Decizia nr. 19 din 29 martie 2021

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept competent să judece sesizarea ce formează obiectul Dosarului nr. 3.418/1/2020 a fost constituit conform dispoziţiilor art. 520 alin. (6) din Codul de procedură civilă raportat la art. XIX din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare (Legea nr. 2/2013) şi ale art. 36 alin. (2) lit. a) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul).

Şedinţa este prezidată de doamna judecător Laura-Mihaela Ivanovici, preşedintele Secţiei I civile a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

La şedinţa de judecată participă doamna Elena Adriana Stamatescu, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispoziţiile art. 38 din Regulament.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Tribunalul Suceava – Secţia I civilă, în Dosarul nr. 5.511/314/2016, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar s-a depus raportul întocmit de judecătorul-raportor, ce a fost comunicat părţilor, în conformitate cu dispoziţiile art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă; părţile nu au depus puncte de vedere asupra chestiunii de drept.

În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizării privind pronunţarea unei hotărâri prealabile.

Tribunalul Suceava – Secţia I civilă a dispus, prin Încheierea din 6 octombrie 2020, în Dosarul nr. 5.511/314/2016, aflat pe rolul acestei instanţe, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: dacă dispoziţiile art. 591 alin. (2) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 18/1991) exclud sau nu competenţa instanţei de judecată de a se pronunţa asupra modificării titlului de proprietate, modificare solicitată în baza art. 58 din legea menţionată, respectiv dacă procedura reglementată de art. 591 alin. (2) din Legea nr. 18/1991 este obligatorie şi exclusivă sau facultativă şi alternativă pentru ipotezele prevăzute de art. 235 alin. (3) din Regulamentul de avizare, recepţie şi înscriere în evidenţele de cadastru şi carte funciară, aprobat prin Ordinul directorului general al Agenţiei Naţionale de Cadastru şi Publicitate Imobiliară nr. 700/2014, cu modificările şi completările ulterioare (Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 700/2014).

Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie la data de 23 decembrie 2020, cu nr. 3.418/1/2020, termenul de judecată fiind stabilit la 29 martie 2021.

Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare

Regulamentul de avizare, recepţie şi înscriere în evidenţele de cadastru şi carte funciară, aprobat prin Ordinul directorului general al Agenţiei Naţionale de Cadastru şi Publicitate Imobiliară nr. 700/2014, cu modificările şi completările ulterioare

Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul X a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Comisia pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor S şi Comisia judeţeană pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor SV, modificarea titlului de proprietate nr. xxxx/2005, în ceea ce priveşte identificarea solelor şi parcelelor în care sunt amplasate suprafeţele extravilane reconstituite.

În drept, reclamantul a invocat dispoziţiile art. 58 şi art. 591 din Legea nr. 18/1991 şi art. 235 din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 700/2014.

În esenţă, a arătat că, în vederea înscrierii în cartea funciară a dreptului de proprietate cu privire la terenurile reconstituite prin titlul de proprietate menţionat, a procedat la identificarea cadastrală a amplasamentelor înscrise în titlu şi la întocmirea planurilor de amplasament şi delimitare, ocazie cu care s-a constatat că pentru terenurile situate în extravilan, atât în titlul de proprietate, cât şi în fişa proces-verbal de punere în posesie, au fost înscrise eronat numerele solelor şi parcelelor în care sunt situate terenurile.

A invocat faptul că, potrivit art. 591 din Legea nr. 18/1991, rectificarea titlurilor de proprietate se poate face de oficiul de cadastru şi publicitate imobiliară în temeiul hotărârii comisiei judeţene de fond funciar.

În temeiul art. 591 din Legea nr. 18/1991 a fost emis Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 700/2014, prin care, la art. 235 alin. (3) lit. a), s-a stabilit că titlurile de proprietate se pot modifica de oficiul teritorial în temeiul hotărârii comisiei judeţene, dacă se impun modificări ale numărului tarlalei sau parcelei.

A mai arătat că, faţă de aceste dispoziţii, a parcurs procedura administrativă, însă, prin Adresa nr. xxxxx/2015, Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară SV a restituit documentaţia cu motivarea că, potrivit procedurii operaţionale PO.7.5-03C-SV, aceasta trebuie să conţină şi copia planului parcelar al tarlalei, plan pe care comisia locală de fond funciar nu l-a întocmit.

În aceste condiţii, apreciind că rectificarea pe cale administrativă nu este posibilă, a solicitat instanţei modificarea titlului de proprietate în ceea ce priveşte identificarea solelor şi parcelelor.

Prin Sentinţa civilă nr. 4.396 din 18 noiembrie 2016, Judecătoria Suceava a invocat din oficiu şi a admis excepţia necompetenţei generale a instanţelor, cu consecinţa respingerii acţiunii ca inadmisibilă, reţinând că, întrucât reclamantul nu pretinde că prin modificările solelor şi parcelelor în care sunt amplasate suprafeţele extravilane reconstituite s-ar modifica în fapt amplasamentul suprafeţelor de teren, competenţa de soluţionare a cererii aparţine oficiului de cadastru şi publicitate imobiliară, ca organ fără activitate jurisdicţională, pe baza hotărârii comisiei judeţene.

