ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6058/2013

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul excepției de nelegalitate și procedura derulată în primă instanță Prin cererea depusă la data de 04 mai 2012 în Dosarul nr. 1680/87/2011 al Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, (dosar având ca obiect soluționarea recursului formulat împotriva sentinței civile nr. 894 din 14 octombrie 2011 a Tribunalului Teleorman), reclamanta P.D. a invocat, în contradictoriu cu pârâții Instituția Prefectului Județului Teleorman și M.A.I., excepția de nelegalitate a prevederilor art. 2 teza I din Ordinul M.A.I. din 26 august 2010, față de prevederile art. 3 alin. (1) din O.U.G.

nr. 19/2003, art. 107 alin. (1) lit. b) și art. 111 din Legea nr. 188/1999 și art. 1 din Legea nr. 118/2010. În motivare, reclamanta a arătat că prin art. 2 teza I din O.M.A.I. din 26 august 2010 s-a dispus transformarea postului corespunzător funcției contractuale de execuție de consilier pentru afaceri europene din cadrul C.A.E. într-un post corespunzător funcției publice de execuție de consilier juridic, clasa I, grad profesional asistent, treapta 1 de salarizare, în cadrul S.C.L., C.A., A.A.C.R.A.A.P.E.R.A.P.L. din cadrul Instituției Prefectului Județului Teleorman. Reclamanta a arătat că, potrivit art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 19/2003, consilierii pentru afaceri europene au calitatea de personal încadrat cu contract individual de muncă, beneficiind de drepturile și exercitând obligațiile ce decurg din această calitate.

În consecință, o astfel de funcție contractuală nu poate fi transformată în funcție publică printr-un act administrativ, întrucât regimul său legal este stabilit printr-un act normativ cu valoare de lege organică. Or, prin art. 2 teza I din O.M.A.I. din 2010 s-a dispus tocmai schimbarea naturii legale a funcției de consilier pentru afaceri europene, din funcție contractuală în funcție publică, încălcându-se astfel prevederile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 19/2003. În măsura în care s-ar fi dorit desființarea acestui post contractual ca urmare a reorganizării activității instituției pentru care postul era aprobat, atunci ar fi trebuit urmate prevederile Codului muncii privind desființarea postului și emiterea deciziei de concediere, însă în speță nu au fost aplicate prevederile C. muncii, contractul de muncă încheiat pentru ocuparea funcției contractuale rămânând în ființă.

În al doilea rând, reclamanta a arătat că Legea nr. 188/1999 nu recunoaște instituția "transformării" posturilor contractuale în posturi aferente funcției publice, ci numai transformarea posturilor aferente funcțiilor publice în posturi de natură contractuală, atunci când constată că atribuțiile funcției nu presupun exercitarea prerogativelor de putere publică, astfel cum rezultă din art. 111 alin. (5) din Legea nr. 188/1999. Reclamanta a susținut că ceea ce s-a dorit a se realiza, în fapt, prin "transformarea" postului contractual este reglementat de Legea nr. 188/1999 prin art. 111 alin. (1), (3) și (4) și art. 107 alin. (1) lit. b), respectiv modificarea calității postului prin stabilirea și avizarea unor funcții publice.

Potrivit art. 107 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, autoritățile și instituțiile publice au obligația de a solicita A.N.F.P. avizul privind funcțiile publice pentru modificarea calității posturilor, potrivit art. 111 alin. (1) sau 5. Art. 111 alin. (10 din Legea nr. 188/1999 stabilește obligația autorităților si instituțiilor publice de a stabili funcții publice, cu avizul A.N.F.P., dacă cel puțin 70% dintre atribuțiile fiecărui post presupun exercitarea prerogativelor de putere publica. Ca atare, pentru modificarea calității postului, era necesar, în opinia reclamantei, pe de o parte, ca cel puțin 70% din atribuțiile postului de consilier pentru afaceri europene să presupună exercitarea prerogativelor de putere publică, respectiv ca M.A.I.

să solicite A.N.F.P. avizul pentru modificarea calității postului. Numai după îndeplinirea acestor condiții se putea dispune modificarea calității postului de consilier pentru afaceri europene din funcție contractuală în funcție publică. Or, reclamanta a arătat că prima condiție nu putea fi îndeplinită, întrucât regimul legal al funcției de consilier pentru afaceri europene este stabilit printr-un act normativ de nivelul legii organice, iar în ceea ce privește cea de-a doua condiție, nu există sau cel puțin nu i-a fost comunicat avizul A.N.F.P. referitor la modificarea calității postului de consilier pentru afaceri europene. De altfel, prin adresa din 08 octombrie 2010, A.N.F.P. a comunicat că transformarea postului contractual de consilier pentru afaceri europene nu se poate face decât cu încălcarea prevederilor O.U.G.

