ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 48/2019

Tribunalul Călărași - Secția civilă a dispus, prin Încheierea din 4 iulie 2019, în Dosarul nr. 2.688/269/2016, aflat pe rolul acestei instanțe, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunea de drept menționată.

Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție la data de 22 iulie 2019, cu nr. 1.951/1/2019, termenul de judecată fiind stabilit la 14 octombrie 2019.

La 22 iulie 2019, Înalta Curte de Casație și Justiție a fost învestită, de către aceeași instanță, prin Încheierea din 4 iulie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 2.689/269/2016, cu pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea aceleiași chestiuni de drept.

Constatându-se identitatea de obiect a celor două sesizări, s-a dispus conexarea Dosarului nr. 1.952/1/2019 la Dosarul nr. 1.951/1/2019, cu consecința soluționării ambelor sesizări de către același complet. II. Norma de drept intern ce formează obiectul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu privire la pronunțarea unei hotărâri prealabile

Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, cu modificările și completările ulterioare - forma în vigoare în anul 2008 (în continuare, Legea nr. 213/1998) Art. 11. - "(...) (2) Actele juridice încheiate cu încălcarea prevederilor alin. (1) privind regimul juridic al bunurilor din domeniul public sunt lovite de nulitate absolută."

Regulamentul privind procedura de constituire, atribuțiile și funcționarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, a modelului și modului de atribuire a titlurilor de proprietate, precum și punerea în posesie a proprietarilor, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005, cu modificările și completările ulterioare (în continuare, Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005) Art. 27. - "(...) (7) După analizare comisia județeană, prin hotărâre, va soluționa contestațiile, va valida sau va invalida propunerile, în termen de 30 zile de la primire, și le va transmite prin delegat, în termen de 3 zile, comisiilor locale, care le vor afișa imediat la sediul consiliului local și vor comunica sub semnătură persoanelor care au formulat contestații hotărârea comisiei județene."

Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole și celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 și ale Legii nr. 169/1997, cu modificările și completările ulterioare (în continuare, Legea nr. 1/2000) Art. 10. - "(...) (2) În situația în care suprafețele proprietate privată a statului sunt insuficiente acestea pot fi suplimentate cu suprafețe ce se vor scoate din domeniul public al statului, în condițiile legii, la propunerea prefectului, sau se vor acorda despăgubiri." III. Expunerea succintă a proceselor

În cele două dosare în care s-au formulat sesizările, cererile de chemare în judecată au ca obiect: constatarea nulității absolute a hotărârilor Comisiei județene pentru reconstituirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor Călărași nr. xxxx din 15 iunie 2007 și nr. xxxx din 29 iulie 2008, hotărâri prin care s-au validat procesele-verbale de delimitare a amplasamentelor unor terenuri în suprafață de 106,3488 ha, respectiv de 106,37 ha, în vederea reconstituirii dreptului de proprietate în favoarea unor persoane fizice, terenuri aflate în domeniul public al statului și în administrarea Institutului Național de Cercetare-Dezvoltare Agricolă Fundulea.

Prin Sentința civilă nr. 1.482 din 16 octombrie 2017 pronunțată de Judecătoria Oltenița în Dosarul nr. 2.688/269/2016, pe fondul cauzei: a fost admisă acțiunea astfel cum a fost formulată și completată de Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare Agricolă Fundulea; au fost admise cererea de chemare în judecată a altei persoane, respectiv statul român, și cererea de intervenție principală formulată de intervenientul statul român; s-a constatat nulitatea absolută a hotărârilor Comisiei județene pentru reconstituirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor Călărași nr. xxxx din 15 iunie 2007 și nr. xxxx din 2 iulie 2010, care modifică prima hotărâre.

Prin Sentința civilă nr. 1.575 din 3 noiembrie 2017 pronunțată de Judecătoria Oltenița în Dosarul nr. 2.689/269/2016, pe fondul cauzei: a fost admisă cererea, astfel cum a fost formulată și modificată de Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare Agricolă Fundulea; au fost admise cererea de chemare în judecată a altei persoane, respectiv statul român, și cererea de intervenție principală formulată de intervenientul statul român; s-a constatat nulitatea absolută a hotărârilor Comisiei județene pentru reconstituirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor Călărași nr. xxxx din 29 iulie 2008, prin care s-a validat procesul-verbal de delimitare a amplasamentelor unor terenuri în suprafață de 106,37 ha și nr. xxxx din 2 iulie 2010, prin care a fost modificată prima hotărâre.

Aceste sentințe au fost atacate cu apel de pârâtele Comisia județeană pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor Călărași, Comisia locală de fond funciar a comunei Chirnogi, unitatea administrativ-teritorială Chirnogi.