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamantul, susţinând că sentinţa instanţei de fond este nelegală. A apreciat că, în lipsa planului parcelar al întregii tarlale (a cărui întocmire este în sarcina comisiei locale de fond funciar), prevăzut de procedura operaţională PO.7.5-03C-SV, modificarea titlului de proprietate pe cale administrativă nu se poate realiza. În aceste condiţii, apelantul-reclamant a apreciat că formularea „se poate face” cuprinsă în art. 235 alin. (3) din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 700/2014 este una supletivă, iar competenţa oficiilor de cadastru şi publicitate imobiliară nu este una exclusivă, având posibilitatea de a se adresa instanţelor judecătoreşti în temeiul art. 58 din Legea nr. 18/1991.

În şedinţa publică din 7 septembrie 2020, instanţa, din oficiu, a pus în discuţia părţilor necesitatea sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în procedura prevăzută de art. 519 şi următoarele din Codul de procedură civilă, în scopul pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei probleme de drept: dacă dispoziţiile art. 591 alin. (2) din Legea nr. 18/1991 exclud sau nu competenţa instanţei de judecată de a se pronunţa asupra modificării titlului de proprietate, modificare solicitată în baza art. 58 din legea menţionată, respectiv dacă procedura reglementată de art. 591 alin. (2) din Legea nr. 18/1991 este obligatorie şi exclusivă sau facultativă şi alternativă pentru ipotezele prevăzute de art. 235 alin. (3) din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 700/2014.

În şedinţa publică din 6 octombrie 2020, instanţa a dispus sesizarea instanţei supreme şi, în temeiul dispoziţiilor art. 520 alin. (2) din Codul de procedură civilă, a dispus suspendarea judecăţii.

Instanţa de trimitere, procedând la analiza condiţiilor de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă pentru declanşarea procedurii pronunţării de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, a apreciat că acestea sunt întrunite cumulativ, după cum urmează:

Recurentul-reclamant a apreciat că sunt îndeplinite cerinţele de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, întrucât completul Tribunalului Suceava judecă cererea de recurs în ultimă instanţă, chestiunea de drept este nouă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a mai statuat asupra acesteia şi, deşi vizează o chestiune de competenţă, această problemă are un caracter esenţial, de lămurirea sa depinzând soluţionarea pe fond a cauzei. În susţinerea acestui punct de vedere a indicat Decizia nr. 34 din 15 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 803 din 11 octombrie 2017, prin care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a pronunţat în sensul că această cerinţă este îndeplinită şi atunci când obiectul sesizării se referă la o normă de procedură esenţială în soluţionarea unei excepţii care împiedică cercetarea fondului.

Cu privire la fondul chestiunii ce se solicită a fi dezlegată, a arătat că art. 58 din Legea nr. 18/1991 stipulează că „instanţa soluţionează cauza potrivit regulilor prevăzute în Codul de procedură civilă şi în Legea nr. 92/1992 pentru organizarea judecătorească”, iar „pe baza hotărârii judecătoreşti definitive, comisia judeţeană, care a emis titlul de proprietate, îl va modifica, îl va înlocui sau îl va desfiinţa”, această reglementare atrăgând plenitudinea de jurisdicţie a instanţelor judecătoreşti în materia modificării titlurilor de proprietate, indiferent de natura sau obiectul modificării.

Prin introducerea art. 591, Legea nr. 18/1991 a fost modificată în sensul că s-a prevăzut că îndreptarea erorilor materiale din titlurile de proprietate, produse din cauza erorilor de scriere, se efectuează de oficiul de cadastru şi publicitate imobiliară, în temeiul hotărârii comisiei judeţene, pe baza unei proceduri aprobate prin ordin cu caracter normativ al directorului general al Agenţiei Naţionale de Cadastru şi Publicitate Imobiliară.

În temeiul art. 591 alin. (3) din Legea nr. 18/1991, în cuprinsul Regulamentului aprobat prin Ordinul nr. 700/2014 au fost inserate dispoziţii referitoare la îndreptarea erorilor materiale din titlurile de proprietate şi la modificarea titlurilor de proprietate emise în temeiul Legii nr. 18/1991.

În considerarea dispoziţiilor art. 235 alin. (3) din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 700/2014, majoritatea instanţelor de judecată din circumscripţia Tribunalului Suceava, dar şi multe instanţe din circumscripţia Tribunalului Iaşi au respins, ca nefiind de competenţa generală a instanţelor, acţiunile având ca obiect modificarea titlurilor de proprietate în ceea ce priveşte numărul tarlalei/parcelei, vecinătăţile sau suprafeţele parcelelor, în măsura în care asemenea modificări nu afectează amplasamentul şi suprafaţa totală reconstituită, reţinând competenţa exclusivă a oficiului de cadastru şi publicitate imobiliară, ca organ fără activitate jurisdicţională.

