ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5661/2013

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Circumstanțele cauzei. Prin acțiunea înregistrată la Tribunalul Sălaj în data de 16 februarie 2012, reclamanta L.M.P. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Casa Județeană de Pensii Sălaj, suspendarea executării deciziei de debit din 12 ianuarie 2012, anularea deciziei din 24 mai 2011 revizuită în data de 4 ianuarie 2012 și menținerea în totalitate a dispozițiilor deciziei din 24 mai 2011, forma inițială. Prin scriptul depus la 24 mai 2012 reclamanta L.M.P.

în contradictoriu cu intimații Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Ministerul Finanțelor Publice, privind și pe pârâta Casa Județeană de Pensii Sălaj, a invocat excepția de nelegalitate a ordinului nr. 77/2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, apreciind că acesta contravine prevederilor Legii nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice.

În motivare s-a arătat, în esență, că lit. B din ordinul nr. 77/2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, emis de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Ministerului Finanțelor Publice, este contrară prevederilor art. 2 din Legea nr. 285/2010 și dispozițiilor art. 77 și 78 din Legea nr. 24/2000, adăugând la lege. Prin Încheierea de ședință din 6 septembrie 2012, pronunțată în Dosar nr. 828/84/2012 al Tribunalului Sălaj, s-a dispus sesizarea Curții de Apel Cluj cu soluționarea excepției de nelegalitate a prevederilor ordinului comun, judecata celorlalte petite fiind suspendată.

Prin întâmpinările depuse pârâta și emitenții actului atacat au solicitat respingerea excepției de nelegalitate arătând în esență că acest ordin nu aduce modificări Legii nr. 285/2010, ci doar asigură punerea acestuia în aplicare, reprezentând o concretizare a lui. Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 862 din 9 noiembrie 2012 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, s-a admis în parte excepția de nelegalitate invocată de către reclamanta L.M.P.

în contradictoriu cu intimații Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, Ministerul Finanțelor Publice și pârâta Casa Județeană de Pensii Sălaj și s-a constatat nelegalitatea prevederilor art. III lit. B din ordinul nr. 77/2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010, respectiv a următoarelor dispoziții: „în cazul funcționarilor publici nou încadrați sau promovați nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010”; au fost respinse restul pretențiilor.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că în urma promovării prin examen din funcția publica de execuție de consilier, grad profesional asistent, în funcția publică de execuție de consilier, grad profesional principal, prin decizia nr. 81 din 24 mai 2011, i s-a stabilit un salariu de baza în cuantum de 2.099 RON, conform prevederilor art. 2 din Legea nr. 285/2010, privind salarizarea personalului plătit din fondurile publice pe anul 2011. S-a mai reținut că, ulterior, în urma sesizării conducerii instituției, în sensul că salarizarea personalului promovat trebuia efectuată conform lit. B din ordinul nr. 77/2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010, emis de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Ministerul Finanțelor Publice, respectiv, corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010, au fost revizuite toate deciziile de promovare emise în cursul anului 2011, fiind diminuate drepturile salariale prin modificarea salariului de baza, la treapta 3 de salarizare, prin emiterea deciziei nr. 81 din 4 ianuarie 2012, contestată în dosarul înregistrat pe rolul Tribunalului Sălaj.

A reținut instanța de fond, ca o chestiune prealabilă că actul administrativ a fost emis în baza art. 17 din Legea nr. 285/2010. S-a mai reținut în considerentele sentinței atacate că din motivarea excepției a rezultat că nu a fost vizat ordinul în totalitate ci doar aplicarea pct. III, lit. B din actul normativ, mai exact a tezei acestei litere în baza căreia s-au emis actele contestate în dosarul de fond, fiindu-i stabilit salariul de bază prin aplicarea treptei 3 de salarizare, ulterior promovării în grad profesional.

Curtea de Apel a constatat din interpretarea coroborată a prevederilor cuprinse în Legea nr. 284/2010 că s-a urmărit o modificare a modului în care se face salarizarea personalului plătit din fondurile publice, în sensul că până la apariția acestei legi, în privința funcționarilor publici, salarizarea se făcea ținând cont de clasa din care făcea parte funcția în care era încadrat, de gradul prevăzut de art. 15 din Legea nr. 188/1999, de treapta de salarizare și de vechimea în muncă, iar prin Legea nr. 284/2010 s-au abrogat prevederile cuprinse în art. 65 din Legea nr. 188/1999 ce reglementau posibilitatea promovării în trepte de salarizare, trepte ce până la această dată erau recunoscute în cadrul aceluiași grad profesional.

