ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4593/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4593/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

cauzei. Cadrul procesual

Reclamanta P.A. a

invocat excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 77 din 14 ianuarie 2011

privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr.

285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri

publice, în contradictoriu cu pârâta C.J.P. Sălaj și intimații M.M.F.P.S., M.F.P.,

într-un dosar aflat pe rolul Tribunalului Sălaj, arătând că aceasta contravine

prevederilor Legii nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului

plătit din fonduri publice și Legii nr. 285/2010, privind salarizarea în anul

2011 a personalului plătit din fonduri publice.

Reclamanta

a arătat că lit. b) din Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 privind aprobarea

Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind

salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, emis de M.M.F.P.S.

si M.F.P. ce prevede că: „în cazul funcționarilor publici nou - încadrați sau

promovați, nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare este cel

corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010" în baza

căruia a fost revizuită Decizia de promovare nr. 103 din 30 septembrie 2011, la

12 ianuarie 2012, contravine dispozițiilor art. 2 din Legea nr. 285/2010.

Potrivit

acestui text: „în anul 2011 pentru personalul nou încadrat pe funcții, pentru

personalul numit/încadrat în aceeași instituție publică pe funcții de același

fel, precum și pentru personalul promovat în funcții sau în grade/trepte,

salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare

din instituția/autoritatea publică în care acesta este încadrat".

2.

Hotărârea instanței de fond

Prin

Sentința nr. 624 din 27 septembrie 2012, Curtea de Apel Cluj, secția contencios

administrativ și fiscal, a respins excepția de nelegalitate a Ordinului comun

al M.M.F.P.S. și al M.F.P. nr. 42/77/2011, privind aprobarea Normelor

Metodologice pentru aplicarea Legii nr. 285/2010, formulată de reclamanta P.A.

în contradictoriu cu pârâții M.M.F.P.S., M.F.P. și C.J.P. Sălaj

Pentru

a pronunța această hotărâre, instanța a reținut că analiza excepției de

nelegalitate raportat la prevederile Legii nr. 284/2010 și ale Legii nr.

285/2010 presupune o dublă analiză, respectiv, în primul rând, o analiză a noii

reglementari privind salarizarea unitară a personalului plătit din fondurile

publice, respectiv salarizarea pe anul 2011 și apoi o analiză a sintagmei

cuprinse în art. 2 din Legea nr. 285/2010, respectiv "nivel de salarizare

în plată pentru funcții similare ".

Prin

Legea nr. 284/2010 s-au abrogat prevederile cuprinse în art. 65 din Legea nr.

188/1999 ce reglementau posibilitatea promovării în trepte de salarizare,

trepte ce până la această dată erau recunoscute în cadrul aceluiași grad profesional.

Așa

cum rezultă din art. 7 din Legea nr. 284/2010, aplicarea prevederilor acestei

legi se realizează etapizat, prin modificarea succesivă, după caz, a salariilor

de bază, soldelor funcțiilor de bază/salariilor funcțiilor de bază și a

indemnizațiilor lunare de încadrare, prin legi speciale anuale de aplicare.

Instanța

de fond a apreciat că această prevedere era firească, întrucât începând cu anul

2011, deși un nou salariu se stabilea doar după cele 3 criterii de mai sus,

continuau să își exercite activitatea funcționari care la 31 decembrie 2010 se

aflau în trepte de salarizare diferite în cadrul aceluiași grad profesional,

iar acest criteriu suplimentar de salarizare nu putea fi înlăturat pentru

aceste persoane prin noua concepție legislativă privind salarizarea

personalului plătit din fondurile publice, dreptul câștigat prin examenele de

promovare în treptele de salarizare impunându-se a fi păstrat.

Prima

instanță a mai reținut că Legea nr. 285/2010 prin art. 4 alin. (3) prevede că

personalul plătit din fonduri publice se reîncadrează, începând cu 1 ianuarie

2011, pe clase de salarizare, pe noile funcții, gradații și grade prevăzute de

legea-cadru, în raport cu funcția, vechimea, gradul și treapta avute de

persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010.

Instanța

de fond a considerat că voința legiuitorului este în sensul că salarizarea

acestui personal nou încadrat/angajat/ promovat să se facă la un singur nivel

de salarizare și nu la mai multe nivele de salarizare posibil a exista în plată

în noul context legislativ. Ca atare, legiuitorul nu a dorit ca salarizarea să

se poată stabili prin raportare la mai multe nivele ce existau, ci doar la unul

singur, aspect dedus din folosirea singularului în sintagma „nivel de

salarizare”.

S-a

menționat că stabilirea nivelul de salarizare avut în vedere de legiuitor în

art. 2 presupune interpretarea sintagmei de „funcții similare”.