Prin apelurile declarate s-au formulat susțineri în sensul următor: Scopul hotărârilor a căror nulitate s-a dispus prin sentințele atacate a fost acela de a fi puse în aplicare prevederile Regulamentului aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005, respectiv de a se identifica suprafețe de teren în vederea punerii în posesie. Reprezentanții reclamantului au fost de acord cu predarea-preluarea suprafețelor menționate în respectivele acte, la momentul întocmirii acestora. În urma preluării astfel realizate, nu a existat vreo contestare din partea reprezentanților reclamantului, iar terenul preluat a intrat în circuitul civil, fiind emise titluri de proprietate.

Din oficiu, instanța a pus în discuția părților necesitatea sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție, în procedura reglementată de art. 519 și următoarele din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept menționate.

Prin încheierile pronunțate la 4 iulie 2019 în cele două dosare, Tribunalul Călărași - Secția civilă a dispus sesizarea instanței supreme și, în temeiul dispozițiilor art. 520 alin. (2) din Codul de procedură civilă, suspendarea judecății. IV. Motivele reținute de titularul sesizării, care susțin admisibilitatea procedurii

Prin încheierile pronunțate în cele două dosare la 4 iulie 2019, Tribunalul Călărași - Secția civilă a constatat admisibilitatea sesizării Înaltei Curți de Casație si Justiție, pentru următoarele considerente: - de lămurirea modului de interpretare/aplicare a dispozițiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 - forma în vigoare în anul 2008, prin raportare la art. 27 alin. (7) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005 și art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1/2000, din perspectiva art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (în continuare, Convenția), a principiului securității raporturilor juridice și a principiului bunei- credințe depinde soluționarea cauzelor, întrucât prin acțiunile introductive se pune în discuție nulitatea absolută a unor hotărâri ale comisiei județene, hotărâri urmate de finalizarea procedurii prevăzute de Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare (în continuare, Legea nr. 18/1991), prin emiterea de titluri de proprietate și punerea în posesie a persoanelor ce au formulat cereri de reconstituire; - cauzele în care se ridică problema de drept ce se propune a fi dezlegată sunt pe rolul Tribunalului Călărași, care judecă în ultimă instanță, conform dispozițiilor art. 5 alin. (1) din titlul XIII din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, cu modificările și completările ulterioare (în continuare, Legea nr. 247/2005), coroborat cu dispozițiile art. 7 alin. (2) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările și completările ulterioare (în continuare, Legea nr. 76/2012). Propunerea de sesizare privește o chestiune de drept susceptibilă de interpretare diferită a normelor de drept intern, care pot genera practică neunitară. Totodată, obiectul sesizării prezintă un grad de dificultate, deoarece se circumscrie incidenței prevederilor Convenției și jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, dar presupune și analiza corelată a mai multor norme de drept, în contextul Deciziei nr. 23 din 17 octombrie 2011, pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 791 din 8 noiembrie 2011 (Decizia nr. 23/2011); - problema de drept enunțată este nouă, în contextul în care se solicită anularea unor hotărâri ale comisiei județene, emise în cadrul unor proceduri prevăzute de Legea nr. 18/1991, proceduri finalizate prin emiterea de titluri de proprietate și punerea în posesie a persoanelor ce au formulat cereri de reconstituire; totodată, prin consultarea jurisprudenței s-a constatat că asupra acestei chestiuni de drept Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat printr-o hotărâre prealabilă. V. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare Agricolă Fundulea, în calitate de intimat-reclamant, consideră că în cauză nu sunt întrunite condițiile pentru sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, susținând că această chestiune de drept nu este nouă, față de Decizia nr. 23/2011, astfel că nu sunt întrunite cumulativ condițiile prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă. Totodată, arată că de la momentul pronunțării acestei decizii, asupra chestiunii de drept în discuție nu mai există practică neunitară, aspectele asupra cărora au existat soluții contradictorii înainte de anul 2011 fiind tranșate prin considerentele deciziei sus-menționate. Apreciază că aspectele cu privire la buna-credință și securitatea raporturilor juridice urmează a fi analizate de instanța de judecată raportat la fiecare caz în parte, nefiind posibil ca Înalta Curte de Casație și Justiție să stabilească de plano ca pentru toate situațiile de reconstituire a dreptului de proprietate cu încălcarea dispozițiilor Legii nr. 213/1998, doar pentru că actele respective nu au fost atacate în instanță într-un anumit termen, acest lucru să nu mai fie posibil. Or, o astfel de interpretare se află în contradicție cu dispozițiile art. 1 și art. 1.249 din Codul civil, neexistând niciun text de lege care să deroge de la imprescriptibilitatea acțiunii în constatarea nulității absolute.

Primăria Comunei Chirnogi și Comisia locală de fond funciar a comunei Chirnogi, în calitate de apelante-pârâte, au fost de acord cu sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, având în vedere că hotărârile comisiei județene, protocoalele de predare-primire a suprafețelor de teren și hotărârile comisiei locale de punere în posesie nu au fost contestate.

