ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5661/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5661/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei.

Prin acțiunea

înregistrată la Tribunalul Sălaj în data de 16 februarie 2012, reclamanta L.M.P.

a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Casa Județeană de Pensii Sălaj,

suspendarea executării deciziei de debit din 12 ianuarie 2012, anularea

deciziei din 24 mai 2011 revizuită în data de 4 ianuarie 2012 și menținerea în

totalitate a dispozițiilor deciziei din 24 mai 2011, forma inițială.

Prin scriptul depus

la 24 mai 2012 reclamanta L.M.P. în contradictoriu cu intimații Ministerul

Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Ministerul Finanțelor Publice,

privind și pe pârâta Casa Județeană de Pensii Sălaj, a invocat excepția de

nelegalitate a ordinului nr. 77/2011 privind aprobarea Normelor metodologice

pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul

2011 a personalului plătit din fonduri publice, apreciind că acesta contravine

prevederilor Legii nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului

plătit din fonduri publice și Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul

2011 a personalului plătit din fonduri publice.

În motivare s-a arătat,

în esență, că lit. B din ordinul nr. 77/2011 privind aprobarea Normelor metodologice

pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011

a personalului plătit din fonduri publice, emis de Ministerul Muncii, Familiei

și Protecției Sociale și Ministerului Finanțelor Publice, este contrară

prevederilor art. 2 din Legea nr. 285/2010 și dispozițiilor art. 77 și 78 din Legea

nr. 24/2000, adăugând la lege.

Prin Încheierea de ședință

din 6 septembrie 2012, pronunțată în Dosar nr. 828/84/2012 al Tribunalului Sălaj,

s-a dispus sesizarea Curții de Apel Cluj cu soluționarea excepției de nelegalitate

a prevederilor ordinului comun, judecata celorlalte petite fiind suspendată.

Prin întâmpinările depuse

pârâta și emitenții actului atacat au solicitat respingerea excepției

de nelegalitate arătând în esență că acest ordin nu aduce modificări Legii

nr. 285/2010, ci doar asigură punerea acestuia în aplicare, reprezentând o concretizare

a lui.

Hotărârea instanței de

fond

Prin

sentința nr.

862

din 9 noiembrie 2012 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios

administrativ și fiscal, s-a admis în parte excepția de nelegalitate invocată de

către reclamanta L.M.P. în contradictoriu cu intimații Ministerul Muncii, Familiei

și Protecției Sociale, Ministerul Finanțelor Publice și pârâta Casa Județeană de

Pensii Sălaj și s-a constatat nelegalitatea prevederilor art. III lit. B din ordinul

nr. 77/2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor

Legii nr. 285/2010, respectiv a următoarelor dispoziții: „în cazul funcționarilor

publici nou încadrați sau promovați nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile

similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010”;

au fost respinse restul pretențiilor.

Pentru

a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că în urma promovării prin

examen

din

funcția publica de execuție de consilier, grad profesional asistent, în

funcția publică de execuție de consilier, grad profesional principal,

prin decizia nr. 81 din 24 mai 2011, i s-a stabilit un salariu de baza în cuantum

de 2.099 RON, conform prevederilor art. 2 din Legea nr. 285/2010, privind salarizarea

personalului plătit din fondurile publice pe anul 2011.

S-a mai reținut că, ulterior,

în urma sesizării conducerii instituției, în sensul că salarizarea personalului

promovat trebuia efectuată conform lit. B din ordinul nr. 77/2011 privind aprobarea

Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010, emis de

Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Ministerul Finanțelor Publice,

respectiv, corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010, au fost

revizuite toate deciziile de promovare emise în cursul anului 2011, fiind diminuate

drepturile salariale prin modificarea salariului de baza, la treapta 3 de salarizare,

prin emiterea deciziei nr. 81 din 4 ianuarie 2012, contestată în dosarul înregistrat

pe rolul Tribunalului Sălaj.

A reținut instanța de

fond, ca o chestiune prealabilă că actul administrativ a fost emis în baza art.

17 din Legea nr. 285/2010.

