ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 108/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 108/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

cauzei. Cadrul procesual

Reclamanta C.S. a invocat excepția de

nelegalitate a Ordinului nr. 77 din 14 ianuarie 2011, privind aprobarea

Normelor Metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind

salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, în

contradictoriu cu pârâta Casa Județeană de Pensii Sălaj și intimații Ministerul

Muncii, Familiei și Protecției Sociale, Ministerul Finanțelor Publice,într-un

dosar aflat pe rolul Tribunalului Sălaj, arătând că anumite reglementări din

acest ordin contravine prevederilor Legii nr. 284/2010, privind salarizarea

unitară a personalului plătit din fonduri publice și Legii nr. 285/2010,

privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice.

În motivarea

excepției de nelegalitatea, reclamanta arată că lit. b) din Ordinul nr. 77 din

14 ianuarie 2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea

prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului

plătit din fonduri publice, emis de Ministerul Muncii, Familiei si Protecției

Sociale si Ministerului Finanțelor Publice prevede: „în cazul funcționarilor

publici nou-încadrați sau promovați, nivelul de salarizare în plată pentru

funcțiile similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în

anul 2010”. În opinia reclamantei acest text contravine dispozițiilor art. 2

din Legea nr. 285/2010 potrivit cu care „în anul 2011 pentru personalul nou

încadrat pe funcții, pentru personalul numit/încadrat în aceeași instituție

publică pe funcții de același fel, precum și pentru personalul promovat în

funcții sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în

plată pentru funcțiile similare din instituția/autoritatea publică în care acesta

este încadrat".

instanței de fond

Prin sentința nr. 461

din 19 iunie 2012 a Curții de Apel Cluj a fost respinsă excepția de

nelegalitate precizată, formulată de reclamanta C.S. în contradictoriu cu

pârâta Casa Județeană de Pensii Sălaj, Ministerul Muncii, Familiei și

Protecției Sociale și Ministerul Finanțelor Publice, privind pct. 3 lit. b) din

Ordinul comun al M.M.F.P.S. și al M.F.P. nr. 42/77/2011.

Pentru a pronunța

această hotărâre, instanța a reținut că examinarea excepției de nelegalitate

raportat la prevederile Legii nr. 284/2010 și ale Legii nr. 285/2010 presupune

o dublă analiză, respectiv, în primul rând, o analiză a noii reglementari

privind salarizarea unitară a personalului plătit din fondurile publice,

respectiv salarizarea pe anul 2011 și apoi o analiză a sintagmei cuprinse în art.

2 din Legea nr. 285/2010, și anume "nivel de salarizare în plată pentru

funcții similare".

Instanța de primă

jurisdicție a excepției de nelegalitate a reținut că, din interpretarea

coroborată a prevederilor cuprinse în Legea nr. 284/2010, a rezultat că s-a

urmărit o modificare a modului în care se face salarizarea personalului plătit

din fondurile publice.

Până la apariția

acestei legi în privința funcționarilor publici salarizarea se făcea ținând

cont de clasa din care făcea parte funcția în care era încadrat, gradul

prevăzut de art. 15 din Legea nr. 188/1999, treapta de salarizare și vechimea

în muncă.

Prin Legea nr. 284/2010

s-au abrogat prevederile cuprinse în art. 65 din Legea nr. 188/1999 ce reglementau

posibilitatea promovării în trepte de salarizare, trepte ce până la această

dată erau recunoscute în cadrul aceluiași grad profesional.

Așadar, a reținut

prima instanță că, odată cu intrarea în vigoare a noii reglementări, ceea ce

urmează a se avea în vedere la stabilirea unui nou salariu pentru un funcționar

public sunt doar funcția, respectiv clasa de salarizare, definită a fi nivelul

minim al fiecărei funcții, gradul profesional, ce urmărește să asigure

posibilitatea diferențierii salariilor de bază individuale în raport cu nivelul

pregătirii profesionale a fiecărei persoane și experiența acesteia în muncă,

iar în cadrul fiecărui grad profesional, vechimea în munca ce conține 5

gradații.

