ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 8/2020

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept învestit cu soluționarea Dosarului nr. 2.312/1/2019 este constituit conform dispozițiilor art. 520 alin. (6) din Codul de procedură civilă, raportat la art. XIX din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare, și ale art. 27

Ședința este prezidată de doamna judecător Laura-Mihaela Ivanovici, președintele Secției I civile a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă doamna Mihaela Lorena Mitroi, magistrat-asistent desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 27

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ia în examinare sesizarea formulată de Tribunalul Constanța - Secția I civilă, în Dosarul nr. 1.118/842/2017, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar au fost depuse practica judiciară identificată și punctele de vedere teoretice ale instanțelor naționale, precum și raportul întocmit de judecătorul-raportor. Se mai referă asupra faptului că raportul a fost comunicat părților, în conformitate cu dispozițiile art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, fiind depuse de către părți puncte de vedere privind chestiunea de drept supusă judecății.

Președintele completului constată că nu există chestiuni prealabile sau excepții, iar Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra admisibilității sesizării privind pronunțarea unei hotărâri prealabile.

Tribunalul Constanța - Secția I civilă a dispus, prin Încheierea din ședința publică din 25 iunie 2019, în Dosarul nr. 1.118/842/2017, îndreptată prin Încheierea din camera de consiliu din data de 22 august 2019, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în baza art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele chestiuni de drept:

în cazul persoanelor cărora li s-a recunoscut îndreptățirea la reconstituire, dar nu se dispune reconstituirea pe un anume amplasament, trebuie să se respecte ordinea de înregistrare a cererilor inițiale de restituire sau au prioritate la reconstituirea dreptului de proprietate în natură?;

instanța de judecată poate obliga comisia locală și comisia județeană de fond funciar la atribuirea unui teren în compensare pe izlaz, chiar în lipsa avizului prealabil al Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale și a acordului cetățenilor, în cazul în care nu există dovezi de depunere a demersurilor în acest sens de către comisiile de fond funciar?".

Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 165/2013):

Prin Cererea înregistrată la data de 7 iunie 2017 pe rolul Judecătoriei Hârșova cu nr. 1.118/842/2017, reclamantele A, B, C și D, în contradictoriu cu pârâtele Comisia locală de fond funciar a comunei Pantelimon, județul Constanța, și Comisia județeană de fond funciar Constanța, au solicitat obligarea pârâtei Comisia locală de fond funciar a comunei Pantelimon, județul Constanța, să pună în posesie reclamantele asupra suprafeței de 50 ha teren arabil în vederea reconstituirii dreptului de proprietate, să întocmească și să înainteze documentația către Comisia județeană de fond funciar a județului Constanța, în vederea eliberării titlului de proprietate privind suprafața de 50 ha teren arabil (după autorul E); obligarea pârâtei Comisia județeană de fond funciar a județului Constanța să emită titlul de proprietate pentru suprafața de teren arabil de 50 ha, la care sunt îndreptățite reclamantele, ca moștenitoare ale autorului E; constatarea calității reclamantei A, moștenitoare a tatălui său F, acesta din urmă fiind cotitular al notificării depuse în temeiul Legii nr. 169/1997 pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 169/1997), de persoană îndreptățită la reconstituirea dreptului de proprietate, conform art. 13 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 18/1991); în subsidiar, în cazul în care pe raza teritorială a comunei Pantelimon nu mai există teren disponibil, în baza art. 12 din Legea nr. 165/2013, să se dispună obligarea Comisiei locale de fond funciar a comunei Pantelimon, județul Constanța, să pună în posesie reclamantele în vederea restituirii dreptului de proprietate, să întocmească și să înainteze documentația Comisiei județene de fond funciar a județului Constanța, pentru eliberarea titlului de proprietate asupra suprafeței de 50 ha teren arabil, pe un teren aflat în raza localităților învecinate.

Prin Sentința civilă nr. 557 din 23 octombrie 2018, Judecătoria Hârșova a respins acțiunea ca nefondată.

Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut că obiectul litigiului îl reprezintă obligarea pârâtelor la reconstituirea dreptului de proprietate al reclamantelor pentru suprafața de teren de 50 ha, de pe urma autorului lor, defunctul E, în natură, fiind înscrise în tabelul centralizator privind cererile nesoluționate în conformitate cu prevederile Legii nr. 165/2013 la poziția 27.

Din probele administrate în cauză a rezultat că, la nivelul comunei Pantelimon, județul Constanța, suprafața de teren aflată în rezerva comisiei locale permite reconstituirea în natură a dreptului de proprietate doar pentru persoanele îndreptățite la aceasta înscrise în tabelul cu cererile nesoluționate până la poziția 19 inclusiv.

Având în vedere dispozițiile art. 12 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 165/2013, potrivit cărora "Atribuirea terenurilor de către comisia locală se face în ordinea de înregistrare a cererilor inițiale de restituire, cu respectarea strictă a ordinii categoriilor de teren prevăzute la alin. (1)", și faptul că reclamantele se află la poziția 27 din tabelul centralizator anterior menționat, s-a apreciat că cererea acestora de reconstituire în natură a dreptului de proprietate nu este întemeiată.

