ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 51/2017

Tribunalul Gorj - Secția I civilă a dispus, din oficiu, prin Încheierea din 25 ianuarie 2017, în Dosarul nr. 2.058/318/2016, aflat pe rolul acestei instanțe, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: "interpretarea dispozițiilor art. III alin. (2) din Legea nr. 169/1997 pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 169/1997), referitoare la titularul unei acțiuni în constatare a nulității absolute, în condițiile art. III alin. (1) din același act normativ (primar, prefect, Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților și alte persoane care justifică un interes legitim), în raport cu dispozițiile art. 5 lit. l) din Regulamentul privind procedura de constituire, atribuțiile și funcționarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, a modelului și modului de atribuire a titlurilor de proprietate, precum și punerea în posesie a proprietarilor (Regulamentul), aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005, cu modificările și completările ulterioare (Hotărârea Guvernului nr. 890/2005) și art. 32 lit. d) și art. 33 din Codul de procedură civilă, în sensul de a stabili dacă cerința «interesului legitim» prevăzută de art. III alin. (2) din Legea nr. 169/1997, este aplicabilă și primarului, în calitate de președinte al comisiei locale de fond funciar, în formularea unei cereri întemeiate pe dispozițiile art. III alin. (1) din același act normativ".

Prin Cererea înregistrată cu nr. 2.058/318/2016 pe rolul Judecătoriei Târgu Jiu, reclamantul primarul comunei Mușetești, în calitate de președinte al Comisiei locale de fond funciar Mușetești, a solicitat, în contradictoriu cu pârâții A și Comisia Județeană Gorj pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, constatarea nulității absolute a titlului de proprietate nr. xxxx din 18 aprilie 2001, eliberat în favoarea pârâtului A. Motivul de nulitate invocat de către reclamant a fost acela că titularul dreptului de proprietate, pârâtul A, nu este persoană îndreptățită la reconstituirea dreptului de proprietate, în sensul că nu a probat deținerea terenului anterior preluării terenurilor de către statul român, acțiunea fiind întemeiată în drept pe dispozițiile art. III din Legea nr. 169/1997.

Prin Sentința civilă nr. 4.042 din 19 mai 2016, pronunțată de Judecătoria Târgu Jiu, s-a respins acțiunea, cu motivarea că lipsește interesul reclamantului în promovarea cererii de chemare în judecată, în condițiile în care acesta nu a probat că pentru suprafața de teren din titlul de proprietate contestat s-a declanșat procedura prevăzută de Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 18/1991), în ceea ce privește o terță persoană (terenul a fost solicitat în condițiile Legii nr. 18/1991 sau există o hotărâre de validare a dreptului de proprietate în favoarea altei persoane).

Împotriva acestei sentințe, în termen legal, a declarat apel reclamantul, criticând soluția prin reiterarea susținerilor din cuprinsul cererii de chemare în judecată, referitoare la faptul că titularul actului de proprietate contestat nu este persoană îndreptățită la reconstituirea dreptului de proprietate în sensul prevăzut de Legea nr. 18/1991.

În ședința publică din 25 ianuarie 2017, din oficiu, instanța de apel a pus în discuția părților sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile asupra chestiunii de drept deduse judecății.

Prin încheierea pronunțată la aceeași dată, instanța a constatat admisibilă sesizarea și, în temeiul dispozițiilor art. 520 alin. (2) din Codul de procedură civilă, a dispus și suspendarea judecății.

Prin Încheierea pronunțată la data de 25 ianuarie 2017, Tribunalul Gorj - Secția I civilă a constatat admisibilitatea sesizării Înaltei Curți de Casație si Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, motivat de următoarele considerente:

Pârâtul A, prin apărător, a expus oral, în ședința publică din data de 25 ianuarie 2017, poziția sa în raport cu problema de drept pusă în discuție, arătând că, și în situația în care acțiunea, întemeiată pe dispozițiile art. III din Legea nr. 169/1997, este formulată de primar, în condițiile art. III alin. (2) din același act normativ, acesta este ținut să probeze interesul său în promovarea acțiunii, în conformitate cu dispozițiile art. 32 lit. d) și art. 33 din Codul de procedură civilă.

După comunicarea raportului, apelantul-reclamant primarul comunei Mușetești, în calitate de președinte al Comisiei locale de fond funciar Mușetești, și intimata-pârâtă Comisia Județeană Gorj pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor au depus, în termen legal, puncte de vedere asupra chestiunii de drept supuse judecății, apreciind că primarul, prefectul și Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților sunt asimilați organizațiilor, instituțiilor sau autorităților prevăzute de art. 37 din Codul de procedură civilă, care, fără a justifica un interes personal, acționează pentru apărarea drepturilor sau intereselor legitime ale unor persoane aflate în situații speciale sau, după caz, în scopul ocrotirii unui interes de grup ori general.

