Decizia nr. 51 din 3 iulie 2017

Tribunalul Gorj – Secţia I civilă a dispus, din oficiu, prin Încheierea din 25 ianuarie 2017, în Dosarul nr. 2.058/318/2016, aflat pe rolul acestei instanţe, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: „interpretarea dispoziţiilor art. III alin. (2) din Legea nr. 169/1997 pentru modificarea şi completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 169/1997), referitoare la titularul unei acţiuni în constatare a nulităţii absolute, în condiţiile art. III alin. (1) din acelaşi act normativ (primar, prefect, Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi alte persoane care justifică un interes legitim), în raport cu dispoziţiile art. 5 lit. l) din Regulamentul privind procedura de constituire, atribuţiile şi funcţionarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, a modelului şi modului de atribuire a titlurilor de proprietate, precum şi punerea în posesie a proprietarilor (Regulamentul), aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005, cu modificările şi completările ulterioare (Hotărârea Guvernului nr. 890/2005) şi art. 32 lit. d) şi art. 33 din Codul de procedură civilă, în sensul de a stabili dacă cerinţa «interesului legitim» prevăzută de art. III alin. (2) din Legea nr. 169/1997, este aplicabilă şi primarului, în calitate de preşedinte al comisiei locale de fond funciar, în formularea unei cereri întemeiate pe dispoziţiile art. III alin. (1) din acelaşi act normativ”. II. Expunerea succintă a procesului

Prin Cererea înregistrată cu nr. 2.058/318/2016 pe rolul Judecătoriei Târgu Jiu, reclamantul primarul comunei Muşeteşti, în calitate de preşedinte al Comisiei locale de fond funciar Muşeteşti, a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii A şi Comisia Judeţeană Gorj pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, constatarea nulităţii absolute a titlului de proprietate nr. xxxx din 18 aprilie 2001, eliberat în favoarea pârâtului A. Motivul de nulitate invocat de către reclamant a fost acela că titularul dreptului de proprietate, pârâtul A, nu este persoană îndreptăţită la reconstituirea dreptului de proprietate, în sensul că nu a probat deţinerea terenului anterior preluării terenurilor de către statul român, acţiunea fiind întemeiată în drept pe dispoziţiile art. III din Legea nr. 169/1997.

Prin Sentinţa civilă nr. 4.042 din 19 mai 2016, pronunţată de Judecătoria Târgu Jiu, s-a respins acţiunea, cu motivarea că lipseşte interesul reclamantului în promovarea cererii de chemare în judecată, în condiţiile în care acesta nu a probat că pentru suprafaţa de teren din titlul de proprietate contestat s-a declanşat procedura prevăzută de Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 18/1991), în ceea ce priveşte o terţă persoană (terenul a fost solicitat în condiţiile Legii nr. 18/1991 sau există o hotărâre de validare a dreptului de proprietate în favoarea altei persoane).

Împotriva acestei sentinţe, în termen legal, a declarat apel reclamantul, criticând soluţia prin reiterarea susţinerilor din cuprinsul cererii de chemare în judecată, referitoare la faptul că titularul actului de proprietate contestat nu este persoană îndreptăţită la reconstituirea dreptului de proprietate în sensul prevăzut de Legea nr. 18/1991.

În şedinţa publică din 25 ianuarie 2017, din oficiu, instanţa de apel a pus în discuţia părţilor sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile asupra chestiunii de drept deduse judecăţii.