Așa cum rezultă din art.

7 din Legea nr. 284/2010, aplicarea prevederilor acestei legi se realizează

etapizat, prin modificarea succesivă, după caz, a salariilor de bază, soldelor

funcțiilor de bază/salariilor funcțiilor de bază și a indemnizațiilor lunare de

încadrare, prin legi speciale anuale de aplicare.

A constatat instanța

că această prevedere era firească, întrucât începând cu anul 2011 deși un nou

salariu se stabilea doar după cele 3 criterii de mai sus, continuau să își

exercite activitatea funcționari care la 31 decembrie 2010 se aflau în trepte

de salarizare diferite în cadrul aceluiași grad profesional, iar acest criteriu

suplimentar de salarizare nu putea fi înlăturat pentru aceste persoane prin

noua concepție legislativă privind salarizarea personalului plătit din

fondurile publice, dreptul câștigat prin examenele de promovare în treptele de

salarizare trebuind a fi păstrat.

Instanța a reținut că

Legea nr. 285/2010, prin art. 4 alin. (3), prevede că personalul plătit din

fonduri publice se reîncadrează, începând cu 1 ianuarie 2011, pe clase de

salarizare, pe noile funcții, gradații și grade prevăzute de legea-cadru, în

raport cu funcția, vechimea, gradul și treapta avute de persoana reîncadrată la

31 decembrie 2010.

Aplicată în concret

această prevedere crea situația că începând cu data 1 ianuarie 2011 în cadrul

aceleiași funcții, grad și gradație să existe 3 nivele de salarizare în funcție

de treapta de salarizare avută de persoanele încadrate până la 31 decembrie 2010.

În acest context,

instanța de fond a reținut că art. 2 din Legea nr. 285/2010 prevede ca în anul

2011, pentru personalul nou-încadrat pe funcții, pentru personalul

numit/încadrat în aceeași instituție/autoritate publică pe funcții de același

fel, precum și pentru personalul promovat în funcții sau în grade/trepte,

salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare

din instituția/autoritatea publică în care acesta este încadrat.

O primă concluzie ce

se poate desprinde din interpretarea gramaticală a acestui text de lege, a

reținut instanța, este aceea că voința legiuitorului este în sensul că

salarizarea acestui personal nou încadrat/angajat/promovat să se facă la un

singur nivel de salarizare și nu la mai multe nivele de salarizare posibil a

exista în plată în noul context legislativ. Ca atare, legiuitorul nu a dorit ca

salarizarea să se poată stabili prin raportare la mai multe nivele ce existau,

ci doar la un singur aspect, dedus din folosirea singularului în sintagma

"nivel de salarizare".

Stabilirea nivelul de

salarizare avut în vedere de legiuitor în art. 2 presupune interpretarea

sintagmei de "funcții similare". Instanța a apreciat că această

sintagmă nu trebuie interpretată separat, ci interpretarea corectă presupune

interpretarea acesteia în contextul art. 2 care se referă la "nivel de

salarizare în plată pentru funcții similare" și în contextul întregului

act normativ din care face parte, respectiv în raport cu salarizarea, ceea ce

înseamnă practic că legiuitorul a arătat că pentru persoanele nou

încadrate/angajate/promovate salarizarea se va face la un nivel de salarizare

ce se plătește pentru o funcție ce are aceleași repere din perspectiva

salarizării mai sus indicate, altfel spus o funcție analoagă, asemănătoare din

perspectiva criteriilor în funcție de care se face salarizarea.

Așadar, conform art. 2

din Legea nr. 285/2010 la stabilirea nivelului de salarizare urmează a se avea

în vedere care este funcția, gradul, gradația pe care această persoană este

încadrată/angajată/promovată și dacă persoanei respective i se poate recunoaște

o treaptă de salarizare care să ducă la stabilirea unui alt nivel de salarizare

din cele 3 posibile în cadrul aceleiași funcții, grad și gradație.

