ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4840/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4840/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

cauzei. Cadrul procesual

Reclamanta S.F. a

invocat excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 77 din 14 ianuarie 2011

privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr.

285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, în contradictoriu cu pârâta Casa Județeană de Pensii Sălaj și intimații

Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Ministerul Finanțelor

Publice, într-un dosar aflat pe rolul Tribunalului Sălaj, arătând că anumite

reglementări din acest ordin contravin prevederilor Legii nr. 284/2010, privind

salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și Legii nr. 285/2010,

privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice.

În

motivarea excepției de nelegalitate, reclamanta a arătat că lit. b)) din

Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 privind aprobarea Normelor metodologice

pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, emis de Ministerul Muncii, Familiei si Protecției

Sociale si Ministerului Finanțelor Publice prevede: „în cazul funcționarilor

publici nou-încadrați sau promovați, nivelul de salarizare în plată pentru

funcțiile similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în

anul 2010”. În opinia reclamantei acest text contravine dispozițiilor art. 2

din Legea nr. 285/2010 potrivit cu care „în anul 2011 pentru personalul nou

încadrat pe funcții, pentru personalul numit/încadrat în aceeași instituție

publică pe funcții de același fel, precum și pentru personalul promovat în

funcții sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în

plată pentru funcțiile similare din instituția/autoritatea publică în care acesta

este încadrat".

2.

Hotărârea instanței de fond

Prin

sentința nr. 759 din 25 octombrie 2012 a Curții de Apel Cluj, a fost respinsă

excepția de nelegalitate precizată, formulată de reclamanta S.F., în

contradictoriu cu pârâta Casa Județeană de Pensii Sălaj, Ministerul Muncii,

Familiei și Protecției Sociale și Ministerul Finanțelor Publice, privind pct. III

lit. b)) din Ordinul comun al M.M.F.P.S. și al M.F.P. nr. 42/77/2011.

Pentru

a pronunța această hotărâre, instanța a reținut că

examinarea excepției

de nelegalitate, raportat la prevederile Legii nr. 284/2010 și ale Legii nr. 285/2010

presupune o dublă analiză, respectiv, în primul rând, o analiză a noii

reglementări privind salarizarea unitară a personalului plătit din fondurile

publice, respectiv salarizarea pe anul 2011 și apoi o analiză a sintagmei

cuprinse în art. 2 din Legea nr. 285/2010, și anume "nivel de salarizare

în plată pentru funcții similare".

A

mai reținut prima instanță că, din interpretarea coroborată a prevederilor

cuprinse în Legea nr. 284/2010, a rezultat că s-a urmărit o modificare a

modului în care se face salarizarea personalului plătit din fondurile publice.

Până

la apariția acestei legi, în privința funcționarilor publici, salarizarea se

făcea ținând cont de clasa din care făcea parte funcția în care era încadrat,

gradul prevăzut de art. 15 din Legea nr. 188/1999, treapta de salarizare și

vechimea în muncă.

Prin

Legea nr. 284/2010 s-au abrogat prevederile cuprinse în art. 65 din Legea nr. 188/1999

ce reglementau posibilitatea promovării în trepte de salarizare, trepte ce până

la această dată erau recunoscute în cadrul aceluiași grad profesional.

Așadar,

a reținut prima instanță că, odată cu intrarea în vigoare a noii reglementări,

ceea ce urmează a se avea în vedere la stabilirea unui nou salariu pentru un

funcționar public sunt doar funcția, respectiv clasa de salarizare, definită a

fi nivelul minim al fiecărei funcții, gradul profesional, ce urmărește să

asigure posibilitatea diferențierii salariilor de bază individuale, în raport

cu nivelul pregătirii profesionale a fiecărei persoane și experiența acesteia

în muncă, iar în cadrul fiecărui grad profesional, vechimea în munca ce conține

5 gradații.

Așa

cum rezultă din art. 7 din Legea nr. 284/2010, aplicarea prevederilor acestei legi

se realizează etapizat, prin modificarea succesivă, după caz, a salariilor de

bază, soldelor funcțiilor de bază/salariilor funcțiilor de bază și a

indemnizațiilor lunare de încadrare, prin legi speciale anuale de aplicare.

