ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 534/2015

Decizia nr. 534/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei. Cadrul procesual;

Reclamanta A. a invocat excepția de nelegalitate, a Ordinului nr. 77 din 14 ianuarie 2011, privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice emis de B., excepția de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de C. și respectiv a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 77 din 30 aprilie 2009 emis de același minister, excepții de nelegalitate formulate în contradictoriu cu pârâții C. București, B. București și D. Botoșani,într-un dosar aflat pe rolul Tribunalului Botoșani, arătând că anumite reglementări din acest ordin contravine prevederilor Legii nr. 284/2010, privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și Legii nr. 285/2010, privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice.

În motivarea excepției de nelegalitatea, reclamanta arată că lit. B din Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, emis de C. și B. prevede: „în cazul funcționarilor publici nou-încadrați sau promovați, nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010”. În opinia reclamantei acest text contravine dispozițiilor art. 2 din Legea nr. 285/2010 potrivit cu care „în anul 2011 pentru personalul nou încadrat pe funcții, pentru personalul numit/încadrat în aceeași instituție publică pe funcții de același fel, precum și pentru personalul promovat în funcții sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare din instituția/autoritatea publică în care acesta este încadrat".

Hotărârea instanței de fond;

Prin sentința nr. 328 din 29 noiembrie 2013 Curtea de Apel Suceava a respins ca inadmisibilă, excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 2 lit. a), b), c), d) și e) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice aprobate prin Ordinul nr. 42 din 13 ianuarie 2011 emis de C. și prin Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 emis de B., excepție formulată de către reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții D. Botoșani, E., C. București și B.

Totodată, a respins, excepția de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de C. și excepția de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 77 din 30 aprilie 2009 emis de E. ca nefondate.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța a reținut că, în

conformitate cu dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ „l

egalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.

” Dispozițiile alin. (4) al aceluiași text normativ stabilesc că „a

ctele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de prezenta lege.

”

Dispozițiile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 au fost introduse prin Legea nr. 76/2012 care conține, pe lângă norme de punere în aplicare a N.C.P.C., și dispoziții modificatoare ale unor legi speciale.

Cum Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ reprezintă legea specială, curtea apreciază că dispozițiile procedurale prevăzute în acest act normativ sunt de imediată aplicare nefiind afectate de dispozițiile tranzitorii prevăzute în Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ. care este dreptul comun.

În considerarea celor arătate, instanța a respins excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 2 lit. a), b), c), d) și e) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice aprobate prin Ordinul nr. 42 din 13 ianuarie 2011 emis de C. și prin Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 emis de B. ca inadmisibilă.

Referitor la excepția de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605/2009 emis de C. și a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 77/2009 emis de E., Curtea constată de asemenea că nu este întemeiată.

Instanța a mai reținut cu privire la Ordinul nr. 77/2009 emis de E. că, deși s-a indicat alin. (1) pct. 3, în realitate e vorba de pct. 4 întrucât acesta reglementează sporul pentru condiții vătămătoare.

În ceea ce argumentele esențiale ale reclamantei, instanța a reținut că acestea vizează diminuarea sporului care a fost făcută discreționar, prin abuz de putere cu încălcarea art. 16 din O.G. nr. 6/2007.

Reține instanța că potrivit art. 16 alin. (1) din O.G. nr. 6/2007, sporul e de „până la 10%” iar cuantumul concret se stabilește prin actul administrativ, al ordonatorului principal de credite, cu încadrarea în cheltuielile de personal precizate în bugetul aprobat (alin. (2) art. 16).

Așadar ordinele contestate au fost emise cu respectarea acestor texte de lege, cuantumul fiind stabilit în marja de până la 10%.

În fine, argumentează instanța că la baza emiterii ordinelor contestate nu a stat numai O.G. nr. 6/2007 ci și Legea nr. 188/199, O.G. nr. 10/2008, O.G. nr. 119/1999, O.G. nr. 35/2009.

Art. 9 din O.U.G. nr. 35/2009 stipulează că ordonatorii principali de credite au obligația de a se încadra în limitele de cheltuieli cu personalul, așa cum acestea sunt prevăzute în legea bugetară anuală.

Din preambulul O.U.G. nr. 35/2009 rezultă că această măsură s-a impus luând în considerare „presiunile și riscurile determinate de evoluțiile economice interne și externe, necesitatea susținerii economice și reducerii inflației”.

În același preambul se precizează că „pentru evitarea riscurilor semnalate și, implicit, a riscului declanșării procedurii de deficit excesiv, este necesară adoptarea unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare și de abordare mai prudentă a deficitului bugetar”.

