ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 51/2020

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ce formează obiectul Dosarului nr. 787/1/2020 a fost constituit conform dispozițiilor art. 520 alin. (6) din Codul de procedură civilă raportat la art. XIX din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare (Legea nr. 2/2013), și ale art. 36 alin. (2) lit. a) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat (Regulamentul).

Ședința este prezidată de doamna judecător Laura-Mihaela Ivanovici, președintele Secției I civile a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă doamna Elena Adriana Stamatescu, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 38 din Regulament.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanța - Secția I civilă, în Dosarul nr. 2.567/118/2016, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar s-a depus raportul întocmit de judecătorul-raportor, ce a fost comunicat părților, în conformitate cu dispozițiile art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă; apelanta-reclamantă a depus, prin avocat, un punct de vedere asupra chestiunii de drept.

În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării privind pronunțarea unei hotărâri prealabile.

Prin Încheierea din 12 aprilie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 2.567/118/2016, Curtea de Apel Constanța - Secția I civilă a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: 1) Dacă din interpretarea art. 34 din Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes național, județean și local, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 255/2010), se poate aprecia că dispozițiile acestei legi se completează în mod corespunzător și cu dispozițiile art. 35 din Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, republicată (Legea nr. 33/1994); 2) În cazul în care răspunsul la prima întrebare este afirmativ, sunt aplicabile exproprierilor efectuate în temeiul Legii nr. 255/2010 și termenele prevăzute de art. 35 din Legea nr. 33/1994?

Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție la data de 11 martie 2020 cu nr. 787/1/2020, termenul de judecată fiind stabilit la data de 22 iunie 2020.

Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes național, județean și local, cu modificările și completările ulterioare

Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, republicată

Prin Cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Constanța - Secția I civilă cu nr. 2.567/118/2016, reclamanta X S.R.L. (fostă A S.R.L.) a chemat în judecată pe pârâtul Orașul N, prin primar, solicitând retrocedarea suprafeței de 1.453 mp teren situat în N, județul Constanța, expropriat prin Dispoziția nr. xxxx din 20 august 2012 a primarului orașului N.

Pârâtul a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția autorității de lucru judecat, cu motivarea că, prin cererea care a făcut obiectul Dosarului nr. 680/118/2014 al Tribunalului Constanța - Secția I civilă, reclamanta a avut aceeași solicitare, respectiv retrocedarea suprafeței de 1.453 mp teren situat în N, iar prin Sentința civilă nr. 1.096 din 7 mai 2014, pronunțată în această cauză, acțiunea a fost respinsă, hotărârea rămânând definitivă. Pe fond, pârâtul a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată, ca nefondată.

Asupra excepției autorității de lucru judecat instanța s-a pronunțat prin Încheierea din 10 iunie 2016, respingând-o ca nefondată.

Prin Sentința civilă nr. 2.123 din 12 octombrie 2017, Tribunalul Constanța - Secția I civilă a respins cererea de chemare în judecată, ca nefondată, reținând că terenul în litigiu, proprietatea reclamantei, a fost expropriat prin Dispoziția nr. xxxx din 20 august 2012, pentru cauză de utilitate publică, în vederea realizării obiectivului de interes local intitulat "amenajarea malului Mării Negre în zona de litoral a Orașului N - Dezvoltarea infrastructurii de turism de utilitate publică", iar prin Hotărârea nr. xx din 16 octombrie 2012 s-a stabilit cu titlu de despăgubire suma de 312.850,66 lei cu TVA.

S-a arătat că, în conformitate cu dispozițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 255/2010 și ale art. 6 alin. (11) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes național, județean și local, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 53/2011, cu completările ulterioare (Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 255/2010), după înscrierea în cartea funciară a coridorului de expropriere pe numele expropriatorului, acestuia îi incumbă obligația de a începe execuția lucrărilor într-un termen considerat rezonabil, în funcție de complexitatea acestora.

S-a reținut că, prin Cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Constanța - Secția I civilă cu nr. 680/118/2014, reclamanta A S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu același pârât, retrocedarea suprafeței de 1.453 mp teren situat în N, județul Constanța; cererea de retrocedare formulată a fost respinsă cu motivarea că prin Instrucțiunea nr. 114 din 20 noiembrie 2013, emisă de Autoritatea de management pentru Programul operațional regional, s-a stabilit ca dată-limită de implementare a proiectului data de 31 decembrie 2015.

Prin Sentința civilă nr. 2.188 din 17 septembrie 2015, pronunțată de Tribunalul Constanța - Secția I civilă în Dosarul nr. 2.204/118/2015, admițându-se excepția autorității de lucru judecat într-o a doua cerere de retrocedare a aceleiași suprafețe de teren, s-a statuat că reclamanta s-ar fi putut prevala de o cauză diferită a acțiunii numai după data de 31 decembrie 2015, perioada anterioară acestei date fiind avută în vedere de instanțele care au judecat prima cerere.