A

constatat instanța, că această prevedere era firească, întrucât începând cu

anul 2011 deși un nou salariu se stabilea doar după cele 3 criterii de mai sus,

continuau să își exercite activitatea funcționari care la 31 decembrie 2010 se

aflau în trepte de salarizare diferite în cadrul aceluiași grad profesional,

iar acest criteriu suplimentar de salarizare nu putea fi înlăturat pentru

aceste persoane prin noua concepție legislativă privind salarizarea

personalului plătit din fondurile publice, dreptul câștigat prin examenele de

promovare în treptele de salarizare trebuind a fi păstrat.

Instanța

a reținut că Legea nr. 285/2010, prin art. 4 alin. (3), prevede că personalul

plătit din fonduri publice se reîncadrează, începând cu 1 ianuarie 2011, pe

clase de salarizare, pe noile funcții, gradații și grade prevăzute de

legea-cadru, în raport cu funcția, vechimea, gradul și treapta avute de

persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010.

Aplicată

în concret această prevedere crea situația că, începând cu data 1 ianuarie 2011

în cadrul aceleiași funcții, grad și gradație să existe 3 nivele de salarizare

în funcție de treapta de salarizare avută de persoanele încadrate până la 31

decembrie 2010.

Din

interpretarea gramaticală a art. 2 din Legea nr. 285/2010, a reținut instanța,

că voința legiuitorului este în sensul că salarizarea acestui personal nou

încadrat/angajat/promovat să se facă la un singur nivel de salarizare și nu la

mai multe nivele de salarizare posibil a exista în plată în noul context

legislativ. Ca atare, legiuitorul nu a dorit ca salarizarea să se poată stabili

prin raportare la mai multe nivele ce existau, ci doar la un singur aspect,

dedus din folosirea singularului în sintagma "nivel de salarizare ".

Pornind

de la aceasta interpretare, a reținut instanța că prevederea cuprinsă la lit. b)

din Ordinul nr. 42/77/2011 nu face decât să determine, folosind toate

prevederile legale mai sus menționate, care este nivelul de salarizare în plată

pentru o funcție similară, respectiv care este nivelul de salarizare cu care

situația unor persoane nou promovate, angajate sau încadrate s-ar asemăna.

Instanța

de fond a reținut că explicația folosirii acestei sintagme este faptul că

aceasta este acoperitoare pentru toate situațiile ce pot interveni, întrucât

noile nivele de salarizare aplicabile din anul 2011 în cadrul aceleiași funcții

și grad ca urmare a aplicării art. 4 alin. (3) din Legea nr. 285/2010 nu au o

reglementare ce poate fi exprimată sintetic decât prin raportare la sistemul de

salarizare anterior datei de 1 ianuarie 2011. Ca atare, s-a concluzionat că

prevederea cu privire la care s-a invocat în speță excepția de nelegalitate nu

face decât să determine exact ceea ce indica în termeni de principiu art. 2 din

Legea nr. 285/2010, cum rezultă de altfel și din întreaga concepție cuprinsă în

cele doua legi mai sus indicate.

3.

Calea de atac exercitată

3.1.

Împotriva acestei soluții a formulat recurs reclamanta, fără a se raporta la

vreunul dintre motivele de recurs prevăzute la art. 304 C. proc. civ. și

susținând critici care se subsumează motivului prevăzut la art. 304 pct. 9 C.

proc. civ., potrivit căruia o hotărâre poate fi recurată atunci când a fost

pronunțată fără temei legal ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită

a legii.

Astfel,

recurenta a susținut, în esență, că instanța de fond a pronunțat o hotărâre

netemeinică și nelegală ca urmare a interpretării și aplicării greșite a

prevederilor legale incidente în cauză.

A

susținut că, în aprecierea sa,prin Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 se

adaugă la lege, iar textul vizat de excepția de nelegalitate - pct. III lit. b),

care face trimitere la trepte de salarizare este nelegal, din moment ce Legea nr.

285/2010 nu face nicio referire la treptele de salarizare.