Prin încheierea pronunţată la aceeaşi dată, instanţa a constatat admisibilă sesizarea şi, în temeiul dispoziţiilor art. 520 alin. (2) din Codul de procedură civilă, a dispus şi suspendarea judecăţii. III. Motivele de admisibilitate reţinute de titularul sesizării

Prin Încheierea pronunţată la data de 25 ianuarie 2017, Tribunalul Gorj – Secţia I civilă a constatat admisibilitatea sesizării Înaltei Curţi de Casaţie si Justiţie, în temeiul dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, motivat de următoarele considerente: – de lămurirea modului de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. III alin. (2) din Legea nr. 169/1997 raportat la prevederile art. 5 lit. l) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005 şi art. 32 alin. (1) lit. d) şi art. 33 din Codul de procedură civilă depinde soluţionarea pe fond a cauzei, întrucât tribunalul urmează să se pronunţe în ultimă instanţă asupra litigiului dedus judecăţii, iar pentru soluţionarea acestui litigiu în fond este necesară lămurirea chestiunii de drept vizând interesul primarului, în calitatea sa de preşedinte al comisiei locale de fond funciar, de a promova o acţiune întemeiată pe dispoziţiile art. III din Legea nr. 169/1997 şi având ca obiect constatarea nulităţii absolute a unui titlu de proprietate, eliberat în favoarea unei persoane care nu a urmat procedura prevăzută de Legea nr. 18/1991; – această problemă de drept, de dezlegarea căreia depinde soluţionarea pe fond a litigiului, este nouă deoarece, prin consultarea jurisprudenţei, s-a constatat că asupra sa Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat printr-o altă hotărâre; – problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, conform evidenţelor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, consultate la data pronunţării încheierii. IV. Punctele de vedere ale părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Pârâtul A, prin apărător, a expus oral, în şedinţa publică din data de 25 ianuarie 2017, poziţia sa în raport cu problema de drept pusă în discuţie, arătând că, şi în situaţia în care acţiunea, întemeiată pe dispoziţiile art. III din Legea nr. 169/1997, este formulată de primar, în condiţiile art. III alin. (2) din acelaşi act normativ, acesta este ţinut să probeze interesul său în promovarea acţiunii, în conformitate cu dispoziţiile art. 32 lit. d) şi art. 33 din Codul de procedură civilă.

După comunicarea raportului, apelantul-reclamant primarul comunei Muşeteşti, în calitate de preşedinte al Comisiei locale de fond funciar Muşeteşti, şi intimata-pârâtă Comisia Judeţeană Gorj pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor au depus, în termen legal, puncte de vedere asupra chestiunii de drept supuse judecăţii, apreciind că primarul, prefectul şi Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor sunt asimilaţi organizaţiilor, instituţiilor sau autorităţilor prevăzute de art. 37 din Codul de procedură civilă, care, fără a justifica un interes personal, acţionează pentru apărarea drepturilor sau intereselor legitime ale unor persoane aflate în situaţii speciale sau, după caz, în scopul ocrotirii unui interes de grup ori general. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Completul de judecată învestit cu soluţionarea apelului în Dosarul nr. 2.058/318/2016 al Tribunalului Gorj – Secţia I civilă a apreciat că, în interpretarea dispoziţiilor art. III alin. (1) lit. a) din Legea nr. 169/1997 şi potrivit dispoziţiilor legislaţiei civile aplicabile la data încheierii actului juridic, sunt lovite de nulitate absolută actele de reconstituire a dreptului de proprietate în favoarea persoanelor care nu erau îndreptăţite, potrivit legii, la astfel de reconstituiri sau constituiri, acte emise cu încălcarea prevederilor Legii nr. 18/1991, Legii nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole şi celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 şi ale Legii nr. 169/1997, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 1/2000), şi ale Legii nr. 169/1997.

Astfel, dispoziţiile art. III alin. (1) din Legea nr. 169/1997 stabilesc sancţiunea nulităţii absolute a actelor emise cu încălcarea prevederilor legislaţiei fondului funciar, menţionându-se, cu titlu exemplificativ, la lit. a), o serie de asemenea acte. În acest context urmează a fi interpretată dispoziţia art. III alin. (2) din Legea nr. 169/1997, potrivit căreia această nulitate poate fi invocată de primar, prefect, Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi de alte persoane care justifică un interes legitim, în sensul de a stabili dacă sintagma „interes legitim” vizează toţi titularii dreptului la acţiune menţionaţi în art. III alin. (2) din Legea nr. 169/1997, respectiv dacă primarul, prefectul şi Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor sunt ţinuţi de dovedirea interesului, în condiţiile art. 32 şi 33 din Codul de procedură civilă, în promovarea acţiunii civile prevăzute de art. III alin. (1) din Legea nr. 169/1997.