Conchide instanța, în sensul că măsura luată prin ordinele contestate nu a fost una discreționară și abuzivă, fiind determinată de constrângeri bugetare.

În aceste condiții, instanța constată că nu poate stabili cuantumul noului salariu și nici nu poate cenzura măsura de reducere a acestuia, în condițiile în care nu a fost făcută dovada unui exces de putere, întrucât ar însemna să intervină în atribuțiile unei autorități administrative și să se substituie acesteia.

Calea de atac exercitată;

Împotriva acestei soluții a formulat recurs reclamanta A. invocând critici care se subsumează motivului prevăzut la art. 304 pct. 9 C. proc. civ., potrivit căruia o hotărâre poate fi recurată atunci când a fost pronunțată fără temei legal ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii.

Astfel, reclamanta a susținut, în esență, că instanța de fond a pronunțat o hotărâre netemeinică și nelegală ca urmare a interpretării și aplicării greșite a prevederilor legale incidente în cauză.

Reclamanta a arătat că, în aprecierea sa, prin Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 se adaugă la lege, iar textul vizat de excepția de nelegalitate - pct. III lit. b), care face trimitere la trepte de salarizare este nelegal, din moment ce Legea nr. 285/2010 nu face nicio referire la treptele de salarizare.

Or, argumentează reclamanta, potrivit art. 77 și 78 din Legea nr. 24/2000, republicată, ordinele se emit numai pe baza și în executarea legilor și nu pot să conțină soluții care să contravină prevederile acestora.

Iar, potrivit art. 2 din Legea nr. 285/2010, „în anul 2011, pentru personalul nou-încadrat pe funcții, pentru personalul numit/încadrat în aceeași instituție/autoritate publică pe funcții de același fel, precum și pentru personalul nou promovat în funcții sau grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare din instituția/autoritatea publică în care acesta este încadrat”, legiuitorul nefăcând trimitere la treapta 3 de salarizare, așa cum o face Ordinul nr. 77/2011 la pct. III, art. B.

În continuare recurenta a mai susținut că dispozițiile art. 1 din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice prevăd că „începând cu 1 ianuarie 2011, cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcției de bază/salariilor funcției de bază/indemnizațiilor de încadrare, astfel cum au fost acordate personalului plătit din fonduri publice pentru luna octombrie 2010, se majorează cu 15%, dar în capitolul II din ordinul incriminat se menționează diminuarea cu 25% a salariului aferent lunii iunie 2010, modificând, în esență, prevederile legii pentru care au fost emise aceste norme de aplicare.

Recurenta a arătat că nu contestă prevederile Legii nr. 118/2010 și nici diminuarea drepturilor salariale cu 25%, ci diminuarea salariului de bază cu 25% pentru luna iunie 2010, care nu intră sub incidența Legii nr. 118/2010, diminuare făcută în mod abuziv, fără a avea la bază nici un act normativ, și care influențează în mod negativ salariul reclamantei pentru anul 2011 utilizând formulele de calcul prevăzute în ordinul incriminat.

Referitor la criticile formulate de recurentă cu privire la excepția de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605/2009 emis de C. și a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 77/2009 emis de E., arată că de asemenea soluția instanței este nelegală.

Subliniază că, în prezent salariații și-au desfășurat activitatea în aceleași condiții de muncă. Aceste condiții de muncă au fost expertizate în anul 2008, iar în Buletinul de Expertize anexat rezultă că salariații sunt îndreptățiți să încaseze spor pentru condiții periculoase și vătămătoare de muncă, astfel încât nu a intervenit o altă situație de fapt decât cea avută în vedere a acordarea sporului, fiind evident că diminuarea sporului s-a dispus discreționar și abuziv.

Nu în ultimul rând a precizat că prin Decizia nr. 3619 din 22 iunie 2011, Înalta Curte a admis excepția de nelegalitate și a anulat art. 1 a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 482/2009 referitor la diminuarea sporului cu motivarea a că această diminuare s-a realizat prin discreționar și prin abuz de putere din partea ordonatorului principal de credite.

În concluzie, recurenta-reclamantă a solicitat admiterea recursului, cu consecința admiterii excepției de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605/2009 emis de C. și a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 77/2009 emis de E.

D. Botoșani și E. precum și C. au depus întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului, susținând că soluția instanței de fond este legală și temeinică.

Soluția și considerentele instanței de control judiciar;

Examinând cauza prin prisma motivelor formulate de recurenta - reclamantă și a prevederilor art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.