nr. 19/2003. În al treilea rând, reclamanta a arătat că, prin art. 1 din Legea nr. 118/2010, s-a dispus diminuarea cu 25% a cuantumului brut al salariilor, sporurilor, indemnizațiilor și a altor drepturi salariale. În aplicarea acestui act normativ, indicat drept temei legal în preambulul actului administrativ atacat, M.A.I. a solicitat prefecților, prin radiograma din 17 iunie 2010, sa dispună măsurile necesare pentru întocmirea proiectelor pentru organigrama Instituției Prefectului și statul de personal aferent corespunzător fondului de salarii diminuat cu 25% si numărului de personal corelat cu mărimea acestuia. Reclamanta a susținut că măsurile dispuse prin Ordinul M.A.I. din 2010 au avut ca efect atât diminuarea salariilor individuale și a sporurilor si indemnizațiilor aferente cu 25%, cat si diminuarea numărului de posturi cu 25%, în mod simultan, efectul fiind ca s-a realizat diminuarea fondului de salarii cu mult peste 25%.

Dacă pentru măsura diminuării salariilor cu 25% a existat temei legal, în opinia reclamantei, pentru măsura diminuării numărului de posturi cu 25% nu a existat niciun temei legal, consecința fiind că fondul de salarii al Instituției Prefectului Județului Teleorman a fost diminuat cu aproape 33%, cu mult peste limita de 25% impusă de art. 1 din Legea nr. 118/2010. În drept, reclamanta a invocat prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, O.U.G. nr. 19/2003, Legea nr. 188/1999, Legea nr. 118/2010. Prin încheierea de ședință din data de 12 octombrie 2012 pronunțată de Curtea de Apel București în Dosarul nr. 1680/87/2011, excepția de nelegalitate a fost trimisă în vederea repartizării aleatorii la un complet de fond, dispunându-se totodată suspendarea judecării recursului până la soluționarea acestei excepții.

Prin întâmpinarea depusă la data de 19 iunie 2012 în Dosarul nr. 1680/87/2011, pârâtul M.A.I. a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca neîntemeiată. În motivare, pârâtul a arătat că sunt aplicabile prevederile art. 111 alin. 3 din Legea nr. 188/1999, fiind vorba despre un post natură contractuală care a fost stabilit și avizat ca funcție publică de execuție de consilier juridic, grad profesional asistent, postul fiind transformat ca urmare a procesului de reorganizare a Instituției Prefectului județului Teleorman. A precizat că ordinul contestat a fost emis în baza art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 460/2006 și a avizului A.N.F.P. din 05 august 2010. Prin întâmpinarea depusă la data de 16 noiembrie 2012, pârâta Instituția Prefectului județului Teleorman a invocat inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, nefiind îndeplinite condițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și ordinul respectiv nefiind un act administrativ, ci o operațiune administrativă.

Curtea de apel a respins această excepție de inadmisibilitate în ședința publică din 06 decembrie 2012 pentru considerentele expuse în practicaua sentinței. 2. Hotărârea Curții de apel Prin sentința civilă nr. 7116 din 13 decembrie 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția de nelegalitate, ca neîntemeiată. Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut următoarele: Prin art. 2 teza I din O.M.A.I. din 26 august 2010 s-a aprobat, ca urmare a reorganizării, transformarea unui post corespunzător funcției contractuale de execuție de consilier pentru afaceri europene din cadrul C.A.E. într-un post corespunzător funcției publice de execuție de consilier juridic, clasa I, grad profesional asistent, treapta 1 de salarizare, în cadrul S.C.L., C.A., A.A.C.R.A.A.P.E.R.A.L.

din cadrul Instituției Prefectului județului Teleorman. Acest ordin a fost emis, potrivit mențiunilor din preambulul său, în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 30/2007, Legii nr. 11/2010, Legii nr. 188/1999, Legii nr. 53/2004, H.G. nr. 416/2007, H.G. nr. 460/2006 și având în vedere adresa Instituției Prefectului Județului Teleorman din 24 august 2010 (filele 125-129 din Dosarul nr. 1680/87/2011 al Curții de Apel București), care cuprinde solicitarea de aprobare a noii structuri organizatorice a instituției, având în vedere radiograma M.A.I. din 19 august 2010 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare restabilirii echilibrului bugetar.