Împrejurarea că, prin raportul de expertiză efectuat în cauză la cererea reclamantelor, expertul a identificat o suprafață de 50 ha teren în parcelele care se regăsesc în situația terenurilor care constituie rezerva comisiei locale de fond funciar nu poate conduce la soluționarea acțiunii în sensul solicitat de acestea, întrucât s-ar încălca flagrant prevederile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, în condițiile în care legiuitorul a impus atribuirea terenurilor strict în ordinea de înregistrare a cererilor inițiale de restituire.

Împotriva acestei hotărâri reclamantele au declarat în termen legal apel.

Instanța de apel a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, la solicitarea apelantelor-reclamante, pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile.

Prin Încheierea din 25 iunie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 1.118/842/2017, Tribunalul Constanța - Secția I civilă a apreciat că sunt întrunite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, arătând că în speță este vorba despre un litigiu de fond funciar aflat pe rolul tribunalului, care judecă în apel în ultimă instanță, conform art. 11 alin. (2) din Legea nr. 165/2013.

Tribunalul a fost legal învestit, potrivit art. 95 pct. 2 din Codul de procedură civilă, iar soluționarea pricinii pe fond depinde de lămurirea chestiunii de drept invocate, respectiv soluționarea primelor două motive de apel.

Elementul de noutate este conferit de faptul că problema de drept dedusă judecății este nouă și a devenit frecventă în pricinile de pe rolul instanței, ca urmare a faptului că s-a încheiat procedura de centralizare a terenurilor prevăzută de Legea nr. 165/2013, iar asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nu face obiectul unui recurs în interesul legii.

Opinia completului de judecată al Tribunalului Constanța - Secția I civilă asupra chestiunii de drept sesizate este următoarea:

Dispozițiile art. 1, 2, 4-6 din Legea nr. 165/2013 reglementează măsurile reparatorii ce pot fi acordate persoanelor îndreptățite, consacrând prevalența restituirii în natură, iar art. 12 din aceeași lege prevede procedura ce trebuie urmată.

Chestiunea care a suscitat discuții, sub un prim aspect, este aceea de a se lămuri dacă, în cazul persoanelor cărora li s-a recunoscut îndreptățirea la reconstituire, fie pe cale administrativă, fie prin hotărâri judecătorești prin care s-a dispus reconstituirea dreptului de proprietate în baza legilor fondului funciar, în mod generic, fără a se face trimitere, spre exemplu, la un anumit amplasament, trebuie să se respecte ordinea de înregistrare a cererilor inițiale de restituire sau au prioritate la reconstituirea dreptului de proprietate în natură.

Reclamantelor din cauza de față li s-a recunoscut îndreptățirea la reconstituirea dreptului de proprietate asupra suprafeței de 50 ha teren arabil, prin înscrierea în anexa nr. 39 - poziția 121, actuala anexă nr. 23, prin acordarea de despăgubiri, astfel cum rezultă în mod expres din cuprinsul Adeverinței nr. xxxx/28.12.2004, eliberată de Primăria Comunei Pantelimon, județul Constanța.

După intrarea în vigoare a Legii nr. 165/2013 și întocmirea situației centralizatoare, s-a constatat că la nivelul comunei Pantelimon, județul Constanța, există o rezervă de teren pentru care se poate dispune reconstituirea dreptului de proprietate în natură. Ca urmare a prevalenței restituirii în natură, această rezervă de teren urmează a fi acordată persoanelor îndreptățite, în ordinea înregistrării cererilor inițiale de restituire; în această procedură sunt cuprinse inclusiv persoanele care au solicitat sau cărora li s-a recunoscut îndreptățirea la despăgubiri.

Instanța de trimitere a apreciat că această interpretare a comisiei locale de fond funciar este cea corectă, față de dispozițiile exprese ale art. 12 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 165/2013 care prevăd că atribuirea terenurilor de către comisia locală se face în ordinea de înregistrare a cererilor inițiale de restituire.

Apelantele-reclamante susțin, în interpretarea dispozițiilor art. 12 alin. (1) și (3) din Legea nr. 165/2013, că instanța sesizată trebuie fie să dispună reconstituirea dreptului de proprietate în natură, constatând că există rezervă de teren potrivit situației centralizatoare, fără să intereseze existența altor cereri de reconstituire ale altor persoane, fie trebuie să analizeze toate cererile înregistrate înaintea cererii lor pentru a constata, în final, dacă rezerva de teren este îndestulătoare pentru soluționarea cererii reclamantelor de restituire în natură.