După cum însuși pârâtul a recunoscut la interogatoriu, obiectivul de interes local pentru care s-a dispus exproprierea terenului în litigiu nu s-a realizat, iar lucrarea despre care se face vorbire în Procesul-verbal de recepție nr. xxxxx din 29 iunie 2016 s-a realizat exclusiv pe terenuri învecinate celui în litigiu.

Tribunalul a constatat că starea de lucruri relevată de reclamantă prin cererea introductivă este dovedită; chestiunea litigioasă privește temeiul juridic în baza căruia s-ar putea solicita retrocedarea terenului expropriat în baza prevederilor Legii nr. 255/2010. Un astfel de temei juridic există numai în legea-cadru în materie de expropriere - Legea nr. 33/1994, iar reclamanta a susținut că pentru soluționarea concursului între legea generală și cea specială trebuie aplicate prevederile art. 34 din Legea nr. 255/2010. Reclamanta s-a prevalat și de principiul conform căruia atunci când legea specială nu reglementează un anumit aspect, aceasta se completează cu legea generală.

Instanța de fond a avut în vedere dezlegările date prin Decizia nr. VI din 27 septembrie 1999, pronunțată de Curtea Supremă de Justiție - Secțiile Unite, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 636 din 27 decembrie 1999 (Decizia nr. VI din 27 septembrie 1999), în sensul că dispozițiile art. 35 din Legea nr. 33/1994 referitoare la bunurile imobile care nu au fost utilizate potrivit scopului pentru care au fost preluate de la expropriat, în termen de un an, sunt aplicabile și în cazul cererilor având ca obiect retrocedarea unor bunuri imobile expropriate anterior intrării în vigoare a acestei legi, dacă nu s-a realizat scopul exproprierii.

Au fost reținute considerentele prin care instanța supremă a argumentat în sensul că, dacă legiuitorul ar fi avut în vedere supraviețuirea lipsei posibilității de a se cere retrocedarea imobilului neutilizat în termen de un an în scopul pentru care a fost expropriat, ar fi reglementat această interdicție prin noua lege, respectiv prin Legea nr. 33/1994.

Făcând interpretarea per a contrario a acestor considerente, tribunalul a ajuns la concluzia că, dacă legiuitorul ar fi intenționat ca Legea nr. 255/2010 să prevadă posibilitatea restituirii imobilului retrocedat, ar fi reglementat expres acest lucru.

Or, așa cum a reținut Curtea de Apel Constanța - Secția I civilă într-o cauză similară (Decizia civilă nr. 76/C din 8 iunie 2016, pronunțată în Dosarul nr. 5.077/118/2015), dreptul de a cere retrocedarea terenurilor expropriate care nu au fost utilizate potrivit scopului în vederea căruia s-a realizat exproprierea sau asupra cărora nu s-au realizat lucrările în termen de un an de la data exproprierii nu își găsește o statuare distinctă în Legea nr. 255/2010, iar unica acțiune pe care acest act normativ o prevede în favoarea expropriaților este aceea în contestarea cuantumului despăgubirilor, conform art. 22 alin. (1) din lege.

Referirea reclamantei la prevederile art. 34 din Legea nr. 255/2010 a fost apreciată ca lipsită de relevanță, întrucât legea specială nu instituie obligativitatea realizării obiectivului pentru care s-a dispus exproprierea sau a începerii lucrărilor pentru care s-a realizat exproprierea în termen de un an de la data acesteia și nici nu recunoaște expropriatului posibilitatea de a cere retrocedarea imobilului expropriat în cazul neefectuării unei noi declarații de utilitate publică în acest interval, cu atât mai mult cu cât pentru imobilele expropriate în temeiul Legii nr. 255/2010 utilitatea publică rezultă din lege și are un caracter permanent.

Astfel, art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 255/2010 prevede că sunt declarate de utilitate publică lucrările de construcție, reabilitare, modernizare, dezvoltare și ecologizare a zonei litorale a Mării Negre, precum și a stațiunilor turistice de interes național.

În conformitate cu dispozițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 255/2010, expropriatorul are numai obligația de a începe lucrările într-un termen rezonabil, în funcție de complexitatea acestora, ulterior operațiunii de intabulare.

La termenul de judecată din 25 septembrie 2016, reprezentantul reclamantei a declarat că societatea nu a primit nicio despăgubire și nici nu a fost consemnată de pârât vreo sumă la dispoziția reclamantei, însă, în cadrul Dosarului nr. 680/118/2014 al Tribunalului Constanța - Secția I civilă, reclamanta a recunoscut că s-a adresat instanței competente, în temeiul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, pentru a obține o majorare a despăgubirii.

Pentru toate aceste considerente, cererea de chemare în judecată a fost respinsă, ca nefondată.

Împotriva acestei sentințe a declarat apel reclamanta, solicitând schimbarea în tot a sentinței atacate, în sensul admiterii cererii de chemare în judecată și retrocedării terenului expropriat.

