ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5440/2013

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Cadrul procesual Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Sălaj la data de 16 februarie 2012, reclamanta C.D. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Casa Județeană de Pensii Sălaj, suspendarea executării Deciziei de debit nr. 17 din 13 ianuarie 2012 și anularea Deciziei nr. 105 din 30 septembrie 2011 revizuită în data de 4 ianuarie 2012 și menținerea în totalitate a dispozițiilor Deciziei nr. 105 din 30 septembrie 2011 - forma inițială.

La data de 24 mai 2012 reclamanta, în contradictoriu cu intimații Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Ministerul Finanțelor Publice, precum și cu pârâta Casa Județeană de Pensii Sălaj, a invocat excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 77 din 14 ianuarie 2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, care contravine prevederilor Legii nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice.

În motivare a arătat, în esență, că lit. B din Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, emis de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Ministerului Finanțelor Publice, este contrară prevederilor art. 2 din Legea nr. 285/2010 și disp. art. 77 și 78 din Legea nr. 24/2000, adăugând la lege. Prin încheierea de ședință din 28 iunie 2012, pronunțată în dosar nr. 826/84/2012 al Tribunalului Sălaj, s-a dispus sesizarea Curții de Apel Cluj cu soluționarea excepției de nelegalitate a prevederilor ordinului comun, judecata celorlalte petite fiind suspendată.

Prin întâmpinările depuse, pârâta și emitenții actului atacat au solicitat respingerea excepției de nelegalitate arătând că acest ordin nu aduce modificări Legii nr. 285/2010, ci doar asigură punerea acestuia în aplicare reprezentând o concretizare a acestuia. 2. Hotărârea Curții de Apel Cluj Prin Sentința nr. 658 din data de 9 octombrie 2012, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis excepția de nelegalitate invocată de reclamanta C.D. și, în consecință, a constatat nelegalitatea pct. III lit. B din Ordinul Comun nr. 77 din 14 ianuarie 2011, privind aprobarea normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010. Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut, din interpretarea coroborată a prevederilor cuprinse în Legea nr. 284/2010, că s-a urmărit o modificare a modului în care se face salarizarea personalului plătit din fondurile publice.

Până la apariția acestei legi în privința funcționarilor publici salarizarea se făcea ținând cont de clasa din care făcea parte funcția în care era încadrat, gradul prevăzut de art. 15 din Legea nr. 188/1999, treapta de salarizare și vechimea în muncă. Prin Legea nr. 284/2010 s-au abrogat prevederile cuprinse în art. 65 din Legea nr. 188/1999 ce reglementau posibilitatea promovării în trepte de salarizare, trepte ce până la această dată erau recunoscute în cadrul aceluiași grad profesional.

Prin urmare, odată cu intrarea în vigoare a noii reglementări, ceea ce urmează a se avea în vedere la stabilirea unui nou salariu pentru un funcționar public sunt doar funcția, respectiv clasa de salarizare, definită a fi nivelul minim al fiecărei funcții, gradul profesional ce urmărește să asigure posibilitatea diferențierii salariilor de bază individuale în raport cu nivelul pregătirii profesionale a fiecărei persoane și experiența acesteia în muncă, iar în cadrul fiecărui grad profesional, vechimea în munca ce conține 5 gradații. Instanța de fond a apreciat că argumentele prin care reclamanta încearcă să susțină teza nelegalității dispozițiilor ce fac obiectul cauzei sunt corecte.

Astfel, conform art. 2 din Legea nr. 285/2010 "în anul 2011, pentru personalul nou-încadrat pe funcții, pentru personalul numit/încadrat în aceeași instituție/autoritate publică pe funcții de același fel, precum și pentru personalul promovat în funcții sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare din instituția/autoritatea publică în care acesta este încadrat." Pe de altă parte, Curtea a apreciat că raportarea nivelului de salarizare a funcționarilor promovați sub imperiul legii la treapta III de salarizare dă dovadă cel puțin de inconsecvență legislativă, din moment ce prin prevederile pct. 1 și 2 al art. 41 din Legea nr. 284/2010 au fost modificate, respectiv abrogate, dispozițiile art. 63 și art. 65 alin. (2) lit. b din Legea nr. 188/1999, care reglementau procedura avansării în treapta de salarizare, prin eliminarea acestora, precum și pe aceea a avansării în grad profesional.

