Decizia nr. 51 din 22 iunie 2020

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ce formează obiectul Dosarului nr. 787/1/2020 a fost constituit conform dispoziţiilor art. 520 alin. (6) din Codul de procedură civilă raportat la art. XIX din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare (Legea nr. 2/2013), şi ale art. 36 alin. (2) lit. a) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat (Regulamentul).

Şedinţa este prezidată de doamna judecător Laura-Mihaela Ivanovici, preşedintele Secţiei I civile a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

La şedinţa de judecată participă doamna Elena Adriana Stamatescu, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispoziţiile art. 38 din Regulament.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanţa – Secţia I civilă, în Dosarul nr. 2.567/118/2016, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar s-a depus raportul întocmit de judecătorul-raportor, ce a fost comunicat părţilor, în conformitate cu dispoziţiile art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă; apelanta-reclamantă a depus, prin avocat, un punct de vedere asupra chestiunii de drept.

În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizării privind pronunţarea unei hotărâri prealabile.

Prin Încheierea din 12 aprilie 2019, pronunţată în Dosarul nr. 2.567/118/2016, Curtea de Apel Constanţa – Secţia I civilă a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: 1) Dacă din interpretarea art. 34 din Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes naţional, judeţean şi local, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 255/2010), se poate aprecia că dispoziţiile acestei legi se completează în mod corespunzător şi cu dispoziţiile art. 35 din Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, republicată (Legea nr. 33/1994); 2) În cazul în care răspunsul la prima întrebare este afirmativ, sunt aplicabile exproprierilor efectuate în temeiul Legii nr. 255/2010 şi termenele prevăzute de art. 35 din Legea nr. 33/1994?

Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie la data de 11 martie 2020 cu nr. 787/1/2020, termenul de judecată fiind stabilit la data de 22 iunie 2020.

Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes naţional, judeţean şi local, cu modificările şi completările ulterioare

Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, republicată

Prin Cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Constanţa – Secţia I civilă cu nr. 2.567/118/2016, reclamanta X S.R.L. (fostă A S.R.L.) a chemat în judecată pe pârâtul Oraşul N, prin primar, solicitând retrocedarea suprafeţei de 1.453 mp teren situat în N, judeţul Constanţa, expropriat prin Dispoziţia nr. xxxx din 20 august 2012 a primarului oraşului N.

Pârâtul a depus întâmpinare, prin care a invocat excepţia autorităţii de lucru judecat, cu motivarea că, prin cererea care a făcut obiectul Dosarului nr. 680/118/2014 al Tribunalului Constanţa – Secţia I civilă, reclamanta a avut aceeaşi solicitare, respectiv retrocedarea suprafeţei de 1.453 mp teren situat în N, iar prin Sentinţa civilă nr. 1.096 din 7 mai 2014, pronunţată în această cauză, acţiunea a fost respinsă, hotărârea rămânând definitivă. Pe fond, pârâtul a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată, ca nefondată.

Asupra excepţiei autorităţii de lucru judecat instanţa s-a pronunţat prin Încheierea din 10 iunie 2016, respingând-o ca nefondată.

Prin Sentinţa civilă nr. 2.123 din 12 octombrie 2017, Tribunalul Constanţa – Secţia I civilă a respins cererea de chemare în judecată, ca nefondată, reţinând că terenul în litigiu, proprietatea reclamantei, a fost expropriat prin Dispoziţia nr. xxxx din 20 august 2012, pentru cauză de utilitate publică, în vederea realizării obiectivului de interes local intitulat „amenajarea malului Mării Negre în zona de litoral a Oraşului N – Dezvoltarea infrastructurii de turism de utilitate publică”, iar prin Hotărârea nr. xx din 16 octombrie 2012 s-a stabilit cu titlu de despăgubire suma de 312.850,66 lei cu TVA.

S-a arătat că, în conformitate cu dispoziţiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 255/2010 şi ale art. 6 alin. (11) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes naţional, judeţean şi local, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 53/2011, cu completările ulterioare (Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 255/2010), după înscrierea în cartea funciară a coridorului de expropriere pe numele expropriatorului, acestuia îi incumbă obligaţia de a începe execuţia lucrărilor într-un termen considerat rezonabil, în funcţie de complexitatea acestora.

S-a reţinut că, prin Cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Constanţa – Secţia I civilă cu nr. 680/118/2014, reclamanta A S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu acelaşi pârât, retrocedarea suprafeţei de 1.453 mp teren situat în N, judeţul Constanţa; cererea de retrocedare formulată a fost respinsă cu motivarea că prin Instrucţiunea nr. 114 din 20 noiembrie 2013, emisă de Autoritatea de management pentru Programul operaţional regional, s-a stabilit ca dată-limită de implementare a proiectului data de 31 decembrie 2015.

Prin Sentinţa civilă nr. 2.188 din 17 septembrie 2015, pronunţată de Tribunalul Constanţa – Secţia I civilă în Dosarul nr. 2.204/118/2015, admiţându-se excepţia autorităţii de lucru judecat într-o a doua cerere de retrocedare a aceleiaşi suprafeţe de teren, s-a statuat că reclamanta s-ar fi putut prevala de o cauză diferită a acţiunii numai după data de 31 decembrie 2015, perioada anterioară acestei date fiind avută în vedere de instanţele care au judecat prima cerere.