Astfel, s-a avut în vedere că odată cu intrarea în vigoare a noii reglementări la stabilirea unui nou salariu pentru un funcționar public, prezintă relevanță doar funcția, respectiv clasa de salarizare definită a fi nivelul minim al fiecărei funcții, gradul profesional, ce urmărește să asigure posibilitatea diferențierii salariilor de bază individuale în raport cu nivelul pregătirii profesionale a fiecărei persoane și experiența acesteia în muncă iar în cadrul fiecărui grad profesional, vechimea în muncă, ce conține 5 gradații.

A constatat judecătorul fondului că potrivit art. 2 din Legea nr. 285/2010 „în anul 2011, pentru personalul nou-încadrat pe funcții, pentru personalul numit/încadrat în aceeași instituție/autoritate publică pe funcții de același fel, precum și pentru personalul promovat în funcții sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare din instituția/autoritatea publică în care acesta este încadrat”, iar raportarea nivelului de salarizare a funcționarilor promovați sub imperiul legii, la treapta 3 de salarizare reprezintă o inconsecvență legislativă, din moment ce prin prevederile pct. 1 și 2 al art. 41 din Legea nr. 284/2010 au fost modificate, respectiv abrogate, dispozițiile art. 63 și art. 65 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 188/1999, care reglementau procedura avansării în treapta de salarizare, prin eliminarea acestora, precum și pe aceea a avansării în grad profesional.

A apreciat Curtea de Apel că „uniformizarea” urmărită prin textul contestat nu își găsește nici un fel de suport în prevederile Legii nr. 285/2010, prin introducerea acestui criteriu, constând în treapta 3 de salarizare, instituție abrogată, de altfel, adăugându-se în mod cert la prevederile actului normativ cu putere superioară iar ori de câte ori un act normativ cu forță juridică superioară stabilește, cel puțin relativ, conținutul unuia inferior, iar acesta din urmă încalcă prescripțiile stabilite, există un viciu de fond al actului în cauză, în speță fiind adusă în discuție de către petentă încălcarea obligației de compatibilitate, în contextul în care actul emis de pârâți nu se menține și nu reglementează între limitele care i-au fost trasate, depășind prescripțiile legii.

S-a mai reținut în considerentele ședinței atacate că voința legiuitorului, exprimată în conținutul textului art. 2 din Legea nr. 285/2010, este clară, salarizarea urmând a fi făcută la același nivel cu cel al funcțiilor similare aflate în plată la nivelul instituției. Totodată s-au mai invocat și dispozițiile art. 13 alin. (2) din Legea nr. 283/2011, care reglementează situația funcționarilor promovați în cursul anului 2012 și care prevăd, de această dată în mod expres, soluția conținută în ordinul contestat, respectiv pe aceea a utilizării treptei 3 de salarizare, din anul 2010. Au fost respinse restul pretențiilor în contextul în care, petenta a înțeles să ceară a fi constatată nelegalitatea întregului ordin.

Recursul Împotriva acestei sentințe au formulat recurs Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice (fost Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale), Ministerul Finanțelor Publice, Direcția Generală a Finanțelor Publice a Județului Sălaj și Casa Județeană de Pensii Sălaj, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. 1. Recursul declarat de recurenta-pârâtă Casa Județeană de Pensii Sălaj. S-a solicitat admiterea recursului și casarea sentinței atacate, apreciindu-se că ordinul nr. 77/2011 a fost emis în executarea legii, reglementând modul de punere în aplicare a Legii nr. 285/2010. 2. Recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice (fost Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale).

În drept, recursul a fost întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ., arătându-se că instanța a interpretat greșit legea în sensul că nu s-a avut în vedere că introducerea prevederii de ordinul comun nr. 42/77/2011 referitoare la stabilirea salariilor de bază pentru funcționarii publici de execuție încadrați sau promovați la nivelul treptei 3 de salarizare a avut în vedere păstrarea aceleiași reguli de stabilire a salariilor de bază anterioare Legii nr. 284/2010, respectiv O.G. nr. 6/2007. S-a mai arătat de asemenea, că prevederea a fost preluată în art. 13 alin. (2) din Legea nr. 283/2011. De asemenea, s-a invocat că ordinul a fost emis potrivit dispozițiilor art. 12 din H.G.

nr. 11/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale, pe baza și în executarea art. 17 din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, acesta neavând natura unui act de modificare a unor drepturi salariale, limitându-se la cadrul stabilit de actele în baza cărora a fost emis. Totodată, se precizează prin motivele de recurs că ordinul atacat nu reprezintă actul administrativ care a generat situația juridică nouă, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și respingerea excepției de nelegalitate. 3. Recursul declarat de Ministerul Finanțelor Publice, Direcția Generală a Finanțelor Publice Sălaj.