Administrația Județeană a Finanțelor Publice Călărași a depus un punct de vedere în sensul că nu se impune sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept pentru interpretarea dispozițiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 213/1998. Conform practicii și doctrinei, îndată ce se stabilește, potrivit legii sau naturii sale, că un bun este de uz sau de interes public, prima consecință este că acel bun nu poate aparține decât statului sau unităților administrativ-teritoriale, iar a doua consecință este regimul juridic special. Bunurile din domeniul public sunt inalienabile [art. 861 alin. (1) din Codul civil și art. 136 alin. (4) din Constituția României]; în același sens, dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 statuează că nu pot fi înstrăinate, ci pot fi date numai în administrare, concesionate sau închiriate ori date în administrare gratuită anumitor subiecte. Față de aceste prevederi legale, consecința faptului că bunurile sunt proprietate publică nu poate fi decât nulitatea absolută a titlurilor de proprietate emise cu încălcarea legii. În acest sens există numeroase decizii pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, spre exemplu Decizia nr. 374 din 13 februarie 2018 a Secției I civile, prin care s-a menținut soluția instanței de apel în ce privește constatarea nulității absolute parțiale a unor contracte de vânzare-cumpărare încheiate pentru terenuri proprietate publică.

După comunicarea raportului, conform dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, părțile nu au depus puncte de vedere asupra chestiunii de drept. VI. Punctul de vedere al completurilor de judecată care au formulat sesizările cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Completurile de judecată învestite cu soluționarea apelurilor în dosarele nr. 2.688/269/2016 și nr. 2.689/269/2016 au arătat că problema de drept ce se solicită a fi dezlegată o constituie interpretarea dispozițiilor legale menționate, prin prisma prevederilor art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție, dar și a principiului securității raporturilor juridice și al bunei-credințe.

Astfel, tribunalul a apreciat că persoanele cărora li s-a reconstituit dreptul de proprietate în temeiul Legii nr. 18/1991 se bucură de un "bun", în sensul prevederilor art. 1 din Protocolul nr. 1, văzând că au beneficiat de reconstituirea dreptului de proprietate în temeiul unor hotărâri ale comisiei județene, urmate de emiterea titlurilor de proprietate, coroborat cu împrejurarea că au folosit terenul circa 8 ani, exercitând în acest interval de timp toate prerogativele dreptului de proprietate.

Articolul 1 din Protocolul nr. 1 cere ca ingerința autorității publice în exercitarea dreptului la respectarea bunurilor să fie legală (Cauza Fostul rege al Greciei și alții împotriva Greciei, paragraful 79). Principiul legalității presupune existența unor norme de drept intern suficient de accesibile, precise și previzibile în aplicarea lor (Cauza Beyeler împotriva Italiei, paragrafele 109-110). În plus, orice ingerință în folosința acestui drept trebuie să aibă un scop legitim. De asemenea, în cauzele care implică o obligație pozitivă, trebuie să existe o justificare legitimă pentru lipsa de acțiune din partea statului. Atât o atingere adusă respectării bunurilor, cât și abținerea de la a acționa trebuie să păstreze un echilibru just între cerințele interesului general al comunității și imperativele apărării drepturilor fundamentale ale individului (Cauza James și alții împotriva Regatului Unit și Cauza Fostul Rege al Greciei și alții împotriva Greciei menționată anterior, paragraful 87).

În fiecare cauză care implică pretinsa încălcare a acestei dispoziții trebuie să se verifice dacă, datorită acțiunii sau lipsei de acțiune a statului, persoana în cauză a trebuit să suporte o sarcină disproporționată și excesivă (Cauza Sporrong și Lonnroth împotriva Suediei). În această privință trebuie subliniat că incertitudinea - fie că este legislativă, administrativă sau care ține de practicile aplicate de autorități - este un factor de care trebuie să se țină seama în aprecierea conduitei statului. Într-adevăr, atunci când este în joc o problemă de interes general, autoritățile publice sunt obligate să reacționeze în timp util, în mod corect și cu cea mai mare coerență (Cauza Vasilescu împotriva României).

Rămâne de examinat dacă ingerința în folosința "bunului" este justificată, ceea ce impune respectarea a trei condiții: legalitatea măsurii, intervenirea unei cauze de utilitate publică și respectarea exigenței de proporționalitate, ceea ce semnifică menținerea unui just echilibru între cerințele de interes general ale comunității și imperativele apărării drepturilor fundamentale ale individului, astfel cum rezultă din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (Cauza Brumărescu împotriva României, Cauza Străin și alții împotriva României etc.).

Instanța de trimitere a apreciat ca legală măsura pentru constatarea nulității absolute a hotărârilor comisiei județene, invocând dispozițiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, în forma în vigoare la data emiterii hotărârilor, precum și Decizia nr. 23/2011.

Dispozițiile legale de drept comun ce reglementează regimul juridic al nulității absolute prevăd că aceasta operează în cazul încălcării unor norme legale imperative de ordine publică, situație în care retroactivează, lipsind în totalitate de efecte juridice actul juridic respectiv. De regulă, normele imperative atrag, în cazul nerespectării lor, sancțiunea nulității absolute față de scopul urmărit, anume ocrotirea unui interes general.