Instanța de contencios administrativ a fost învestită cu soluționarea recursului promovat de reclamanta A., prin care a fost respinsă excepția de nelegalitate, a Ordinului nr. 77 din 14 ianuarie 2011, privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice emis de B., excepția de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de C. și respectiv a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 77 din 30 aprilie 2009 emis de același minister, excepții de nelegalitate formulate în contradictoriu cu pârâții C. București, B. București și D. Botoșani,într-un dosar aflat pe rolul Tribunalului Botoșani, arătând că anumite reglementări din acest ordin contravine prevederilor Legii nr. 284/2010, privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și Legii nr. 285/2010, privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice.

În esență, în opinia recurentei, nelegalitatea dispozițiilor art. 2 lit. a), b), c), d) și e) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, aprobate prin Ordinul nr. 42 din 13 ianuarie 2011, emis de C. și prin Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 emis de B., invocată pe calea excepției reglementate în art. 4 din Legea nr. 554/2004, se fundamentează pe reperul temporal indicat de emitenții actului administrativ normativ: luna iunie 2010, în loc de luna octombrie a aceluiași an, cum era prevăzut în art. 1 din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice.

Prima instanță a explicat convingător că formulele de calcul pentru drepturile salariale din anul 2011, conținute în normele metodologice, nu contravin actului normativ în temeiul căruia au fost elaborate, trimiterea la salariul brut din luna iunie 2010 fiind justificată de împrejurarea că aceasta a fost ultima lună dinaintea aplicării diminuării salariale cu 25% și pentru a se evidenția că majorarea cu 15% acordată de la 1 ianuarie 2011 se aplică la salariile diminuate începând cu luna iulie 2010.

Recurenta nu a susținut că dispozițiile atacate cu excepția de nelegalitate ar conduce la stabilirea unor drepturi salariale inferioare celor calculate prin raportare la luna octombrie 2010.

Cât privește jurisprudența favorabilă invocată în susținerea recursului său, Înalta Curte constată că hotărârile judecătorești la care se referă au reprezentat soluții izolate. Începând cu data de 20 mai 2013, urmare soluției de principiu adoptate în condițiile art. 33 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, la nivelul acestei secții practica judiciară s-a unificat în sensul acestei decizii.

Referitor la excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605/2009 al C. și art. 1 pct. 4 din Ordinul nr. 77/2009 al E., nemulțumirea recurentei vizează, în principal, faptul că începând cu 15 aprilie 2009 sporul pentru condiții periculoase și vătămătoare de care beneficia, de 10% din salariul de bază, s-a diminuat la 1% din salariul de bază, deși condițiile de muncă au rămas neschimbate.

Înalta Curte constată că actele administrative atacate au fost emise în temeiul O.U.G. nr. 35/2009 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul cheltuielilor de personal în sectorul bugetar. În expunerea de motive, Guvernul României a arătat că a luat în considerare „presiunile și riscurile determinate de evoluțiile economice interne și externe, necesitatea susținerii creșterii economice și reducerii inflației, precum și asigurarea cu prioritate a sumelor destinate finanțării proiectelor de infrastructură și cofinanțării proiectelor finanțate din fonduri europene și a contribuției României la bugetul comunitar” și a avut în vedere: „opiniile și recomandările Comisiei Europene și ale organismelor financiare internaționale referitoare la reducerea cheltuielilor bugetare, rezultând că, pentru evitarea riscurilor semnalate și, implicit, a riscului declanșării procedurii

de deficit excesiv, este necesară adoptarea unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare și de abordare mai prudentă a deficitului bugetar.”

De asemenea, la art. 19 din ordonanța de urgență s-a precizat că „ordonatorii principali de credite au obligația de a se încadra în limitele de cheltuieli cu personalul, așa cum sunt acestea prevăzute în legea bugetară anuală", în același sens fiind de altfel și dispozițiile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice.

În contextul acestor restricții bugetare, orientarea către limita minimă a sporului reglementat prin art. 16 alin. (2) din O.G. nr. 6/2007 (de până la 10% din salariul de bază) este justificată, fiind nerelevantă împrejurarea că nu s-au schimbat condițiile de muncă.

Și în această privință Înalta Curte constată că jurisprudența ezitantă inițial s-a consolidat în sensul acestei decizii, relevante fiind din această perspectivă Deciziile Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, nr. 295/2015, nr. 406/2015 ori nr. 534/2015.

Conchizând, Înalta Curte constată că toate dispozițiile cuprinse în actele administrative atacate cu excepția de nelegalitate au fost emise cu respectarea principiului ierarhiei forței juridice a actelor normative, limitându-se la cadrul stabilit de actele normative pe baza și în executarea cărora au fost adoptate, în sensul art. 77 și 78 din Legea nr. 24/2000.

Ca urmare, în temeiul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și al art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ., se va respinge recursul de față ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinței nr. 328 din 29 noiembrie 2013 a Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 11 februarie 2015.