S-a invocat nelegalitatea și netemeinicia sentinței atacate având în vedere că ordinul comun stabilește modalitatea de reîncadrare a personalului plătit din fonduri publice precum și formula concretă de calcul a salariilor, indemnizațiilor și a soldelor pentru anul 2011, explicitând și clarificând unele prevederi legale referitoare la reîncadrarea personalului și la stabilirea salariilor lunare brute în anul 2011. Procedura în fața instanței de recurs. Intimata-reclamantă a depus la dosar întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursurilor formulate și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind temeinică și legală. S-a arătat în cuprinsul întâmpinării că în mod corect instanța de fond a apreciat conținutul art. 2 din Legea nr. 285/2010 care prevede că salarizarea funcționarilor publici promovați să fie făcută la același nivel de salarizare în plată pentru funcțiile similare din instituția publică în care este acesta încadrat.

Din partea recurentului, pârât Ministerul Finanțelor Publice, Direcția Generală a Finanțelor Publice Sălaj s-au depus la dosar concluzii scrise. Considerentele și soluția instanței de recurs. Analizând cererea de recurs formulate de recurentul-pârât Ministerul Finanțelor Publice, Direcția Generală a Finanțelor Publice Sălaj, Înalta Curte constată tardivitatea acesteia reținând că sentința nr. 862 din 9 noiembrie 2012 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a fost comunicată acestuia la data de 5 decembrie 2012, astfel cum rezultă din dovada de primire și procesul-verbal de predare a hotărârii. În conformitate cu dispozițiile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 termenul de recurs este de 5 zile de la comunicarea hotărârii.

Cum recursul a fost transmis prin fax la data de 14 decembrie 2013, astfel cum reiese de pe data imprimată pe cererea de recurs, rezultă că declararea acestuia a fost făcută peste termenul legal de 5 zile de la data comunicării hotărârii. Față de situația constatată, în temeiul dispozițiilor art. 103 C. proc. civ., Curtea va respinge recursul declarat de Ministerul Finanțelor Publice, Direcția Generală a Finanțelor Publice a Județului Sălaj, ca tardiv formulat. Examinând sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu criticile formulate de recurenți, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Curtea constată că recursurile formulate de Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice (fost Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale) și Casa Județeană de Pensii Sălaj sunt fondate, pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare.

Înalta Curte constată că a fost investită cu soluționarea unei excepții de nelegalitate a dispozițiilor pct. III lit. B din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010, aprobate prin ordinul comun nr. 77/2011 emis de ministrul muncii, familiei și protecției sociale și ministrul finanțelor publice, potrivit cărora „În anul 2011, pentru personalul nou-încadrat pe funcții, pentru personalul numit/încadrat în aceeași instituție/autoritate publică pe funcții de același fel, precum și pentru personalul promovat în funcții sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare din instituția/autoritatea publică în care acesta este încadrat.

În mod similar se va proceda și pentru persoanele care s-au aflat în concediu plătit pentru creșterea și îngrijirea copilului, precum și pentru personalul ale cărui raporturi de muncă sau raporturi de serviciu au fost suspendate din alte cauze, potrivit legii, luându-se în considerare funcția, clasa, gradul, treapta de salarizare deținute anterior suspendării din funcție. În cazul funcționarilor publici nou-încadrați sau promovați, nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010. Pentru funcționarii publici care se transferă în cursul anului 2011, la stabilirea salariului va fi avută în vedere treapta de salarizare deținută anterior”.

Se reține, de asemenea, că din preambulul ordinului comun rezultă că dispozițiile contestate au fost emise în aplicarea și executarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice. Astfel, conform prevederilor art. 17 din acest act normativ „În termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Ministerul Finanțelor Publice vor elabora normele metodologice de aplicare a prezentei legi, care vor fi aprobate prin ordin al ministrului muncii, familiei și protecției sociale și al ministrului finanțelor publice, care va stabili și formula concretă de calcul al salariilor, indemnizațiilor și soldelor pentru anul 2011”.