În cauză se urmărește apărarea unor bunuri de interes general, respectiv dreptul de proprietate publică, astfel că se poate conchide în sensul existenței unei cauze de utilitate publică.

Sub aspectul raportului de proporționalitate, tribunalul a constatat că acesta nu este respectat, pentru următoarele considerente: a) buna-credință a persoanelor cărora li s-a reconstituit dreptul de proprietate; b) culpa reclamantului, care nu a contestat hotărârile comisiilor județene de trecere a terenurilor din domeniul public în domeniul privat, dispozițiile protocolului de predare-primire a acestor terenuri și nici hotărârile comisiilor județene de validare a dreptului de proprietate privată; c) trecerea a circa 8 ani de la emiterea hotărârilor comisiei județene/emiterea titlurilor de proprietate până la formularea acțiunii în constatarea nulității absolute, timp în care persoanele cărora li s-a emis titlul de proprietate și-au exercitat nestingherite toate prerogativele dreptului de proprietate.

Interpretarea unor norme juridice prin prisma Convenției constituie o chestiune de drept, iar raportarea la prevederile acesteia impune relevarea circumstanțelor esențiale ale cauzei, în absența cărora nu se poate asigura cerința de proporționalitate.

Totodată, s-ar încălca principiul securității raporturilor juridice civile, care este implicit în toate articolele din Convenție și care a fost consacrat în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, având în vedere distanța mare în timp între data emiterii hotărârilor comisiei județene - 2007, finalizarea procedurii prevăzute de Legea nr. 18/1991 și data formulării acțiunii în constatarea nulității.

Astfel, acțiunea în constatarea nulității hotărârilor comisiilor județene nu este decât o modalitate deghizată de a redeschide proceduri soluționate definitiv în baza Legii nr. 18/1991.

Tribunalul a apreciat că nu există nicio împrejurare substanțială și imperioasă de natură să justifice redeschiderea procedurilor, fără a se ajunge la încălcarea principiului securității raporturilor juridice.

Concluzionând, tribunalul a considerat că prin sesizările pendinte nu se solicită aprecieri asupra situației de fapt, care este simplă, clară și necontestată, ci interpretarea corelată a unor norme juridice prin raportarea la prevederile Convenției. VII. Jurisprudența instanțelor naționale în materie

La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele naționale au comunicat hotărâri judecătorești relevante, precum și puncte de vedere teoretice ale magistraților, conturându-se următoarele opinii:

O parte a instanțelor a apreciat că dispozițiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 - în forma în vigoare în anul 2008, care stipulează că sunt lovite de nulitate absolută actele juridice încheiate cu încălcarea acestor prevederi, sunt aplicabile. Analizând regimul nulității absolute, magistrații au arătat că trecerea unui interval îndelungat de timp de la data emiterii hotărârilor comisiei județene (urmată de emiterea titlurilor de proprietate) și până la formularea acțiunii în nulitatea absolută a acestora, precum și emiterea unor titluri de proprietate în procedura Legii nr. 18/1991 nu pot constitui un fine de neprimire a nulității absolute întemeiate pe dispozițiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 213/1998. S-a apreciat că nulitatea în discuție operează ori de câte ori sunt vizate bunuri aflate în domeniul public al statului, sancțiunea neputând fi înlăturată nici de trecerea timpului de la data emiterii hotărârilor și până la cererea de constatare a nulității, nici de pasivitatea instituțiilor statului în procedurile pe care trebuiau să le urmeze în această perioadă, dobândirea dreptului de proprietate în astfel de împrejurări, și din perspectiva art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție, putând fi discutată doar în privința dreptului de proprietate privată. În acest sens s-au pronunțat judecătorii Secției a IV-a civile a Curții de Apel București, ai Tribunalului Ialomița, Tribunalului Giurgiu, Tribunalului Teleorman, Tribunalului Bistrița-Năsăud, Tribunalului Argeș, judecătoriilor Turnu Măgurele, Videle, Zimnicea, Roșiori de Vede, Baia Mare.