În opinia instanței de sesizare, instanța învestită cu cererea de a obliga comisiile de fond funciar la reconstituirea în natură nu se poate substitui acestor comisii în realizarea atribuțiilor care le revin, cu analiza tuturor celorlalte cereri înregistrate înaintea cererii reclamantelor, pentru a constata dacă a fost sau nu epuizată rezerva de teren la nivelul localității respective. Raționamentul este valabil și în ceea ce privește solicitarea de reconstituire în natură din rezerva localităților învecinate, unde, evident, au prioritate persoanele care au deținut teren pe raza acelor localități și deci este necesar să se aștepte finalizarea procedurii la nivelul localităților învecinate.

Pe de altă parte, instanța nu poate acorda prioritate la restituirea în natură unei anumite persoane, pentru simplul motiv că s-a adresat justiției, în detrimentul celorlalte persoane care fac obiectul procedurii administrative și așteaptă ordinea de soluționare, pentru că aceasta ar însemna eludarea dispozițiilor art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013.

Ordinea de înregistrare a cererilor inițiale trebuie respectată, în opinia instanței de sesizare, inclusiv în situația în care cererea nu a fost soluționată în procedura administrativă prin înscrierea în anexe, ci prin hotărâre judecătorească s-a dispus în mod generic reconstituirea dreptului de proprietate, fără indicarea unei anumite modalități de reparație, instanța verificând doar calitatea persoanelor îndreptățite și întinderea dreptului de proprietate. Alta este însă situația în care prin hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă s-a dispus reconstituirea dreptului de proprietate în natură, uneori și cu indicarea unui anumit amplasament. În acest caz este vorba despre executarea hotărârii judecătorești, și nu de eludarea criteriului prevăzut la art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013.

În ceea ce privește atribuirea terenului pe un alt amplasament, care nu face parte din rezerva comisiei locale, respectiv pe izlazuri, Legea nr. 165/2013 prevede în mod expres, la art. 12 alin. (2), condițiile cumulative în care se poate face reconstituirea în natură: regimul juridic și categoria de folosință se pot schimba numai cu avizul prealabil al Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale și cu acordul cetățenilor cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorială, acord exprimat în urma organizării unui referendum local, potrivit legii.

Practic, aceasta este situația când demersurile în acest sens se fac de către autoritățile și comisiile cu atribuții de fond funciar, ca urmare a aprecierii acestora.

Apelantele-reclamante susțin, în interpretarea textului art. 12 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, că, atunci când aceste demersuri lipsesc și nu mai există rezervă de teren la dispoziția comisiei locale de fond funciar, instanța de judecată poate obliga comisia locală și comisia județeană la atribuirea unui teren în compensare pe izlaz.

În aprecierea completului de judecată care a formulat sesizarea, această interpretare nu poate fi reținută, deoarece ar conduce la eludarea unor dispoziții legale. Pe de o parte, este instituită prin lege o ordine a terenurilor ce pot fi acordate în compensare, astfel că nu poate fi luată în discuție acordarea terenului pe izlaz prevăzută la art. 12 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 165/2013, cu nesocotirea lit. b) și c) ale aceluiași articol de lege, care au ca obiect alte terenuri ce au prioritate la restituire înaintea izlazului. Pe de altă parte, este necesară finalizarea procedurii de restituire în natură a terenului din rezerva comisiei locale, dar și realizarea unei evaluări a situației terenurilor existente potrivit art. 12 alin. (1) lit. b), c), d) din Legea nr. 165/2013 și a necesarului de teren, potrivit cererilor rămase de soluționat, prerogative care aparțin autorităților administrative locale. Numai după o astfel de analiză, autoritățile competente pot solicita avizul prealabil al Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale și pot hotărî organizarea unui referendum local pentru schimbarea regimului juridic și a categoriei de folosință a izlazului.

Prin Cererea formulată la 14 mai 2019, apelantele- reclamante au solicitat sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție cu privire la interpretarea dispozițiilor art. 12 alin. (1)-(3) coroborat cu art. 1, 2, 4-6 din Legea nr. 165/2013, considerând că este neconformă cu spiritul și litera legii, dar și neconstituțională interpretarea potrivit căreia trebuie să aștepte soluționarea tuturor cererilor înregistrate la comisia locală la care au depus cererea, dar și la comisiile locale învecinate, numai ulterior finalizării procedurii de reconstituire a dreptului de proprietate în temeiul Legii nr. 18/1991 putându-se dispune de către instanță restituirea unui teren în natură, la care acestea au dreptul.

De asemenea, au apreciat că este eronată și neconstituțională și interpretarea dispozițiilor art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, în sensul că produc efecte și în fața instanței de judecată învestite cu plângere împotriva refuzului de soluționare a cererii de restituire, instanța având obligația să respecte ordinea de înregistrare a cererilor inițiale de restituire și în cazul judecării plângerii, potrivit art. 11 din Legea nr. 165/2013.