În motivarea apelului s-a arătat că instanța de fond a interpretat greșit Decizia nr. VI din 27 septembrie 1999, pronunțată de Curtea Supremă de Justiție, și a aplicat-o eronat în speță, deoarece problema în discuție se referă la o altă situație decât aceea avută în vedere de instanța supremă, respectiv la completarea Legii nr. 255/2010 (legea specială) cu dispozițiile Legii nr. 33/1994 (legea generală), în ceea ce privește retrocedarea imobilelor expropriate în baza Legii nr. 255/2010. Prin urmare, în speță nu este vorba de aplicarea legii în timp, ci despre aplicarea principiului specialia generalibus derogant.

Apelanta-reclamantă a susținut că este greșită întreaga motivare a primei instanțe, care se bazează pe argumentul că Legea nr. 255/2010 nu recunoaște expropriatului posibilitatea de a cere retrocedarea imobilului expropriat, deoarece din coroborarea dispozițiilor art. 34 din Legea nr. 255/2010 cu cele ale art. 35 din Legea nr. 33/1994 rezultă că există posibilitatea retrocedării imobilului expropriat și în situația în care exproprierea a avut loc în baza legii speciale, act normativ care se completează cu legea generală sub acest aspect.

În opinia apelantei, posibilitatea retrocedării nu contravine prevederilor Legii nr. 255/2010, instanța reținând că pârâtul a recunoscut la interogatoriu că obiectivul de interes local pentru care s-a dispus exproprierea terenului în litigiu nu s-a realizat, iar lucrarea despre care se face vorbire în Procesul-verbal de recepție nr. xxxxx din 29 iunie 2016 s-a realizat exclusiv pe terenurile învecinate celui în litigiu.

De asemenea apelanta-reclamantă a învederat că în Dosarul nr. 680/118/2014, în care judecata s-a purtat între aceleași părți, instanța a reținut cu autoritate de lucru judecat caracterul special al Legii nr. 255/2010 față de Legea nr. 33/1994, precum și posibilitatea retrocedării imobilului expropriat în baza legii speciale, însă, în ceea ce privește termenul retrocedării, acesta nu va fi cel prevăzut de art. 35 din Legea nr. 33/1994 (un an), ci va fi cel prevăzut de art. 9 alin. (5) din Legea nr. 255/2010, anume un termen considerat rezonabil.

La termenul din 27 martie 2019, apelanta-reclamantă, prin avocat, a solicitat sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în procedura prevăzută de art. 519 și următoarele din Codul de procedură civilă.

Prin Încheierea din 12 aprilie 2019, sesizarea a fost considerată admisibilă și, în temeiul dispozițiilor art. 520 alin. (2) din Codul de procedură civilă, s-a dispus suspendarea judecății.

Instanța de trimitere, procedând la analiza condițiilor de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă pentru declanșarea procedurii pronunțării de către Înalta Curte de Casație și Justiție a unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, a apreciat că acestea sunt întrunite cumulativ, după cum urmează:

Apelanta-reclamantă a solicitat sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în procedura reglementată de art. 519 din Codul de procedură civilă, opinia sa cu privire la dezlegarea chestiunii de drept fiind aceea că Legea nr. 255/2010 recunoaște expropriatului posibilitatea de a cere retrocedarea imobilului expropriat prin raportare la art. 34 din același act normativ.

Intimatul-pârât a apreciat că nu este necesară sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, deoarece, conform art. 9 alin. (5) din Legea nr. 255/2010, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 233/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes național, județean și local (Legea nr. 233/2018), termenul rezonabil pentru începerea lucrării este de maximum 24 de luni, iar chestiunea de drept referitoare la obligația de începere a lucrărilor este limitată în mod lămuritor și explicit la 24 de luni.

După comunicarea raportului, conform dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, apelanta- reclamantă a depus, în termen legal, prin avocat, un punct de vedere asupra chestiunii de drept, prin care a susținut că, în opinia sa, dezlegarea problemelor de drept în discuție nu se mai impune, având în vedere modificările aduse Legii nr. 255/2010 prin Legea nr. 233/2018 și prin Legea nr. 144/2019 pentru modificarea și completarea Legii nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes național, județean și local (Legea nr. 144/2019), prin care s-a prevăzut o procedură specială de restituire a imobilelor expropriate în situația vizată de sesizare. Pe fond, a solicitat admiterea sesizării, în sensul că dispozițiile Legii nr. 255/2010 se completează în mod corespunzător cu dispozițiile art. 35 din Legea nr. 33/1994 în ceea ce privește dreptul de retrocedare a bunurilor expropriate.

Completul de judecată învestit cu soluționarea apelului în Dosarul nr. 2.567/118/2016 a reținut că exproprierea imobilului a cărui retrocedare s-a solicitat a fost realizată în condițiile Legii nr. 255/2010, prin Dispoziția nr. xxxx din 20 august 2012, emisă de Primăria Orașului N, prin care s-a aprobat coridorul de expropriere, conform documentației cadastrale anexate, lista proprietarilor afectați de coridorul de expropriere și valoarea despăgubirii pentru imobilele expropriate, transferul dreptului de proprietate asupra imobilului realizându-se, conform art. 9 alin. (4) din Legea nr. 255/2010, la data emiterii dispoziției.

