ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5731/2013

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin Sentința civilă nr. 863 din 9 noiembrie 2012 Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a Admis, în parte, excepția de nelegalitate invocată de către reclamantul M.P., în contradictoriu cu Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Ministerul Finanțelor Publice, Casa Județeană de Pensii Sălaj și, în consecință, a constatat nelegalitatea prevederilor art. III lit. b) din Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea Legii nr. 285/2010, respectiv a următoarelor dispoziții: "în cazul funcționarilor publici nou încadrați sau promovați nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010". Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că reclamantul a participat, în luna mai 2011, la examenul de promovare în grad profesional, organizat în cadrul Casei Județene de Pensii Sălaj potrivit dispozițiilor art. 63, 64 și 65 din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare și Legii nr. 285/2010 privind salarizarea pentru anul 2011 a personalului plătit din fondurile publice,

ocazie cu care a promovat din funcția publică de execuție de inspector - grad profesional principal, în funcția publică de execuție de inspector - grad profesional superior. Ca atare, a fost emisă Decizia nr. 78 din 24 mai 2011, prin care i s-a stabilit un salariu de bază în cuantum de 3.050 RON, conform prevederilor art. 2 din Legea nr. 285/2010, privind salarizarea personalului plătit din fondurile publice pe anul 2011". În cursul lunii decembrie 2011, conducerea instituției s-a autosesizat cu privire la faptul că salarizarea personalului promovat s-a făcut pe treapta I de salarizare, conform Legii nr. 285/2010 și nu pe treapta III, așa cum se menționează la lit. b) din Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, emis de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Ministerul Finanțelor Publice.

Astfel, au fost revizuite toate deciziile de promovare emise în cursul anului 2011, fiind diminuate drepturile salariale prin modificarea salariului de bază, la treapta III de salarizare, prin emiterea Deciziei nr. 78 din 4 ianuarie 2012, contestată în dosarul înregistrat pe rolul Tribunalului Sălaj. În cadrul acestuia, reclamantul a înțeles să invoce și excepția de nelegalitate a prevederilor Ordinului comun nr. 77/2011, apreciind că lit. B) din cuprinsul acestuia adaugă la lege, contravenind dispozițiilor art. 2 din Legea nr. 285/2010.

Dispozițiile din cuprinsul ordinului comun cu privire la care reclamantul a ridicat excepția de nelegalitate au următorul conținut: "În anul 2011, pentru personalul nou-încadrat pe funcții, pentru personalul numit/încadrat în aceeași instituție/autoritate publică pe funcții de același fel, precum și pentru personalul promovat în funcții sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plata pentru funcțiile similare din instituția/autoritatea publică în care acesta este încadrat. În mod similar se va proceda și pentru persoanele care s-au aflat în concediu plătit pentru creșterea și îngrijirea copilului, precum și pentru personalul ale cărui raporturi de muncă sau raporturi de serviciu au fost suspendate din alte cauze, potrivit legii, luându-se în considerare funcția, clasa, gradul, treapta de salarizare deținute anterior suspendării din funcție.

În cazul funcționarilor publici nou-încadrați sau promovați, nivelul de salarizare în plata pentru funcțiile similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010. Pentru funcționarii publici care se transferă în cursul anului 2011, la stabilirea salariului va fi avută în vedere treapta de salarizare deținută anterior." Plecând de la aceste premise, Curtea de apel a reținut că din interpretarea coroborată a prevederilor cuprinse în Legea nr. 284/2010 rezultă că s-a urmărit o modificare a modului în care se face salarizarea personalului plătit din fondurile publice. Până la apariția acestei legi, în privința funcționarilor publici, salarizarea se făcea ținând cont de clasă din care făcea parte funcția în care era încadrat, de gradul prevăzut de art. 15 din Legea 188/1999, de treapta de salarizare și de vechimea în muncă.

Prin Legea nr. 284/2010 s-au abrogat prevederile cuprinse în art. 65 din Legea nr. 188/1999 ce reglementau posibilitatea promovării în trepte de salarizare, trepte ce până la această dată erau recunoscute în cadrul aceluiași grad profesional. Așadar, odată cu intrarea în vigoare a noii reglementări ceea ce urmează a se avea în vedere la stabilirea unui nou salariu pentru un funcționar public sunt doar funcția respectiv clasa de salarizare definită a fi nivelul minim al fiecărei funcții, gradul profesional, ce urmărește să asigure posibilitatea diferențierii salariilor de bază individuale în raport cu nivelul pregătirii profesionale a fiecărei persoane și experiența acesteia în muncă, iar în cadrul fiecărui grad profesional, vechimea în muncă, ce conține 5 gradații.