Totodată, este eronată interpretarea dispozițiilor art. 12 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, în sensul în care autoritățile locale competente din fiecare unitate administrativ-teritorială nu sunt obligate să depună demersuri pentru a schimba categoria de folosință a terenului izlaz pentru ca, în baza dispozițiilor art. 12 alin. (1) lit. d) și art. 12 alin. (2) din lege, acesta să poată fi propus spre reconstituire persoanelor îndreptățite, ca și interpretarea conform căreia instanțele de judecată nu pot obliga comisiile locale și comisiile județene la atribuirea unui teren în compensare pe izlaz chiar în lipsa avizului Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale și a acordului cetățenilor, în cazul în care nu există dovezi de depunere de demersuri în acest sens de către comisia locală și de cea județeană de fond funciar.

Nu se poate pretinde comisiilor locale învecinate să răspundă mai întâi dacă au finalizat procedura de reconstituire a dreptului de proprietate în temeiul Legii nr. 18/1991 și, dacă au finalizat procedura, dacă mai există teren disponibil pentru a fi acordat apelantelor.

Prin această interpretare se neagă dreptul reclamantelor de a putea sesiza instanța de judecată cu plângere atunci când procedura administrativă prevăzută de Legea nr. 165/2013 nu a fost urmată, instanța condiționând soluționarea în natură a plângerii și acordarea unui teren de finalizarea procedurii administrative reclamate.

Interpretarea instanțelor de judecată, care consideră că mai întâi trebuie finalizat procesul administrativ de restituire, care este chiar motivul formulării plângerii de către reclamante cauzat de nesoluționarea cererilor, duce la lipsirea de substanță a prevederilor legale ale art. 11 din Legea nr. 165/2013.

Totodată, această interpretare conduce la încălcarea accesului liber la justiție prevăzut de dispozițiile art. 21 din Constituția României și de art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, prin aceasta instanța de judecată condiționând judecarea cauzei de soluționarea administrativă a cererii.

Potrivit dispozițiilor art. 12 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 165/2013: "Atribuirea terenurilor de către comisia locală se face în ordinea de înregistrare a cererilor inițiale de restituire (...)."

Acest text de lege este interpretat de unele instanțe de judecată în sensul că, și în procedura plângerii îndreptate împotriva nesoluționării în termenul legal a cererilor de restituire, acestea sunt obligate să aștepte ca cererile înregistrate la comisiile locale înaintea cererilor reclamantelor să fie soluționate de aceleași comisii care, prin pasivitatea lor, au impus depunerea plângerilor potrivit art. 11 din Legea nr. 165/2013.

Se interzice deci liberul acces la justiție, care este condiționat de soluționarea administrativă a cererilor înregistrate înaintea cererilor reclamantelor, cereri cu privire la care nici măcar nu pot să solicite urgentarea soluționării lor din cauză că nu pot cunoaște dacă sunt întemeiate sau nu.

Apelantele-reclamante apreciază că se încalcă, prin interpretarea sus-menționată, spiritul Legii nr. 165/2013 cu privire la soluționarea cererilor de restituire conform principiului prevalenței restituirii în natură, alegându-se o interpretare care îl obligă pe reclamant să aștepte un termen neprecizat în care comisiile locale vor soluționa cererile înregistrate înaintea lor.

Un alt aspect privește faptul că, în fapt, unele instanțe judecătorești nu sancționează refuzul comisiilor locale de fond funciar de a propune, în cazul lipsei de teren disponibil pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor în rezervă sau pe raza localităților învecinate, atribuirea unui teren în compensare pe terenurile ocupate de izlazuri, potrivit art. 12 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 165/2013. Astfel, nu sunt puse în aplicare dispozițiile art. 12 alin. (1)-(3) din Legea nr. 165/2013, în practică neîntâlnindu-se nici măcar încercări de atribuire de terenuri în compensare pe raza izlazurilor, deși Legea nr. 165/2013 prevede și această posibilitate.

Interpretarea în sensul neaplicării prevederilor art. 12 alin. (1) lit. d) și art. 12 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 este eronată, lipsind de substanță și dispozițiile art. 11 din Legea nr. 165/2013, potrivit cărora persoanele îndreptățite pot formula plângere la instanța de judecată competentă. Faptul că nici măcar în procedura prevăzută de lege, de contestare la instanța de judecată a refuzului autorităților de aplicare a prevederilor legale de la art. 12 alin. (1) lit. d) și alin. (2) din Legea nr. 165/2013, nu se poate ajunge la o soluție care să oblige autoritățile locale să respecte prevederile legale încalcă principiul liberului acces la justiție prevăzut de art. 21 din Constituția României.

În concluzie, apelantele-reclamante consideră că este eronată o interpretare a dispozițiilor art. 12 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 în sensul în care autoritățile locale competente din fiecare unitate administrativ-teritorială nu sunt obligate să depună demersuri pentru a schimba categoria de folosință a terenului izlaz, pentru ca, în baza art. 12 alin. (1) lit. d) și art. 12 alin. (2) din același act normativ, terenuri din izlaz să poată fi propuse spre reconstituire persoanelor îndreptățite, cu atât mai mult cu cât, în unele cazuri, în izlaz figurează și terenuri arabile, pe lângă pășuni.

Intimatele-pârâte nu și-au exprimat punctul de vedere.