Lucrarea pentru care s-a dispus exproprierea a fost executată în baza autorizațiilor de construire nr. xxx din 30 martie 2015 și nr. xxx din 24 iunie 2016, eliberate de Primăria Orașului N, și a fost finalizată, fiind întocmit Procesul-verbal de recepție la terminarea lucrărilor nr. xxxxx din 29 iunie 2016, imobilul în litigiu (respectiv terenul în suprafață de 1.453 mp expropriat de la reclamantă) nefiind afectat de lucrarea pentru care s-a dispus exproprierea, aspect confirmat de pârâtul expropriator prin răspunsul la interogatoriu.

Atât la data exproprierii, cât și la data formulării acțiunii - 15 aprilie 2016 - legea-cadru în materia exproprierii o constituia Legea nr. 33/1994 care, în art. 35, reglementează posibilitatea pentru fostul proprietar al imobilului expropriat de a cere retrocedarea acestuia dacă în termen de un an nu a fost utilizat potrivit scopului pentru care a fost preluat sau, după caz, lucrările nu au fost începute și dacă nu s-a făcut o nouă declarare de utilitate publică.

Legea nr. 255/2010, în baza căreia s-a realizat exproprierea, are caracterul unei norme speciale care, fiind derogatorie de la norma generală, se aplică prioritar față de aceasta, în temeiul principiului specialia generalibus derogant.

Acest act normativ special nu conținea, la data introducerii acțiunii, dispoziții privind dreptul fostului proprietar de a cere retrocedarea terenului expropriat care nu a fost utilizat potrivit scopului în vederea căruia s-a realizat exproprierea sau asupra căruia nu s-au realizat lucrările care au justificat această măsură în termen de un an (sau în alt termen), având numai o normă de trimitere în art. 34.

Dificultatea de interpretare pentru care se solicită Înaltei Curți de Casație și Justiție o dezlegare de principiu rezidă în înțelesul sintagmei din art. 34 din Legea nr. 255/2010 "dispozițiile prevăzute mai sus se completează în mod corespunzător cu prevederile Legii nr. 33/1994, precum și cu cele ale Codului civil și ale Codului de procedură civilă", precum și al sintagmei "în măsura în care nu contravin prevederilor prezentei legi".

În esență, ceea ce se solicită Înaltei Curți de Casație și Justiție este interpretarea acestei norme care, în opinia primei instanțe, conține exclusiv trimiteri la normele de drept procesual referitoare la modalitatea de soluționare a acțiunii expropriatului nemulțumit de cuantumul despăgubirii stabilite pentru terenul expropriat (art. 21-27 din Legea nr. 33/1994), în timp ce dispozițiile din Legea nr. 33/1994, referitoare la retrocedarea imobilului expropriat, ar fi contrare prevederilor legii speciale.

Analizând comparativ cele două acte normative, pentru a stabili dacă normele legii generale pot fi aplicate complementar celor prevăzute de legea specială, instanța de trimitere a constatat că, dacă, potrivit art. 5 din Legea nr. 33/1994, utilitatea publică se declară pentru lucrările de interes național sau de interes local, după o cercetare prealabilă realizată în condițiile și de autoritățile prevăzute în art. 9 din lege, printr-un act de declarare a utilității publice emis de autorități și în procedura reglementată în art. 7 și 11, în cazul lucrărilor menționate în art. 2 din Legea nr. 255/2010 [lucrarea pentru care s-a dispus exproprierea imobilului în litigiu regăsindu-se la art. 2 alin. (1) lit. c)], acestea sunt declarate ope legis de utilitate publică.

Distincția este relevantă din perspectiva evaluării normelor contrare Legii nr. 255/2010, pentru că retrocedarea permisă de art. 35 din Legea nr. 33/1994 este condiționată de neefectuarea unei noi declarații de utilitate publică de către expropriator pentru bunurile expropriate și neutilizate potrivit scopului pentru care au fost preluate sau pe care nu s-au început lucrările; or, în cazul unei utilități publice stabilite prin lege, regimul juridic al bunurilor afectate este permanent sau utilitatea publică se menține până la schimbarea acestui regim legal ca urmare a apariției unei alte legi care declară încetarea utilității publice fie pentru anumite lucrări, fie prin aplicare generală la împlinirea unor termene legale, ipoteza ultimă regăsindu-se, de exemplu, în art. III din Legea nr. 229/2013 pentru completarea art. 13 din Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes național, județean și local și pentru completarea art. 56 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismului (Legea nr. 229/2013).

De aici s-ar putea deduce o incompatibilitate a normelor și, deci, imposibilitatea de a stabili caracterul complinitor al normelor din legea generală la ipotezele prevăzute de legea specială.

Verificând ipoteza analizată și din perspectiva materiilor reglementate de cele două acte normative, instanța de trimitere a constatat că Legea nr. 255/2010 se referă în ansamblul său la expropriere, în capitolul II din lege fiind menționate etapele procedurii de expropriere.