După cum însuşi pârâtul a recunoscut la interogatoriu, obiectivul de interes local pentru care s-a dispus exproprierea terenului în litigiu nu s-a realizat, iar lucrarea despre care se face vorbire în Procesul-verbal de recepţie nr. xxxxx din 29 iunie 2016 s-a realizat exclusiv pe terenuri învecinate celui în litigiu.

Tribunalul a constatat că starea de lucruri relevată de reclamantă prin cererea introductivă este dovedită; chestiunea litigioasă priveşte temeiul juridic în baza căruia s-ar putea solicita retrocedarea terenului expropriat în baza prevederilor Legii nr. 255/2010. Un astfel de temei juridic există numai în legea-cadru în materie de expropriere – Legea nr. 33/1994, iar reclamanta a susţinut că pentru soluţionarea concursului între legea generală şi cea specială trebuie aplicate prevederile art. 34 din Legea nr. 255/2010. Reclamanta s-a prevalat şi de principiul conform căruia atunci când legea specială nu reglementează un anumit aspect, aceasta se completează cu legea generală.

Instanţa de fond a avut în vedere dezlegările date prin Decizia nr. VI din 27 septembrie 1999, pronunţată de Curtea Supremă de Justiţie – Secţiile Unite, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 636 din 27 decembrie 1999 (Decizia nr. VI din 27 septembrie 1999), în sensul că dispoziţiile art. 35 din Legea nr. 33/1994 referitoare la bunurile imobile care nu au fost utilizate potrivit scopului pentru care au fost preluate de la expropriat, în termen de un an, sunt aplicabile şi în cazul cererilor având ca obiect retrocedarea unor bunuri imobile expropriate anterior intrării în vigoare a acestei legi, dacă nu s-a realizat scopul exproprierii.

Au fost reţinute considerentele prin care instanţa supremă a argumentat în sensul că, dacă legiuitorul ar fi avut în vedere supravieţuirea lipsei posibilităţii de a se cere retrocedarea imobilului neutilizat în termen de un an în scopul pentru care a fost expropriat, ar fi reglementat această interdicţie prin noua lege, respectiv prin Legea nr. 33/1994.

Făcând interpretarea per a contrario a acestor considerente, tribunalul a ajuns la concluzia că, dacă legiuitorul ar fi intenţionat ca Legea nr. 255/2010 să prevadă posibilitatea restituirii imobilului retrocedat, ar fi reglementat expres acest lucru.

Or, aşa cum a reţinut Curtea de Apel Constanţa – Secţia I civilă într-o cauză similară (Decizia civilă nr. 76/C din 8 iunie 2016, pronunţată în Dosarul nr. 5.077/118/2015), dreptul de a cere retrocedarea terenurilor expropriate care nu au fost utilizate potrivit scopului în vederea căruia s-a realizat exproprierea sau asupra cărora nu s-au realizat lucrările în termen de un an de la data exproprierii nu îşi găseşte o statuare distinctă în Legea nr. 255/2010, iar unica acţiune pe care acest act normativ o prevede în favoarea expropriaţilor este aceea în contestarea cuantumului despăgubirilor, conform art. 22 alin. (1) din lege.

Referirea reclamantei la prevederile art. 34 din Legea nr. 255/2010 a fost apreciată ca lipsită de relevanţă, întrucât legea specială nu instituie obligativitatea realizării obiectivului pentru care s-a dispus exproprierea sau a începerii lucrărilor pentru care s-a realizat exproprierea în termen de un an de la data acesteia şi nici nu recunoaşte expropriatului posibilitatea de a cere retrocedarea imobilului expropriat în cazul neefectuării unei noi declaraţii de utilitate publică în acest interval, cu atât mai mult cu cât pentru imobilele expropriate în temeiul Legii nr. 255/2010 utilitatea publică rezultă din lege şi are un caracter permanent.

Astfel, art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 255/2010 prevede că sunt declarate de utilitate publică lucrările de construcţie, reabilitare, modernizare, dezvoltare şi ecologizare a zonei litorale a Mării Negre, precum şi a staţiunilor turistice de interes naţional.

În conformitate cu dispoziţiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 255/2010, expropriatorul are numai obligaţia de a începe lucrările într-un termen rezonabil, în funcţie de complexitatea acestora, ulterior operaţiunii de intabulare.

La termenul de judecată din 25 septembrie 2016, reprezentantul reclamantei a declarat că societatea nu a primit nicio despăgubire şi nici nu a fost consemnată de pârât vreo sumă la dispoziţia reclamantei, însă, în cadrul Dosarului nr. 680/118/2014 al Tribunalului Constanţa – Secţia I civilă, reclamanta a recunoscut că s-a adresat instanţei competente, în temeiul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, pentru a obţine o majorare a despăgubirii.

Pentru toate aceste considerente, cererea de chemare în judecată a fost respinsă, ca nefondată.