Completul de judecată învestit cu soluționarea apelului în Dosarul nr. 2.058/318/2016 al Tribunalului Gorj - Secția I civilă a apreciat că, în interpretarea dispozițiilor art. III alin. (1) lit. a) din Legea nr. 169/1997 și potrivit dispozițiilor legislației civile aplicabile la data încheierii actului juridic, sunt lovite de nulitate absolută actele de reconstituire a dreptului de proprietate în favoarea persoanelor care nu erau îndreptățite, potrivit legii, la astfel de reconstituiri sau constituiri, acte emise cu încălcarea prevederilor Legii nr. 18/1991, Legii nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole și celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 și ale Legii nr. 169/1997, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 1/2000), și ale Legii nr. 169/1997.

Astfel, dispozițiile art. III alin. (1) din Legea nr. 169/1997 stabilesc sancțiunea nulității absolute a actelor emise cu încălcarea prevederilor legislației fondului funciar, menționându-se, cu titlu exemplificativ, la lit. a), o serie de asemenea acte. În acest context urmează a fi interpretată dispoziția art. III alin. (2) din Legea nr. 169/1997, potrivit căreia această nulitate poate fi invocată de primar, prefect, Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților și de alte persoane care justifică un interes legitim, în sensul de a stabili dacă sintagma "interes legitim" vizează toți titularii dreptului la acțiune menționați în art. III alin. (2) din Legea nr. 169/1997, respectiv dacă primarul, prefectul și Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților sunt ținuți de dovedirea interesului, în condițiile art. 32 și 33 din Codul de procedură civilă, în promovarea acțiunii civile prevăzute de art. III alin. (1) din Legea nr. 169/1997.

În același scop urmează a fi avute în vedere și prevederile art. 5 lit. l) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005, conform cărora comisiile locale au în competență identificarea terenurilor atribuite nelegal și sesizarea primarului, în calitate de titular al acțiunii, în vederea constatării nulității absolute a acestor acte, pentru cazurile prevăzute de art. III alin. (1) din Legea nr. 169/1997.

Astfel, într-o primă opinie (opinia instanței de fond și a intimatului-pârât A), atât primarul, ca entitate căreia legea îi atribuite calitatea procesuală activă în cadrul unei asemenea acțiuni, cât și o terță persoană trebuie să justifice un interes legitim pentru a putea promova o acțiune întemeiată pe dispozițiile art. III alin. (1) din Legea nr. 169/1997, interesul fiind o componentă a dreptului la acțiune, în conformitate cu dispozițiile art. 32 alin. (1) lit. d) și art. 33 din Codul de procedură civilă. Faptul că legea îi atribuie acestuia calitate procesuală activă nu exonerează titularul cererii de a proba îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 32 din Codul de procedură civilă, printre care existența interesului în forma și condițiile prevăzute de art. 33 din Codul de procedură civilă, primarul, ca titular al unei asemenea acțiuni, având aceeași poziție procesuală ca orice altă persoană care ar promova o acțiune similară.

Într-o altă interpretare, în condițiile în care art. III alin. (2) din Legea nr. 169/1997 atribuie primarului calitate procesuală activă pentru promovarea unei acțiuni întemeiate pe dispozițiile art. III alin. (1) din lege, dar și oricăror altor persoane care justifică un interes legitim, fiind menționate, practic, două categorii de titulari ai cererii de chemare în judecată (o categorie alcătuită din primar, prefect și Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, iar cealaltă categorie a oricăror "altor persoane care justifică un interes legitim"), există o diferențiere de regim juridic între cele două categorii de persoane. Această diferențiere rezultă atât din calitatea celor din prima categorie, de reprezentanți ai autorităților publice, cu atribuții în procedura de reconstituire a dreptului de proprietate, în temeiul legislației funciare, dar și prin menționarea separată și nominală a acestora în cuprinsul textului art. III alin. (2) din Legea nr. 169/1997.

În cazul de față se pune problema de a stabili dacă, în interpretarea dispozițiilor legale enunțate anterior, simpla menționare în cuprinsul cererii de chemare în judecată (al cărei titular este primarul, în calitate de președinte al Comisiei locale de fond funciar Mușetești) a faptului că titlul de proprietate contestat a fost eliberat fără ca titularul dreptului de proprietate să formuleze cerere de reconstituire a dreptului de proprietate și să facă dovada calității sale de persoană îndreptățită la reconstituire, în sensul prevăzut de legislația fondului funciar, este suficientă pentru analizarea pe fond a cererii de chemare în judecată, în sensul verificării respectării procedurii Legii nr. 18/1991, cu ocazia eliberării titlului de proprietate contestat sau, și în această situație, este necesar, cu prioritate, ca titularul cererii (primarul) să justifice un interes legitim, în sensul prevăzut de art. 32 și 33 din Codul de procedură civilă.