În acelaşi scop urmează a fi avute în vedere şi prevederile art. 5 lit. l) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005, conform cărora comisiile locale au în competenţă identificarea terenurilor atribuite nelegal şi sesizarea primarului, în calitate de titular al acţiunii, în vederea constatării nulităţii absolute a acestor acte, pentru cazurile prevăzute de art. III alin. (1) din Legea nr. 169/1997.

Astfel, într-o primă opinie (opinia instanţei de fond şi a intimatului-pârât A), atât primarul, ca entitate căreia legea îi atribuite calitatea procesuală activă în cadrul unei asemenea acţiuni, cât şi o terţă persoană trebuie să justifice un interes legitim pentru a putea promova o acţiune întemeiată pe dispoziţiile art. III alin. (1) din Legea nr. 169/1997, interesul fiind o componentă a dreptului la acţiune, în conformitate cu dispoziţiile art. 32 alin. (1) lit. d) şi art. 33 din Codul de procedură civilă. Faptul că legea îi atribuie acestuia calitate procesuală activă nu exonerează titularul cererii de a proba îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 32 din Codul de procedură civilă, printre care existenţa interesului în forma şi condiţiile prevăzute de art. 33 din Codul de procedură civilă, primarul, ca titular al unei asemenea acţiuni, având aceeaşi poziţie procesuală ca orice altă persoană care ar promova o acţiune similară. În această opinie, interesul, în coordonatele prevăzute de art. 33 din Codul de procedură civilă, trebuie interpretat prin prisma prevederilor speciale ale Legii nr. 18/1991, în sensul că desfiinţarea actului eliberat în procedura acestei legi poate fi solicitată numai în situaţia în care suprafaţa de teren în discuţie face obiectul unei alte cereri de reconstituire a dreptului de proprietate, aflată în curs de soluţionare, în lipsa unui litigiu în procedura Legii nr. 18/1991 asupra terenului din actul de proprietate contestat neexistând interesul primarului de a promova o asemenea acţiune civilă.

Într-o altă interpretare, în condiţiile în care art. III alin. (2) din Legea nr. 169/1997 atribuie primarului calitate procesuală activă pentru promovarea unei acţiuni întemeiate pe dispoziţiile art. III alin. (1) din lege, dar şi oricăror altor persoane care justifică un interes legitim, fiind menţionate, practic, două categorii de titulari ai cererii de chemare în judecată (o categorie alcătuită din primar, prefect şi Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, iar cealaltă categorie a oricăror „altor persoane care justifică un interes legitim”), există o diferenţiere de regim juridic între cele două categorii de persoane. Această diferenţiere rezultă atât din calitatea celor din prima categorie, de reprezentanţi ai autorităţilor publice, cu atribuţii în procedura de reconstituire a dreptului de proprietate, în temeiul legislaţiei funciare, dar şi prin menţionarea separată şi nominală a acestora în cuprinsul textului art. III alin. (2) din Legea nr. 169/1997. Diferenţa de regim juridic, în cazul primarului, este confirmată de dispoziţia specială a art. 5 lit. l) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005, care enumeră printre atribuţiile comisiilor locale de fond funciar şi pe aceea de identificare a actelor eliberate nelegal şi sesizarea primarului, în vederea promovării acţiunilor întemeiate pe dispoziţiile art. III din Legea nr. 169/1997. Astfel, în această interpretare, cele trei entităţi reprezentate de primar, prefect şi Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor nu sunt ţinute, în promovarea cererii de chemare în judecată, de dovedirea interesului legitim, acest interes fiind subînţeles, în condiţiile în care îndeplinesc atribuţii specifice în procedura de reconstituire a dreptului de proprietate, iar calitatea procesuală activă atribuită de lege presupune şi existenţa interesului legitim în a acţiona; în situaţia dată este suficientă indicarea cauzei acţiunii ca fiind încălcarea legislaţiei fondului funciar cu ocazia eliberării actului de proprietate a cărui nulitate o solicită, în condiţiile art. III lit. a) din Legea nr. 169/1997.