Chiar dacă realitatea acestei reașezări a sistemului de salarizare nu poate fi negată, Curtea de apel a apreciat că argumentele prin care reclamantul încearcă să susțină teza nelegalității dispozițiilor ce fac obiectul cauzei sunt corecte. În acest context, devin lipsite de relevanță apărările pârâților, care fac apel la necesitatea respectării drepturilor câștigate de funcționarii care, anterior intrării în vigoare a legii, au obținut treapta I de salarizare, din moment ce legea nu realizează, ea însăși, o astfel de circumstanțiere și nu prevede criteriul treptei III de salarizare, în toate situațiile de promovare.

În plus, din moment ce se susține că o astfel de măsură a devenit necesară tocmai ca urmare a reconsiderării filozofiei întregului sistem de salarizare al funcționarilor publici, unul dintre pașii urmați în acest sens fiind eliminarea treptelor de salarizare, nu se înțelege de ce ordinul contestat se raportează tocmai la un astfel de criteriu, căruia, implicit, i se dau valențe în continuare, în contra prevederilor exprese de abrogare cuprinse în Legea nr. 284/2010.

Un argument în plus în sensul celor mai sus expuse este dat de textul art. 13 alin. (2) din Legea nr. 283/2011, care reglementează situația funcționarilor promovați în cursul anului 2012 și care prevede, de această dată în mod expres, soluția conținută în ordinul contestat, respectiv pe aceea a utilizării treptei III de salarizare, din anul 2010. Or, dacă se susține că aceasta a fost intenția reală a legiuitorului, la momentul adoptării textului art. 2 din Legea nr. 285/2010, ordinul contestat neaducând nici un fel de modificări de esență, nu se justifică de ce s-a considerat necesară introducerea și a textului art. 13 alin. (2), art. 2 din Legea nr. 283/2011 având același conținut cu cel al textului în vigoare la momentul la care reclamantul a promovat în grad, respectiv art. 2 din Legea nr. 285/2010.

Împotriva hotărârii instanței de fond, considerând-o netemeinică și nelegală, au declarat recurs pârâții, arătând, în esență, că în mod greșit a reținut prima instanță că prevederile normative contestate sunt nelegale, întrucât acestea nu fac decât să stabilească în concret, prin aplicarea normelor de principiu prevăzute de lege, modalitatea de încadrare și reîncadrare a personalului plătit din fondurile publice, precum și formula concretă de calcul a salariilor și indemnizațiilor aferente. Examinând sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu criticile formulate de recurenți, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte, constată că recursurile sunt fondate, pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare.

Obiectul excepției de nelegalitate supuse analizei în cauza de față îl constituie dispozițiile pct. III lit. b) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010, aprobate prin Ordinul comun nr. 42/77/2011 emis de ministrul muncii, familiei și protecției sociale și ministrul finanțelor publice. Potrivit acestor dispoziții normative, „În anul 2011, pentru personalul nou-încadrat pe funcții, pentru personalul numit/încadrat în aceeași instituție/autoritate publică pe funcții de același fel, precum și pentru personalul promovat în funcții sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare din instituția/autoritatea publică în care acesta este încadrat.

În mod similar se va proceda și pentru persoanele care s-au aflat în concediu plătit pentru creșterea și îngrijirea copilului, precum și pentru personalul ale cărui raporturi de muncă sau raporturi de serviciu au fost suspendate din alte cauze, potrivit legii, luându-se în considerare funcția, clasa, gradul, treapta de salarizare deținute anterior suspendării din funcție. În cazul funcționarilor publici nou-încadrați sau promovați, nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010. Pentru funcționarii publici care se transferă în cursul anului 2011, la stabilirea salariului va fi avută în vedere treapta de salarizare deținută anterior”.

Dispozițiile normative contestate au fost emise în aplicarea și executarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice. Astfel, conform prevederilor art. 17 din acest act normativ „În termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Ministerul Finanțelor Publice vor elabora normele metodologice de aplicare a prezentei legi, care vor fi aprobate prin ordin al ministrului muncii, familiei și protecției sociale și al ministrului finanțelor publice, care va stabili și formula concretă de calcul al salariilor, indemnizațiilor și soldelor pentru anul 2011”.