Împotriva acestei sentinţe a declarat apel reclamanta, solicitând schimbarea în tot a sentinţei atacate, în sensul admiterii cererii de chemare în judecată şi retrocedării terenului expropriat.

În motivarea apelului s-a arătat că instanţa de fond a interpretat greşit Decizia nr. VI din 27 septembrie 1999, pronunţată de Curtea Supremă de Justiţie, şi a aplicat-o eronat în speţă, deoarece problema în discuţie se referă la o altă situaţie decât aceea avută în vedere de instanţa supremă, respectiv la completarea Legii nr. 255/2010 (legea specială) cu dispoziţiile Legii nr. 33/1994 (legea generală), în ceea ce priveşte retrocedarea imobilelor expropriate în baza Legii nr. 255/2010. Prin urmare, în speţă nu este vorba de aplicarea legii în timp, ci despre aplicarea principiului specialia generalibus derogant.

Apelanta-reclamantă a susţinut că este greşită întreaga motivare a primei instanţe, care se bazează pe argumentul că Legea nr. 255/2010 nu recunoaşte expropriatului posibilitatea de a cere retrocedarea imobilului expropriat, deoarece din coroborarea dispoziţiilor art. 34 din Legea nr. 255/2010 cu cele ale art. 35 din Legea nr. 33/1994 rezultă că există posibilitatea retrocedării imobilului expropriat şi în situaţia în care exproprierea a avut loc în baza legii speciale, act normativ care se completează cu legea generală sub acest aspect.

În opinia apelantei, posibilitatea retrocedării nu contravine prevederilor Legii nr. 255/2010, instanţa reţinând că pârâtul a recunoscut la interogatoriu că obiectivul de interes local pentru care s-a dispus exproprierea terenului în litigiu nu s-a realizat, iar lucrarea despre care se face vorbire în Procesul-verbal de recepţie nr. xxxxx din 29 iunie 2016 s-a realizat exclusiv pe terenurile învecinate celui în litigiu.

De asemenea apelanta-reclamantă a învederat că în Dosarul nr. 680/118/2014, în care judecata s-a purtat între aceleaşi părţi, instanţa a reţinut cu autoritate de lucru judecat caracterul special al Legii nr. 255/2010 faţă de Legea nr. 33/1994, precum şi posibilitatea retrocedării imobilului expropriat în baza legii speciale, însă, în ceea ce priveşte termenul retrocedării, acesta nu va fi cel prevăzut de art. 35 din Legea nr. 33/1994 (un an), ci va fi cel prevăzut de art. 9 alin. (5) din Legea nr. 255/2010, anume un termen considerat rezonabil.

La termenul din 27 martie 2019, apelanta-reclamantă, prin avocat, a solicitat sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în procedura prevăzută de art. 519 şi următoarele din Codul de procedură civilă.

Prin Încheierea din 12 aprilie 2019, sesizarea a fost considerată admisibilă şi, în temeiul dispoziţiilor art. 520 alin. (2) din Codul de procedură civilă, s-a dispus suspendarea judecăţii.

Instanţa de trimitere, procedând la analiza condiţiilor de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă pentru declanşarea procedurii pronunţării de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, a apreciat că acestea sunt întrunite cumulativ, după cum urmează:

Apelanta-reclamantă a solicitat sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în procedura reglementată de art. 519 din Codul de procedură civilă, opinia sa cu privire la dezlegarea chestiunii de drept fiind aceea că Legea nr. 255/2010 recunoaşte expropriatului posibilitatea de a cere retrocedarea imobilului expropriat prin raportare la art. 34 din acelaşi act normativ.

Intimatul-pârât a apreciat că nu este necesară sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, deoarece, conform art. 9 alin. (5) din Legea nr. 255/2010, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 233/2018 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes naţional, judeţean şi local (Legea nr. 233/2018), termenul rezonabil pentru începerea lucrării este de maximum 24 de luni, iar chestiunea de drept referitoare la obligaţia de începere a lucrărilor este limitată în mod lămuritor şi explicit la 24 de luni.

După comunicarea raportului, conform dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, apelanta- reclamantă a depus, în termen legal, prin avocat, un punct de vedere asupra chestiunii de drept, prin care a susţinut că, în opinia sa, dezlegarea problemelor de drept în discuţie nu se mai impune, având în vedere modificările aduse Legii nr. 255/2010 prin Legea nr. 233/2018 şi prin Legea nr. 144/2019 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes naţional, judeţean şi local (Legea nr. 144/2019), prin care s-a prevăzut o procedură specială de restituire a imobilelor expropriate în situaţia vizată de sesizare. Pe fond, a solicitat admiterea sesizării, în sensul că dispoziţiile Legii nr. 255/2010 se completează în mod corespunzător cu dispoziţiile art. 35 din Legea nr. 33/1994 în ceea ce priveşte dreptul de retrocedare a bunurilor expropriate.