S-a mai reținut în considerentele

sentinței atacate că din motivarea excepției a rezultat că nu a fost vizat ordinul

în totalitate ci doar aplicarea pct. III, lit. B din actul normativ, mai exact a

tezei acestei litere în baza căreia s-au emis actele contestate în dosarul de fond,

fiindu-i stabilit salariul de bază prin aplicarea treptei 3 de salarizare, ulterior

promovării în grad profesional.

Curtea de Apel a constatat

din interpretarea coroborată a prevederilor cuprinse în Legea nr. 284/2010 că s-a

urmărit o modificare a modului în care se face salarizarea personalului plătit din

fondurile publice, în sensul că până la apariția acestei legi, în privința funcționarilor

publici, salarizarea se făcea ținând cont de clasa din care făcea parte funcția

în care era încadrat, de gradul prevăzut de art. 15 din Legea nr. 188/1999, de treapta

de salarizare și de vechimea în muncă, iar prin Legea nr. 284/2010 s-au abrogat

prevederile cuprinse în art. 65 din Legea nr. 188/1999 ce reglementau posibilitatea

promovării în trepte de salarizare, trepte ce până la această dată erau recunoscute

în cadrul aceluiași grad profesional.

Astfel, s-a avut în vedere

că odată cu intrarea în vigoare a noii reglementări la stabilirea unui nou salariu

pentru un funcționar public, prezintă relevanță doar funcția, respectiv

clasa de salarizare definită a fi nivelul minim al fiecărei funcții, gradul

profesional, ce urmărește să asigure posibilitatea diferențierii salariilor

de bază individuale în raport cu nivelul pregătirii profesionale a fiecărei persoane

și experiența acesteia în muncă iar în cadrul fiecărui grad profesional, vechimea

în muncă, ce conține 5 gradații.

A constatat judecătorul

fondului că potrivit art. 2 din Legea nr. 285/2010 „în anul 2011, pentru personalul

nou-încadrat pe funcții, pentru personalul numit/încadrat în aceeași instituție/autoritate

publică pe funcții de același fel, precum și pentru personalul promovat în funcții

sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru

funcțiile similare din instituția/autoritatea publică în care acesta este încadrat”,

iar raportarea nivelului de salarizare a funcționarilor promovați sub imperiul legii,

la treapta 3 de salarizare reprezintă o inconsecvență legislativă, din moment ce

prin prevederile pct. 1 și 2 al art. 41 din Legea nr. 284/2010 au fost modificate,

respectiv abrogate, dispozițiile art. 63 și art. 65 alin. (2) lit. b) din Legea

nr. 188/1999, care reglementau procedura avansării în treapta de salarizare, prin

eliminarea acestora, precum și pe aceea a avansării în grad profesional.

A apreciat Curtea de Apel

că „uniformizarea” urmărită prin textul contestat nu își găsește nici un fel de

suport în prevederile Legii nr. 285/2010, prin introducerea acestui criteriu, constând

în treapta 3 de salarizare, instituție abrogată, de altfel, adăugându-se în mod

cert la prevederile actului normativ cu putere superioară iar ori de câte ori un

act normativ cu forță juridică superioară stabilește, cel puțin relativ, conținutul

unuia inferior, iar acesta din urmă încalcă prescripțiile stabilite, există un viciu

de fond al actului în cauză, în speță fiind adusă în discuție de către petentă încălcarea

obligației de compatibilitate, în contextul în care actul emis de pârâți nu se menține

și nu reglementează între limitele care i-au fost trasate, depășind prescripțiile

legii.

S-a mai reținut în considerentele

ședinței atacate că voința legiuitorului, exprimată în conținutul textului

art. 2 din Legea nr. 285/2010, este clară, salarizarea urmând a fi făcută la același

nivel cu cel al funcțiilor similare aflate în plată la nivelul instituției.

Totodată s-au mai invocat

și dispozițiile art. 13 alin. (2) din Legea nr. 283/2011, care reglementează situația

funcționarilor promovați în cursul anului 2012 și care prevăd, de această dată în

mod expres, soluția conținută în ordinul contestat, respectiv pe aceea a utilizării

treptei 3 de salarizare, din anul 2010.

Au fost respinse restul

pretențiilor în contextul în care, petenta a înțeles să ceară a fi constatată nelegalitatea

întregului ordin.