Jurisprudența Curții de Apel Craiova - instanța de trimitere nu a identificat jurisprudență relevantă în materia ce face obiectul sesizării.

Jurisprudența celorlalte instanțe din țară: Cele mai multe curți de apel au comunicat lipsa jurisprudenței în materie. În rest, se constată caracterul neunitar al jurisprudenței. Astfel, dacă unele instanțe au apreciat că primarul, în calitate de titular recunoscut de lege al acțiunii reglementate de art. III alin. (1) din Legea nr. 169/1997, nu este ținut a justifica interesul în formularea unei asemenea acțiuni, prezumându-se că acționează în apărarea unui interes general (Judecătoria Buhuși, Judecătoria Constanța, Tribunalul Galați - Secția I civilă, Tribunalul Argeș - Secția civilă, Tribunalul Timiș - Secția I civilă), alte instanțe au reținut că primarul, în calitate de președinte al comisiei locale de fond funciar, trebuie să justifice un interes legitim, alături de celelalte condiții de exercitare a acțiunii civile (Tribunalul Brașov, Judecătoria Făgăraș). Opiniile teoretice exprimate de judecătorii instanțelor care nu au avut pe rol asemenea cauze prefigurează apariția unei practici neunitare.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu s-a verificat și nici nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării. S-a constatat însă că s-a verificat jurisprudența în problema de drept privind "admisibilitatea acțiunilor având ca obiect desființarea titlurilor de proprietate, formulate de terțe persoane, în temeiul art. III din Legea nr. 169/1997", apreciindu-se că nu sunt îndeplinite condițiile pentru declararea recursului în interesul legii, întrucât s-a constatat caracterul majoritar unitar al practicii judiciare, în sensul că terții justifică un interes legitim, conform art. III alin. (2) din Legea nr. 169/1997, acțiunile având ca obiect nulitatea absolută a actelor de proprietate prevăzute în alin. (1) fiind considerate admisibile.

În urma verificărilor efectuate se constată că instanța de contencios constituțional s-a pronunțat în repetate rânduri asupra constituționalității dispozițiilor art. III alin. (1) și (2) din Legea nr. 169/1997, respingând excepțiile formulate.

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, judecătorii-raportori au apreciat că, în cazul cererii formulate de primar, în calitate de președinte al comisiei locale de fond funciar, în temeiul art. III alin. (1) din Legea nr. 169/1997, cerința "interesului legitim", prevăzută de art. III alin. (2) din același act normativ, este prezumată.

În privința obiectului și a condițiilor sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, legiuitorul, în cuprinsul articolului 519 din Codul de procedură civilă, instituie o serie de condiții de admisibilitate pentru declanșarea acestei proceduri, condiții care se impun a fi întrunite în mod cumulativ, respectiv: existența unei cauze aflate în curs de judecată; cauza să fie soluționată în ultimă instanță; cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza; ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată; chestiunea de drept identificată să prezinte caracter de noutate și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat și nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Toate aceste condiții sunt îndeplinite în cauză.

Litigiul în legătură cu care s-a formulat sesizarea este în curs de judecată, tribunalul învestit cu soluționarea apelului urmează să soluționeze cauza în ultimă instanță prin pronunțarea unei hotărâri judecătorești care, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă, este definitivă, iar cauza care face obiectul judecății se află în competența legală a unui complet de judecată al tribunalului învestit să soluționeze cauza.

Deși legiuitorul nu definește noțiunea de "chestiune de drept" folosită în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, în interpretarea acestei noțiuni, doctrina afirmă că norma de drept disputată trebuie să fie îndoielnică, imperfectă (lacunară) sau neclară. Chestiunea de drept supusă dezbaterii trebuie să fie una veritabilă, legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este incomplet, fie pentru că nu este corelat cu alte dispoziții legale, fie pentru că se pune problema că nu ar mai fi în vigoare.

Examinând sesizarea pendinte, punctele de vedere și argumentele exprimate de instanțele din țară, care prefigurează existența unei practici neunitare cu privire la problema de drept ce face obiectul sesizării, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept apreciază chestiunea de drept supusă dezbaterii ca fiind una veritabilă, existând o dificultate reală de interpretare, care necesită o rezolvare de principiu pe calea procedurii prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

Asupra acestei chestiuni de drept, de lămurirea căreia depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat (în recurs în interesul legii sau în recurs în casație) și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Potrivit art. 32 alin. (1) lit. d) din Codul de procedură civilă, orice cerere poate fi formulată numai dacă titularul acesteia justifică un interes. Întrucât legea nu definește această condiție de exercițiu a acțiunii civile, în doctrină s-a arătat că prin interes trebuie înțeles folosul practic, imediat, pe care o parte îl are pentru a justifica punerea în mișcare a procedurii judiciare.