Noua structură organizatorică a instituției, care a fost aprobată de către ministrul administrației și internelor, a fost avizată în prealabil de A.N.F.P., care a emis avizul din 05 august 2010 pentru funcțiile publice din cadrul Instituției Prefectului județului Teleorman (fila 124 din Dosarul nr. 1680/87/2011 al Curții de Apel București) la solicitarea M.A.I. din 2010, înregistrată la sediul Agenției din 2010. A mai reținut curtea de apel că este neîntemeiată susținerea reclamantei, în sensul că art. 2 teza I din O.M.A.I. din 26 august 2010 ar încălca prevederile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 19/2003, art. 107 alin. (1) lit. b) și art. 111 din Legea nr. 188/1999, iar dispozițiile art. 3 alin. (1) din O.U.G.

nr. 19/2003, în niciun caz nu ar putea fi interpretare în maniera prezentată de reclamantă, respectiv că o funcție contractuală nu poate fi transformată în funcție publică printr-un act administrativ. Posibilitatea acestei transformări rezultă expres din cuprinsul reglementării art. 111 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 (în forma în vigoare la data emiterii ordinului contestat), potrivit căreia „persoanele încadrate cu contract individual de muncă pe perioadă nedeterminată în posturi de natură contractuală, care au fost stabilite și avizate în funcții publice, vor fi numite în funcții publice de execuție dacă îndeplinesc condițiile prevăzute la art. 54 și condițiile de vechime în specialitatea studiilor corespunzătoare clasei și gradului profesional ale funcției publice”.

În legătură cu lipsa de temei legal a reorganizării, invocată de reclamantă, curtea de apel a constatat că, potrivit art. 5 alin. (2) din H.G. nr. 460/2006, prefectul are dreptul de a stabili organizarea și funcționarea instituției, iar menționarea postului contractual de consilier pentru afaceri europene în cadrul art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 19/2003 nu înseamnă că acesta nu poate fi transformat într-o funcție publică, cu respectarea condițiilor de aprobare și avizare prevăzute de legiuitor în art. 111 alin. (3) din Legea nr. 188/1999.

S-a mai reținut că, deși majoritatea dispozițiilor Legii nr. 118/2010 reglementează diminuarea cu anumite procente a drepturilor salariale, indemnizațiilor, ajutoarelor sociale etc., totuși în art. 16 alin. (2) din acest act normativ se face referire și la aplicarea unor politici de personal care să asigure încadrarea în nivelul cheltuielilor bugetare rezultate ca urmare a aplicării măsurilor de reducere a acestora adoptate în cursul anului 2010, în condițiile Legii-cadru nr. 330/2009, precum și cu respectarea prevederilor legii bugetului de stat și ale legii bugetului asigurărilor sociale de stat pentru anul 2011. În concluzie, curtea de apel a constatat că prevederile art. 2 teza I din O.M.A.I.

din 26 august 2010, analizate prin prisma motivelor de nelegalitate invocate de reclamantă nu contravin dispozițiilor art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 19/2003, art. 107 alin. (1) lit. b) și art. 111 din Legea nr. 188/1999 și art. 1 din Legea nr. 118/2010, excepția de nelegalitate fiind neîntemeiată. 3. Recursul reclamantei Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta P.D., solicitând modificarea ei în sensul admiterii excepției de nelegalitate, pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile ar. 304 pct. 9 C. proc. civ.

În esență, recurenta - reclamantă a arătat că hotărârea atacată este lipsită de temei legal și a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii, sub următoarele aspecte: - Instanța a reținut greșit, fără temei legal, că art. 111 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 permite transformarea funcțiilor contractuale în funcții publice, în realitate legea reglementând numai transformarea posturilor aferente funcțiilor publice în posturi de natură contractuală (art. 111 alin. (5)). Or, distincția între "transformarea" reglementată de art. 111 alin. (5) din Legea nr. l88/1999 și "modificarea calității postului" reglementata de art. 111 alin. (1) din același act normativ nu este numai de natură terminologică, ci și una care ține de esența raporturilor de serviciu sub imperiul Legii nr. 188/1999, întrucât modificarea calității postului înseamnă, pe lângă îndeplinirea cerinței ca cel puțin 70% dintre atribuțiile postului să implice exercitarea prerogativelor de putere publică, și necesitatea avizării prealabile și exprese de către A.N.F.P., conform art. 107 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999.