Din studiul analitic al legii speciale s-ar putea concluziona că, de vreme ce se referă doar la procedura exproprierii, care include etapa "finalizării formalităților aferente procedurii de expropriere" [intabularea dreptului de proprietate asupra coridorului de expropriere, începerea lucrărilor într-un termen considerat rezonabil în funcție de complexitatea acestora, întocmirea documentațiilor cadastrale - art. 9 alin. (5) și (6) din Legea nr. 255/2010], reglementarea printr-o lege generală a unei proceduri de retrocedare a bunului expropriat, o etapă ulterioară finalizării procedurii de expropriere, nu ar putea fi considerată ca având prevederi contrare și că ar putea completa cadrul normativ special, în virtutea normei de trimitere de la art. 34 din Legea nr. 255/2010.

O asemenea concluzie nu poate fi reținută însă dacă analiza se raportează la prevederile art. 11 alin. (6) și art. 13 alin. (3) din Legea nr. 255/2010. Din interpretarea coroborată a celor două norme se poate deduce că, pentru situația în care, în procedura de expropriere, expropriatorul stabilește un alt amplasament al lucrării care nu afectează toate imobilele menționate inițial în documentațiile cadastrale și realizează o actualizare a tabelelor cu imobilele expropriate, pentru imobilele neafectate se produce o excludere din tabelul prevăzut la art. 11 alin. (4) și o radiere din oficiu din cartea funciară a interdicțiilor înscrise după întocmirea documentațiilor cadastrale, procedură care ar avea ca finalitate radierea mențiunilor privind exproprierea bunului respectiv și redobândirea de către fostul proprietar (sau deținător al altui drept real) a dreptului său inițial. Această procedură apare, așadar, ca o procedură prevăzută de norma specială, în care se stabilește o modalitate de reintrare a dreptului asupra bunului expropriat în patrimoniul persoanei expropriate și care exclude acțiunea în retrocedare întemeiată pe dispozițiile art. 35 din Legea nr. 33/1994.

Faptul că la adoptarea Legii nr. 255/2010 legiuitorul nu a înțeles să trimită la dispozițiile referitoare la retrocedare din legea generală este susținut și de modificările aduse art. 11 din Legea nr. 255/2010 prin Legea nr. 233/2018 care la art. I pct. 13 a introdus alin. (6

În baza acestor argumente, instanța de trimitere a apreciat că legea specială conține norme care stabilesc, pentru unele situații, o modalitate de restituire a bunurilor expropriate, conform voinței legiuitorului, astfel încât nu și-ar găsi aplicarea trimiterea la normele care reglementează instituția retrocedării din art. 35 și 36 din Legea nr. 33/1994.

În privința celei de-a doua întrebări adresate Înaltei Curți de Casație și Justiție, s-a arătat că problema de drept referitoare la termenele aplicabile și dacă acestea sunt cele prevăzute de art. 35 din Legea nr. 33/1994 este în mod evident legată de un răspuns afirmativ la prima întrebare.

Astfel, art. 35 din Legea nr. 33/1994 [text modificat prin art. 84 din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 71/2011)], dispune că fostul proprietar poate solicita retrocedarea bunului expropriat dacă acesta nu a fost utilizat în termen de un an potrivit scopului pentru care a fost preluat sau dacă lucrările nu au fost începute, stabilindu-se și condiția ca expropriatorul să nu fi făcut o nouă declarație de utilitate publică care, în mod evident, ar trebui să se încadreze în acest termen.

Legea nr. 255/2010, prin prevederile art. 9 alin. (5) teza finală, stabilește obligația expropriatorului de a începe lucrările într-un termen considerat rezonabil, în funcție de complexitatea lucrărilor, caracterul rezonabil urmând a fi apreciat numai după data intabulării de către expropriator a dreptului de proprietate asupra culoarului de expropriere. Astfel, în situația exproprierilor realizate conform Legii nr. 255/2010 se regăsește un termen subiectiv, iar nu unul obiectiv, cum este cel prevăzut de art. 35 din Legea nr. 33/1994, acesta din urmă găsindu-și cu atât mai puțin aplicare cu cât, așa cum s-a menționat anterior, utilitatea publică a lucrării este declarată prin lege și nu este necesară o nouă declarație de utilitate publică pentru a considera că bunul are acest regim juridic.

La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele naționale au comunicat hotărâri judecătorești relevante, precum și puncte de vedere teoretice.

Într-o primă orientare s-a apreciat că art. 35 din Legea nr. 33/1994 nu este aplicabil și exproprierilor efectuate în temeiul Legii nr. 255/2010.