Dacă legiuitorul nu

ar fi dorit asigurarea unei corespondențe cât mai fidele cu un salariu deja în

plată din perspectiva tuturor acestor criterii de salarizare, a interpretat

instanța de fond, atunci legiuitorul ar fi folosit în art. 2 din Legea nr. 285/2010

în locul sintagmei "nivel de salarizare în plata pentru funcții

similare" o sintagma în sensul că nivelul de salarizare relevant este cel

în plată pentru funcția în care persoana respectivă este nou încadrată,

angajată sau promovată.

Pornind de la aceasta

interpretare, a reținut instanța că prevederea cuprinsă la lit. b) din Ordinul nr.

77/2011 nu face decât să determine, folosind toate prevederile legale mai sus

menționate, care este nivelul de salarizare în plată pentru o funcție similară,

respectiv care este nivelul de salarizare cu care situația unor persoane nou

promovate, angajate sau încadrate s-ar asemăna.

Asemănarea sau similitudinea

este cea cu o funcție în care salarizarea se face în raport de clasa de

salarizare a funcției respective, gradul, gradație fără acordarea vreunui plus

de salarizare în raport cu o treaptă dobândită anterior datei de 31 decembrie 2010,

întrucât o persoană nou promovată, încadrată, angajată în anul 2011 nu putea ca

în funcția și gradul respectiv să mai susțină vreun examen de promovare în

treapta de salarizare în anul 2011.

Aceasta similitudine

este în treapta 3 de salarizare a funcției și gradului, respectiv existența

anterior datei de 31 decembrie 2010, în care la stabilirea nivelului de

salarizare se aveau în vedere doar aceste 3 criterii, treapta cea mai mică

neaducând un beneficiu de salarizare, treaptă care după anul 2011 corespunde

celui mai mic nivel de salarizare pentru o funcție, grad și gradație.

Instanța de fond a

reținut că explicația folosirii acestei sintagme este faptul că aceasta este

acoperitoare pentru toate situațiile ce pot interveni, întrucât noile nivele de

salarizare aplicabile din anul 2011 în cadrul aceleiași funcții și grad ca

urmare a aplicării art. 4 alin. (3) din Legea nr. 285/2010 nu au o reglementare

ce poate fi exprimată sintetic decât prin raportare la sistemul de salarizare

anterior datei de 1 ianuarie 2011. Ca atare, s-a concluzionat că prevederea cu

privire la care s-a invocat în speță excepția de nelegalitate nu face decât să

determine exact ceea ce indica în termeni de principiu art. 2 din Legea nr. 285/2010,

cum rezultă de altfel și din întreaga concepție cuprinsă în cele doua legi mai

sus indicate.

exercitată

3.1. Împotriva

acestei soluții a formulat recurs reclamanta, fără a se raporta la vreunul

dintre motivele de recurs prevăzute la art. 304 C. proc. civ. și susținând

critici care se subsumează motivului prevăzut la art. 304 pct. 9 C. proc. civ.,

potrivit căruia o hotărâre poate fi recurată atunci când a fost pronunțată fără

temei legal ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii.

Astfel, reclamanta a

susținut, în esență, că instanța de fond a pronunțat o hotărâre netemeinică și

nelegală ca urmare a interpretării și aplicării greșite a prevederilor legale

incidente în cauză.

Reclamanta a arătat

că în aprecierea sa,prin Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 se adaugă la lege,

iar textul vizat de excepția de nelegalitate – pct. 3 lit. b), care face

trimitere la trepte de salarizare este nelegal, din moment ce Legea nr. 285/2010

nu face nicio referire la treptele de salarizare.

Or, argumentează

reclamanta, potrivit art. 77 și 78 din Legea nr. 24/2000, republicată, ordinele

se emit numai pe baza și în executarea legilor și nu pot să conțină soluții

care să contravină prevederile acestora.

