de pârâții C. și D. și a lipsei calității procesuale pasive a pârâtului C. ca fiind neîntemeiate.

A respins excepția de nelegalitate formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții B. Teleorman, D. și C. a Ordinelor ministrului Administrației și Internelor nr. I/654/2011 și D. nr. 0130052/2011 ca fiind neîntemeiată.

Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a hotărât următoarele:

Asupra excepțiilor inadmisibilității invocate de pârâții C. și D. și a lipsei calității procesuale pasive a pârâtului C.

Prima instanță a constatat că este neîntemeiată excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului C., în prezent C., având în vedere că pârâtul C., a fost citat în cauză în calitate de emitent al Ordinului nr. I/654 din 10 iunie 2011, apreciat ca fiind nelegal de reclamantul A., situație de fapt în raport de care pârâtul are calitate procesuală pasivă.

În ceea ce privește inadmisibilitatea excepției de nelegalitate pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, prima instanță și aceasta este neîntemeiată.

Pentru a pronunța această soluție, prima instanță au în vedere dispozițiile art. 7 alin. 5 teza finală din Legea nr. 554/2004 „În cazul (…) art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă”.

Instanța a apreciat, de asemenea, ca fiind neîntemeiată excepția inadmisibilității invocată de D.

Față de dispozițiile art. 4 alin. (1) teza I din Legea nr. 554/2004 în conformitate cu care „

Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate

” este vădit neîntemeiată susținerea, conform căreia, excepția de nelegalitate trebuia invocată într-un anumit termen în raport de data emiterii actelor, termen ce în speță ar fi fost depășit, astfel că acțiunea ar fi la acest moment inadmisibilă.

Asupra fondului cauzei

În ceea ce privește susținerea reclamantului conform căreia disponibilizarea trebuia dispusă prin hotărâre de guvern, împrejurare ce atrage nulitatea Ordinul ministrului Administrației și Internelor nr. I/654/2011 curtea de apel a apreciat că aceasta este neîntemeiată.

În acest sens, a reținut că potrivit dispozițiilor art. 12 alin. (2)-(4) din O.U.G. nr. 30/2007: „(2) Structura organizatorică și efectivele E. se aprobă prin hotărâre a Guvernului. (3) Încadrarea unităților pe categorii, organizarea, funcționarea și dotarea acestora se aprobă prin ordin al ministrului. (4) Ministrul internelor și reformei administrative, pe baza consultării Colegiului ministerului, poate înființa, desființa, disloca și redisloca unități, până la eșalonul brigadă, exclusiv, servicii, secții, birouri, compartimente și subunități, în limita posturilor aprobate și a fondurilor bănești alocate.”

De asemenea, potrivit art. 3 din H.G. nr. 416/2007: „Ministrul internelor și reformei administrative stabilește structura organizatorică a unităților proprii ministerului și poate înființa, disloca și desființa și alte unități, institute, ateliere de reparații sau producție similare, subordonate ministerului, până la nivel de birou, serviciu, sector, direcție operativă, batalion inclusiv, în limita posturilor și a fondului de salarii aprobate”, o dispoziție similară regăsindu-se și în art. 4 alin. (2) din Legea nr. 550/2004 privind organizarea și funcționarea Jandarmeriei Române care stabilește că: „(2) La propunerea inspectorului general al Jandarmeriei Române, ministrul administrației și internelor, în funcție de dinamica atribuțiilor și misiunilor jandarmeriei, poate înființa, desființa, disloca și redisloca unități, până la eșalonul brigadă exclusiv, în condițiile legii, servicii, secții, birouri, compartimente și subunități de jandarmi, în limita posturilor aprobate și a fondurilor bugetare alocate”.

Așadar, organigrama, statul de organizare și în final lista cu posturile repartizate D. și unităților subordonate acestuia se stabilește/se aprobă prin ordin al administrației și internelor, condiție îndeplinită în speță, astfel cum rezultă din obiectul și aspectele normate de Ordinul nr. I/654/2011.

Referitor la împrejurarea că numărul de posturi pentru D. se asigură cu încadrarea în numărul maxim de posturi aprobat E. și unităților din subordinea sa, iar structura organizatorică și efectivele C. sunt stabilite conform H.G. nr. 416/2007, curtea de apel a apreciat că și această condiție de legalitate este respectată.

În contextul în care numărul posturilor aprobate de E. este stabilit prin Anexele nr. 2 și 3 la H.G. nr. 416/2007, iar în speță a intervenit un proces complex de reorganizare care a constat în principal în reducerea numărului de posturi, este logic a conchide că noul număr al posturilor menținute prin Ordinul nr. I/654/2011 se încadrează (respectă) numărul posturilor (evident mai mare) stabilit prin H.G. nr. 416/2007.