Alte instanțe au apreciat că nulitatea absolută a hotărârilor comisiei județene emise fără parcurgerea procedurii de trecere a terenurilor din domeniul public în domeniul privat, prin hotărâre a Guvernului emisă cu privire la terenurile delimitate în condițiile art. 9 și art. 12 din Legea nr. 1/2000, nu operează în situația în care au fost emise titluri de proprietate în procedura Legii nr. 18/1991. În adoptarea acestei soluții s-a considerat că acele persoane cărora li s-a reconstituit dreptul de proprietate în temeiul Legii nr. 18/1991 pot invoca prevederile art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție. Astfel, aceste persoane se bucură de un "bun", întrucât au beneficiat de reconstituirea dreptului de proprietate în temeiul unor hotărâri ale comisiei județene, li s-au emis titluri de proprietate, au folosit imobilul în cauză aproximativ 8 ani și au exercitat toate prerogativele dreptului de proprietate. În plus, aceste persoane se bucură de prezumția de bună-credință, iar ingerința în dreptul lor de proprietate nu este justificată, întrucât nu se respectă condiția existenței unei proporționalități între apărarea intereselor generale ale societății și imperativul apărării drepturilor fundamentale ale individului, astfel cum rezultă din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului. Anularea titlurilor pentru motive imputabile autorităților publice ar reprezenta o sancțiune civilă disproporționată și nedreaptă pentru particularii cărora li s-au eliberat titluri de proprietate și cărora nu li se poate imputa nicio culpă, constituind o gravă atingere adusă securității raporturilor juridice, implicând desființarea în lanț a unor acte juridice încheiate între particulari, cu bună-credință. În acest sens s-au exprimat magistrații secțiilor a III-a, a IV-a și a V-a civile din cadrul Tribunalului București, Tribunalului Ilfov, Tribunalului Neamț, Tribunalului Galați, judecătoriilor Onești, Bacău, Brașov, Galați, Liești, Iași, Vaslui, magistrații Secției I civile a Curții de Apel Galați, judecătorii din raza de competență a Curții de Apel Timișoara.

S-a exprimat și opinia potrivit căreia problema de drept semnalată în cuprinsul sesizărilor vizează, în esență, examinarea proporționalității privării părților de dreptul de proprietate constituit în baza Legii nr. 18/1991, aspect care poate fi lămurit doar de judecătorul cauzei, o sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în aceste condiții fiind inadmisibilă. Curtea Europeană a Drepturilor Omului s-a pronunțat în legătură cu conduita autorităților administrative implicate și efectele acesteia asupra securității raporturilor juridice, astfel că instanța de trimitere are posibilitatea de a valorifica și această jurisprudență (Secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie a Curții de Apel București).

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării. VIII. Jurisprudența Curții Constituționale

Din verificările efectuate rezultă că instanța de contencios constituțional s-a pronunțat asupra constituționalității dispozițiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, însă în privința altor aspecte decât cele care interesează cauza de față. IX. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

Prin Decizia nr. 23 din 17 octombrie 2011, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 791 din 8 noiembrie 2011, s-a stabilit că în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 și art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 raportat la art. 55 alin. (5) din Legea nr. 45/2009 referitor la trecerea terenurilor aflate în administrarea instituțiilor prevăzute de art. 9 alin. (1) și art. 9 alin. (1 1 ) din Legea nr. 1/2000 din domeniul public al statului în domeniul privat al unității administrativ- teritoriale, "sintagma «în condițiile legii» din cuprinsul Legii nr. 1/2000 trebuie înțeleasă în sensul trimiterii la condițiile prevăzute de Legea nr. 213/1998 cu privire la obligativitatea parcurgerii procedurii de trecere a terenurilor din domeniul public în domeniul privat, prin hotărâre a Guvernului, emisă cu privire la terenurile delimitate în condițiile art. 9 și 12 din Legea nr. 1/2000". Pentru a decide astfel, instanța supremă a reținut că "se impune îndeplinirea cerințelor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, care stipulează că trecerea din domeniul public în domeniul privat se face prin hotărâre a Guvernului, dacă prin Constituție sau prin lege nu se prevede altfel. Niciuna dintre legile fondului funciar nu prevede o situație derogatorie, în sensul că trecerea imobilelor din domeniul public în cel privat să se realizeze altfel decât potrivit art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998. Din interpretarea sistematică a dispozițiilor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 și a dispozițiilor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 rezultă că referirea din art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 la noțiunea «în condițiile legii» trebuie raportată la dispozițiile-cadru ale Legii nr. 213/1998 și, prin urmare, la obligativitatea parcurgerii procedurii de trecere din domeniul public în domeniul privat, prin hotărâre a Guvernului". X. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, judecătorul-raportor a constatat că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, în sensul că nu se identifică o reală problemă de drept, nu există legătură între obiectul sesizărilor și soluționarea pe fond a litigiilor în care acestea au fost formulate, chestiunea în discuție nu are caracter de noutate, iar asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție a mai statuat, prin Decizia nr. 23/2011. XI. Înalta Curte de Casație și Justiție

Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorul-raportor și chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele: Asupra admisibilității sesizărilor

Temeiul prezentelor sesizări îl constituie prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, normă conform căreia "dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată".

Norma juridică enunțată reglementează o procedură a cărei finalitate este aceea de a asigura interpretarea unitară de către instanțele judecătorești a unor dispoziții legale care sunt susceptibile să primească interpretări diferite în activitatea judiciară.

Pentru admisibilitatea acestei proceduri, care este una de excepție, legiuitorul a instituit o serie de condiții care se cer a fi întrunite cumulativ, și anume: - existența unei cauze aflate în curs de judecată în ultimă instanță; - cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza; - ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată; - chestiunea de drept identificată să prezinte caracter de noutate; - asupra acestei chestiuni Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat și nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare; - să se solicite Înaltei Curți de Casație și Justiției - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept să dea o rezolvare de principiu chestiunii de drept la care se referă sesizarea.