Completul de judecată învestit cu soluţionarea apelului în Dosarul nr. 2.567/118/2016 a reţinut că exproprierea imobilului a cărui retrocedare s-a solicitat a fost realizată în condiţiile Legii nr. 255/2010, prin Dispoziţia nr. xxxx din 20 august 2012, emisă de Primăria Oraşului N, prin care s-a aprobat coridorul de expropriere, conform documentaţiei cadastrale anexate, lista proprietarilor afectaţi de coridorul de expropriere şi valoarea despăgubirii pentru imobilele expropriate, transferul dreptului de proprietate asupra imobilului realizându-se, conform art. 9 alin. (4) din Legea nr. 255/2010, la data emiterii dispoziţiei.

Lucrarea pentru care s-a dispus exproprierea a fost executată în baza autorizaţiilor de construire nr. xxx din 30 martie 2015 şi nr. xxx din 24 iunie 2016, eliberate de Primăria Oraşului N, şi a fost finalizată, fiind întocmit Procesul-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor nr. xxxxx din 29 iunie 2016, imobilul în litigiu (respectiv terenul în suprafaţă de 1.453 mp expropriat de la reclamantă) nefiind afectat de lucrarea pentru care s-a dispus exproprierea, aspect confirmat de pârâtul expropriator prin răspunsul la interogatoriu.

Atât la data exproprierii, cât şi la data formulării acţiunii – 15 aprilie 2016 – legea-cadru în materia exproprierii o constituia Legea nr. 33/1994 care, în art. 35, reglementează posibilitatea pentru fostul proprietar al imobilului expropriat de a cere retrocedarea acestuia dacă în termen de un an nu a fost utilizat potrivit scopului pentru care a fost preluat sau, după caz, lucrările nu au fost începute şi dacă nu s-a făcut o nouă declarare de utilitate publică.

Legea nr. 255/2010, în baza căreia s-a realizat exproprierea, are caracterul unei norme speciale care, fiind derogatorie de la norma generală, se aplică prioritar faţă de aceasta, în temeiul principiului specialia generalibus derogant.

Acest act normativ special nu conţinea, la data introducerii acţiunii, dispoziţii privind dreptul fostului proprietar de a cere retrocedarea terenului expropriat care nu a fost utilizat potrivit scopului în vederea căruia s-a realizat exproprierea sau asupra căruia nu s-au realizat lucrările care au justificat această măsură în termen de un an (sau în alt termen), având numai o normă de trimitere în art. 34.

Dificultatea de interpretare pentru care se solicită Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie o dezlegare de principiu rezidă în înţelesul sintagmei din art. 34 din Legea nr. 255/2010 „dispoziţiile prevăzute mai sus se completează în mod corespunzător cu prevederile Legii nr. 33/1994, precum şi cu cele ale Codului civil şi ale Codului de procedură civilă”, precum şi al sintagmei „în măsura în care nu contravin prevederilor prezentei legi”.

În esenţă, ceea ce se solicită Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie este interpretarea acestei norme care, în opinia primei instanţe, conţine exclusiv trimiteri la normele de drept procesual referitoare la modalitatea de soluţionare a acţiunii expropriatului nemulţumit de cuantumul despăgubirii stabilite pentru terenul expropriat (art. 21-27 din Legea nr. 33/1994), în timp ce dispoziţiile din Legea nr. 33/1994, referitoare la retrocedarea imobilului expropriat, ar fi contrare prevederilor legii speciale.

Analizând comparativ cele două acte normative, pentru a stabili dacă normele legii generale pot fi aplicate complementar celor prevăzute de legea specială, instanţa de trimitere a constatat că, dacă, potrivit art. 5 din Legea nr. 33/1994, utilitatea publică se declară pentru lucrările de interes naţional sau de interes local, după o cercetare prealabilă realizată în condiţiile şi de autorităţile prevăzute în art. 9 din lege, printr-un act de declarare a utilităţii publice emis de autorităţi şi în procedura reglementată în art. 7 şi 11, în cazul lucrărilor menţionate în art. 2 din Legea nr. 255/2010 [lucrarea pentru care s-a dispus exproprierea imobilului în litigiu regăsindu-se la art. 2 alin. (1) lit. c)], acestea sunt declarate ope legis de utilitate publică.

Distincţia este relevantă din perspectiva evaluării normelor contrare Legii nr. 255/2010, pentru că retrocedarea permisă de art. 35 din Legea nr. 33/1994 este condiţionată de neefectuarea unei noi declaraţii de utilitate publică de către expropriator pentru bunurile expropriate şi neutilizate potrivit scopului pentru care au fost preluate sau pe care nu s-au început lucrările; or, în cazul unei utilităţi publice stabilite prin lege, regimul juridic al bunurilor afectate este permanent sau utilitatea publică se menţine până la schimbarea acestui regim legal ca urmare a apariţiei unei alte legi care declară încetarea utilităţii publice fie pentru anumite lucrări, fie prin aplicare generală la împlinirea unor termene legale, ipoteza ultimă regăsindu-se, de exemplu, în art. III din Legea nr. 229/2013 pentru completarea art. 13 din Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes naţional, judeţean şi local şi pentru completarea art. 56 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismului (Legea nr. 229/2013).

De aici s-ar putea deduce o incompatibilitate a normelor şi, deci, imposibilitatea de a stabili caracterul complinitor al normelor din legea generală la ipotezele prevăzute de legea specială.