În cazul de faţă se pune problema de a stabili dacă, în interpretarea dispoziţiilor legale enunţate anterior, simpla menţionare în cuprinsul cererii de chemare în judecată (al cărei titular este primarul, în calitate de preşedinte al Comisiei locale de fond funciar Muşeteşti) a faptului că titlul de proprietate contestat a fost eliberat fără ca titularul dreptului de proprietate să formuleze cerere de reconstituire a dreptului de proprietate şi să facă dovada calităţii sale de persoană îndreptăţită la reconstituire, în sensul prevăzut de legislaţia fondului funciar, este suficientă pentru analizarea pe fond a cererii de chemare în judecată, în sensul verificării respectării procedurii Legii nr. 18/1991, cu ocazia eliberării titlului de proprietate contestat sau, şi în această situaţie, este necesar, cu prioritate, ca titularul cererii (primarul) să justifice un interes legitim, în sensul prevăzut de art. 32 şi 33 din Codul de procedură civilă. VI. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie

Jurisprudenţa Curţii de Apel Craiova – instanţa de trimitere nu a identificat jurisprudenţă relevantă în materia ce face obiectul sesizării.

Jurisprudenţa celorlalte instanţe din ţară: Cele mai multe curţi de apel au comunicat lipsa jurisprudenţei în materie. În rest, se constată caracterul neunitar al jurisprudenţei. Astfel, dacă unele instanţe au apreciat că primarul, în calitate de titular recunoscut de lege al acţiunii reglementate de art. III alin. (1) din Legea nr. 169/1997, nu este ţinut a justifica interesul în formularea unei asemenea acţiuni, prezumându-se că acţionează în apărarea unui interes general (Judecătoria Buhuşi, Judecătoria Constanţa, Tribunalul Galaţi – Secţia I civilă, Tribunalul Argeş – Secţia civilă, Tribunalul Timiş – Secţia I civilă), alte instanţe au reţinut că primarul, în calitate de preşedinte al comisiei locale de fond funciar, trebuie să justifice un interes legitim, alături de celelalte condiţii de exercitare a acţiunii civile (Tribunalul Braşov, Judecătoria Făgăraş). Opiniile teoretice exprimate de judecătorii instanţelor care nu au avut pe rol asemenea cauze prefigurează apariţia unei practici neunitare.

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu s-a verificat şi nici nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării. S-a constatat însă că s-a verificat jurisprudenţa în problema de drept privind „admisibilitatea acţiunilor având ca obiect desfiinţarea titlurilor de proprietate, formulate de terţe persoane, în temeiul art. III din Legea nr. 169/1997”, apreciindu-se că nu sunt îndeplinite condiţiile pentru declararea recursului în interesul legii, întrucât s-a constatat caracterul majoritar unitar al practicii judiciare, în sensul că terţii justifică un interes legitim, conform art. III alin. (2) din Legea nr. 169/1997, acţiunile având ca obiect nulitatea absolută a actelor de proprietate prevăzute în alin. (1) fiind considerate admisibile. VII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