După comunicarea raportului, potrivit dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, apelantele-reclamante au apreciat că sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile este admisibilă și au solicitat admiterea acesteia, conform argumentelor prezentate prin cererea de sesizare formulată, și interpretarea dispozițiilor art. 12 alin. (1)-(3) coroborat cu art. 1, 2, 4-7 și 11 din Legea nr. 165/2013 prin raportare la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (Cauza Maria Atanasiu și alții împotriva României) și la jurisprudența Curții Constituționale (Decizia nr. 44 din 31 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 28 martie 2017).

Intimata-pârâtă Comisia locală de fond funciar a comunei Pantelimon, județul Constanța, a apreciat că sesizarea nu este admisibilă, întrucât chestiunea de drept nu prezintă un grad de dificultate suficient de mare pentru a reclama o rezolvare de principiu pe calea hotărârii prealabile, nefiind întrunită nici cerința de a fi o problemă de drept reală, veritabilă. A mai arătat că dispozițiile art. 12 din Legea nr. 165/2013 sunt suficient de clare și explicite, iar chestiunea de drept sesizată nu suscită dificultăți de interpretare.

Din datele comunicate de instanțele naționale la solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție au rezultat următoarele aspecte:

Curțile de apel Alba Iulia, Pitești, Suceava, Craiova și Târgu Mureș nu au identificat practică judiciară.

Curțile de apel Brașov, Bacău, Ploiești, Oradea, Iași, Galați și Constanța au comunicat că la nivelul instanțelor judecătorești aflate în circumscripția lor teritorială nu a fost identificată practică judiciară, însă au transmis puncte de vedere teoretice, după cum urmează:

Cu privire la prima chestiune a fost exprimată opinia că, în cazul persoanelor cărora li s-a recunoscut îndreptățirea la reconstituire, dar nu se dispune reconstituirea pe un anume amplasament, trebuie să se respecte ordinea de înregistrare a cererilor inițiale de restituire. Potrivit dispozițiilor art. 12 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 165/2013, atribuirea terenurilor de către comisia locală se face în ordinea de înregistrare a cererilor inițiale de restituire, iar instanța învestită cu cererea de a obliga comisiile de fond funciar la reconstituirea în natură nu se poate substitui acestor comisii în realizarea atribuțiilor ce le revin. În acest sens s-au exprimat Judecătoria Măcin, Curtea de Apel Galați - Secția I civilă, opinia majoritară a Tribunalului Galați - Secția I civilă, Judecătoria Iași, Tribunalul Bihor - Secția I civilă, Judecătoria Buzău, Tribunalul Neamț - Secția I civilă și de contencios administrativ, Judecătoria Piatra-Neamț și Judecătoria Brașov. În sens contrar a fost exprimată o opinie singulară de către Judecătoria Brăila, care a apreciat că persoanele cărora li s-a recunoscut îndreptățirea la reconstituire, fără a se dispune reconstituirea pe un anume amplasament, au prioritate la reconstituirea dreptului de proprietate în natură.

Referitor la cea de-a doua chestiune, opinia unanimă a fost în sensul că instanța de judecată nu poate obliga comisia locală și comisia județeană de fond funciar la atribuirea unui teren în compensare pe izlaz, în lipsa avizului Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale și a acordului cetățenilor, în cazul în care nu există dovezi de depunere a demersurilor în acest sens de către comisiile de fond funciar. Lipsa de diligență a celor două comisii poate fi sancționată în alte modalități, și nu prin afectarea drepturilor cetățenilor unității administrativ- teritoriale prin lipsirea/limitarea dreptului de a folosi izlazul comunal. Prin lege este instituită o ordine de atribuire a terenurilor care pot fi acordate în compensare, astfel că nu poate fi luată în discuție acordarea terenului pe izlaz de la art. 12 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 165/2013, cu nesocotirea lit. b) și c) ale aceluiași text de lege, care au ca obiect alte terenuri ce au prioritate la restituire înaintea izlazului. În acest sens s-au exprimat: Judecătoria Măcin, Curtea de Apel Galați - Secția I civilă, Tribunalul Galați - Secția I civilă, Judecătoria Iași, Tribunalul Bihor - Secția I civilă, Judecătoria Buzău, Tribunalul Neamț - Secția I civilă și de contencios administrativ, Judecătoria Piatra-Neamț și Judecătoria Brașov.

Curțile de apel Timișoara, Cluj și București au identificat practică judiciară și au transmis atât hotărârile judecătorești relevante, cât și punctele de vedere teoretice exprimate de judecători, după cum urmează:

Opinia judecătorilor din raza Curții de Apel Timișoara și practica judiciară identificată sunt în sensul că trebuie să se respecte ordinea de înregistrare a cererilor inițiale de restituire, întrucât art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 este incident și în cazul persoanelor cărora li s-a recunoscut îndreptățirea la reconstituire, fără a se dispune reconstituirea pe un anume amplasament.