Recursul

Împotriva acestei sentințe

au formulat recurs Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor

Vârstnice (fost Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale), Ministerul Finanțelor

Publice, Direcția Generală a Finanțelor Publice a Județului Sălaj și Casa Județeană

de Pensii Sălaj, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

recurenta-pârâtă Casa Județeană de Pensii Sălaj.

S-a solicitat admiterea

recursului și casarea sentinței atacate, apreciindu-se că ordinul nr. 77/2011 a

fost emis în executarea legii, reglementând modul de punere în aplicare a Legii

nr. 285/2010.

recurentul-pârât Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor

Vârstnice (fost Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale).

În drept, recursul a fost

întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ.,

arătându-se că instanța a interpretat greșit legea în sensul că nu s-a avut în vedere

că introducerea prevederii de ordinul comun nr. 42/77/2011 referitoare la stabilirea

salariilor de bază pentru funcționarii publici de execuție încadrați sau promovați

la nivelul treptei 3 de salarizare a avut în vedere păstrarea aceleiași reguli de

stabilire a salariilor de bază anterioare Legii nr. 284/2010, respectiv O.G.

nr. 6/2007.

S-a mai arătat de asemenea,

că prevederea a fost preluată în art. 13 alin. (2) din Legea nr. 283/2011.

De asemenea, s-a invocat

că ordinul a fost emis potrivit dispozițiilor art. 12 din H.G. nr. 11/2009 privind

organizarea și funcționarea Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale,

pe baza și în executarea art. 17 din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul

2011 a personalului plătit din fonduri publice, acesta neavând natura unui act de

modificare a unor drepturi salariale, limitându-se la cadrul stabilit de actele

în baza cărora a fost emis.

Totodată, se precizează

prin motivele de recurs că ordinul atacat nu reprezintă actul administrativ care

a generat situația juridică nouă, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței

atacate și respingerea excepției de nelegalitate.

Ministerul Finanțelor Publice, Direcția Generală a Finanțelor Publice Sălaj.

S-a invocat nelegalitatea

și netemeinicia sentinței atacate având în vedere că ordinul comun stabilește modalitatea

de reîncadrare a personalului plătit din fonduri publice precum și formula concretă

de calcul a salariilor, indemnizațiilor și a soldelor pentru anul 2011, explicitând

și clarificând unele prevederi legale referitoare la reîncadrarea personalului și

la stabilirea salariilor lunare brute în anul 2011.

Procedura în fața

instanței de recurs.

Intimata-reclamantă a

depus la dosar întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursurilor formulate

și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind temeinică și legală.

S-a arătat în cuprinsul

întâmpinării că în mod corect instanța de fond a apreciat conținutul art. 2 din

Legea nr. 285/2010 care prevede că salarizarea funcționarilor publici promovați

să fie făcută la același nivel de salarizare în plată pentru funcțiile similare

din instituția publică în care este acesta încadrat.

Din partea recurentului,

pârât Ministerul Finanțelor Publice, Direcția Generală a Finanțelor Publice Sălaj

s-au depus la dosar concluzii scrise.

Considerentele și

soluția instanței de recurs.

Analizând cererea de recurs

formulate de recurentul-pârât Ministerul Finanțelor Publice, Direcția Generală a

Finanțelor Publice Sălaj, Înalta Curte constată tardivitatea acesteia reținând că

sentința nr. 862 din 9 noiembrie 2012 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă,

de contencios administrativ și fiscal, a fost comunicată acestuia la data de 5 decembrie

2012, astfel cum rezultă din dovada de primire și procesul-verbal de predare a hotărârii.

În conformitate cu dispozițiile

art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 termenul de recurs este de 5 zile de la

comunicarea hotărârii.

Cum recursul a fost transmis

prin fax la data de 14 decembrie 2013, astfel cum reiese de pe data imprimată pe

cererea de recurs, rezultă că declararea acestuia a fost făcută peste termenul legal

de 5 zile de la data comunicării hotărârii.