În urma verificărilor efectuate se constată că instanţa de contencios constituţional s-a pronunţat în repetate rânduri asupra constituţionalităţii dispoziţiilor art. III alin. (1) şi (2) din Legea nr. 169/1997, respingând excepţiile formulate. Astfel, Curtea a stabilit că dispoziţiile legale criticate prevăd că sunt lovite de nulitate absolută, potrivit legislaţiei civile aplicabile la data încheierii actului juridic, printre altele, actele de reconstituire sau de constituire a dreptului de proprietate emise, cu încălcarea prevederilor Legii nr. 18/1991, în favoarea persoanelor îndreptăţite la asemenea reconstituiri sau constituiri. Aceste dispoziţii nu aduc nicio noutate din punct de vedere legislativ; ele nu fac decât să precizeze încă o dată sancţiunea nulităţii actelor translative de proprietate încheiate cu încălcarea unor norme legale imperative. Or, cum un act nul nu poate produce efecte, el fiind desfiinţat de la data încheierii, asemenea acte nu au putut să constituie temeiuri ale dobândirii valabile a dreptului de proprietate. În consecinţă, prevederile art. III alin. (1) din Legea nr. 169/1997, care constată o nulitate preexistentă, nu contravin principiului neretroactivităţii prevăzut la art. 15 alin. (2) din Constituţie. 1 1 Decizia Curţii Constituţionale nr. 328 din 11 septembrie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 786 din 7 noiembrie 2003; Decizia Curţii Constituţionale nr. 2 din 14 ianuarie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 130 din 27 februarie 2003; Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.563 din 7 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 119 din 16 februarie 2010; Decizia Curţii Constituţionale nr. 700 din 11 septembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 681 din 8 octombrie 2007 etc. Curtea a mai reţinut că, potrivit regimului juridic al sancţiunii nulităţii absolute, orice persoană care justifică un interes o poate invoca. Calitate procesuală activă în vederea promovării unei astfel de acţiuni în justiţie au atât persoanele care justifică un interes legitim, cât şi persoanele care au atribuţii cu privire la reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor. Astfel, primarul sau prefectul, ca reprezentanţi legitimi ai autorităţilor comunale, orăşeneşti, municipale şi, respectiv, judeţene, ca şi Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor veghează la respectarea legalităţii emiterii actelor de către comisiile locale de fond funciar. În acelaşi timp, prevederea expresă care include între titularii dreptului la acţiune în constatarea nulităţii şi primarul, prefectul sau Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor constituie expresia garantării liberului acces la justiţie şi a dreptului la un proces echitabil, aşa cum acestea sunt consacrate constituţional. 2 2 Decizia Curţii Constituţionale nr. 6 din 18 ianuarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 165 din 8 martie 2011; Decizia Curţii Constituţionale nr. 984 din 30 septembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 715 din 21 octombrie 2008; Decizia Curţii Constituţionale nr. 624 din 12 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 580 din 17 august 2011; Decizia Curţii Constituţionale nr. 676 din 17 noiembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 127 din 17 februarie 2017 etc. VIII. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, judecătorii-raportori au apreciat că, în cazul cererii formulate de primar, în calitate de preşedinte al comisiei locale de fond funciar, în temeiul art. III alin. (1) din Legea nr. 169/1997, cerinţa „interesului legitim”, prevăzută de art. III alin. (2) din acelaşi act normativ, este prezumată. IX. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie Examinând sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori şi chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele: Asupra admisibilităţii sesizării

În privinţa obiectului şi a condiţiilor sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, legiuitorul, în cuprinsul articolului 519 din Codul de procedură civilă, instituie o serie de condiţii de admisibilitate pentru declanşarea acestei proceduri, condiţii care se impun a fi întrunite în mod cumulativ, respectiv: existenţa unei cauze aflate în curs de judecată; cauza să fie soluţionată în ultimă instanţă; cauza care face obiectul judecăţii să se afle în competenţa legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului învestit să soluţioneze cauza; ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată; chestiunea de drept identificată să prezinte caracter de noutate şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat şi nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

Toate aceste condiţii sunt îndeplinite în cauză.

Litigiul în legătură cu care s-a formulat sesizarea este în curs de judecată, tribunalul învestit cu soluţionarea apelului urmează să soluţioneze cauza în ultimă instanţă prin pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti care, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă, este definitivă, iar cauza care face obiectul judecăţii se află în competenţa legală a unui complet de judecată al tribunalului învestit să soluţioneze cauza.