Niciuna dintre părți nu susține o situație de fapt contrară, reclamantul însuși făcând vorbire de o reducere semnificativă a numărului de posturi.

În consecință, se verifică și sunt reale susținerile pârâților în sensul că, în limita efectivelor stabilite prin H.G. nr. 416/2007 prin Ordinul nr. I/654/2011, s-a aprobat noul stat de organizare al unităților din Jandarmeria Română care prevede un număr mai mic de funcții față de vechiul stat de organizare.

În raport de susținerile reclamantului, instanța a observat deci atât anexele relevante în cauză la H.G. nr. 416/2007, precum și anexele la H.G. nr. 156/2013, anterior menționată, constatând că nu se verifică aspectele de nelegalitate invocate de reclamant.

Tot față de acest considerent invocat de reclamant, prima instanță a mai constatat, deopotrivă, că Ordinul ministrului Administrației și Internelor nr. I/654/2011 a fost emis în baza Anexei nr. 3/19/2006 din Legea nr. 286/2010 a bugetului de stat pe anul 2011, anexă în care în ce privește C. prevede o scădere cu 10.000 de posturi a capitolului 610 „Ordine publică și siguranță națională”, astfel încât reorganizarea unităților din Jandarmeria Română era obligatorie și s-a concretizat în ordinul contestat care a pus în aplicare actul normativ cu forță juridică superioară.

Referitor la nerespectarea dispozițiilor Legii nr. 80/1995 deoarece punerea la dispoziție și trecerea în rezervă s-au dispus prin adăugarea la lege și prin nerespectarea în mod deliberat a drepturilor cuvenite cadrelor militare în rezervă, susținerea este deopotrivă neîntemeiată.

Astfel, se observă că aceste motive nu vizează legalitatea actelor administrative contestate în prezenta cauză (Ordinul ministrului Administrației și Internelor nr. I/654 din 10 iunie 2011 și Ordinul inspectorului general al Jandarmeriei Române nr. 0130052 din 10 iunie 2011), ci actul administrativ prin care reclamantul a fost pus la dispoziție, iar apoi trecut în rezervă. De asemenea, trebuie observat că nu se indică temeiul legal nerespectat în concret de actele administrative criticate, neputând fi reținut ca și argument juridic faptul că s-ar fi inventat motive de trecere în rezervă precum simulacrul de concurs/examen/interviu.

În egală măsură, instanța apreciază că și motivele ce privesc necompetența comandatului Inspectoratului Județean de Jandarmi de a dispune punerea la dispoziție, trecerea în rezervă, rechemarea în activitate și acordarea drepturilor bănești pe întreaga perioadă, competență ce ar reveni C. și D., vizează eventuale aspecte de nelegalitate cu privire la actul de punere la dispoziție a reclamantului, iar apoi de trecere în rezervă, iar nu ordinele ce fac obiectul prezentei acțiuni.

De asemenea, contrar aprecierilor reclamantului, instanța consideră că actele nu au fost emise cu exces de putere, ci în mod justificat, autoritățile emitente acționând în limitele marjei de apreciere.

În ceea ce privește încălcarea dispozițiilor Legii nr. 24/2000 prin care se dispune obligativitatea publicării în M. Of. și a dispozițiilor Legii nr. 202/1998 deoarece s-a dispus o secretizare în mod excesiv a acestor acte invocată de reclamant, instanța a constatat că nu este întemeiată.

Astfel, referitor la nepublicarea ordinelor în M. Of., instanța a avut în vedere dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative în conformitate cu care „În vederea intrării lor în vigoare, legile și celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile și ordonanțele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităților administrative autonome, precum și ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate se publică în M. Of. al României, Partea I”.

Întrucât ordinele contestate (Ordinul ministrului Administrației și Internelor nr. I/654/2011 și Ordinul inspectorului general al Jandarmeriei nr. 0130052/2011) nu au caracter normativ, ci individual, reglementând reorganizarea unor instituții determinate, instanța apreciază că acestea nu trebuie publicate în M. Of. pentru a-și produce efectele. De asemenea, instanța are în vedere și dispozițiile art. 11 alin. (2) lit. b) din același act normativ potrivit cărora „Nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României: (…) actele normative clasificate, potrivit legii, precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate”.

Referitor la critica reclamantului în sensul că s-ar fi procedat la o secretizare excesivă a actelor, curtea de apel a reținut incidența dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate prin care se instituie o anumită procedură pe care reclamantul o poate urma, respectiv: „Orice persoană fizică sau juridică română poate face contestație la autoritățile care au clasificat informația respectivă, împotriva clasificării informațiilor, duratei pentru care acestea au fost clasificate, precum și împotriva modului în care s-a atribuit un nivel sau altul de secretizare. Contestația va fi soluționată în condițiile legii contenciosului administrativ”.