Față de situația constatată,

în temeiul dispozițiilor art. 103 C. proc. civ., Curtea va respinge recursul declarat

de Ministerul Finanțelor Publice, Direcția Generală a Finanțelor Publice a Județului

Sălaj, ca tardiv formulat.

Examinând sentința atacată

în raport cu actele și lucrările dosarului, cu criticile formulate de recurenți,

precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Curtea constată că recursurile formulate de Ministerul Muncii,

Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice (fost Ministerul Muncii, Familiei

și Protecției Sociale) și Casa Județeană de Pensii Sălaj sunt fondate, pentru considerentele

care vor fi prezentate în continuare.

Înalta Curte constată

că a fost investită cu soluționarea unei excepții de nelegalitate a dispozițiilor

pct. III lit. B din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii

nr. 285/2010, aprobate prin ordinul comun nr. 77/2011 emis de ministrul muncii,

familiei și protecției sociale și ministrul finanțelor publice, potrivit cărora

„În anul 2011, pentru personalul nou-încadrat pe funcții, pentru personalul numit/încadrat

în aceeași instituție/autoritate publică pe funcții de același fel, precum și pentru

personalul promovat în funcții sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul

de salarizare în plată pentru funcțiile similare din instituția/autoritatea publică

în care acesta este încadrat. În mod similar se va proceda și pentru persoanele

care s-au aflat în concediu plătit pentru creșterea și îngrijirea copilului, precum

și pentru personalul ale cărui raporturi de muncă sau raporturi de serviciu au fost

suspendate din alte cauze, potrivit legii, luându-se în considerare funcția, clasa,

gradul, treapta de salarizare deținute anterior suspendării din funcție. În cazul

funcționarilor publici nou-încadrați sau promovați, nivelul de salarizare în plată

pentru funcțiile similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate

în anul 2010. Pentru funcționarii publici care se transferă în cursul anului 2011,

la stabilirea salariului va fi avută în vedere treapta de salarizare deținută anterior”.

Se reține, de asemenea,

că din preambulul ordinului comun rezultă că dispozițiile contestate au fost emise

în aplicarea și executarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în

anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice.

Astfel, conform prevederilor

art. 17 din acest act normativ „În termen de 15 zile de la data intrării în vigoare

a prezentei legi, Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Ministerul

Finanțelor Publice vor elabora normele metodologice de aplicare a prezentei legi,

care vor fi aprobate prin ordin al ministrului muncii, familiei și protecției sociale

și al ministrului finanțelor publice, care va stabili și formula concretă de calcul

al salariilor, indemnizațiilor și soldelor pentru anul 2011”.

De asemenea, potrivit

dispozițiilor aceluiași act normativ, „În anul 2011, pentru personalul nou-încadrat

pe funcții, pentru personalul numit/încadrat în aceeași instituție/autoritate publică

pe funcții de același fel, precum și pentru personalul promovat în funcții sau în

grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile

similare din instituția/autoritatea publică în care acesta este încadrat” (art.

2) și „Personalul plătit din fonduri publice se reîncadrează, începând cu 1 ianuarie

2011, pe clase de salarizare, pe noile funcții, gradații și grade prevăzute de legea-cadru,

în raport cu funcția, vechimea, gradul și treapta avute de persoana reîncadrată

la 31 decembrie 2010” [art. 4 alin. (3)].

Investită cu soluționarea

excepției de nelegalitate, instanța de contencios administrativ are de verificat

concordanța actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forță juridică

superioară în temeiul și în executarea cărora au fost emis, ținând seama de principiul

ierarhiei și forței juridice a actelor normative consacrat de art. 1 alin. (5) din

Constituția, republicată și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24 privind normele de

tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.

Instanța de fond a reținut

prin hotărârea pronunțată că, în raport de dispozițiile art. 2 din Legea nr. 285/2010,

stabilirea nivelului de salarizare a funcționarilor promovați sub imperiul legii

la treapta 3 de salarizare dă dovadă de inconsecvență legislativă, din moment ce

prin prevederile pct. 1 și 2 al art. 41 din Legea nr. 284/2010 au fost modificate,

respectiv abrogate dispozițiile art. 63 și art. 65 alin. (2) lit. b) din Legea

nr. 188/99, astfel că „uniformizarea” urmărită nu-și găsește suportul în prevederile

Legii nr. 285/2010.