- O.U.G. nr. 19/2003 interzice modificarea calității postului de consilier pentru afaceri europene din post de natură contractuală în post aferent unei funcții publice, fapt confirmat și prin adresa din 8 octombrie 2010 a A.N.F.P. - Actul administrativ atacat a depășit limitele stabilite prin Legea nr. 118/2010, care prin art. 1 a dispus diminuarea cu 25% a cuantumului brut al salariilor, sporurilor, indemnizațiilor și altor drepturi salariale, măsură de excepție, de strictă interpretare și aplicare.

În acest sens, recurenta - reclamantă a subliniat că, în pofida celor reținute de instanța de fond, faptul ca art. 16 alin. (2) din Legea nr. 118/2010 face referire la aplicarea unor politici de personal care să asigure încadrarea în nivelul cheltuielilor bugetare rezultate ca urmare a aplicării masurilor de reducere a acestora adoptate în cursul anului 2010 nu are semnificația faptului că prin cumularea unor măsuri de reducere diferite se poate depăși plafonul maxim de reducere de 25% din fondul de salarii. 4. Apărările intimaților 4.1. Prin întâmpinarea depusă la dosar, M.A.I.

a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând că în speță sunt aplicabile prevederile art. 111 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, conform cărora „persoanele încadrate cu contract individual de munca pe perioadă nedeterminată în posturi de natură contractuală care au fost stabilite și avizate ca funcții publice vor fi numite în funcții publice de execuție dacă îndeplinesc condițiile prevăzute la art. 54 și condițiile de vechime în specialitatea studiilor corespunzătoare clasei și gradului profesional ale funcției publice", în acest sens, menționăm că recurenta-reclamantă figurează în Statul de personal transmis de către Instituția Prefectului - Județul Teleorman, aferent lunii aprilie 2012, ocupând postul corespunzător funcției publice de execuție de consilier juridic grad profesional asistent.

Ordinul M.A.I. din 2010 privind modificarea Anexei nr. 5 a și 5 b a Ordinului din 2010 al ministrului afacerilor interne privind repartizarea numărului de posturi pentru M.A.I. în anul 2010 - componenta administrație publică, a fost emis în baza prevederilor art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, cu modificările și completările ulterioare, și a avizului din 05 august 2010 al A.N.F.P., ca urmare a solicitării Instituției Prefectului - Județul Teleorman, înregistrată din 24 august 2010, în aplicarea prevederilor art. 16 din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.

4.2. Instituția Prefectului Județului Teleorman a formulat, de asemenea, întâmpinare, prin care a arătat că, analizând prevederile art. 2 teza I din Ordinul M.A.I. din 26 august 2010, prin prisma motivelor de nelegalitate invocate de reclamanta în susținerea excepției ce face obiectul prezentului dosar, în mod temeinic, Curtea de apel, a constat că acestea nu contravin dispozițiilor art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 19/2003, art. 107 alin. (1) lit. b) și art. 111 din Legea nr. 88/1999 și art. 1 din Legea nr. 118/2010. Noua structură organizatorică a instituției, care a fost aprobata de către ministrul administrației și internelor, a fost avizată în prealabil de A.N.F.P., care a emis avizul din 05 august 2010 pentru funcțiile publice din cadrul Instituției Prefectului județului Teleorman, la solicitarea M.A.I.

din 2010, înregistrată la sediul Agenției din 2010. Cu privire la încălcarea prevederilor Legii nr. 118/2010, Curtea în mod temeinic a reținut că în art. 16 alin. (2) din acest act normativ se face referire și la aplicarea unor politici de personal care să asigure încadrarea în nivelul cheltuielilor bugetare rezultate ca urmare a aplicării măsurilor de reducere a acestora adoptate în cursul anului 2010. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurenta - reclamantă și a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Recurenta - reclamantă a supus controlului exercitat de instanța de contencios administrativ, pe calea excepției de nelegalitate prevăzute în art. 4 din Legea nr. 554/2004, art. 2 teza I din Ordinul M.A.I.

din 26 august 2010, privind modificarea Anexei nr. 5 a și nr. 5b a Ordinului din 2010 al M.A.I. privind repartizarea numărului de posturi pentru M.A.I. în anul 2010 componența administrației publică. Prin art. 1 din ordinul menționat s-a dispus diminuarea numărului de posturi repartizat Instituției Prefectului Județului Teleorman până la numărul de 43 de posturi, ca urmare a desființării, prin reorganizare, a mai multor posturi enumerate expres, iar prin art. 2, vizat de excepția de nelegalitate, s-a aprobat, urmare a reorganizării, transformarea unui post corespunzător funcției contractuale de execuție de consilier pentru afaceri europene din cadrul C.A.E. într-un post corespunzător funcției publice de execuție de consilier juridic clasa I, grad profesional asistent, treapta 1 de salarizare, în cadrul S.C.L., C.A., A.A.C.R.A.A.P.E.R.A.L.