În argumentarea acestui punct de vedere s-a arătat că Legea nr. 33/1994 reprezintă legea-cadru în materia exproprierii, iar Legea nr. 255/2010 reprezintă norma juridică specială, care se aplică în situația exproprierii pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes național, județean și local. În cuprinsul Legii nr. 255/2010 este reglementată procedura specială în materia exproprierii, având în vedere obiectul de reglementare al actului normativ menționat, iar în cap. II sunt stipulate etapele procedurii de expropriere. De asemenea, au fost reglementate în mod expres situațiile în care se poate dispune restituirea bunurilor expropriate, precum și modalitatea, termenele și procedura de urmat pentru restituirea acestora. În condițiile în care legiuitorul a reglementat distinct această procedură, nu este aplicabilă norma de trimitere. În ceea ce privește susținerea că această procedură a fost reglementată prin adoptarea Legii nr. 233/2018 și că exproprierea în cauza litigioasă ar fi avut loc înainte de intrarea în vigoare a actului normativ, s-a arătat că această problemă de drept reprezintă un aspect referitor la aplicarea și interpretarea actelor normative, ca efect al succesiunii în timp a acestora, care nu ar putea face obiectul unei sesizări a Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile.

S-a mai susținut că Legea nr. 255/2010, care este o lege specială, nu recunoaște expropriatului posibilitatea de a cere retrocedarea imobilului expropriat în cazul neefectuării unei noi declarații de utilitate publică în termen de un an și nici nu instituie obligativitatea realizării obiectivului pentru care s-a dispus exproprierea sau a începerii lucrărilor pentru care s-a realizat exproprierea în termen de un an de la data acesteia. Acest act normativ prevede în favoarea expropriaților doar acțiunea în contestarea cuantumului despăgubirilor, reglementată de art. 22 alin. (1), excluzând în mod neechivoc acțiunea în contestarea transferului dreptului de proprietate. Potrivit dispozițiilor art. 22 alin. (3) din Legea nr. 255/2010, în forma anterioară modificării prin art. I pct. 19 din Legea nr. 233/2018, numai acțiunea prin care expropriatul este nemulțumit de cuantumul despăgubirii se soluționează conform prevederilor art. 21-27 din Legea nr. 33/1994.

Un argument suplimentar îl reprezintă faptul că legiuitorul a prevăzut expres, în alin. (4) al aceluiași articol, faptul că procedura de expropriere și obiectivele de utilitate publică ce fac obiectul acestei legi speciale nu pot fi suspendate sau sistate la cererea vreunei persoane care invocă existența unor litigii privind posesia ori proprietatea imobilului expropriat.

În acest sens s-a depus Decizia civilă nr. 1475/Ap din 11 octombrie 2018, pronunțată de Curtea de Apel Brașov - Secția civilă.

Într-o altă orientare s-a apreciat că dispozițiile Legii nr. 255/2010 se completează cu prevederile art. 35 din Legea nr. 33/1994, fiind aplicabile exproprierilor efectuate în temeiul Legii nr. 255/2010 și termenele prevăzute de acest text.

S-a argumentat că obiectul acțiunii nu vizează contestarea cuantumului despăgubirii în baza art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, ci este o acțiune formulată în temeiul art. 35 din Legea nr. 33/1994, de retrocedare a suprafeței de teren care nu a fost utilizată și nu este necesară pentru lucrarea pentru care a fost expropriată. În raport cu prevederile art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, lipsirea reclamantului de suprafața de teren rămasă liberă după efectuarea lucrărilor nu are nicio justificare. Cedarea prin expropriere a dreptului de proprietate privată constituie, potrivit prevederilor art. 44 alin. (3) din Constituție, art. 562 din Codul civil și art. 1 din Legea nr. 33/1994, o măsură cu caracter excepțional de restrângere a acestui drept intangibil, care nu poate fi dispusă decât pentru cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu o dreaptă și prealabilă despăgubire.

Reglementând dreptul de retrocedare a imobilelor expropriate, Legea nr. 33/1994 prevede la art. 35 că dacă bunurile imobile expropriate nu au fost utilizate în termen de un an potrivit scopului pentru care au fost preluate de la expropriat, respectiv lucrările nu au fost începute, foștii proprietari pot cere retrocedarea lor dacă nu s-a făcut o nouă declarație de utilitate publică. O altă interpretare ar avea drept consecință indisponibilizarea bunurilor expropriate, în sensul că acestea nu ar fi folosite potrivit scopului pentru care au fost preluate de la expropriat și nici nu ar putea fi utilizate de către foștii proprietari.

În acest sens, instanțele au transmis următoarele hotărâri judecătorești: Sentința civilă nr. 391 din 7 iunie 2019 a Tribunalului Bacău - Secția I civilă, definitivă prin neapelare, Sentința civilă nr. 2.304 din 24 octombrie 2019, pronunțată de Tribunalul București - Secția a III-a civilă, definitivă prin neapelare, Sentința civilă nr. 604 din 25 iunie 2019 a Tribunalului Vaslui - Secția civilă (apelul declarat împotriva acesteia nefiind soluționat) și Sentințele nr. 249/D și nr. 250/D din 15 septembrie 2017, pronunțate de Tribunalul Satu Mare, definitive, cu mențiunea că, în apel, Curtea de Apel Oradea a fost sesizată numai cu privire la modalitatea de stabilire a despăgubirilor.