Judecătorul fondului a reținut că "uniformizarea" urmărită prin textul contestat nu își găsește nici un fel de suport în prevederile Legii nr. 285/2010, prin introducerea acestui criteriu, constând în treapta III de salarizare, instituție abrogată, de altfel, adăugându-se în mod cert la prevederile actului normativ cu putere superioară. De asemenea, a constatat că, din moment ce la momentul adoptării textului art. 2 din Legea nr. 285/2010, ordinul contestat nu a adus nici un fel de modificări de esență, nu se justifică de ce s-a considerat necesară introducerea și a textului art. 13 alin. (2), articolul 2 din Legea nr. 283/2011 având același conținut cu cel al textului în vigoare la momentul la care reclamanta a promovat în grad, respectiv art. 2 din Legea nr. 285/2010.

3. Recursul declarat împotriva Sentinței nr. 658 din data de 9 octombrie 2012 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Împotriva hotărârii instanței de fond au declarat recurs pârâții Direcția Generală a Finanțelor Publice a Județului Sălaj, în numele Ministerul Finanțelor Publice, Casa Județeană de Pensii Sălaj și Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice (fost Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale) criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În susținerea recursului, recurenții-pârâți au arătat în esență că în mod greșit a reținut prima instanță că prevederile normative contestate sunt nelegale, întrucât acestea nu fac decât să stabilească în concret, prin aplicarea normelor de principiu prevăzute de lege, modalitatea de încadrare și reîncadrare a personalului plătit din fondurile publice, precum și formula concretă de calcul a salariilor și indemnizațiilor aferente.

II. Decizia instanței de recurs Examinând sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu criticile formulate de recurenți, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Curtea constată că recursurile sunt fondate, pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare. Obiectul excepției de nelegalitate supuse analizei în cauza de față îl constituie dispozițiile pct. III lit. b) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010, aprobate prin Ordinul comun nr. 42/77/2011 emis de ministrul muncii, familiei și protecției sociale și ministrul finanțelor publice.

Potrivit acestor dispoziții normative, "În anul 2011, pentru personalul nou-încadrat pe funcții, pentru personalul numit/încadrat în aceeași instituție/autoritate publică pe funcții de același fel, precum și pentru personalul promovat în funcții sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare din instituția/autoritatea publică în care acesta este încadrat. În mod similar se va proceda și pentru persoanele care s-au aflat în concediu plătit pentru creșterea și îngrijirea copilului, precum și pentru personalul ale cărui raporturi de muncă sau raporturi de serviciu au fost suspendate din alte cauze, potrivit legii, luându-se în considerare funcția, clasa, gradul, treapta de salarizare deținute anterior suspendării din funcție.

În cazul funcționarilor publici nou-încadrați sau promovați, nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010. Pentru funcționarii publici care se transferă în cursul anului 2011, la stabilirea salariului va fi avută în vedere treapta de salarizare deținută anterior". Dispozițiile normative contestate au fost emise în aplicarea și executarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice.

Astfel, conform prevederilor art. 17 din acest act normativ "În termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Ministerul Finanțelor Publice vor elabora normele metodologice de aplicare a prezentei legi, care vor fi aprobate prin ordin al ministrului muncii, familiei și protecției sociale și al ministrului finanțelor publice, care va stabili și formula concretă de calcul al salariilor, indemnizațiilor și soldelor pentru anul 2011". De asemenea, potrivit dispozițiilor aceluiași act normativ, "În anul 2011, pentru personalul nou-încadrat pe funcții, pentru personalul numit/încadrat în aceeași instituție/autoritate publică pe funcții de același fel, precum și pentru personalul promovat în funcții sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare din instituția/autoritatea publică în care acesta este încadrat" (art. 2) și "Personalul plătit din fonduri publice se reîncadrează, începând cu 1 ianuarie 2011, pe clase de salarizare, pe noile funcții, gradații și grade prevăzute de legea-cadru, în raport cu funcția, vechimea, gradul și treapta avute de persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010" (art. 4 alin. (3)). În cadrul procedurii prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004,