Deşi legiuitorul nu defineşte noţiunea de „chestiune de drept” folosită în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, în interpretarea acestei noţiuni, doctrina afirmă că norma de drept disputată trebuie să fie îndoielnică, imperfectă (lacunară) sau neclară. Chestiunea de drept supusă dezbaterii trebuie să fie una veritabilă, legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este incomplet, fie pentru că nu este corelat cu alte dispoziţii legale, fie pentru că se pune problema că nu ar mai fi în vigoare.

Examinând sesizarea pendinte, punctele de vedere şi argumentele exprimate de instanţele din ţară, care prefigurează existenţa unei practici neunitare cu privire la problema de drept ce face obiectul sesizării, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept apreciază chestiunea de drept supusă dezbaterii ca fiind una veritabilă, existând o dificultate reală de interpretare, care necesită o rezolvare de principiu pe calea procedurii prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

Asupra acestei chestiuni de drept, de lămurirea căreia depinde soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat (în recurs în interesul legii sau în recurs în casaţie) şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare. Asupra fondului sesizării

Potrivit art. 32 alin. (1) lit. d) din Codul de procedură civilă, orice cerere poate fi formulată numai dacă titularul acesteia justifică un interes. Întrucât legea nu defineşte această condiţie de exerciţiu a acţiunii civile, în doctrină s-a arătat că prin interes trebuie înţeles folosul practic, imediat, pe care o parte îl are pentru a justifica punerea în mişcare a procedurii judiciare.

Este indiscutabil că atunci când folosul practic urmărit prin declanşarea procedurii judiciare aparţine celui care recurge la forma procesuală, condiţia interesului este satisfăcută.

Sunt însă situaţii în care cererea nu este promovată de titularul dreptului, ci de persoane, organizaţii, instituţii sau autorităţi cărora legea le recunoaşte în mod expres posibilitatea de a porni acţiunea civilă, conferindu-le în acest fel legitimare procesuală activă.

Astfel, art. 37 din Codul de procedură civilă prevede că, în cazurile şi condiţiile prevăzute exclusiv de lege, se pot introduce cereri sau formula apărări şi de persoane, organizaţii, instituţii sau autorităţi care, fără a justifica un interes personal, acţionează pentru apărarea drepturilor sau intereselor legitime ale unor persoane aflate în situaţii speciale sau, după caz, în scopul ocrotirii unui interes de grup ori general.

Prin urmare, legitimarea procesuală legală activă a fost recunoscută altor persoane sau organe decât titularul dreptului fie atunci când titularul dreptului se află în situaţii speciale, fie când există necesitatea ocrotirii unui interes de grup ori general. În toate aceste cazuri, calitatea procesuală şi interesul nu sunt întrunite, ambele, în persoana celui care acţionează, iar art. 37 din Codul de procedură civilă prevede, cât se poate de clar, că acela care acţionează nu trebuie să justifice un interes personal.

Norma juridică ce face obiectul prezentei sesizări – art. III alin. (2) din Legea nr. 169/1997 – reprezintă o aplicare a prevederilor art. 37 din Codul de procedură civilă, un caz în care legiuitorul a recunoscut primarului, prefectului şi Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor legitimare procesuală activă în promovarea unei cereri având ca obiect nulitatea actelor indicate în alineatul 1 al aceluiaşi articol, emise în materia fondului funciar. Chestiunea de drept dedusă judecăţii este aceea a interpretării dispoziţiilor art. III alin. (2) din Legea nr. 169/1997, în sensul de a stabili dacă cererile promovate de subiectele de drept indicate anterior trebuie sau nu să îndeplinească cerinţa „interesului legitim” menţionată în cuprinsul aceleiaşi norme.

Interesul legitim menţionat în alineatul 2 al art. III din Legea nr. 169/1997, drept condiţie de exerciţiu a acţiunii civile având ca obiect nulitatea actelor indicate în art. III alin. (1) al aceleiaşi legi, trebuie analizat numai atunci când cererea este formulată de alte persoane, nu şi atunci când titularul acesteia este primarul, prefectul sau Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor.