Referitor la susținerea că ordinele ar fi în vădită contradicție și cu alte ordine emise anterior de aceeași autoritate (Ordinul ministrului Administrației și Internelor nr. 665/2008), aceasta a fost apreciată, de asemenea, ca fiind neîntemeiată. Pe de o parte, împrejurarea nu constituie motiv de nelegalitate a actelor contestate, aceasta din moment ce legalitatea unui act presupune cercetarea conformității lui cu acte normative ori cu alte acte cu forță juridică superioară. Pe de altă parte, legiuitorul (în sensul larg al termenului) poate reveni asupra unei norme anterior adoptate, ceea ce constituie o chestiune de apreciere, necenzurabilă în absența unei acțiuni discreționare, abuzive.

În ceea ce privește Ordinul D. nr. 0130052 din 10 iunie 2011, acesta a fost emis în baza Ordinului ministrului Administrației și Internelor nr. I/654 din 10 iunie 2011 și este conform acestuia, fiind prin urmare legal, de moment ce s-a reținut legalitatea Ordinului ministrului Administrației și Internelor, conform argumentelor anterior expuse.

Calea de atac exercitată;

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, prin invocarea motivului de recurs prevăzut de art. 304 punctul 9 C. proc. civ.

Prin criticile subsumate acestui motiv de recurs, recurentul-reclamant susține că hotărârea pronunțată este lipsită de temei legal, fiind dată cu aplicarea și interpretarea greșită a legii.

Arată recurentul că prima instanță nu a făcut aplicarea Legii nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate, deoarece, a apreciat că extrasele depuse de autoritățile pârâte sunt suficiente pentru a se lua cunoștință de conținutul actelor clasificate.

Mai invocă recurentul încălcarea dreptului la apărare, deoarece numai instanța de judecată a avut acces la documentele clasificate depuse la solicitarea reclamantului.

Susține, de asemenea, că cele două acte administrative contestate au caracter individual și au înfrânt dispozițiile altor două acte cu caracter normativ, cu forță juridică superioară (H.G. nr. 416/2007 și O.U.G. nr. 30/2007).

În final, susține recurentul că prima instanță nu a analizat conformitatea ordinelor atacate cu Legea organică nr. 80/1995 privind Statutul cadrelor militare, pronunțându-se minus petita.

Soluția și considerentele Înaltei Curți;

Analizând actele și lucrările dosarului, în raport de criticile formulate, precum, și de dispozițiile legale incidente cauzei, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare.

În ceea ce privește critica vizând aplicarea greșită/neaplicarea de către instanța de fond a dispozițiilor Legii nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate, Înalta Curte constată că aceasta nu este nefondată.

Potrivit dispozițiilor art. 19 din H.G. nr. 585/2002 pentru aprobarea Standardelor naționale de protecție a informațiilor clasificate în România, cu modificările și completările ulterioare, „informațiile secrete de stat pot fi declasificate prin hotărâre a Guvernului, la solicitarea motivată a emitentului”. Art. 20 alin. (1) din același act normativ stabilește condițiile în care poate fi declasificată o informație secret de stat, solicitarea recurentului-reclamant neregăsindu-se în ipotezele prevăzute la literele a),b) și c) ale textului menționat.

Prin urmare, la momentul judecării excepției de nelegalitate de către curtea de apel nu erau îndeplinite condițiile prevăzute de lege pentru declasificarea acestor informații, respectiv trecerea la un nivel inferior de secretizare, iar legiuitorul a instituit regula, potrivit căreia, nivelurile de secretizare și termenele de clasificare atribuite informațiilor clasificate subzistă atât timp cât dezvăluirea sau diseminarea lor neautorizată ar putea prejudicia siguranța națională și a conferit emitenților dreptul de a aprecia asupra caracterului acestora, ori de câte ori este posibil, la o anumită dată sau la producerea unui eveniment.

În acest context, prima instanță, contrar celor susținute de recurent, a respectat și aplicat corect dispozițiile Legii nr. 182/2002, apreciind, în mod just, că accesul limitat la informațiile clasificate după regulile cuprinse în Legea nr. 182/2002 și H.G. nr. 585/2002, cu modificările și completările ulterioare, nu poate fi apreciat ca o împiedicare a părții de a cunoaște, dezbate și evalua probele administrate, care sunt depuse la dosarul cauzei și de a avea parte de un proces echitabil și corect.

Din această perspectivă, și critica recurentului-reclamant vizând încălcarea dreptului la apărare prin faptul că numai instanța de judecată a avut acces la actele clasificate, este vădit nefondată, având în vedere că dreptul la un proces echitabil este asigurat în primul rând prin aceea că judecătorul cauzei a putut lua cunoștință de toate actele necesare formării convingerii sale și a raționamentului juridic.