Iar, potrivit art. 2

din Legea nr. 285/2010, „în anul 2011, pentru personalul nou-încadrat pe

funcții, pentru personalul numit/încadrat în aceeași instituție/autoritate

publică pe funcții de același fel, precum și pentru personalul nou promovat în

funcții sau grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată

pentru funcțiile similare din instituția/autoritatea publică în care acesta

este încadrat”, legiuitorul nefăcând trimitere la treapta 3 de salarizare, așa

cum o face Ordinul nr. 77/2011 la pct. 3, art. B.

Recurenta a mai

arătat că prima instanță corect a reținut că au fost eliminate treptele de salarizare,

însă totodată, fără nici un suport legal a precizat că persoanele promovate au parte

de un nivel de salarizare egal, care nu recunoaște plusul de salarizare anterior

menționat, față de persoanele care nu au susținut și nu mai pot să susțină un astfel

de examen, câtă vreme cei care au fost avansați în trepte de salarizare conform

legislației anterioare datei de 1 ianuarie 2011 nu au susținut nici un examen

(O.G. nr. 6/2007).

În fine,

recurenta-reclamantă a susținut că prima instanță, fără temei, a afirmat că nu

există o discriminare între ea și ceilalți colegi, deși aceasta este evidentă,

fiind lipsită de posibilitatea avansării în treapta I de salarizare.

În concluzie, reclamanta

a solicitat admiterea recursului, cu consecința admiterii excepției de

nelegalitate a dispozițiilor pct. 3 lit. b) din Ordinul comun nr. 77/2011.

3.2. Casa Județeană

de Pensii Sălaj precum și Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale au

depus întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului, susținând că

soluția instanței de fond este legală și temeinică.

considerentele instanței de control judiciar

Recursul este fondat.

Înalta Curte examinând

hotărârea atacată raportat la criticile aduse și față de prevederile legale

incidente, reține conform art. 312 alin. (1) cu referire la art. 304 pct. 9 C.

proc. civ. că se impune admiterea recursului cu consecința admiterii cererii

recurentei și a constatării nelegalității pct. 3 lit. b) din Ordinul comun nr. 77/2011,

în limitele și pentru considerentele în continuare arătate.

Actele și lucrările dosarului

atestă că recurenta-reclamantă a participat în luna mai 2011 la un examen de promovare

în grad profesional, organizat în cadrul Casei Județene de Pensii Sălaj, în

conformitate cu prevederile art. 63, 64 și 65 din Legea nr. 188/1999 și Legea nr.

285/2010 privind salarizarea pentru anul 2011 a personalului plătit din fondurile

publice.

Urmare examenului susținut

recurenta a promovat din funcția publică de execuție de consilier juridic –

grad profesional principal, în funcția publică de execuție de consilier juridic

– grad profesional superior (Decizia nr. 71 din 24 mai 2011) iar prin aceeași Decizie

nr. 71 din 24 mai 2011 i-a fost stabilit un salariu de bază în cuantum de 2883

lei, conform art. 2 din Legea nr. 285/2010.

Ulterior, în luna

decembrie 2011, din oficiu, decizia de promovare, în ceea ce privește salarizarea

a fost revizuită, prin diminuarea drepturilor salariale, respectiv a salariului

de bază, de la treapta I la treapta III de salarizare, invocându-se incidența

lit. b) din Ordinul comun nr. 77 din 14 ianuarie 2011, pentru aprobarea Normelor

metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010, emis de Ministerul

Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Ministerul Finanțelor Publice. A fost

totodată emisă și o decizie de debit (nr. 2 din 11 ianuarie 2012) reprezentând diferența

calculată cu titlu de drepturi salariale acordate necuvenit (1863 lei).

În cadrul dosarului

având ca obiect atacarea de către recurenta-reclamantă a deciziei de revizuire

și de suspendare a executării deciziei de debit, aflat pe rolul Tribunalului

Sălaj (Dosar nr. 733/84/2012) a fost invocată excepția de nelegalitate a prevederilor

sus arătate din Ordinul comun nr. 77 din 14 ianuarie 2011, emis în aplicarea prevederilor

Legii nr. 285/2012.