Cu privire la cea de-a doua chestiune s-a opinat în sensul că pentru terenurile izlaz comunal se poate schimba regimul juridic și categoria de folosință a acestora cu acordul cetățenilor cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorială, potrivit prevederilor art. 12 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, în urma organizării unui referendum local, în temeiul prevăzut de art. 6 alin. (1) din același act normativ. În situația în care nu a fost organizat referendum pentru schimbarea regimului juridic și a categoriei de folosință a terenului prevăzut la art. 12 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 165/2013, acesta va rămâne cu aceeași categorie de folosință și nu va face obiectul restituirii dreptului de proprietate. Prin urmare, instanța de judecată nu poate obliga comisia locală și comisia județeană la atribuirea unui teren în compensare pe izlaz.

În cadrul Curții de Apel Cluj, opinia judecătorilor Secției I civile a Tribunalului Bistrița-Năsăud, referitor la punerea în posesie pe un anumit amplasament, este că mai întâi ar trebui puse în posesie persoanele în privința cărora s-a dispus reconstituirea pe amplasamentul respectiv, iar apoi vor fi puse în posesie persoanele în favoarea cărora s-a dispus reconstituirea în natură fără indicarea amplasamentului, în ordinea în care s-a dispus reconstituirea dreptului de proprietate, și, dacă mai rămâne teren liber, vor fi puse în posesie persoanele cărora, inițial, li s-au atribuit despăgubiri și, în baza Legii nr. 165/2013, li s-a propus acordarea de teren în natură, în ordinea depunerii cererilor de reconstituire.

La cea de-a doua întrebare s-a opinat că în lipsa avizului Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale și a acordului cetățenilor nu se poate acorda în compensare teren care are destinația de izlaz.

Judecătorii din cadrul Secției civile a Tribunalului Cluj și al judecătoriilor Baia Mare și Sighetu Marmației au apreciat că trebuie să se respecte de către comisia locală ordinea de înregistrare a cererilor inițiale de restituire și că, în ipoteza învestirii instanței cu o cerere având ca obiect acordarea în compensare a unui teren pe izlaz, se impune respectarea cerințelor enunțate de art. 12 alin. (2) din Legea nr. 165/2013.

Tribunalul Maramureș a identificat o hotărâre judecătorească cu privire la prima chestiune, prin care s-a arătat că entitățile având atribuții în materia legilor fondului funciar au obligația respectării hotărârilor de reconstituire a dreptului de proprietate, a identificării amplasamentelor libere în vederea punerii în posesie conform ordinii instituite de legiuitor și procedurii legale.

Practica judiciară identificată de Curtea de Apel București - Secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie este în sensul că, obligată de către instanța de judecată la reconstituirea dreptului de proprietate, comisia locală nu poate decât să soluționeze cererea cu respectarea dispozițiilor art. 12 din Legea nr. 165/2013. S-a susținut că cea de-a doua întrebare reprezintă o problemă de speță pe care doar instanța de trimitere are competența să o rezolve.

Punctul de vedere exprimat de Secția a IV-a civilă din cadrul Curții de Apel București a fost că dispozițiile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 sunt suficient de clare și de explicite, în sensul că restituirea în natură se face persoanelor îndreptățite, în ordinea înregistrării cererilor inițiale de restituire, legea nefăcând nicio distincție. Pentru a se realiza atribuirea unui teren în compensare este necesară finalizarea procedurii de restituire în natură din rezerva comisiei locale, inclusiv realizarea tuturor demersurilor de obținere a avizului Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale și organizarea unui referendum local pentru schimbarea regimului juridic și a categoriei de folosință a izlazului.

Judecătorii secțiilor a III-a, a IV-a și a V-a civile ale Tribunalului București au exprimat opinia unitară că instanța nu poate acorda prioritate la restituirea în natură unei anumite persoane, pentru simplul motiv că s-a adresat justiției, în detrimentul celorlalte persoane care fac obiectul procedurii administrative și așteaptă ordinea de soluționare, pentru că aceasta ar însemna eludarea dispozițiilor art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013. Ordinea de înregistrare a cererilor inițiale trebuie respectată, inclusiv în situația în care cererea nu a fost soluționată în procedura administrativă prin înscrierea în anexe, ci prin hotărâre judecătorească, când s-a dispus în mod generic reconstituirea dreptului de proprietate, fără indicarea unei anumite modalități de reparație, instanța verificând doar calitatea persoanelor îndreptățite și întinderea dreptului de proprietate.

În ceea ce privește atribuirea terenului pe un alt amplasament, care nu face parte din rezerva comisiei locale, respectiv pe izlazuri, Legea nr. 165/2013 prevede în mod expres, la art. 12 alin. (2), condițiile cumulative în care se poate face reconstituirea în natură.

Aceeași opinie a fost exprimată și de judecătorii din cadrul Tribunalului Ialomița, Tribunalului Ilfov, Tribunalului Giurgiu, Tribunalului Teleorman și de cei din cadrul judecătoriilor arondate.