Prima instanță a reținut corect și cu o motivare adecvată că art. 2 din Ordinul M.A.I. din 26 august 2010 nu contravine dispozițiilor art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 19/2003, art. 107 alin. (1) lit. b) și art. 111 din Legea nr. 188/1999 și art. 1 din Legea nr. 118/2010, instanța de control judiciar ajungând la rândul său, după propria evaluare a cadrului normativ incident speței, la concluzia că norma administrativă atacată nu contravine prevederilor cu forță juridică superioară invocate de recurenta - reclamantă. Așa cum rezultă din cele expuse anterior, măsurile de reorganizare și modificare a numărului de posturi din cadrul M.A.I.

în anul 2010 au fost adoptate în contextul aplicării Legii nr. 118/2010, privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, care, pe lângă reducerea temporară a drepturilor salariale și a altor categorii de drepturi prevăzute expres în cuprinsul legii, a făcut referire și la aplicarea în viitor a unor politici sociale și de personal care să asigure încadrarea în nivelul cheltuielilor bugetare aprobate, normă care conferea autorităților și instituțiilor publice angajatoare o marjă largă de apreciere în adoptarea măsurilor adecvate scopului propus, după cum a reținut și Curtea Constituțională în mai multe decizii prin care a soluționat excepții de neconstituționalitate ale actului normativ în discuție (e.g, Decizia nr. 259 din 20 martie 2012). Recurenta - reclamantă a invocat și încălcarea art. 3 alin. (1) din O.U.G.

nr. 19/2003, potrivit căruia consilierii pentru afaceri europene au calitatea de personal încadrat cu contract de muncă, beneficiind de drepturile și exercitând obligațiile ce decurg din această calitate. Numirea în funcție, atribuțiile și responsabilitatea consilierilor pentru afaceri europene se realizează însă prin ordin al conducătorului autorității sau instituției angajatoare, conform art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 19/2003, iar potrivit art. 111 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, privind statutul funcționarilor publici, așa cum a fost modificat prin Legea nr. 140/2010, începând cu data de 11 iulie 2010 (deci în forma în vigoare la data emiterii ordinului contestat) autorităților și instituțiilor publice, care aveau prevăzute în statele de funcții posturi de natură contractuală care presupuneau exercitarea unor atribuții dintre cele prevăzute la art. 2 alin. (3) li s-a impus obligația de a stabili funcții publice în condițiile art. 107, cu avizul A.N.F.P.

În speță, această condiție obligatorie a fost îndeplinită, în sensul că, urmare a demersurilor efectuate de M.A.I., A.N.F.P. a emis avizul din 5 august 2010, pentru funcțiile publice din cadrul Instituției Prefectului - Județul Teleorman, astfel că, după cum a reținut și prima instanță, ordinul atacat nu este afectat de vreun viciu de legalitate în ceea ce privește aplicarea art. 111 din Legea nr. 188/1999. Este adevărat că prin adresa din 8 octombrie 2010, răspunzând unei petiții formulate de recurenta - reclamantă, A.N.F.P. a „opinat” că modificarea calității postului de consilier afaceri europene s-a realizat fără respectarea regimului juridic stabilit prin O.U.G. nr. 19/2003, dar opinia astfel exprimată nu poate înlătura efectele avizului obligatoriu pe care aceeași A.N.F.P.

l-a emis în temeiul art. 107 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, pe baza unei documentații în care era menționată transformarea postului contractual de consilier de afaceri europene în funcție publică de consilier juridic, clasa I, grad profesional asistent, treapta 1 de salarizare. În fine, se impune precizarea că instanța învestită cu soluționarea unei excepții de nelegalitate are atribuția de a examina concordanța actului administrativ vizat de excepție cu actele normative cu forță juridică superioare, fără a putea verifica elemente concrete ținând de raportul juridic dedus judecății instanței în fața căreia s-a invocat excepția. 2. Soluția adoptată în recurs și temeiul de drept al acesteia având în vedere toate considerentele prezentate, Înalta Curte va respinge recursul formulat în temeiul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinței, potrivit art. 304 pct. 9 sau 304 1 C. proc.

civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de P.D. împotriva sentinței civile nr. 7116 din 13 decembrie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 9 iulie 2013.