Verificând ipoteza analizată şi din perspectiva materiilor reglementate de cele două acte normative, instanţa de trimitere a constatat că Legea nr. 255/2010 se referă în ansamblul său la expropriere, în capitolul II din lege fiind menţionate etapele procedurii de expropriere.

Din studiul analitic al legii speciale s-ar putea concluziona că, de vreme ce se referă doar la procedura exproprierii, care include etapa „finalizării formalităţilor aferente procedurii de expropriere” [intabularea dreptului de proprietate asupra coridorului de expropriere, începerea lucrărilor într-un termen considerat rezonabil în funcţie de complexitatea acestora, întocmirea documentaţiilor cadastrale – art. 9 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 255/2010], reglementarea printr-o lege generală a unei proceduri de retrocedare a bunului expropriat, o etapă ulterioară finalizării procedurii de expropriere, nu ar putea fi considerată ca având prevederi contrare şi că ar putea completa cadrul normativ special, în virtutea normei de trimitere de la art. 34 din Legea nr. 255/2010.

O asemenea concluzie nu poate fi reţinută însă dacă analiza se raportează la prevederile art. 11 alin. (6) şi art. 13 alin. (3) din Legea nr. 255/2010. Din interpretarea coroborată a celor două norme se poate deduce că, pentru situaţia în care, în procedura de expropriere, expropriatorul stabileşte un alt amplasament al lucrării care nu afectează toate imobilele menţionate iniţial în documentaţiile cadastrale şi realizează o actualizare a tabelelor cu imobilele expropriate, pentru imobilele neafectate se produce o excludere din tabelul prevăzut la art. 11 alin. (4) şi o radiere din oficiu din cartea funciară a interdicţiilor înscrise după întocmirea documentaţiilor cadastrale, procedură care ar avea ca finalitate radierea menţiunilor privind exproprierea bunului respectiv şi redobândirea de către fostul proprietar (sau deţinător al altui drept real) a dreptului său iniţial. Această procedură apare, aşadar, ca o procedură prevăzută de norma specială, în care se stabileşte o modalitate de reintrare a dreptului asupra bunului expropriat în patrimoniul persoanei expropriate şi care exclude acţiunea în retrocedare întemeiată pe dispoziţiile art. 35 din Legea nr. 33/1994.

Faptul că la adoptarea Legii nr. 255/2010 legiuitorul nu a înţeles să trimită la dispoziţiile referitoare la retrocedare din legea generală este susţinut şi de modificările aduse art. 11 din Legea nr. 255/2010 prin Legea nr. 233/2018 care la art. I pct. 13 a introdus alin. (6

În baza acestor argumente, instanţa de trimitere a apreciat că legea specială conţine norme care stabilesc, pentru unele situaţii, o modalitate de restituire a bunurilor expropriate, conform voinţei legiuitorului, astfel încât nu şi-ar găsi aplicarea trimiterea la normele care reglementează instituţia retrocedării din art. 35 şi 36 din Legea nr. 33/1994.

În privinţa celei de-a doua întrebări adresate Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, s-a arătat că problema de drept referitoare la termenele aplicabile şi dacă acestea sunt cele prevăzute de art. 35 din Legea nr. 33/1994 este în mod evident legată de un răspuns afirmativ la prima întrebare.

Astfel, art. 35 din Legea nr. 33/1994 [text modificat prin art. 84 din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 71/2011)], dispune că fostul proprietar poate solicita retrocedarea bunului expropriat dacă acesta nu a fost utilizat în termen de un an potrivit scopului pentru care a fost preluat sau dacă lucrările nu au fost începute, stabilindu-se şi condiţia ca expropriatorul să nu fi făcut o nouă declaraţie de utilitate publică care, în mod evident, ar trebui să se încadreze în acest termen.

Legea nr. 255/2010, prin prevederile art. 9 alin. (5) teza finală, stabileşte obligaţia expropriatorului de a începe lucrările într-un termen considerat rezonabil, în funcţie de complexitatea lucrărilor, caracterul rezonabil urmând a fi apreciat numai după data intabulării de către expropriator a dreptului de proprietate asupra culoarului de expropriere. Astfel, în situaţia exproprierilor realizate conform Legii nr. 255/2010 se regăseşte un termen subiectiv, iar nu unul obiectiv, cum este cel prevăzut de art. 35 din Legea nr. 33/1994, acesta din urmă găsindu-şi cu atât mai puţin aplicare cu cât, aşa cum s-a menţionat anterior, utilitatea publică a lucrării este declarată prin lege şi nu este necesară o nouă declaraţie de utilitate publică pentru a considera că bunul are acest regim juridic.

La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele naţionale au comunicat hotărâri judecătoreşti relevante, precum şi puncte de vedere teoretice.

Într-o primă orientare s-a apreciat că art. 35 din Legea nr. 33/1994 nu este aplicabil şi exproprierilor efectuate în temeiul Legii nr. 255/2010.