Judecătorii din cadrul Judecătoriei Zimnicea au avut o opinie diferită referitor la cea de-a doua chestiune, apreciind că instanța de judecată poate obliga comisia locală și comisia județeană la atribuirea unui teren în compensare pe izlaz, chiar în lipsa avizului Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale și a acordului cetățenilor, în cazul în care nu există dovezi de depunere a demersurilor în acest sens de către comisiile de fond funciar.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția judiciară - Serviciul judiciar civil, prin Adresa nr. 2.303/C/3.057/III-5/2019 din 3 octombrie 2019, a comunicat că nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept care formează obiectul prezentei sesizări.

Analizând jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție în procedurile de unificare a practicii judiciare, a fost identificată Decizia nr. 71 din 15 octombrie 2018 a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 936 din 6 noiembrie 2018, referitoare la interpretarea dispozițiilor art. 12 din Legea nr. 165/2013 prin raportare la dispozițiile art. 13 și următoarele din Normele de aplicare a Legii nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 401/2013, cu completările ulterioare, în sensul de a se stabili dacă acestea permit restituirea pe un alt amplasament a terenurilor agricole și foștilor proprietari, persoane juridice, sau succesorilor acestora, după validarea dreptului lor de proprietate de către comisiile județene, respectiv Comisia de fond funciar a municipiului București.

Având în vedere opinia practicii judiciare în sensul că de prevederile art. 12 din Legea nr. 165/2013, ce permit atribuirea de teren pe un alt amplasament în cazul în care nu este posibilă restituirea terenurilor agricole pe vechile amplasamente, pot beneficia atât persoanele fizice, cât și cele juridice, s-a apreciat că problema de drept supusă dezlegării nu este susceptibilă de interpretări diferite, în măsură să reclame intervenția instanței supreme prin pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru a preîntâmpina o jurisprudență neunitară.

De asemenea, prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 25 din 10 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 14 noiembrie 2016, s-a stabilit că, în interpretarea dispozițiilor art. 1 alin. (2) raportat la art. 12 din Legea nr. 165/2013, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 368/2013 pentru modificarea și completarea Legii nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, și la art. 22

Ca atare, sesizările anterioare nu au vizat o problemă de interpretare a dispozițiilor art. 12 din Legea nr. 165/2013, în sensul celei ce face obiectul prezentului dosar.

În urma verificărilor efectuate, nu au fost identificate decizii ale Curții Constituționale relevante cu privire la problema pusă în discuție, pe rolul acesteia fiind înregistrate două dosare (404D/22.02.2019 și 663D/25.03.2019), ambele aflate în faza de raport, având ca obiect dispozițiile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013.

Prin raportul întocmit în cauză, în conformitate cu dispozițiile art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, judecătorul-raportor a apreciat că sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile nu îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorul-raportor și chestiunile de drept ce se solicită a fi dezlegate, constată următoarele: Asupra admisibilității sesizării

Potrivit dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constată că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată".

Conform art. 520 alin. (1) și (2) din același act normativ, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție se face de către completul de judecată după dezbateri contradictorii, dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute la art. 519, prin încheiere care nu este supusă niciunei căi de atac. Dacă prin încheiere se dispune sesizarea, aceasta va cuprinde motivele care susțin admisibilitatea sesizării potrivit dispozițiilor art. 519, punctul de vedere al completului de judecată și al părților, iar prin încheiere cauza va fi suspendată până la pronunțarea hotărârii prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept.

Din cuprinsul prevederilor legale enunțate anterior se desprind condițiile de admisibilitate pentru declanșarea procedurii de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, condiții care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ, după cum urmează: existența unei cauze aflate în curs de judecată; instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție trebuie să judece cauza în ultimă instanță; cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza în ultimă instanță; soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere; chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă; chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Procedând la analiza asupra admisibilității sesizării, se reține că Tribunalul Constanța - Secția I civilă a apreciat că sunt întrunite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, arătând că în speță este vorba despre un litigiu de fond funciar aflat pe rolul tribunalului, care judecă în apel în ultimă instanță, conform dispozițiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 165/2013.

Acest text de lege, în forma inițială a legii, prevedea că "În situația neîndeplinirii obligațiilor în termenul prevăzut la alin. (1), persoana care se consideră îndreptățită poate formula plângere la judecătoria în a cărei rază teritorială este situat terenul, în termen de 30 de zile. Hotărârea pronunțată de instanța judecătorească este supusă numai apelului. Plângerea este scutită de taxa judiciară de timbru".

Dispozițiile anterior citate au fost abrogate prin articolul unic pct. 4 din Legea nr. 111/2017 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 98/2016 pentru prorogarea unor termene, instituirea unor noi termene, privind unele măsuri pentru finalizarea activităților cuprinse în contractele încheiate în cadrul Acordului de împrumut dintre România și Banca Internațională pentru Reconstrucție și Dezvoltare pentru finanțarea Proiectului privind reforma sistemului judiciar, semnat la București la 27 ianuarie 2006, ratificat prin Legea nr. 205/2006, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 399 din 26 mai 2017, lege care a intrat în vigoare la data de 29 mai 2017.