Înalta Curte,

examinând excepția de nelegalitate invocată, reține, astfel cum de altfel a apreciat

și prima instanță, că ceea ce critică reclamanta este teza finală cuprinsă în pct.

3 lit. b) din Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 potrivit cu care „în cazul funcționarilor

publici nou-încadrați sau promovați, nivelul de salarizare în plată pentru

funcțiile similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în

anul 2010”, care a și servit ca temei al revizuirii Deciziei de promovare nr. 71

din 24 mai 2011.

Contrar celor

statuate de prima instanță, Înalta Curte apreciază că textul criticat din

cuprinsul Ordinului comun nr. 77/2011 este nelegal, dată fiind prevederea din

textul de lege, ca act normativ cu forță superioară la care se raportează și în

executarea căruia a fost emis.

Astfel, potrivit art.

2 din Legea nr. 285/2010 „în anul 2011 pentru personalul nou-încadrat pe

funcții, pentru personalul numit/încadrat în aceeași instituție/autoritate

publică pe funcții de același fel, precum și pentru personalul promovat în

funcții sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în

plată pentru funcțiile similare din instituția /autoritatea publică în care

acesta este încadrat”.

Voința legiuitorului

este clară și nu trebuie să lase loc de interpretări de tipul celor înfățișate

de autoritățile emitente ale ordinului atacat, prin care se introduce un

criteriu diferit, derivând din echivalarea noțiunii de funcție similară cu

treapta III de salarizare, utilizată în 2010, interpretări primite ca atare și

de prima instanță, dintr-o dublă perspectivă.

(i) Astfel, pe de o

parte, a accepta că este legală modificarea operată prin textul cuprins în

Ordinul nr. 77/2011 în ceea ce privește stabilirea nivelului de salarizare,

pentru categoriile expres arătate, ca fiind cel „corespunzător treptei 3 de salarizare”,

în loc de nivelul de salarizare în plată pentru funcții similare din autoritatea

publică”, astfel cum se prevede fără echivoc în art. 2 din Legea nr. 285/2010,

ar echivala cu ignorarea principiilor și prevederilor cuprinse în art. 58 alin.

(3), art. 77 și 78 din Legea nr. 24/2000, potrivit cu care legea, ca act normativ

adoptat de Parlamentul României și promulgată de Președintele României este prioritară

ordinului emis în vederea punerii ei în aplicare, neputând fi completată și nici

modificată prin acesta.

Raportând ordinul,

mai precis textul din prevederea atacată, la actul normativ de bază, cu forță

juridică superioară, operațiune necesară din perspectiva verificării

îndeplinirii obligației de compatibilitate între cele două acte, Înalta Curte

reține așadar că norma atacată din Ordinul nr. 77/2011 este nelegală întrucât

adaugă în mod evident la prevederile actului normativ cu putere superioară,

prin introducerea unui criteriu la care legea nu face referire.

(ii) Mai mult, din aceeași

perspectivă, Înalta Curte arată că nelegalitatea normei atacate, derivând din

introducerea acestui criteriu, constând în raportarea la treapta III de

salarizare, este demonstrată și de împrejurarea că instituția avansării în

trepte de salarizare, prevăzută de art. 65 alin. (2) din Legea nr. 188/1999,

republicată cu modificări, a fost abrogată expres prin Legea cadru nr. 284 din

28 decembrie 2010, anterior datei emiterii Ordinului nr. 77/2011.

Astfel, prin art. 41

din Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din

fondurile publice, au fost eliminate, începând cu anul 2011, treptele de salarizare

care, până la momentul abrogării, erau recunoscute în cadrul aceluiași grad profesional.