legalitatea unui act administrativ trebuie analizată în funcție de actele normative cu forță juridică superioară în baza cărora acesta a fost emis, în raport cu principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, principiu consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată. Argumentul invocat, atât de către intimata-reclamantă cât și de către prima instanță, în favoarea tezei nelegalității dispozițiilor normative contestate îl constituie împrejurarea că acestea fac referire la treapta 3 de salarizare, fără ca Legea nr. 285/2010 să conțină o astfel de prevedere, argumentul fiind, evident, greșit.

Astfel, din conținutul prevederilor art. 2 din Legea nr. 285/2010, rezultă că legiuitorul a urmărit ca, pentru anul 2011, salarizarea personalului nou-încadrat, precum și a celui promovat în funcții sau în grade/trepte, salarizarea să se facă la un singur nivel de salarizare, acela fiind cel în plată pentru funcții similare.

Prevederile art. 2 din lege trebuie, însă, interpretate prin raportare la dispozițiile art. 4 alin. (3) din aceeași lege, mai sus citate, cu care se coroborează și care fac trimitere în mod expres la o salarizare având drept referință funcția, vechimea, gradul și treapta avute de persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010, acestea reprezentând, deci, "nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare", la care se referă art. 2. Așadar, dispozițiile art. 2 din Legea nr. 285/2010 nu doar că nu exclud raportarea la trepte de salarizare, dar chiar o prevăd, stabilind că salarizarea, pentru personalul aflat în situațiile menționate în ipoteza normei, se face la "nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare", acest nivel fiind, conform art. 4 alin. (3) din aceeași lege, cel "în raport cu funcția, vechimea, gradul și treapta avute de persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010", nivel stabilit începând cu 1 ianuarie 2011, prin reîncadrarea personalului plătit din fonduri publice.

Că astfel trebuie interpretate prevederile legale în discuție rezultă și din dispozițiile cuprinse la pct. II art. 13 alin. (2) din O.U.G. nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din O.U.G. nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, aprobată prin Legea nr. 283/2011, unde se prevede în mod expres că "În cazul funcționarilor publici nou-încadrați sau promovați, nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010". Aceste dispoziții legale, deși edictate ulterior emiterii prevederilor normative contestate în cauză, confirmă în mod clar și neechivoc modul de interpretare coroborat al dispozițiilor art. 2 și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 285/2010 și, implicit, legalitatea soluției reglementate de dispozițiile pct. III lit. b) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor acestei legii, ce fac obiectul excepției de nelegalitate.

Legiuitorul a menținut, așadar, același criteriu de calcul al nivelului de salarizare pentru funcționarii publici nou-încadrați sau promovați, inclusiv pentru anul 2012, acesta fiind cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizată în anul 2010. Or, prevederile pct. III lit. b) din Metodologia aprobată prin Ordinul comun nr. 42/77/2011, emis de ministrul muncii, familiei și protecției sociale și ministrul finanțelor publice, realizează tocmai punerea în aplicare a acestei reguli, instituită de legiuitor prin dispozițiile art. 2 și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 285/2010, pe care le respectă întocmai. Față de cele arătate, constatându-se că hotărârea primei instanțe a fost dată cu aplicarea greșită a legii, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc.

civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 304 pct. 9 din același cod, va admite recursurile și va modifica sentința atacată, în sensul respingerii excepției de nelegalitate, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de Direcția Generală a Finanțelor Publice a Județului Sălaj, în numele Ministerul Finanțelor Publice, Casa Județeană de Pensii Sălaj și Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice (fost Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale) împotriva Sentinței nr. 658 din 9 octombrie 2012 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată, în sensul că respinge excepția de nelegalitate a actului administrativ - Punctul III lit. B din Ordinul comun nr. 77 din 14 ianuarie 2011 privind aprobarea normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010, ca nefondată.

Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi, 28 mai 2013. Procesat de GGC - AM