De asemenea, potrivit dispozițiilor aceluiași act normativ, „În anul 2011, pentru personalul nou-încadrat pe funcții, pentru personalul numit/încadrat în aceeași instituție/autoritate publică pe funcții de același fel, precum și pentru personalul promovat în funcții sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare din instituția/autoritatea publică în care acesta este încadrat” (art. 2) și „Personalul plătit din fonduri publice se reîncadrează, începând cu 1 ianuarie 2011, pe clase de salarizare, pe noile funcții, gradații și grade prevăzute de legea-cadru, în raport cu funcția, vechimea, gradul și treapta avute de persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010” (art. 4 alin. (3). În cadrul procedurii prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ trebuie analizată în funcție de actele normative cu forță juridică superioară în baza cărora acesta a fost emis, în raport cu principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, principiu consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.

Argumentul invocat, atât de către intimata-reclamantă cât și de către prima instanță, în favoarea tezei nelegalității dispozițiilor normative contestate îl constituie împrejurarea că acestea fac referire la treapta 3 de salarizare, fără ca Legea nr. 285/2010 să conțină o astfel de prevedere, argumentul fiind, evident, greșit. Astfel, din conținutul prevederilor art. 2 din Legea nr. 285/2010, rezultă că legiuitorul a urmărit ca, pentru anul 2011, salarizarea personalului nou-încadrat, precum și a celui promovat în funcții sau în grade/trepte, salarizarea să se facă la un singur nivel de salarizare, acela fiind cel în plată pentru funcții similare.

Prevederile art. 2 din lege trebuie, însă, interpretate prin raportare la dispozițiile art. 4 alin. (3) din aceeași lege, mai sus citate, cu care se coroborează și care fac trimitere în mod expres la o salarizare având drept referință funcția, vechimea, gradul și treapta avute de persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010, acestea reprezentând, deci, „nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare”, la care se referă art. 2. Așadar, dispozițiile art. 2 din Legea nr. 285/2010 nu doar că nu exclud raportarea la trepte de salarizare dar chiar o prevăd, stabilind că salarizarea, pentru personalul aflat în situațiile menționate în ipoteza normei, se face la „nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare”, acest nivel fiind, conform art. 4 alin. (3) din aceeași lege, cel „în raport cu funcția, vechimea, gradul și treapta avute de persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010”, nivel stabilit începând cu 1 ianuarie 2011, prin reîncadrarea personalului plătit din fonduri publice.

Că astfel trebuie interpretate prevederile legale în discuție rezultă și din dispozițiile cuprinse la pct. II art. 13 alin. (2) din O.U.G. nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din O.U.G. nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, aprobată prin Legea nr. 283/2011, unde se prevede în mod expres că „În cazul funcționarilor publici nou-încadrați sau promovați, nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010”. Aceste dispoziții legale, deși edictate ulterior emiterii prevederilor normative contestate în cauză, confirmă în mod clar și neechivoc modul de interpretare coroborat al dispozițiilor art. 2 și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 285/2010 și, implicit, legalitatea soluției reglementate de dispozițiile pct. III lit. b) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor acestei legii, ce fac obiectul excepției de nelegalitate.

Legiuitorul a menținut, așadar, același criteriu de calcul al nivelului de salarizare pentru funcționarii publici nou-încadrați sau promovați, inclusiv pentru anul 2012, acesta fiind cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizată în anul 2010. Or, prevederile pct. III lit. b) din Metodologia aprobată prin Ordinul comun nr. 42/77/2011, emis de ministrul muncii, familiei și protecției sociale și ministrul finanțelor publice, realizează tocmai punerea în aplicare a acestei reguli, instituită de legiuitor prin dispozițiile art. 2 și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 285/2010, pe care le respectă întocmai. Față de cele arătate, constatându-se că hotărârea primei instanțe a fost dată cu aplicarea greșită a legii, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc.

civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 304 pct. 9 din același cod, va admite recursurile și va modifica sentința atacată, în sensul respingerii excepției de nelegalitate, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale (în prezent Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice), Ministerul Finanțelor Publice prin Direcția Generală a Finanțelor Publice a județului Sălaj și Casa Județeană de Pensii Sălaj împotriva Sentinței civile nr. 863 din 9 noiembrie 2012 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată, în sensul că respinge excepția de nelegalitate a art. III lit. b) din Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011, privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea Legii nr. 285/2010, invocată de reclamantul M.P. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 14 iunie 2013. Procesat de GGC - LM