Instanța

de fond a apreciat că această sintagmă nu trebuie interpretată separat,

interpretarea corectă implicând analizarea acesteia în contextul art. 2 care se

referă la "nivel de salarizare în plată pentru funcții similare" și

în contextul întregului act normativ din care face parte, respectiv în raport

cu salarizarea, ceea ce înseamnă practic că, legiuitorul a arătat că pentru

persoanele nou încadrate/angajate/promovate, salarizarea se va face la un nivel

de salarizare ce se plătește pentru o funcție ce are aceleași repere din

perspectiva salarizării mai sus indicate, altfel spus o funcție analoagă,

asemănătoare din perspectiva criteriilor în funcție de care se face

salarizarea.

Pornind

de la aceasta interpretare, instanța de fond a reținut că prevederea cuprinsă

la lit. b) din Ordinul nr. 77/2011 nu face decât să determine, folosind toate

prevederile legale mai sus menționate, care este nivelul de salarizare în plată

pentru o funcție similară, respectiv care este nivelul de salarizare cu care

situația unor persoane nou promovate, angajate sau încadrate s-ar asemăna.

Asemănarea

sau similitudinea este cea cu o funcție în care salarizarea se face în raport

de clasa de salarizare a funcției respective, gradul, gradație fără acordarea

vreunui plus de salarizare în raport cu o treaptă dobândită anterior datei de

31 decembrie 2010, întrucât o persoană nou promovată, încadrată, angajată în

anul 2011 nu putea ca în funcția și gradul respectiv să mai susțină vreun

examen de promovare în treapta de salarizare în anul 2011.

Aceasta

similitudine este în treapta 3 de salarizare a funcției și gradului, respectiv

existentă anterior datei de 31 decembrie 2010, în care la stabilirea nivelului

de salarizare se aveau în vedere doar aceste 3 criterii, treapta cea mai mică

neaducând un beneficiu de salarizare, treaptă care după anul 2011 corespunde

celui mai mic nivel de salarizare pentru o funcție, grad și gradație .

3.

Calea de atac exercitată

3.1.

Împotriva acestei soluții a formulat recurs reclamanta, fără a se raporta la

vreunul dintre motivele de recurs prevăzute la art. 304 C. proc. civ. și

susținând critici care se subsumează motivului prevăzut la art. 304 pct. 9 C.

proc. civ., potrivit căruia o hotărâre poate fi recurată atunci când a fost

pronunțată fără temei legal, ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea

greșită a legii.

Astfel,

reclamanta a susținut, în esență, că instanța de fond a pronunțat o hotărâre

netemeinică și nelegală ca urmare a interpretării și aplicării greșite a

prevederilor legale incidente în cauză.

Reclamanta

susține că prin Ordinul nr. 42/77/2011 se adaugă la lege, iar textul vizat de

excepția de nelegalitate – pct. 3 lit. b), care face trimitere la trepte de

salarizare este nelegal, din moment ce Legea nr. 285/2010 nu face nicio

referire la treptele de salarizare.

Or,

argumentează reclamanta, potrivit art. 77 și art. 78 din Legea nr. 24/2000,

republicată, ordinele se emit numai pe baza și în executarea legilor și nu pot

să conțină soluții care să contravină prevederile acestora.

Iar,

potrivit art. 2 din Legea nr. 285/2010, „în anul 2011, pentru personalul

nou-încadrat pe funcții, pentru personalul numit/încadrat în aceeași

instituție/autoritate publică pe funcții de același fel, precum și pentru

personalul nou promovat în funcții sau grade/trepte, salarizarea se face la

nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare din

instituția/autoritatea publică în care acesta este încadrat”, legiuitorul

nefăcând trimitere la treapta 3 de salarizare, așa cum o face Ordinul comun nr.

42/77/2011 la pct. 3, lit. b).

În

concluzie, reclamanta a solicitat admiterea recursului, cu consecința admiterii

excepției de nelegalitate a dispozițiilor pct. 3 lit. b) din Ordinul comun nr.

42/77/2011.

3.2.

C.J.P. Sălaj precum și M.M.F.P.S. au depus întâmpinări prin care au solicitat

respingerea recursului, susținând că soluția instanței de fond este legală și

temeinică.

4.

Soluția și considerentele instanței de control judiciar

Recursul

este fondat.

Înalta

Curte examinând hotărârea atacată raportat la criticile aduse și față de

prevederile legale incidente, reține, conform art. 312 alin. (1) cu referire la

art. 304 pct. 9 C. proc. civ., că se impune admiterea recursului cu consecința

admiterii cererii recurentei și a constatării nelegalității pct. 3 lit. b) din

Ordinul comun nr. 77/2011, în limitele și pentru considerentele în continuare

arătate.