În argumentarea acestui punct de vedere s-a arătat că Legea nr. 33/1994 reprezintă legea-cadru în materia exproprierii, iar Legea nr. 255/2010 reprezintă norma juridică specială, care se aplică în situaţia exproprierii pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes naţional, judeţean şi local. În cuprinsul Legii nr. 255/2010 este reglementată procedura specială în materia exproprierii, având în vedere obiectul de reglementare al actului normativ menţionat, iar în cap. II sunt stipulate etapele procedurii de expropriere. De asemenea, au fost reglementate în mod expres situaţiile în care se poate dispune restituirea bunurilor expropriate, precum şi modalitatea, termenele şi procedura de urmat pentru restituirea acestora. În condiţiile în care legiuitorul a reglementat distinct această procedură, nu este aplicabilă norma de trimitere. În ceea ce priveşte susţinerea că această procedură a fost reglementată prin adoptarea Legii nr. 233/2018 şi că exproprierea în cauza litigioasă ar fi avut loc înainte de intrarea în vigoare a actului normativ, s-a arătat că această problemă de drept reprezintă un aspect referitor la aplicarea şi interpretarea actelor normative, ca efect al succesiunii în timp a acestora, care nu ar putea face obiectul unei sesizări a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile.

S-a mai susţinut că Legea nr. 255/2010, care este o lege specială, nu recunoaşte expropriatului posibilitatea de a cere retrocedarea imobilului expropriat în cazul neefectuării unei noi declaraţii de utilitate publică în termen de un an şi nici nu instituie obligativitatea realizării obiectivului pentru care s-a dispus exproprierea sau a începerii lucrărilor pentru care s-a realizat exproprierea în termen de un an de la data acesteia. Acest act normativ prevede în favoarea expropriaţilor doar acţiunea în contestarea cuantumului despăgubirilor, reglementată de art. 22 alin. (1), excluzând în mod neechivoc acţiunea în contestarea transferului dreptului de proprietate. Potrivit dispoziţiilor art. 22 alin. (3) din Legea nr. 255/2010, în forma anterioară modificării prin art. I pct. 19 din Legea nr. 233/2018, numai acţiunea prin care expropriatul este nemulţumit de cuantumul despăgubirii se soluţionează conform prevederilor art. 21-27 din Legea nr. 33/1994.

Un argument suplimentar îl reprezintă faptul că legiuitorul a prevăzut expres, în alin. (4) al aceluiaşi articol, faptul că procedura de expropriere şi obiectivele de utilitate publică ce fac obiectul acestei legi speciale nu pot fi suspendate sau sistate la cererea vreunei persoane care invocă existenţa unor litigii privind posesia ori proprietatea imobilului expropriat.

În acest sens s-a depus Decizia civilă nr. 1475/Ap din 11 octombrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Braşov – Secţia civilă.

Într-o altă orientare s-a apreciat că dispoziţiile Legii nr. 255/2010 se completează cu prevederile art. 35 din Legea nr. 33/1994, fiind aplicabile exproprierilor efectuate în temeiul Legii nr. 255/2010 şi termenele prevăzute de acest text.

S-a argumentat că obiectul acţiunii nu vizează contestarea cuantumului despăgubirii în baza art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, ci este o acţiune formulată în temeiul art. 35 din Legea nr. 33/1994, de retrocedare a suprafeţei de teren care nu a fost utilizată şi nu este necesară pentru lucrarea pentru care a fost expropriată. În raport cu prevederile art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, lipsirea reclamantului de suprafaţa de teren rămasă liberă după efectuarea lucrărilor nu are nicio justificare. Cedarea prin expropriere a dreptului de proprietate privată constituie, potrivit prevederilor art. 44 alin. (3) din Constituţie, art. 562 din Codul civil şi art. 1 din Legea nr. 33/1994, o măsură cu caracter excepţional de restrângere a acestui drept intangibil, care nu poate fi dispusă decât pentru cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu o dreaptă şi prealabilă despăgubire.

Reglementând dreptul de retrocedare a imobilelor expropriate, Legea nr. 33/1994 prevede la art. 35 că dacă bunurile imobile expropriate nu au fost utilizate în termen de un an potrivit scopului pentru care au fost preluate de la expropriat, respectiv lucrările nu au fost începute, foştii proprietari pot cere retrocedarea lor dacă nu s-a făcut o nouă declaraţie de utilitate publică. O altă interpretare ar avea drept consecinţă indisponibilizarea bunurilor expropriate, în sensul că acestea nu ar fi folosite potrivit scopului pentru care au fost preluate de la expropriat şi nici nu ar putea fi utilizate de către foştii proprietari.

În acest sens, instanţele au transmis următoarele hotărâri judecătoreşti: Sentinţa civilă nr. 391 din 7 iunie 2019 a Tribunalului Bacău – Secţia I civilă, definitivă prin neapelare, Sentinţa civilă nr. 2.304 din 24 octombrie 2019, pronunţată de Tribunalul Bucureşti – Secţia a III-a civilă, definitivă prin neapelare, Sentinţa civilă nr. 604 din 25 iunie 2019 a Tribunalului Vaslui – Secţia civilă (apelul declarat împotriva acesteia nefiind soluţionat) şi Sentinţele nr. 249/D şi nr. 250/D din 15 septembrie 2017, pronunţate de Tribunalul Satu Mare, definitive, cu menţiunea că, în apel, Curtea de Apel Oradea a fost sesizată numai cu privire la modalitatea de stabilire a despăgubirilor.