Instanța de control judiciar

reține, însă, că prevederile art. 2 din lege trebuie interpretate prin raportare

la dispozițiile art. 4 alin. (3) din aceeași lege, mai sus citate, cu care se coroborează

și care fac trimitere în mod expres la o salarizare având drept referință funcția,

vechimea, gradul și treapta avute de persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010,

acestea reprezentând, deci, „nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare”,

la care se referă art. 2.

Așadar, dispozițiile

art. 2 din Legea nr. 285/2010 nu doar că nu exclud raportarea la trepte de salarizare

dar chiar o prevăd, stabilind că salarizarea, pentru personalul aflat în situațiile

menționate în ipoteza normei, se face la „nivelul de salarizare în plată pentru

funcțiile similare”, acest nivel fiind, conform art. 4 alin. (3) din aceeași lege,

cel „în raport cu funcția, vechimea, gradul și treapta avute de persoana reîncadrată

la 31 decembrie 2010”, nivel stabilit începând cu 1 ianuarie 2011, prin reîncadrarea

personalului plătit din fonduri publice.

Că astfel trebuie interpretate

prevederile legale în discuție rezultă și din dispozițiile cuprinse la art. II

art. 13 alin. (2) din O.U.G. nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanța

de urgență a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare

în domeniul bugetar, aprobată prin Legea nr. 283/2011, unde se prevede în mod expres

că „În cazul funcționarilor publici nou-încadrați sau promovați, nivelul de salarizare

în plată pentru funcțiile similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare

utilizate în anul 2010”.

Aceste dispoziții legale

confirmă în mod clar și neechivoc modul de interpretare coroborat al dispozițiilor

art. 2 și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 285/2010 și, implicit, legalitatea soluției

reglementate de dispozițiile pct. III lit. B din Normele metodologice pentru aplicarea

prevederilor acestei legii, ce fac obiectul excepției de nelegalitate.

Legiuitorul a menținut

același criteriu de calcul al nivelului de salarizare pentru funcționarii publici

nou-încadrați sau promovați, inclusiv pentru anul 2012, acesta fiind cel corespunzător

treptei 3 de salarizare utilizată în anul 2010.

Or, prevederile pct. III

lit. B din Metodologia aprobată prin ordinul comun nr. 77/2011, emis de ministrul

muncii, familiei și protecției sociale și ministrul finanțelor publice, realizează

tocmai punerea în aplicare a acestei reguli, instituită de legiuitor prin dispozițiile

art. 2 și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 285/2010, pe care le respectă întocmai.

Această abordare se regăsește

în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ

și fiscal, făcând și obiectul unei soluții de principiu din data de 30 mai 2013

prin care s-a constatat legalitatea dispozițiilor pct. III lit. B din Normele metodologice,

soluție adoptată în exercitarea rolului Înaltei Curți, consacrat de art. 126 (3)

din Constituția României și de art. 18 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 privind

organizarea judiciară, anume acela de a veghea la interpretarea și aplicarea unitară

a legii.

Față de cele arătate,

constatându-se că hotărârea primei instanțe a fost dată cu aplicarea greșită a legii,

Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea

nr. 554/2004, raportat la art. 304 pct. 9 din același cod, va admite recursurile

declarate de Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice

(fost Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale) și Casa Județeană de Pensii

Sălaj și va modifica sentința atacată, în sensul respingerii excepției de nelegalitate,

ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate

de Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice (fost

Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale) și Casa Județeană de Pensii Sălaj

împotriva sentinței nr. 862 din 9 noiembrie 2012 a Curții de Apel Cluj, secția a

II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Modifică în parte sentința

atacată în sensul că respinge ca neîntemeiată excepția de nelegalitate a prevederilor

art. III lit. B din ordinul nr. 77/2011 privind aprobarea Normelor metodologice

pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010.

Menține celelalte dispoziții

ale sentinței atacate.

Respinge, ca tardiv formulat, recursul declarat

de Ministerul Finanțelor Publice, Direcția Generală a Finanțelor Publice a Județului

Sălaj.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 11 iunie

2013.