Or,

argumentează reclamanta, potrivit art. 77 și 78 din Legea nr. 24/2000,

republicată, ordinele se emit numai pe baza și în executarea legilor și nu pot

să conțină soluții care să contravină prevederile acestora.

Iar,

potrivit art. 2 din Legea nr. 285/2010, „în anul 2011, pentru personalul

nou-încadrat pe funcții, pentru personalul numit/încadrat în aceeași

instituție/autoritate publică pe funcții de același fel, precum și pentru

personalul nou promovat în funcții sau grade/trepte, salarizarea se face la

nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare din instituția/autoritatea

publică în care acesta este încadrat”, legiuitorul nefăcând trimitere la

treapta 3 de salarizare, așa cum o face Ordinul nr. 77/2011 la pct. III, lit. b).

Recurenta

a mai arătat că prima instanță, corect a reținut că au fost eliminate treptele

de salarizare, însă totodată, fără nici un suport legal a precizat că persoanele

promovate au parte de un nivel de salarizare egal, care nu recunoaște plusul de

salarizare anterior menționat, față de persoanele care nu au susținut și nu mai

pot să susțină un astfel de examen, câtă vreme cei care au fost avansați în

trepte de salarizare conform legislației anterioare datei de 1 ianuarie 2011 nu

au susținut nici un examen (O.G. nr. 6/2007).

În

fine, recurenta-reclamantă a susținut că prima instanță, fără temei, a afirmat

că nu există o discriminare între ea și ceilalți colegi, deși aceasta este evidentă,

fiind lipsită de posibilitatea avansării în treapta I de salarizare.

În

concluzie, reclamanta a solicitat admiterea recursului, cu consecința admiterii

excepției de nelegalitate a dispozițiilor pct. III lit. b) din Ordinul comun nr.

77/2011.

3.2.

Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale a depus întâmpinare, prin

care au solicitat respingerea recursului, susținând că soluția instanței de

fond este legală și temeinică.

4.

Soluția și considerentele instanței de control judiciar

Recursul

este întemeiat.

Înalta

Curte, examinând hotărârea atacată raportat la criticile aduse și față de prevederile

legale incidente, reține, conform art. 312 alin. (1) cu referire la art. 304 pct.

9 C. proc. civ., că se impune admiterea recursului, cu consecința admiterii

cererii recurentei și constatării nelegalității pct. III lit. b) din Ordinul

comun nr. 77/2011, în limitele și pentru considerentele în continuare arătate.

Actele

și lucrările dosarului atestă faptul că recurenta-reclamantă a participat în

luna mai 2011 la un examen de promovare în grad profesional, organizat în

cadrul Casei Județene de Pensii Sălaj, în conformitate cu prevederile art. 63,

64 și 65 din Legea nr. 188/1999 și cu cele ale Legea nr. 285/2010 privind

salarizarea pentru anul 2011 a personalului plătit din fondurile publice.

Urmare

examenului susținut, recurenta a promovat din funcția publică de execuție de consilier

juridic - grad profesional principal, în funcția publică de execuție de consilier

juridic - grad profesional superior. În acest sens, a fost emisă, de către Casa

Județeană de Pensii Sălaj, Decizia nr. 79 din 24 mai 2011 prin care recurentei

i s-a stabilit un salariu de bază în cuantum de 3.050 lei, conform art. 2 din

Legea nr. 285/2010.

Ulterior,

în luna decembrie 2011, din oficiu, decizia de promovare, în ceea ce privește

salarizarea, a fost revizuită, prin diminuarea drepturilor salariale, respectiv

a salariului de bază, de la treapta I la treapta III de salarizare, invocându-se

incidența lit. b) din Ordinul comun nr. 77 din 14 ianuarie 2011, pentru

aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010,

emis de M.M.F.P.S. și M.F.P. A fost, totodată, emisă și Decizia nr. 9 din 12

ianuarie 2012, prin care a fost stabilită, în sarcina recurentei-reclamante,

suma de 2.346 lei, reprezentând diferența calculată, cu titlu de drepturi

salariale acordate necuvenit.