Argumentele vizează: (i) scopul reglementării; (ii) interpretarea gramaticală a normei analizate.

(i) Aşa cum rezultă din conţinutul său, art. 37 din Codul de procedură civilă permite ca, în cazurile şi condiţiile prevăzute exclusiv de lege, cererile să fie introduse şi de persoane, organizaţii, instituţii sau autorităţi, care acţionează în scopul ocrotirii unui interes general. Legitimarea procesuală pe care legiuitorul i-o recunoaşte primarului în anumite materii reprezintă tocmai o aplicare a normei prevăzute de art. 37 din Codul de procedură civilă, deoarece atribuţia prevăzută în sarcina acestuia de art. 61 alin. (2) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 215/2001), de a asigura ” (…) respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, a prevederilor Constituţiei, precum şi punerea în aplicare a legilor, a decretelor Preşedintelui României, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului, a hotărârilor consiliului local (…) „, are ca justificare ocrotirea unui interes general. O astfel de materie este cea a fondului funciar unde, prin art. III alin. (2) din Legea nr. 169/1997, legiuitorul a reglementat calitatea procesuală a primarului în cererile având ca obiect nulitatea absolută a actelor indicate în cuprinsul alineatului 1 al aceluiaşi articol. Conform art. 5 lit. l) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005, una dintre atribuţiile principale ale comisiilor comunale, orăşeneşti sau municipale este aceea de a „identifica terenurile atribuite ilegal” şi de a „sesiza primarul, care înaintează sub semnătură acţiuni în constatarea nulităţii absolute pentru cazurile prevăzute la art. III din Legea nr. 169/1997, cu modificările şi completările ulterioare”. Legitimarea procesuală conferită de legiuitor primarului în astfel de cereri în constatarea nulităţii absolute a actelor indicate în art. III alin. (1) din Legea nr. 169/1997 este justificată de interesul intrării în legalitate a respectivelor acte emise în baza Legii nr. 18/1991, a rezolvării, pe cât posibil, a tuturor cererilor formulate în această materie, de necesitatea ocrotirii intereselor persoanelor ale căror drepturi la reconstituire au fost încălcate şi în privinţa cărora autorităţile se află în imposibilitatea de a le soluţiona favorabil cererile. Prin urmare, norma analizată conferă primarului legitimare procesuală activă în cererile având ca obiect nulitatea anumitor acte, expres prevăzute de lege, emise în materia fondului funciar, tocmai ca urmare a scopului urmărit prin promovarea unor astfel de cereri, şi care este acela al ocrotirii unui interes general. Or, în mod unanim, în doctrină se admite că cerinţa interesului este îndeplinită şi atunci când, în condiţiile art. 37 din Codul de procedură civilă, cererea nu este promovată de titularul dreptului, ci de persoane, organizaţii, instituţii sau autorităţi cărora legea le recunoaşte în mod expres posibilitatea de a porni acţiunea civilă, conferindu-le astfel legitimare procesuală activă, dat fiind scopul ocrotirii interesului general pe care astfel de cereri îl urmăresc. În consecinţă, cât timp norma analizată – art. III din Legea nr. 169/1997 – conferă primarului legitimare procesuală în anumite cereri, promovate în scopul ocrotirii unor interese generale, reprezentând o aplicare în materia fondului funciar a prevederilor art. 37 din Codul de procedură civilă coroborat cu art. 61 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, condiţia interesului nu trebuie analizată separat, ea fiind subînţeleasă prin voinţa legiuitorului. În sesizarea adresată Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a fost exprimată şi opinia în sensul că primarul poate solicita desfiinţarea actului eliberat în procedura Legii nr. 18/1991, numai în situaţia în care suprafaţa de teren în discuţie face obiectul unei alte cereri de reconstituire a dreptului de proprietate aflată în curs de soluţionare, deoarece în lipsa unui litigiu asupra terenului din actul de proprietate contestat nu ar exista interesul primarului de a promova o asemenea acţiune civilă. Opinia menţionată, care se bazează pe distincţia dintre interesul direct şi cel indirect, nu poate fi primită pentru mai multe argumente: a) Pentru considerentele anterior expuse, norma analizată reprezintă, sub aspectul supus dezbaterii, o aplicare în materia fondului funciar a dispoziţiilor art. 37 din Codul de procedură civilă. Or, textul menţionat prevede în mod expres că, în cazurile în care legea recunoaşte unor persoane, organizaţii, instituţii sau autorităţi dreptul de a acţiona în justiţie în scopul ocrotirii unui interes general, cel care acţionează nu trebuie să justifice un interes personal, fără să distingă între interesul personal direct şi cel indirect. În baza regulii de interpretare ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, distincţia propusă între interesul personal direct şi cel indirect (şi care, în opinia analizată ar trebui să existe în persoana unui terţ care a formulat o cerere de reconstituire cu privire la terenul ce face obiectul actului contestat de primar) nu poate fi primită. b) Dacă acţiunea în nulitate formulată de primar ar fi condiţionată de existenţa unei cereri de reconstituire cu privire la aceeaşi suprafaţă de teren cuprinsă în actul a cărui anulare se cere, nu s-ar mai justifica atribuţia stabilită în sarcina comisiilor comunale, orăşeneşti sau municipale prin art. 5lit. l) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005, de a „identifica terenurile atribuite ilegal”. c) Dacă s-ar admite interpretarea propusă în opinia analizată, nu s-ar mai putea susţine că, prin recunoaşterea legitimării procesuale active a primarului în acţiunea în nulitate a actelor indicate în alineatul 1 al art. III din Legea nr. 169/1997, legiuitorul a urmărit ocrotirea unui interes general, ci s-ar restrânge verificarea interesului la îndeplinirea acestei condiţii în favoarea unei singure persoane, respectiv a titularului unei cereri de reconstituire a dreptului de proprietate. Or, tocmai ocrotirea unui interes general a reprezentat raţiunea pentru care legiuitorul, în mod excepţional, a permis declanşarea procedurilor judiciare şi altor persoane decât titularului dreptului.