A fost exprimată şi opinia potrivit căreia dispoziţiile art. 35 din Legea nr. 33/1994 sunt compatibile cu normele Legii nr. 255/2010 doar în cazul finalizării lucrării publice (art. 35 teza întâi) cu constatarea neutilizării tuturor terenurilor expropriate, de la acel moment (data recepţiei lucrării) devenind scadentă obligaţia expropriatorului de a notifica persoanele expropriate îndreptăţite la retrocedarea terenurilor cu restituirea de către acestea a despăgubirii, dacă a fost încasată. După modificarea Legii nr. 255/2010 prin Legea nr. 233/2018, dispoziţiile celui dintâi act normativ nu se mai coroborează cu cele ale art. 35 din Legea nr. 33/1994, acestea din urmă devenind incompatibile prin prisma procedurii reglementate de art. 11 alin. (6

În acest sens au fost depuse: Sentinţa nr. 41 din 7 martie 2017, pronunţată de Tribunalul Arad – Secţia I civilă, definitivă prin Decizia nr. 164 din 12 octombrie 2017 a Curţii de Apel Timişoara – Secţia I civilă, şi Sentinţa nr. 140 din 27 iunie 2017, pronunţată de Tribunalul Arad – Secţia I civilă, schimbată în tot prin Decizia nr. 231 din 17 decembrie 2018 a Curţii de Apel Timişoara – Secţia I civilă.

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării.

Din verificările efectuate a rezultat că instanţa de contencios constituţional nu s-a pronunţat asupra constituţionalităţii dispoziţiilor art. 34 din Legea nr. 255/2010.

Cât priveşte constituţionalitatea dispoziţiilor art. 35 din Legea nr. 33/1994, prin Decizia nr. 409 din 4 noiembrie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 848 din 27 noiembrie 2003, Curtea Constituţională, respingând ca neîntemeiată excepţia invocată, a reţinut că „formula redacţională a textului legal dedus controlului nu oferă temei criticii referitoare la încălcarea art. 15 alin. (2) din Constituţie, întrucât nu conţine în sine nicio dispoziţie cu caracter retroactiv, textul urmând a-şi găsi aplicarea exclusiv de la data intrării în vigoare a legii. În ceea ce priveşte determinarea situaţiilor juridice care rămân supuse vechii reglementări, precum şi a celor care vor fi guvernate de noua reglementare, aceasta nu constituie o problemă de constituţionalitate, ci de aplicare a legii în timp, de competenţa exclusivă a instanţelor judecătoreşti. În legătură cu principiul neretroactivităţii legilor, Curtea constată că, potrivit acestui principiu, o lege devine obligatorie numai după publicarea ei în Monitorul Oficial al României, Partea I, ea rămânând în vigoare până la apariţia unei alte legi care o abrogă în mod explicit sau implicit. Prin urmare, ori de câte ori o lege nouă modifică starea legală anterioară cu privire la anumite raporturi, toate efectele susceptibile a se produce din raportul anterior, dacă s-au realizat înainte de intrarea în vigoare a noii legi, nu mai pot fi modificate ca urmare a adoptării acestei legi, care trebuie să respecte suveranitatea legii anterioare. A decide că prin dispoziţiile sale legea nouă ar putea desfiinţa sau modifica situaţii juridice anterioare, existente ca o consecinţă a actelor normative care nu mai sunt în vigoare, ar însemna să se încalce principiul constituţional al neretroactivităţii legii civile. Însă legea nouă este aplicabilă de îndată tuturor situaţiilor care se vor constitui, se vor modifica sau se vor stinge după intrarea ei în vigoare, precum şi tuturor efectelor produse de situaţiile juridice formate după abrogarea legii vechi.

Prin Decizia nr. VI din 27 septembrie 1999, pronunţată de Curtea Supremă de Justiţie – Secţiile Unite, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 636 din 27 decembrie 1999, s-a statuat că dispoziţiile art. 35 din Legea nr. 33/1994 referitoare la bunurile imobile care nu au fost utilizate în termen de un an potrivit scopului pentru care au fost preluate de la expropriat sunt aplicabile şi în cazul cererilor având ca obiect retrocedarea unor bunuri imobile expropriate anterior intrării în vigoare a acestei legi, dacă nu s-a realizat scopul exproprierii.

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, judecătorul-raportor a apreciat că nu sunt întrunite cumulativ condiţiile prevăzute pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile, dat fiind că dispoziţiile art. 34 din Legea nr. 255/2010 nu sunt îndoielnice, lacunare sau neclare, iar aplicarea lor la un caz determinat este atributul instanţei învestite cu soluţionarea cauzei, neputând constitui obiectul unei dezlegări cu caracter de principiu de către instanţa supremă.

Examinând sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorul-raportor şi chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele:

Potrivit dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.