De altfel este de menționat,

în acest context și împrejurarea, de asemenea de necontestat, că odată cu intrarea

în vigoare a noii reglementări propuse de Legea cadru nr. 284/2010, ceea ce

urmează a se avea în vedere la stabilirea salariului pentru un funcționar public

sunt doar funcția, respectiv clasa de salarizare, gradul profesional și în cadrul

fiecărui grad profesional, vechimea în muncă, ce conține 5 gradații.

Conchizând pe acest aspect,

Înalta Curte reține așadar că nelegalitatea sintagmei criticate din Ordinul nr.

77/2001 derivă din împrejurarea că a preluat și a dat eficiență juridică unui

text de lege abrogat expres printr-un act normativ, și aceasta chiar acceptând

argumentul intimaților în sensul că realitatea și impedimentele reașezării noului

sistem de salarizare derivând din diversitatea situațiilor concrete întâlnite

nu pot fi negate, deoarece „uniformizarea” pretins a fi fost urmărită prin textul

Ordinului nr. 77/2011 nu are nici un suport legal în prevederile Legii nr. 285/2010.

În fine, Înalta Curte

reține totodată că nu pot fi primite apărările formulate de autoritățile

intimate, cu referire la pretinsa voință reală a legiuitorului. În acest sens s-a

susținut că la momentul adoptării art. 2 din Legea nr. 285/2010 intenția reală

a legiuitorului a fost aceea de a se menține raportarea la treptele de

salarizare, argumentul adus fiind menținerea acestei reguli printr-un act normativ

ulterior, respectiv Legea nr. 283/2011, care reglementează situația funcționarilor

promovați în anul 2012 și în cuprinsul căreia, la art. 13 alin. (2), se face referire,

expresă de această dată, la utilizarea treptei III de salarizare.

Un atare argument nu

poate fi reținut însă, întâi pentru că legalitatea Ordinului nr. 77/2011 se

examinează prin raportare la actul pentru a cărui executare a fost emis și care

este Legea nr. 285/2010 și nicidecum Legea nr. 283/2011.

Pe de altă parte,

conținutul normei cuprinse într-un alt act normativ (e.g. Legea nr. 283/2011)

chiar cu obiect de reglementare similară, respectiv art. 13 alin. (2),

demonstrează cu claritate că legiuitorul, atunci când a dorit să exprime o

regulă sau un principiu de determinare a nivelului de salarizare, a făcut-o în

manieră expresă, neechivocă și aceasta cu atât mai mult cu cât conținutul art. 2

din Legea nr. 285/2010, în raport de care este examinată legalitatea normei atacate,

se regăsește cu o formulare identică și în Legea nr. 283/2011, la care au făcut

trimitere intimații.

Față de toate cele mai

sus arătate se va admite așadar recursul de față și în temeiul art. 312 alin.

(1) cu referire la art. 304 pct. 9 C. proc. civ., se va modifica hotărârea

primei instanțe în sensul admiterii excepției de nelegalitate formulată de

recurenta - reclamantă, cu consecința constatării nelegalității sintagmei „în

cazul funcționarilor publici nou încadrați sau promovați, nivelul de salarizare

în plată pentru funcțiile similare este cel corespunzător treptei III de salarizare

utilizate în anul 2010”, cuprinsă în pct. 3 lit. b) din Ordinul comun nr. 77

din 14 ianuarie 2011, privind aprobarea normelor metodologice de aplicare a prevederilor

Legii nr. 285/2010.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de C.S. împotriva sentinței civile nr. 461/2012 din 19 iunie 2012 a Curții de

Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată în sensul că admite excepția de nelegalitate astfel cum a fost

precizată, invocată de reclamanta C.S.

Constată

nelegalitatea pct. 3 lit. b) din Ordinul comun nr. 77 din 14 ianuarie 2011

privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr.

285/2010, respectiv cu referire la sintagma „în cazul funcționarilor publici

nou încadrați sau promovați nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile

similare este cel corespunzător treptei III de salarizare utilizate în anul

2010.”

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 15 ianuarie 2013.