De asemenea, potrivit dispozițiilor aceluiași act normativ, „În anul 2011, pentru personalul nou-încadrat pe funcții, pentru personalul numit/încadrat în aceeași instituție/autoritate publică pe funcții de același fel, precum și pentru personalul promovat în funcții sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare din instituția/autoritatea publică în care acesta este încadrat” (art. 2) și „Personalul plătit din fonduri publice se reîncadrează, începând cu 1 ianuarie 2011, pe clase de salarizare, pe noile funcții, gradații și grade prevăzute de legea-cadru, în raport cu funcția, vechimea, gradul și treapta avute de persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010” [art. 4 alin. (3)]. Investită cu soluționarea excepției de nelegalitate, instanța de contencios administrativ are de verificat concordanța actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora au fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția, republicată și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.

Instanța de fond a reținut prin hotărârea pronunțată că, în raport de dispozițiile art. 2 din Legea nr. 285/2010, stabilirea nivelului de salarizare a funcționarilor promovați sub imperiul legii la treapta 3 de salarizare dă dovadă de inconsecvență legislativă, din moment ce prin prevederile pct. 1 și 2 al art. 41 din Legea nr. 284/2010 au fost modificate, respectiv abrogate dispozițiile art. 63 și art. 65 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 188/99, astfel că „uniformizarea” urmărită nu-și găsește suportul în prevederile Legii nr. 285/2010.

Instanța de control judiciar reține, însă, că prevederile art. 2 din lege trebuie interpretate prin raportare la dispozițiile art. 4 alin. (3) din aceeași lege, mai sus citate, cu care se coroborează și care fac trimitere în mod expres la o salarizare având drept referință funcția, vechimea, gradul și treapta avute de persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010, acestea reprezentând, deci, „nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare”, la care se referă art. 2. Așadar, dispozițiile art. 2 din Legea nr. 285/2010 nu doar că nu exclud raportarea la trepte de salarizare dar chiar o prevăd, stabilind că salarizarea, pentru personalul aflat în situațiile menționate în ipoteza normei, se face la „nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare”, acest nivel fiind, conform art. 4 alin. (3) din aceeași lege, cel „în raport cu funcția, vechimea, gradul și treapta avute de persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010”, nivel stabilit începând cu 1 ianuarie 2011, prin reîncadrarea personalului plătit din fonduri publice.

Că astfel trebuie interpretate prevederile legale în discuție rezultă și din dispozițiile cuprinse la art. II art. 13 alin. (2) din O.U.G. nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, aprobată prin Legea nr. 283/2011, unde se prevede în mod expres că „În cazul funcționarilor publici nou-încadrați sau promovați, nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010”. Aceste dispoziții legale confirmă în mod clar și neechivoc modul de interpretare coroborat al dispozițiilor art. 2 și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 285/2010 și, implicit, legalitatea soluției reglementate de dispozițiile pct. III lit. B din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor acestei legii, ce fac obiectul excepției de nelegalitate.

Legiuitorul a menținut același criteriu de calcul al nivelului de salarizare pentru funcționarii publici nou-încadrați sau promovați, inclusiv pentru anul 2012, acesta fiind cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizată în anul 2010. Or, prevederile pct. III lit. B din Metodologia aprobată prin ordinul comun nr. 77/2011, emis de ministrul muncii, familiei și protecției sociale și ministrul finanțelor publice, realizează tocmai punerea în aplicare a acestei reguli, instituită de legiuitor prin dispozițiile art. 2 și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 285/2010, pe care le respectă întocmai.

Această abordare se regăsește în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, făcând și obiectul unei soluții de principiu din data de 30 mai 2013 prin care s-a constatat legalitatea dispozițiilor pct. III lit. B din Normele metodologice, soluție adoptată în exercitarea rolului Înaltei Curți, consacrat de art. 126 (3) din Constituția României și de art. 18 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, anume acela de a veghea la interpretarea și aplicarea unitară a legii. Față de cele arătate, constatându-se că hotărârea primei instanțe a fost dată cu aplicarea greșită a legii, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc.

civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 304 pct. 9 din același cod, va admite recursurile declarate de Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice (fost Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale) și Casa Județeană de Pensii Sălaj și va modifica sentința atacată, în sensul respingerii excepției de nelegalitate, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice (fost Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale) și Casa Județeană de Pensii Sălaj împotriva sentinței nr. 862 din 9 noiembrie 2012 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Modifică în parte sentința atacată în sensul că respinge ca neîntemeiată excepția de nelegalitate a prevederilor art. III lit. B din ordinul nr. 77/2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010. Menține celelalte dispoziții ale sentinței atacate. Respinge, ca tardiv formulat, recursul declarat de Ministerul Finanțelor Publice, Direcția Generală a Finanțelor Publice a Județului Sălaj.

Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 11 iunie 2013.