Din cuprinsul prevederilor legale enunţate anterior se desprind condiţiile de admisibilitate pentru declanşarea procedurii de sesizare în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, condiţii care trebuie să fie întrunite cumulativ, şi anume: existenţa unei cauze aflate în curs de judecată; cauza care face obiectul judecăţii să se afle pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al unei curţi de apel sau al unui tribunal; instanţele mai sus menţionate să judece cauza în ultimă instanţă; să existe o chestiune de drept de a cărei lămurire să depindă soluţionarea pe fond a cauzei respective; chestiunea de drept identificată să prezinte caracter de noutate, iar aceasta să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii sau al unei statuări anterioare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

În doctrină s-a arătat că problema de drept trebuie să fie reală, să suscite interpretări diferite sau contradictorii ale unui text de lege, respectiv să prezinte un grad de dificultate suficient de mare, astfel încât instanţa de sesizare să considere că, pentru a înlătura orice incertitudine referitoare la securitatea raportului juridic dedus judecăţii, este necesară declanşarea procedurii prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă prin pronunţarea unei hotărâri prealabile.

Verificând întrunirea acestor condiţii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constată că litigiul în legătură cu care s-a formulat sesizarea este în curs de judecată, cauza care face obiectul judecăţii se află în competenţa legală a Curţii de Apel Constanţa – Secţia I civilă, învestită în ultimă instanţă cu judecata apelului, conform dispoziţiilor art. 96 pct. 2 şi art. 634 alin. (1) din Codul de procedură civilă şi ale art. XVIII alin. (2) din Legea nr. 2/2013, iar chestiunea de drept nu face obiectul unei statuări anterioare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie sau al unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

De asemenea, este îndeplinită condiţia privitoare la noutatea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, care reprezintă o condiţie distinctă de cea a lipsei statuării de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată; în lipsa unei definiţii şi a unor criterii legale de determinare, evaluarea noutăţii chestiunii de drept revine instanţei supreme, astfel cum s-a reţinut constant în jurisprudenţa Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (spre exemplu, Decizia nr. 4 din 14 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014).

În acest sens s-a apreciat că cerinţa noutăţii este îndeplinită atunci când chestiunea de drept îşi are izvorul în reglementări nou-intrate în vigoare, instanţele nu i-au dat încă o anumită interpretare şi aplicare la nivel jurisprudenţial ori dacă se impun anumite clarificări, într-un context legislativ nou sau modificat faţă de unul anterior, de natură să impună reevaluarea sau reinterpretarea normei de drept analizate. În egală măsură însă noutatea chestiunii de drept, în sensul dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, poate constitui şi atributul unei reglementări mai vechi, dar asupra căreia instanţa de judecată este chemată să se pronunţe în prezent, atunci când aplicarea frecventă a normei juridice a devenit actuală ulterior.

Cu referire la sesizarea de faţă, condiţia noutăţii poate fi considerată îndeplinită în considerarea faptului că, deşi dispoziţiile legale invocate de instanţa de trimitere nu sunt recente, acestea nu au generat până la acest moment o jurisprudenţă consolidată, practica judiciară comunicată de curţile de apel fiind nesemnificativă sub aspect cantitativ.

În ceea ce priveşte condiţia de admisibilitate care impune ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată se reţine că art. 519 din Codul de procedură civilă nu defineşte noţiunea de „chestiune de drept”.

În încercarea de a clarifica conţinutul acestei noţiuni, în doctrină s-a arătat că, pentru a fi vorba de o problemă de drept reală, trebuie ca norma de drept disputată să fie îndoielnică, imperfectă (lacunară) sau neclară. Prin urmare, sintagma „problemă de drept” trebuie raportată la prevederile cuprinse în art. 5 alin. (2) din Codul de procedură civilă, potrivit cărora „niciun judecător nu poate refuza să judece pe motiv că legea nu prevede, este neclară sau incompletă”.

Chestiunea de drept supusă dezbaterii trebuie să fie una veritabilă, legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este incomplet, fie pentru că nu este corelat cu alte dispoziţii legale, fie pentru că se pune problema că nu ar mai fi în vigoare.

În acelaşi timp, chestiunea de drept trebuie să fie reală, iar nu aparentă, să privească interpretarea diferită sau contradictorie a unui text de lege, a unei reguli cutumiare neclare, incomplete sau, după caz, incerte ori incidenţa şi, deci, aplicarea unor principii generale ale dreptului, al căror conţinut sau a căror sferă de acţiune sunt discutabile.

Chestiunea de drept trebuie să fie aptă să suscite interpretări diferite care, fie ele doar prefigurate sau deja afirmate pe plan doctrinar, trebuie arătate în sesizare.

Pe de altă parte, cum de chestiunea de drept respectivă depinde soluţionarea pe fond a cauzei, înseamnă că ea trebuie să fie una importantă şi să se regăsească în soluţia ce va fi cuprinsă în dispozitivul hotărârii ce urmează să fie dată, indiferent dacă cererea este admisă sau respinsă. În acest sens, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a statuat deja că admisibilitatea procedurii hotărârii prealabile este condiţionată de împrejurarea ca interpretarea pe