Cum, în speță, cererea de chemare în judecată a fost înregistrată la data de 7 iunie 2017 pe rolul Judecătoriei Hârșova cu nr. 1.118/842/2017, rezultă că, la data promovării acesteia, dispozițiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 erau deja abrogate.

Se constată însă că acest litigiu, prin obiectul cererii de chemare în judecată și având în vedere cadrul procesual, sub aspectul părților implicate în conflictul judiciar, are natura unui litigiu de "fond funciar", în sensul dat acestei sintagme prin art. 1 din titlul XIII al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 247/2005), care prevede că, "În scopul accelerării judecării plângerilor, contestațiilor și a altor litigii apărute în urma aplicării Legii fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și ale Legii nr. 1/2000 pentru reconstituirea drepturilor de proprietate asupra terenurilor agricole și celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 și ale Legii nr. 169/1997, cu modificările și completările ulterioare, numite în continuare procese funciare, procedura în fața instanțelor judecătorești se va efectua conform prevederilor acestui titlu, care se vor completa cu cele ale Codului de procedură civilă".

Așadar, acțiunii de față, în cazul căreia nu sunt incidente dispozițiile speciale prevăzute de art. 35 din Legea nr. 165/2013, îi este aplicabilă procedura din titlul XIII al Legii nr. 247/2005, instituită în scopul accelerării judecății în litigiile de drept funciar, ce stabilește prin art. 5 alin. (1) teza întâi că "Hotărârile pronunțate de instanțele judecătorești în procesele funciare în primă instanță sunt supuse numai recursului".

Conform dispozițiilor art. 7 alin. (1) și (2) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 76/2012): "(1) Dacă prin prezenta lege nu se prevede altfel, ori de câte ori printr-o lege specială se prevede că hotărârea judecătorească de primă instanță este «definitivă», de la data intrării în vigoare a Codului de procedură civilă, aceasta va fi supusă numai apelului la instanța ierarhic superioară. (2) Dispozițiile alin. (1) se aplică și în cazul în care printr-o lege specială se prevede că hotărârea judecătorească de primă instanță este «supusă recursului» sau că «poate fi atacată cu recurs» ori, după caz, legea specială folosește o altă expresie similară."

Cum, în cauză, sentința civilă atacată a fost pronunțată într-un litigiu de fond funciar soluționat în primă instanță de judecătorie, aceasta este supusă "numai apelului", conform normelor de drept enunțate mai sus, legiuitorul înțelegând să elimine, în această materie, calea de atac a recursului. Astfel, Tribunalul Constanța este învestit în ultimă instanță, urmând ca hotărârea instanței de apel să fie definitivă, conform art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă, și nesupusă recursului.

Ca atare, primele condiții sunt îndeplinite, întrucât Tribunalul Constanța este legal învestit cu soluționarea unei cereri de apel, în ultimă instanță.

Totodată, se reține că este îndeplinită și cerința ca problema de drept să fie nouă și asupra chestiunii de drept să nu se fi pronunțat Înalta Curte de Casație și Justiție și nici să facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, în contextul în care nu există sesizări pentru dezlegarea unei chestiuni de drept sau a unui recurs în interesul legii, pe rol sau soluționate, care să privească interpretarea dispozițiilor art. 12 din Legea nr. 165/2013 în modalitatea din prezenta cerere de sesizare.

În cauză, apelul cu care a fost învestit Tribunalul Constanța - Secția I civilă vizează tocmai interpretarea prevederilor art. 12 alin. (1)-(3) din Legea nr. 165/2013, interpretare care este esențială pentru rezolvarea cauzei.

Astfel, apelantele apreciază că este neconformă cu spiritul și litera Legii nr. 165/2013 interpretarea dispozițiilor art. 12 alin. (3) din această lege în sensul că aceste prevederi legale produc efecte și în fața instanței de judecată, care ar avea obligația să respecte ordinea de înregistrare a cererilor inițiale de restituire și în cazul judecării litigiului de față.

De asemenea, apelantele consideră că este eronată interpretarea dispozițiilor art. 12 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 în sensul în care autoritățile locale competente din fiecare unitate administrativ-teritorială nu sunt obligate să depună demersuri pentru a schimba categoria de folosință a terenului izlaz pentru ca, în baza dispozițiilor art. 12 alin. (1) lit. d) din același act normativ, acesta să poată fi propus spre reconstituire persoanelor îndreptățite, ca și interpretarea conform căreia instanțele de judecată nu pot obliga comisiile locale și comisiile județene de fond funciar la atribuirea unui teren în compensare pe izlaz chiar în lipsa avizului Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale și a acordului cetățenilor, în cazul în care nu există dovezi de depunere de demersuri în acest sens de către comisia locală și de cea județeană de fond funciar.

Ca atare, soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată depinde de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere, aceasta fiind una nouă, aspect care rezultă inclusiv din răspunsurile instanțelor judecătorești trimise la solicitarea prezen