Evaluând actul de sesizare din perspectiva acestor cerințe legale impuse prin art. 519 din Codul de procedură civilă, se constată că:

Prima dintre condițiile de admisibilitate este îndeplinită în cauză: sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a fost realizată de Tribunalul Călărași, instanță care a fost învestită cu soluționarea căii de atac a apelului în două litigii care au ca obiect invalidarea unor hotărâri emise de comisia județeană de fond funciar în procedura de stabilire a dreptului de proprietate în temeiul legislației fondului funciar adoptată ulterior anului 1991, hotărâri prin care s-au validat (în vederea reconstituirii dreptului de proprietate) procese-verbale de delimitare a amplasamentelor unor terenuri aflate în domeniul public al statului și în administrarea Institutului Național de Cercetare-Dezvoltare Agricolă Fundulea.

Și cea de-a doua condiție de admisibilitate este îndeplinită, judecata în apel fiind una care, în materia fondului funciar, constituie o judecată în ultimă instanță, în conformitate cu prevederile art. 95 pct. 2 din Codul de procedură civilă coroborat cu art. 5 alin. (1) din titlul XIII din Legea nr. 247/2005 și cu art. 7 din Legea nr. 76/2012.

Din perspectiva celei de-a treia cerințe care rezidă din prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, cerință care reclamă necesitatea ivirii unei chestiuni de drept de a cărei lămurire să depindă soluționarea pe fond a cauzelor în care au fost formulate sesizările, se constată că: Legiuitorul nu definește noțiunea de "chestiune de drept" la care se referă prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, situație în care atribuția calificării în acest mod a sesizărilor primite în temeiul normei procedurale enunțate revine instanței competente, respectiv Completului pentru soluționarea unor chestiuni de drept din cadrul instanței supreme. Plecând de la scopul procedurii speciale reglementate prin art. 519 și următoarele din Codul de procedură civilă, și anume acela de mecanism de unificare a practicii judiciare, este necesar a se atribui noțiunii de "chestiune de drept" semnificația de problemă de drept care este în mod obiectiv dificilă, respectiv de problemă care este de natură a suscita instanțelor judecătorești o dificultate deosebită în a identifica înțelesul sau sfera de aplicare a unor norme juridice ori a unor principii de drept, fiind astfel de natură să conducă la interpretări diferite din partea instanțelor, cu consecința generării unei practici judiciare neuniforme. În acest context se observă că în doctrină s-a apreciat că, pentru a fi în prezența unei probleme de drept reale, trebuie ca norma de drept disputată să fie îndoielnică, imperfectă (lacunară) sau neclară. Astfel, chestiunea de drept sesizată trebuie să fie aptă să conducă la interpretări diferite, care să fie prefigurate sau afirmate în plan doctrinar, interpretări care să fie arătate de titularul sesizării în cadrul punctului de vedere pe care este ținut să îl întocmească, în conformitate cu prevederile art. 520 alin. (1) teza a doua din Codul de procedură civilă. Or, în cuprinsul încheierilor de sesizare se regăsește afirmația lipsită de argumentare a instanței de trimitere în sensul că propunerea de sesizare privește o chestiune de drept susceptibilă de interpretare diferită a normelor de drept intern, care pot genera o practică neunitară și precizarea că obiectul sesizării prezintă un grad de dificultate deoarece se circumscrie incidenței prevederilor Convenției și jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, dar presupune și analiza corelată a mai multor norme de drept în contextul Deciziei nr. 23/2011. Prin prisma celor enunțate anterior se constată că sesizările pendinte nu pot fi privite ca unele care privesc o "chestiune de drept" în sensul art. 519 din Codul de procedură civilă, în condițiile în care nu s-a relevat un nivel sporit de dificultate a interpretării normelor de lege coroborate cu principiile de drept indicate și nici potențialul acelorași prevederi și principii de a genera practică judiciară neunitară. Interpretarea coroborată a normelor de drept și a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, precum și realizarea unui raționament judiciar constituie activități care țin de esența activității judecătorului, acesta fiind chemat să interpreteze legea și să o aplice la situațiile de fapt deduse judecății sale, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (3) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Ca atare, ele rămân atributul exclusiv al instanței de trimitere. Metodele de interpretare a actelor normative de diferite grade și a altor izvoare de drept sunt consacrate în doctrină și jurisprudență (cu titlu de exemplu: interpretarea sistematică, interpretarea gramaticală, interpretarea teleologică etc.), iar prin dispozițiile art. 11 alin. (2) și art. 20 din Constituția României sunt reglementate modalitățile de interpretare și aplicare a normelor interne în cazurile în care acestea se află în concurs cu norme apartenente unor acte normative internaționale la care România este parte. Astfel, situația relevată de titularul sesizării - în sensul că este necesară o interpretare corelată a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului și a normelor Convenției, precum și a unor prevederi legale naționale, în contextul existenței Deciziei nr. 23/2011, are caracteristicile unei probleme curente cu care se confruntă instanțele judecătorești, și nicidecum ale unei problematici determinate de imperfecțiuni ale legii, care ar putea genera în mod obiectiv dificultăți de interpretare în activitatea jurisdicțională a instanțelor. Asemenea operațiuni de interpretare și de aplicare a unor dispoziții legale și principii de drept, la diferite