În

cadrul Dosarului nr. 733/84/2012, având ca obiect anularea Deciziei de

revizuire nr. 79/2011 și suspendarea executării Deciziei de debit nr. 9/2012, a

fost invocată excepția de nelegalitate a prevederilor, mai sus arătate, din

Ordinul comun nr. 77 din 14 ianuarie 2011, emis în aplicarea prevederilor Legii

nr. 285/2012.

Înalta

Curte, examinând excepția de nelegalitate invocată, reține, în acord cu prima

instanță, că ceea ce critică reclamanta este teza finală a punctului III lit. b)

din Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011, potrivit cu care „în cazul funcționarilor

publici nou-încadrați sau promovați, nivelul de salarizare în plată pentru

funcțiile similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în

anul 2010”, care a și servit ca temei al revizuirii deciziei de promovare nr. 71

din 24 mai 2011; această teză reprezintă temeiul juridic al revizuirii deciziei

de promovare nr. 79 din 24 mai 2011.

Contrar

celor statuate de prima instanță, Înalta Curte apreciază că textul criticat din

cuprinsul Ordinului comun nr. 77/2011 este nelegal, dată fiind prevederea din

textul de lege, ca act normativ cu forță superioară la care se raportează și în

executarea căruia a fost emis.

Astfel,

potrivit art. 2 din Legea nr. 285/2010 „în anul 2011 pentru personalul

nou-încadrat pe funcții, pentru personalul numit/încadrat în aceeași

instituție/autoritate publică pe funcții de același fel, precum și pentru personalul

promovat în funcții sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de

salarizare în plată pentru funcțiile similare din instituția /autoritatea publică

în care acesta este încadrat”.

Voința

legiuitorului este clară și nu trebuie să lase loc de interpretări de tipul

celor înfățișate de autoritățile emitente ale ordinului atacat, prin care se

introduce un criteriu diferit, derivând din echivalarea noțiunii de funcție

similară cu treapta III de salarizare, utilizată în 2010, interpretări primite

ca atare și de prima instanță, dintr-o dublă perspectivă.

Astfel,

pe de o parte, a accepta că este legală modificarea operată prin textul cuprins

în Ordinul 77/2011 în ceea ce privește stabilirea nivelului de salarizare,

pentru categoriile expres arătate, ca fiind cel „corespunzător treptei 3 de salarizare”,

în loc de nivelul de salarizare în plată pentru funcții similare din autoritatea

publică”, astfel cum se prevede fără echivoc în art. 2 din Legea nr. 285/2010,

ar echivala cu ignorarea principiilor și prevederilor cuprinse în art. 58 alin.

(3), art. 77 și art. 78 din Legea nr. 24/2000, potrivit cu care legea, ca act normativ

adoptat de Parlamentul României și promulgată de Președintele României, este prioritară

ordinului emis în vederea punerii ei în aplicare, neputând fi completată și nici

modificată prin acesta.

Raportând

ordinul, mai precis textul din prevederea atacată, la actul normativ de bază, cu

forță juridică superioară, operațiune necesară din perspectiva verificării

îndeplinirii obligației de compatibilitate între cele două acte, Înalta Curte

reține, așadar, că norma atacată din Ordinul nr. 77/2011 este nelegală,

întrucât adaugă în mod evident la prevederile actului normativ cu putere superioară,

prin introducerea unui criteriu la care legea nu face referire.

Mai

mult, din aceeași perspectivă, Înalta Curte arată că nelegalitatea normei

atacate, derivând din introducerea acestui criteriu, constând în raportarea la treapta

III de salarizare, este demonstrată și de împrejurarea că instituția avansării în

trepte de salarizare, prevăzută de art. 65 alin. (2) din Legea nr. 188/1999,

republicată cu modificări, a fost abrogată expres prin Legea cadru nr. 284 din

28 decembrie 2010, anterior datei emiterii Ordinului nr. 77/2011.

Astfel,

prin art. 41 din Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului

plătit din fondurile publice, au fost eliminate, începând cu anul 2011,

treptele de salarizare care, până la momentul abrogării, erau recunoscute în

cadrul aceluiași grad profesional.