Este indiscutabil că atunci când folosul practic urmărit prin declanșarea procedurii judiciare aparține celui care recurge la forma procesuală, condiția interesului este satisfăcută.

Sunt însă situații în care cererea nu este promovată de titularul dreptului, ci de persoane, organizații, instituții sau autorități cărora legea le recunoaște în mod expres posibilitatea de a porni acțiunea civilă, conferindu-le în acest fel legitimare procesuală activă.

Astfel, art. 37 din Codul de procedură civilă prevede că, în cazurile și condițiile prevăzute exclusiv de lege, se pot introduce cereri sau formula apărări și de persoane, organizații, instituții sau autorități care, fără a justifica un interes personal, acționează pentru apărarea drepturilor sau intereselor legitime ale unor persoane aflate în situații speciale sau, după caz, în scopul ocrotirii unui interes de grup ori general.

Prin urmare, legitimarea procesuală legală activă a fost recunoscută altor persoane sau organe decât titularul dreptului fie atunci când titularul dreptului se află în situații speciale, fie când există necesitatea ocrotirii unui interes de grup ori general. În toate aceste cazuri, calitatea procesuală și interesul nu sunt întrunite, ambele, în persoana celui care acționează, iar art. 37 din Codul de procedură civilă prevede, cât se poate de clar, că acela care acționează nu trebuie să justifice un interes personal.

Norma juridică ce face obiectul prezentei sesizări - art. III alin. (2) din Legea nr. 169/1997 - reprezintă o aplicare a prevederilor art. 37 din Codul de procedură civilă, un caz în care legiuitorul a recunoscut primarului, prefectului și Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților legitimare procesuală activă în promovarea unei cereri având ca obiect nulitatea actelor indicate în alineatul 1 al aceluiași articol, emise în materia fondului funciar. Chestiunea de drept dedusă judecății este aceea a interpretării dispozițiilor art. III alin. (2) din Legea nr. 169/1997, în sensul de a stabili dacă cererile promovate de subiectele de drept indicate anterior trebuie sau nu să îndeplinească cerința "interesului legitim" menționată în cuprinsul aceleiași norme.

Interesul legitim menționat în alineatul 2 al art. III din Legea nr. 169/1997, drept condiție de exercițiu a acțiunii civile având ca obiect nulitatea actelor indicate în art. III alin. (1) al aceleiași legi, trebuie analizat numai atunci când cererea este formulată de alte persoane, nu și atunci când titularul acesteia este primarul, prefectul sau Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților.

Argumentele vizează:

(i) Așa cum rezultă din conținutul său, art. 37 din Codul de procedură civilă permite ca, în cazurile și condițiile prevăzute exclusiv de lege, cererile să fie introduse și de persoane, organizații, instituții sau autorități, care acționează în scopul ocrotirii unui interes general.

(ii) Astfel cum este formulat, textul de lege analizat menționează două categorii de subiecte de drept cărora le conferă legitimare procesuală activă: prima categorie este formată din primar, prefect și Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, iar cealaltă categorie cuprinde orice "alte persoane care justifică un interes legitim". Conjuncția "și" din cuprinsul normei dovedește intenția legiuitorului de a delimita cele două categorii de subiecte de drept și de a reglementa un regim juridic diferit între cele două categorii de titulari ai cererii de chemare în judecată. Regimul juridic diferit este justificat de faptul că prima categorie cuprinde exclusiv reprezentanți ai autorităților publice cu atribuții în procedura de reconstituire a dreptului de proprietate în materia fondului funciar. Cum numai subiectele de drept din prima categorie sunt indicate nominal - primar, prefect, Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților - pe când în cea de-a doua categorie sunt cuprinse orice "alte persoane", iar condiția interesului legitim este menționată în mod expres numai după indicarea acestei ultime categorii, rezultă că interesul reprezintă o condiție de exercițiu numai pentru acțiunea în nulitate promovată de o altă persoană decât primarul, prefectul sau Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților. Dacă legiuitorul ar fi dorit ca, pentru orice titular al cererii, interesul să fie o condiție de exercițiu pentru acțiunea în nulitatea actelor indicate în alineatul 1 al art. III din Legea nr. 169/1997, nu ar mai fi delimitat două categorii de subiecte de drept ce pot fi titularii unei astfel de cereri, ci ar fi stabilit că ea poate fi promovată de orice persoană care justifică un interes. Prin urmare, condiția interesului legitim diferențiază cele două categorii de subiecte de drept, ea urmând a fi analizată numai în cazul cererilor formulate de alte persoane decât primarul, prefectul sau

Pentru toate aceste considerente,