circumstanțe care caracterizează fiecare litigiu, nu pot fi atribuite Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Din perspectiva legăturii cu cauza a problematicii relevate se constată că titularul sesizării a solicitat pronunțarea unei hotărâri prealabile prin care să se dea o dezlegare chestiunii privind interpretarea dispozițiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 (forma în vigoare în anul 2008) prin raportare la art. 27 alin. (7) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005 și art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 din perspectiva art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție, a principiului securității raporturilor juridice și principiului bunei- credințe, având în vedere trecerea a circa 8 ani de la emiterea hotărârilor comisiei județene (urmate de emiterea de titluri de proprietate) până la formularea acțiunii în nulitate absolută a acestora, în sensul că nulitatea absolută a hotărârilor comisiei județene emise fără parcurgerea procedurii de trecere a terenurilor din domeniul public în domeniul privat prin hotărâre a Guvernului emisă cu privire la terenurile delimitate în condițiile art. 9 și 12 din Legea 1/2000 nu operează în situația în care au fost emise titluri de proprietate în procedura Legii nr. 18/1991. Raportat la acest conținut al întrebărilor adresate trebuie observat că, fiind învestită cu soluționarea în apel a celor două pricini în care au fost formulate sesizările, instanța de trimitere are a se pronunța în limitele determinate de art. 477 alin. (1) și art. 479 alin. (1) din Codul de procedură civilă, respectiv cu privire la legalitatea și temeinicia sentințelor apelate, corespunzător criticilor formulate prin apelurile declarate în respectivele litigii. Din verificarea conținutului sentințelor care formează obiectul apelurilor, se constată că la judecata în primă instanță nu a fost invocată, de vreo parte sau de instanță din oficiu, și, ca atare, nici nu s-a analizat buna-credință a beneficiarilor reconstituirii dreptului de proprietate unită cu protecția conferită respectivilor beneficiari prin art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție, dar și cu principiul securității raporturilor juridice și cel al bunei-credințe, drept cauză de salvgardare a actelor juridice (hotărâri de validare emise de comisia județeană de stabilire a dreptului de proprietate asupra terenurilor) a căror nulitate s-a invocat. Pe de altă parte, se constată că cererile de apel nu conțin vreo critică de natură a conduce la analizarea căii de atac prin prisma aceleiași cauze de salvgardare menționate și nici nu a fost invocat un motiv de apel de ordine publică de natură a determina o atare analiză. Relevant este și faptul că persoanele la a căror bună-credință s-a raportat titularul sesizărilor, respectiv beneficiarii titlurilor de proprietate, nu sunt părți în procesele care se află pe rolul Tribunalului Călărași, astfel că nu se poate vorbi despre riscul afectării unui "bun" pe care ei l-ar deține, atâta vreme cât nu există un litigiu relativ la dreptul lor de proprietate. Imperativul respectării limitelor devoluțiunii, care rezidă cu evidență din prevederile art. 477 alin. (1) și art. 479 alin. (1) din Codul de procedură civilă, și principiul disponibilității, care este specific oricărui proces în materie civilă și în oricare dintre etapele procesuale pe care procesul le parcurge, impun ca judecata în calea de atac a apelului să constea într-un control judiciar, realizat prin prisma criticilor concret formulate de părțile apelante împotriva judecăților realizate în primă instanță și prin prisma unor eventuale motive de ordine publică puse în discuție din oficiu de instanța de apel. Este de observat, totodată, că în conținutul întrebărilor adresate de Tribunalul Călărași sunt incluse repere factuale determinate, care să fie avute în vedere de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, respectiv buna-credință a beneficiarilor titlurilor de proprietate și trecerea unei perioade de timp de 8 ani între data emiterii respectivelor titluri și data declanșării litigiilor în care a fost formulată sesizarea. În prezența acestor repere, întrebările tind la determinarea modului de aplicare a dispozițiilor legale și a principiilor de drept indicate la situații de fapt precum cele descrise în încheierile de sesizare, iar nu la evidențierea unor imperfecțiuni ale dispozițiilor legale și principiilor de drept relevate. În concluzie, în condițiile în care nu au fost învestite instanțele de apel - titulare ale sesizărilor -, în vreuna dintre modalitățile permise de legea procedurală, nici să analizeze valabilitatea titlurilor de proprietate (care sunt acte juridice de stabilire a dreptului de proprietate în favoarea unor terți de proces) emise subsecvent măsurilor de validare (dispuse prin cele două hotărâri emise de comisia județeană de stabilire a dreptului de proprietate asupra terenurilor), a căror legalitate este supusă analizei judiciare, și nici să se pronunțe cu privire la atitudinea subiectivă de bună sau de rea-credință a respectivilor terți, trebuie constatat că nu se verifică nici existența în cauzele respective a criteriilor în raport cu care s-a cerut interpretarea dispozițiilor legale, consecința fiind aceea că nu poate fi constatată existența unei legături între chestiunile la care se referă sesizările și litigiile în care acestea au fost formulate. Față de cele expuse, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept reține că sesizările supuse analizei nu îndeplinesc cerința de a privi veritabile chestiuni de drept, care să fie utile soluționării pe fond a litigiilor în care au fost formulate, ținând seama de limitele în care titularul sesizării a fost învestit a se pronunța.