În

plus, trebuie menționată și împrejurarea că, odată cu intrarea în vigoare a

noii reglementări propuse de Legea cadru nr. 284/2010, ceea ce urmează a se avea

în vedere la stabilirea salariului pentru un funcționar public sunt doar funcția,

respectiv clasa de salarizare, gradul profesional și, în cadrul fiecărui grad profesional,

vechimea în muncă, ce conține 5 gradații.

Conchizând

pe acest aspect, Înalta Curte reține că, nelegalitatea sintagmei criticate din

Ordinul nr. 77/2011 derivă din împrejurarea că a preluat și a dat eficiență

juridică unui text de lege abrogat expres printr-un act normativ. Chiar dacă,

s-ar accepta argumentul intimaților, referitor la impedimentele reașezării noului

sistem de salarizare, derivând din diversitatea situațiilor concrete întâlnite,

totuși, „uniformizarea”, pretins a fi fost urmărită prin textul Ordinului nr. 77/2011,

nu are niciun suport legal în prevederile Legii nr. 285/2010.

În

fine, Înalta Curte reține, totodată, că nu pot fi primite apărările formulate de

autoritățile intimate, cu referire la pretinsa voință reală a legiuitorului. În

acest sens, s-a susținut că, la momentul adoptării art. 2 din Legea nr. 285/2010,

intenția reală a legiuitorului a fost aceea de a se menține raportarea la

treptele de salarizare, argumentul adus fiind menținerea acestei reguli printr-un

act normativ ulterior, respectiv Legea nr. 283/2011, care reglementează

situația funcționarilor promovați în anul 2012 și în cuprinsul căreia, la art. 13

alin. (2), se face referire, expresă de această dată, la utilizarea treptei III

de salarizare.

Un

atare argument nu poate fi reținut însă, pe de o parte, pentru că legalitatea

Ordinului nr. 77/2011 se examinează prin raportare la actul pentru a cărui executare

a fost emis și care este Legea nr. 285/2010 și nicidecum Legea nr. 283/2011.

Pe

de altă parte, conținutul normei cuprinse într-un alt act normativ (e.g. Legea nr.

283/2011) chiar cu obiect de reglementare similară, respectiv art. 13 alin. (2),

demonstrează cu claritate că legiuitorul, atunci când a dorit să exprime o

regulă sau un principiu de determinare a nivelului de salarizare, a făcut-o în

manieră expresă, neechivocă și aceasta cu atât mai mult cu cât conținutul art. 2

din Legea nr. 285/2010, în raport de care este examinată legalitatea normei atacate,

se regăsește cu o formulare identică și în Legea nr. 283/2011, la care au făcut

trimitere intimații.

Față

de toate cele mai sus arătate se va admite recursul de față și, în temeiul art.

312 alin. (1) cu referire la art. 304 pct. 9 C. proc. civ., se va modifica

hotărârea primei instanțe, în sensul admiterii excepției de nelegalitate

formulată de recurenta - reclamantă, cu consecința constatării nelegalității sintagmei

„în cazul funcționarilor publici nou încadrați sau promovați, nivelul de

salarizare în plată pentru funcțiile similare este cel corespunzător treptei III

de salarizare utilizate în anul 2010”, cuprinsă în pct. III lit. b) din Ordinul

comun nr. 77 din 14 ianuarie 2011, privind aprobarea normelor metodologice de aplicare

a prevederilor Legii nr. 285/2010.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de S.F. împotriva Sentinței nr. 759 din 25 octombrie 2012 a Curții de

Apel Cluj, secția contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată în sensul că admite excepția de nelegalitate astfel cum a fost

precizată, invocată de reclamanta S.F.

Constată

nelegalitatea pct. III lit. b) din Ordinul comun nr. 77 din 14 ianuarie 2011

privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr.

285/2010, respectiv cu referire la sintagma „în cazul funcționarilor publici

nou încadrați sau promovați nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile

similare este cel corespunzător treptei III de salarizare utilizate în anul 2010.”

Irevocabilă.

Pronunțată,

în ședință publică, astăzi 05 aprilie 2013.