A fost exprimată și opinia potrivit căreia dispozițiile art. 35 din Legea nr. 33/1994 sunt compatibile cu normele Legii nr. 255/2010 doar în cazul finalizării lucrării publice (art. 35 teza întâi) cu constatarea neutilizării tuturor terenurilor expropriate, de la acel moment (data recepției lucrării) devenind scadentă obligația expropriatorului de a notifica persoanele expropriate îndreptățite la retrocedarea terenurilor cu restituirea de către acestea a despăgubirii, dacă a fost încasată. După modificarea Legii nr. 255/2010 prin Legea nr. 233/2018, dispozițiile celui dintâi act normativ nu se mai coroborează cu cele ale art. 35 din Legea nr. 33/1994, acestea din urmă devenind incompatibile prin prisma procedurii reglementate de art. 11 alin. (6

În acest sens au fost depuse: Sentința nr. 41 din 7 martie 2017, pronunțată de Tribunalul Arad - Secția I civilă, definitivă prin Decizia nr. 164 din 12 octombrie 2017 a Curții de Apel Timișoara - Secția I civilă, și Sentința nr. 140 din 27 iunie 2017, pronunțată de Tribunalul Arad - Secția I civilă, schimbată în tot prin Decizia nr. 231 din 17 decembrie 2018 a Curții de Apel Timișoara - Secția I civilă.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării.

Din verificările efectuate a rezultat că instanța de contencios constituțional nu s-a pronunțat asupra constituționalității dispozițiilor art. 34 din Legea nr. 255/2010.

Cât privește constituționalitatea dispozițiilor art. 35 din Legea nr. 33/1994, prin Decizia nr. 409 din 4 noiembrie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 848 din 27 noiembrie 2003, Curtea Constituțională, respingând ca neîntemeiată excepția invocată, a reținut că "formula redacțională a textului legal dedus controlului nu oferă temei criticii referitoare la încălcarea art. 15 alin. (2) din Constituție, întrucât nu conține în sine nicio dispoziție cu caracter retroactiv, textul urmând a-și găsi aplicarea exclusiv de la data intrării în vigoare a legii. În ceea ce privește determinarea situațiilor juridice care rămân supuse vechii reglementări, precum și a celor care vor fi guvernate de noua reglementare, aceasta nu constituie o problemă de constituționalitate, ci de aplicare a legii în timp, de competența exclusivă a instanțelor judecătorești. În legătură cu principiul neretroactivității legilor, Curtea constată că, potrivit acestui principiu, o lege devine obligatorie numai după publicarea ei în Monitorul Oficial al României, Partea I, ea rămânând în vigoare până la apariția unei alte legi care o abrogă în mod explicit sau implicit. Prin urmare, ori de câte ori o lege nouă modifică starea legală anterioară cu privire la anumite raporturi, toate efectele susceptibile a se produce din raportul anterior, dacă s-au realizat înainte de intrarea în vigoare a noii legi, nu mai pot fi modificate ca urmare a adoptării acestei legi, care trebuie să respecte suveranitatea legii anterioare. A decide că prin dispozițiile sale legea nouă ar putea desființa sau modifica situații juridice anterioare, existente ca o consecință a actelor normative care nu mai sunt în vigoare, ar însemna să se încalce principiul constituțional al neretroactivității legii civile. Însă legea nouă este aplicabilă de îndată tuturor situațiilor care se vor constitui, se vor modifica sau se vor stinge după intrarea ei în vigoare, precum și tuturor efectelor produse de situațiile juridice formate după abrogarea legii vechi.

Prin Decizia nr. VI din 27 septembrie 1999, pronunțată de Curtea Supremă de Justiție - Secțiile Unite, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 636 din 27 decembrie 1999, s-a statuat că dispozițiile art. 35 din Legea nr. 33/1994 referitoare la bunurile imobile care nu au fost utilizate în termen de un an potrivit scopului pentru care au fost preluate de la expropriat sunt aplicabile și în cazul cererilor având ca obiect retrocedarea unor bunuri imobile expropriate anterior intrării în vigoare a acestei legi, dacă nu s-a realizat scopul exproprierii.

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, judecătorul-raportor a apreciat că nu sunt întrunite cumulativ condițiile prevăzute pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, dat fiind că dispozițiile art. 34 din Legea nr. 255/2010 nu sunt îndoielnice, lacunare sau neclare, iar aplicarea lor la un caz determinat este atributul instanței învestite cu soluționarea cauzei, neputând constitui obiectul unei dezlegări cu caracter de principiu de către instanța supremă.

Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorul-raportor și chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele:

Potrivit dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.