Actele

și lucrările dosarului atestă că recurenta-reclamantă a participat în luna

septembrie 2011 la un examen de promovare în grad profesional, organizat în

cadrul C.J.P. Sălaj, în conformitate cu prevederile art. 63, 64 și 65 din Legea

nr. 188/1999 și Legea nr. 285/2010 privind salarizarea pentru anul 2011 a

personalului plătit din fondurile publice.

Urmare

examenului susținut recurenta a promovat din funcția publică de execuție de

consilier juridic – grad profesional principal, în funcția publică de execuție

de consilier juridic – grad profesional superior (Decizia nr. 103 din 30

septembrie 2011) iar prin aceeași Decizie nr. 103 din 30 septembrie 2011 i-a

fost stabilit un salariu de bază în cuantum de 3.071 lei, conform art. 2 din

Legea nr. 285/2010.

Ulterior,

în luna decembrie 2011, din oficiu, decizia sa de promovare, în ceea ce

privește salarizarea, a fost revizuită, prin diminuarea drepturilor salariale,

respectiv a salariului de bază, de la treapta 1 la treapta 3 de salarizare,

invocându-se incidența lit. b) din Ordinul comun nr. 77 din 14 ianuarie 2011,

pentru aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr.

285/2010, emis de M.M.F.P.S. și M.F.P. A fost totodată emisă și o Decizie de

debit (nr. 16 din 12 ianuarie 2012) reprezentând diferența calculată cu titlu

de drepturi salariale acordate necuvenit (796 lei).

În

cadrul dosarului având ca obiect atacarea de către recurenta-reclamantă a

deciziei de revizuire și de suspendare a executării deciziei de debit, aflat pe

rolul Tribunalului Sălaj (Dosar 830/84/2012) a fost invocată excepția de

nelegalitate a prevederilor sus arătate din Ordinul comun nr. 77 din 14

ianuarie 2011, emis în aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2012.

Înalta

Curte, examinând excepția de nelegalitate invocată, reține, astfel cum de

altfel a apreciat și prima instanță, că ceea ce critică reclamanta este teza

finală cuprinsă în pct. 3 lit. b) din Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011

potrivit cu care „în cazul funcționarilor publici nou-încadrați sau promovați,

nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare este cel corespunzător

treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010”, care a și servit ca temei al

revizuirii Deciziei de promovare nr. 103 din 30 septembrie 2011.

Contrar

celor statuate de prima instanță, Înalta Curte apreciază că textul criticat din

cuprinsul Ordinului comun nr. 77/2011 este nelegal, dată fiind prevederea din

textul de lege, ca act normativ cu forță superioară la care se raportează și în

executarea căruia a fost emis.

Astfel,

potrivit art. 2 din Legea nr. 285/2010 „în anul 2011 pentru personalul

nou-încadrat pe funcții, pentru personalul numit/încadrat în aceeași

instituție/autoritate publică pe funcții de același fel, precum și pentru

personalul promovat în funcții sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul

de salarizare în plată pentru funcțiile similare din instituția /autoritatea

publică în care acesta este încadrat”.

Voința

legiuitorului este clară și nu trebuie să lase loc de interpretări de tipul

celor înfățișate de autoritățile emitente ale ordinului atacat, prin care se

introduce un criteriu diferit, derivând din echivalarea noțiunii de funcție

similară cu treapta III de salarizare, utilizată în 2010, interpretări primite

ca atare și de prima instanță, dintr-o dublă perspectivă.

Astfel,

pe de o parte, a accepta că este legală modificarea operată prin textul cuprins

în Ordinul nr. 77/2011 în ceea ce privește stabilirea nivelului de salarizare,

pentru categoriile expres arătate, ca fiind cel „corespunzător treptei 3 de

salarizare”, în loc de „nivelul de salarizare în plată pentru funcții similare

din autoritatea publică”, astfel cum se prevede fără echivoc în art. 2 din

Legea nr. 285/2010, ar echivala cu ignorarea principiilor și prevederilor

cuprinse în art. 58 alin. (3), art. 77 și 78 din Legea nr. 24/2000, potrivit cu

care legea, ca act normativ adoptat de Parlamentul României și promulgată de

Președintele României este prioritară ordinului emis în vederea punerii ei în

aplicare, neputând fi completată și nici modificată prin acesta.

Raportând

ordinul, mai precis textul din prevederea atacată, la actul normativ de bază,

cu forță juridică superioară, operațiune necesară din perspectiva verificării

îndeplinirii obligației de compatibilitate între cele două acte, Înalta Curte

reține așadar că norma atacată din Ordinul nr. 77/2011 este nelegală întrucât

adaugă în mod evident la prevederile actului normativ cu putere superioară,

prin introducerea unui criteriu la care legea nu face referire.