Or, din lucrările dosarului rezultă că documentele secrete au fost puse la dispoziția judecătorului fondului - deținător al unui certificat al Oficiului Registrului Național al Informațiilor Secrete de Stat, care a luat cunoștință de conținutul acestora, și de care, în mod evident, a ținut cont în pronunțarea soluției în cauză.

În ceea ce privește criticile formulate în legătură cu soluționarea pe fond a excepției de nelegalitate, dezvoltate sumar de către recurent, prin reiterarea unor argumente susținute în fața primei instanțe, Înalta Curte constată că nici acestea nu au fundament juridic.

Excepția de nelegalitate ce face obiectul analizei instanței vizează neconcordanța dintre Ordinul ministrului Administrației și Internelor nr. I/654/2011 și Ordinul D. nr. 0130052/2011 și actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și executarea cărora actele în discuție au fost emise, nepublicarea acestor acte în M. Of., deși acestea nu sunt acte clasificate și nici nu au caracter individual, lipsa din conținutul acestor acte administrative a unei proceduri sau a unei modalități de ocupare a posturilor, încălcarea art. 14 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, prin instituirea unei proceduri de selecție discriminatorie.

Astfel, cum în mod corect,l a reținut și curtea de apel, Ordinul C. nr. I/654/2011 a fost emis în baza Anexei nr. 3/19/2006 din Legea nr. 286/2010 a bugetului de stat pe 2011, anexă care, în ce privește C. prevede o scădere cu 10.000 de posturi a capitolului 610, „Ordine publică și siguranța națională”, astfel încât, reorganizarea unităților din Jandarmeria Română era obligatorie și s-a concretizat în ordinul contestat care a pus în aplicare actul normativ cu forță juridică superioară, aprobând:

a) - Organigramele unităților din Jandarmeria Română (Anexele 1 - 65);

b) - Statul de Organizare al D.;

c) - Lista cu posturile, pe tipuri și categorii de funcții, grade militare, clase de salarizare și coeficienți de ierarhizare, repartizate Jandarmeriei Române (Anexa nr. 66);

d) - Situația numerică a posturilor propuse în statele de organizare ale Jandarmeriei Române (Anexa nr. 67).

În ce privește Ordinul D. nr. 0130052/2011, acesta nu face decât să dezvolte prevederile Ordinului ministrului Administrației și Internelor nr. I/654/2011, aprobând Statele de organizare ale Inspectoratelor de jandarmi județene, inclusiv al celui aferent Județului Teleorman, respectând astfel principiul ierarhiei actelor normative instituit de art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.

Referitor la critica privind nepublicarea actelor administrative în discuție în M. Of., Înalta Curte observă că, în conformitate cu interpretarea constantă dată de instanța supremă în materia ordinelor de aprobare a structurii organizatorice a unei autorități publice (Decizia nr. 4343/2012), acestea sunt acte administrative cu caracter individual și, în consecință, nu sunt supuse regimului publicării în M. Of.,

în cauză fiind incidente dispozițiile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă.

Mai mult decât atât, Ordinul D. nr. 0130052/2011 era exceptat de la publicare și în considerarea caracterului său de document clasificat ca secret de stat.

Referitor la conformitatea celor două ordine vizate de excepția de nelegalitate, cu actele normative în baza cărora au fost emise, Înalta Curte constată că, prima instanță a analizat fiecare susținere a recurentului - reclamant formulată pe acest aspect, dezvoltând raționamentul juridic în raport de fiecare act cu forță juridică superioară invocat de reclamant ca fiind încălcat prin emiterea celor două ordine a căror legalitate este contestată în speță.

În acest context, Înalta Curte constată că afirmația recurentului-reclamant, în sensul că prima instanță nu a analizat legalitatea celor două acte administrative individuale și în raport de Legea organică nr. 80/1995, este contrazisă de înseși considerentele hotărârii recurate, prin care curtea de apel face analiza susținerii reclamantului referitoare „la nerespectarea dispozițiilor Legii nr. 80/1995 deoarece punerea la dispoziție și trecerea în rezervă s-au dispus prin adăugarea la lege și prin nerespectarea în mod deliberat a drepturilor cuvenite cadrelor militare în rezervă” (fila 57 dosar curte de apel, pag. 11 alin. (8) și urm. din sentința recurată), apreciind-o în final ca fiind neîntemeiată.

Prin urmare, critica recurentului prin care afirmă că prima instanță a pronunțat o hotărâre minus petita, nu poate fi reținută, în condițiile în care, curtea de apel nu a omis să se pronunțe asupra vreunui capăt de cerere, răspunzând chiar, fiecărui argument adus de reclamant în susținerea excepției de nelegalitate.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că hotărârea pronunțată de curtea de apel este temeinică și legală, neputând fi cenzurată din perspectiva motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și nici în raport de dispozițiile art. 304

1

din același cod, motiv pentru care, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinței nr. 3279 din 28 octombrie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 25 februarie 2015.