Cea de-a patra condiție de admisibilitate, care rezidă din prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, este aceea ca problema de drept identificată să prezinte caracter de noutate. Verificând îndeplinirea acesteia, se constată că: Prin Decizia nr. 23/2011 s-a analizat problema de drept determinată de faptul că instanțele de judecată învestite prin plângeri formulate de instituțiile prevăzute de art. 9 alin. (1) și (1 1 ) din Legea nr. 1/2000 (adică de: institutele, centrele și stațiunile de cercetare destinate cercetării și producerii de semințe, de material săditor din categorii biologice superioare și de animale de rasă, unitățile de învățământ cu profil agricol sau silvic) au statuat diferit asupra legalității hotărârilor adoptate de comisiile județene de stabilire a dreptului de proprietate asupra terenurilor, prin care terenuri aflate în perimetrul stațiunilor, instituțiilor și centrelor de cercetare ori al unităților de învățământ de profil agricol sau silvic au fost trecute din domeniul public al statului în domeniul privat al unităților administrativ-teritoriale, pentru a fi puse la dispoziția comisiilor locale, în vederea reconstituirii dreptului de proprietate pe vechile amplasamente, respectiv asupra hotărârilor prin care s-a reconstituit dreptul de proprietate pe vechile amplasamente în favoarea foștilor proprietari, în cadrul acestor perimetre. În contextul examenului jurisprudențial realizat prin respectiva decizie s-a reținut că instanțele de judecată au ajuns la concluzii diferite în ceea ce privește aplicarea dispozițiilor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 raportat la art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998. Aceeași problemă de drept a fost soluționată diferit de instanțele învestite cu judecata plângerilor formulate de foștii proprietari ai terenurilor preluate de stat, situate în perimetrul instituțiilor prevăzute de art. 9 alin. (1) și (1 1 ) din Legea nr. 1/2000. În contextul evaluării specifice procedurii recursului în interesul legii au fost avute în vedere aspectele referitoare la competența comisiilor județene de aplicare a legislației fondului funciar de a dispune cu privire la terenuri aflate în perimetrul unităților de cercetare ori al unităților de învățământ de profil agricol sau silvic și au fost dezlegate aspectele relative la cerințele legale necesar a fi respectate pentru trecerea acestor terenuri din domeniul public al statului în domeniul privat al unităților administrativ-teritoriale, în vederea reconstituirii dreptului de proprietate. De asemenea, din aceeași decizie reiese că problematica legată de respectivele competențe ale comisiilor județene de aplicare a legilor fondului funciar era una care deja primise dezlegări diferite în practica instanțelor judecătorești, astfel că în mod evident era cristalizată la acea dată o jurisprudență privind respectiva materie, jurisprudență care nu era însă unitară. În aceste condiții, se impune constatarea că problema de drept referitoare la competența funcțională a oricărei comisii județene de aplicare a legislației fondului funciar, de a adopta hotărâri având ca efect trecerea din domeniul public al statului în domeniul privat al unităților administrativ-teritoriale a unor terenuri aflate în perimetrele unităților de cercetare științifică ori a unităților de învățământ cu profil silvic sau agricol nu are caracter de noutate. Pe de altă parte, în urma consultării instanțelor naționale cu privire la existența unei practici în materia în care s-au formulat sesizările prezente, se constată că au fost comunicate în mod majoritar opinii teoretice ale judecătorilor, care au fost diferite. Este de observat, însă, că opiniile similare celei a titularului sesizărilor, și anume cele care erau favorabile înlăturării sancțiunii nulității hotărârilor comisiilor județene, au evidențiat necesitatea evaluării concrete a circumstanțelor fiecărui caz în care se invocă o nulitate de natura celei descrise în încheierile de sesizare, prin acest mod de tratare a întrebărilor supuse analizei prezente reliefându-se însușirea problematicii ridicate de a fi una care privește aplicarea legii la situații litigioase concrete, iar nu una care să țină de o interpretare de principiu a unui text de lege imperfect. În consecință, nu este îndeplinită nici condiția de admisibilitate ca problema de drept relativ la care s-a declanșat procedura reglementată de art. 519 și următoarele din Codul de procedură civilă să fie nouă. Criteriile jurid