Mai

mult, din aceeași perspectivă, Înalta Curte arată că nelegalitatea normei

atacate, derivând din introducerea acestui criteriu, constând în raportarea la

treapta III de salarizare, este demonstrată și de împrejurarea că instituția

avansării în trepte de salarizare, prevăzută de art. 65 alin. (2) din Legea nr.

188/1999, republicată cu modificări, a fost abrogată expres prin Legea cadru

nr. 284 din 28 decembrie 2010, anterior datei emiterii Ordinului nr. 77/2011.

Astfel,

prin art. 41 din Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului

plătit din fondurile publice, au fost eliminate, începând cu anul 2011,

treptele de salarizare care, până la momentul abrogării, erau recunoscute în

cadrul aceluiași grad profesional.

De

altfel este de menționat, în acest context și împrejurarea, de asemenea de

necontestat, că odată cu intrarea în vigoare a noii reglementări propuse de

Legea cadru nr. 284/2010, ceea ce urmează a se avea în vedere la stabilirea

salariului pentru un funcționar public sunt doar funcția, respectiv clasa de

salarizare, gradul profesional și în cadrul fiecărui grad profesional, vechimea

în muncă, ce conține 5 gradații.

Conchizând

pe acest aspect, Înalta Curte reține așadar că nelegalitatea sintagmei

criticate din Ordinul nr. 77/2001 derivă din împrejurarea că a preluat și a dat

eficiență juridică unui text de lege abrogat expres printr-un alt act normativ,

și aceasta chiar acceptând argumentul intimaților în sensul că realitatea și

impedimentele reașezării noului sistem de salarizare derivând din diversitatea

situațiilor concrete întâlnite nu pot fi negate, deoarece „uniformizarea”

pretins a fi fost urmărită prin textul Ordinului nr. 77/2011 nu are nici un

suport legal în prevederile Legii nr. 285/2010.

În

fine, Înalta Curte reține totodată că nu pot fi primite apărările formulate de

autoritățile intimate, cu referire la pretinsa voință reală a legiuitorului. În

acest sens s-a susținut că la momentul adoptării art. 2 din Legea nr. 285/2010

intenția reală a legiuitorului a fost aceea de a se menține raportarea la

treptele de salarizare, argumentul adus fiind menținerea acestei reguli

printr-un act normativ ulterior, respectiv Legea nr. 283/2011, care

reglementează situația funcționarilor promovați în anul 2012 și în cuprinsul

căreia, la art. 13 alin. (2), se face referire, expresă de această dată, la

utilizarea treptei III de salarizare.

Un

atare argument nu poate fi reținut însă, întâi pentru că legalitatea Ordinului

nr. 77/2011 se examinează prin raportare la actul pentru a cărui executare a

fost emis și care este Legea nr. 285/2010 și nicidecum Legea nr. 283/2011.

Pe

de altă parte, conținutul normei cuprinse într-un alt act normativ (Legea nr.

283/2011), chiar cu obiect de reglementare similară, respectiv art. 13 alin.

(2), demonstrează cu claritate că legiuitorul, atunci când a dorit să exprime o

regulă sau un principiu de determinare a nivelului de salarizare, a făcut-o în

manieră expresă, neechivocă. Și aceasta cu atât mai mult cu cât conținutul art.

2 din Legea nr. 285/2010, în raport de care este examinată legalitatea normei

atacate, se regăsește cu o formulare identică și în Legea nr. 283/2011, la care

au făcut trimitere intimații.

Față

de toate cele mai sus arătate se va admite așadar recursul de față și în

temeiul art. 312 alin. (1) cu referire la art. 304 pct. 9 C. proc. civ., se va

modifica hotărârea primei instanțe în sensul admiterii excepției de

nelegalitate formulată de recurenta – reclamantă, cu consecința constatării

nelegalității sintagmei „în cazul funcționarilor publici nou încadrați sau

promovați, nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare este cel

corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010”, cuprinsă în pct.

3 lit. b) din Ordinul comun nr. 77 din 14 ianuarie 2011, privind aprobarea

normelor metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 285/2010.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Cu majoritate,

Admite recursul

declarat de P.A. împotriva Sentinței civile nr. 624 din 27 septembrie 2012 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată, în sensul că admite excepția de nelegalitate invocată de reclamanta

P.A.

Constată

nelegalitatea pct. 3 lit. b) din Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 privind

aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr.

285/2010, respectiv cu referire la sintagma „în cazul funcționarilor publici

nou încadrați sau promovați nivelul de încadrare în plată pentru funcțiile

similare este cel corespunzător treptei III de salarizare utilizate în anul 2010”.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 26 martie 2013.