Din cuprinsul prevederilor legale enunțate anterior se desprind condițiile de admisibilitate pentru declanșarea procedurii de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, condiții care trebuie să fie întrunite cumulativ, și anume: existența unei cauze aflate în curs de judecată; cauza care face obiectul judecății să se afle pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, al unei curți de apel sau al unui tribunal; instanțele mai sus menționate să judece cauza în ultimă instanță; să existe o chestiune de drept de a cărei lămurire să depindă soluționarea pe fond a cauzei respective; chestiunea de drept identificată să prezinte caracter de noutate, iar aceasta să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii sau al unei statuări anterioare a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

În doctrină s-a arătat că problema de drept trebuie să fie reală, să suscite interpretări diferite sau contradictorii ale unui text de lege, respectiv să prezinte un grad de dificultate suficient de mare, astfel încât instanța de sesizare să considere că, pentru a înlătura orice incertitudine referitoare la securitatea raportului juridic dedus judecății, este necesară declanșarea procedurii prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă prin pronunțarea unei hotărâri prealabile.

Verificând întrunirea acestor condiții, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constată că litigiul în legătură cu care s-a formulat sesizarea este în curs de judecată, cauza care face obiectul judecății se află în competența legală a Curții de Apel Constanța - Secția I civilă, învestită în ultimă instanță cu judecata apelului, conform dispozițiilor art. 96 pct. 2 și art. 634 alin. (1) din Codul de procedură civilă și ale art. XVIII alin. (2) din Legea nr. 2/2013, iar chestiunea de drept nu face obiectul unei statuări anterioare a Înaltei Curți de Casație și Justiție sau al unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

De asemenea, este îndeplinită condiția privitoare la noutatea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, care reprezintă o condiție distinctă de cea a lipsei statuării de către Înalta Curte de Casație și Justiție asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată; în lipsa unei definiții și a unor criterii legale de determinare, evaluarea noutății chestiunii de drept revine instanței supreme, astfel cum s-a reținut constant în jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (spre exemplu, Decizia nr. 4 din 14 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014).

În acest sens s-a apreciat că cerința noutății este îndeplinită atunci când chestiunea de drept își are izvorul în reglementări nou-intrate în vigoare, instanțele nu i-au dat încă o anumită interpretare și aplicare la nivel jurisprudențial ori dacă se impun anumite clarificări, într-un context legislativ nou sau modificat față de unul anterior, de natură să impună reevaluarea sau reinterpretarea normei de drept analizate. În egală măsură însă noutatea chestiunii de drept, în sensul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, poate constitui și atributul unei reglementări mai vechi, dar asupra căreia instanța de judecată este chemată să se pronunțe în prezent, atunci când aplicarea frecventă a normei juridice a devenit actuală ulterior.

Cu referire la sesizarea de față, condiția noutății poate fi considerată îndeplinită în considerarea faptului că, deși dispozițiile legale invocate de instanța de trimitere nu sunt recente, acestea nu au generat până la acest moment o jurisprudență consolidată, practica judiciară comunicată de curțile de apel fiind nesemnificativă sub aspect cantitativ.

În ceea ce privește condiția de admisibilitate care impune ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată se reține că art. 519 din Codul de procedură civilă nu definește noțiunea de "chestiune de drept".

În încercarea de a clarifica conținutul acestei noțiuni, în doctrină s-a arătat că, pentru a fi vorba de o problemă de drept reală, trebuie ca norma de drept disputată să fie îndoielnică, imperfectă (lacunară) sau neclară. Prin urmare, sintagma "problemă de drept" trebuie raportată la prevederile cuprinse în art. 5 alin. (2) din Codul de procedură civilă, potrivit cărora "niciun judecător nu poate refuza să judece pe motiv că legea nu prevede, este neclară sau incompletă".

Chestiunea de drept supusă dezbaterii trebuie să fie una veritabilă, legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este incomplet, fie pentru că nu este corelat cu alte dispoziții legale, fie pentru că se pune problema că nu ar mai fi în vigoare.

În același timp, chestiunea de drept trebuie să fie reală, iar nu aparentă, să privească interpretarea diferită sau contradictorie a unui text de lege, a unei reguli cutumiare neclare, incomplete sau, după caz, incerte ori incidența și, deci, aplicarea unor principii generale ale dreptului, al căror conținut sau a căror sferă de acțiune sunt discutabile.

Chestiunea de drept trebuie să fie aptă să suscite interpretări diferite care, fie ele doar prefigurate sau deja afirmate pe plan doctrinar, trebuie arătate în sesizare.

Pe de altă parte, cum de chestiunea de drept respectivă depinde soluționarea pe fond a cauzei, înseamnă că ea trebuie să fie una importantă și să se regăsească în soluția ce va fi cuprinsă în dispozitivul hotărârii ce urmează să fie dată, indiferent dacă cererea este admisă sau respinsă. În acest sens, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a statuat deja că admisibilitatea procedurii hotărârii prealabile este condiționată de împrejurarea ca interpretarea pe care o va da instanța supremă să producă consecințe juridice de natură să determine soluționarea pe fond a cauzei, iar chestiunea de drept să conducă la dezlegarea în fond a cauzei, sub aspectul statuării în privința raportului juridic dedus judecății.

Chestiunea de drept a cărei dezlegare de princi