(ii) Astfel cum este formulat, textul de lege analizat menţionează două categorii de subiecte de drept cărora le conferă legitimare procesuală activă: prima categorie este formată din primar, prefect şi Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, iar cealaltă categorie cuprinde orice „alte persoane care justifică un interes legitim”. Conjuncţia „şi” din cuprinsul normei dovedeşte intenţia legiuitorului de a delimita cele două categorii de subiecte de drept şi de a reglementa un regim juridic diferit între cele două categorii de titulari ai cererii de chemare în judecată. Regimul juridic diferit este justificat de faptul că prima categorie cuprinde exclusiv reprezentanţi ai autorităţilor publice cu atribuţii în procedura de reconstituire a dreptului de proprietate în materia fondului funciar. Cum numai subiectele de drept din prima categorie sunt indicate nominal – primar, prefect, Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor – pe când în cea de-a doua categorie sunt cuprinse orice „alte persoane”, iar condiţia interesului legitim este menţionată în mod expres numai după indicarea acestei ultime categorii, rezultă că interesul reprezintă o condiţie de exerciţiu numai pentru acţiunea în nulitate promovată de o altă persoană decât primarul, prefectul sau Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor. Dacă legiuitorul ar fi dorit ca, pentru orice titular al cererii, interesul să fie o condiţie de exerciţiu pentru acţiunea în nulitatea actelor indicate în alineatul 1 al art. III din Legea nr. 169/1997, nu ar mai fi delimitat două categorii de subiecte de drept ce pot fi titularii unei astfel de cereri, ci ar fi stabilit că ea poate fi promovată de orice persoană care justifică un interes. Prin urmare, condiţia interesului legitim diferenţiază cele două categorii de subiecte de drept, ea urmând a fi analizată numai în cazul cererilor formulate de alte persoane decât primarul, prefectul sau Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, în privinţa acestora din urmă cerinţa interesului fiind prezumată.

Pentru toate aceste considerente,