Pe de altă parte, aşa cum s-a reţinut în motivarea Deciziei Curţii Constituţionale nr. 59 din 12 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 416 din 19 mai 2020, paragraful 29, alte instanţe de judecată au considerat că sunt competente să soluţioneze cererile de rectificare a titlurilor de proprietate, formulate în aceste temeiuri, fără a pune în discuţie chestiunea necompetenţei generale a instanţelor judecătoreşti.

În ceea ce priveşte interpretarea dispoziţiilor art. 591 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, recurentul-reclamant consideră că aceasta este cea potrivit căreia textul în discuţie consacră, pentru ipotezele prevăzute de art. 235 alin. (3) din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 700/2014, o procedură alternativă şi facultativă de rectificare a titlului de proprietate pe cale administrativă, fără a exclude competenţa generală a instanţelor judecătoreşti de a soluţiona cauze cu un astfel de obiect, competenţă care este justificată de dispoziţiile art. 58 din Legea nr. 18/1991, o interpretare contrară încălcând dispoziţiile art. 21 alin. (1), (2) şi (4) din Constituţie.

În speţă, dispoziţiile art. 591 alin. (2) din Legea nr. 18/1991 nu reglementează o procedură administrativă prealabilă, ci o procedură exclusiv administrativ-jurisdicţională de rectificare a titlurilor de proprietate emise în temeiul Legii nr. 18/1991, procedură care presupune emiterea unei hotărâri de către comisia judeţeană pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, comisie care, potrivit art. 52 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 18/1991, este un organ cu activitate administrativ-jurisdicţională, iar apoi modificarea titlului de proprietate, pe cale administrativă, de către oficiile teritoriale de cadastru şi publicitate imobiliară, fără a reglementa şi posibilitatea de contestare judiciară a actelor emise în această procedură ori posibilitatea sesizării directe a instanţei de judecată cu cererea de rectificare a titlului de proprietate.

În acest sens este de reţinut faptul că hotărârile adoptate de comisiile judeţene în procedura de rectificare a titlului de proprietate reglementate de art. 591 alin. (2) din Legea nr. 18/1991 nu pot fi atacate în instanţă în temeiul art. 53 alin. (2) din acelaşi act normativ, întrucât acest text de lege reglementează calea de atac a plângerii împotriva hotărârilor prevăzute la alin. (1), adică împotriva acelor hotărâri prin care comisia judeţeană soluţionează contestaţiile persoanelor care au cerut reconstituirea sau constituirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, conform dispoziţiilor cuprinse în capitolul II din lege şi cele asupra măsurilor stabilite de comisiile locale. De asemenea, ori de câte ori legiuitorul a înţeles să reglementeze calea de atac a plângerii şi împotriva altor acte administrative sau administrativ-jurisdicţionale, emise în procedura de reconstituire a dreptului de proprietate, a făcut trimitere expresă la aplicarea art. 53 alin. (2) (de exemplu, art. 54, 55, 56 din Legea nr. 18/1991), însă o astfel de normă de trimitere nu se regăseşte şi în materia hotărârilor prin care comisia judeţeană ar dispune rectificarea titlurilor de proprietate sau ar respinge o cerere formulată în acest sens de persoana care se consideră îndreptăţită.

Operaţiunea de rectificare a titlului de proprietate, care nu este definită de lege, ci doar de art. 235 alin. (3) din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 700/2014, nu este o simplă operaţiune administrativă, care să vizeze erori materiale strecurate în redactarea titlului de proprietate [această ipoteză având o reglementare distinctă în cuprinsul art. 591 alin. (1) din Legea nr. 18/1991], ci presupune modificarea unor elemente de individualizare definitorii ale suprafeţelor reconstituite (număr de tarla/parcelă, vecinătăţi, suprafaţa fiecărei parcele), fiind evident că o astfel de operaţiune modifică însuşi obiectul dreptului de proprietate reconstituit în temeiul Legii nr. 18/1991. Prin urmare, rectificarea titlului de proprietate aduce modificări în ceea ce priveşte dreptul de proprietate asupra imobilelor ce formează obiectul Legii nr. 18/1991, de aceea excluderea dreptului de acces la o instanţă în această materie este de natură să aducă atingere însuşi dreptului de proprietate în substanţa sa, fără a exista un raport rezonabil de proporţionalitate între măsura care a determinat limitarea dreptului de acces liber la justiţie şi scopul legitim urmărit.

A învederat şi faptul că, în aplicarea Regulamentului aprobat prin Ordinul nr. 700/2014, oficiile judeţene de cadastru şi publicitate imobiliară au adoptat proceduri operaţionale care condiţionează finalizarea procedurii administrativ-jurisdicţionale de rectificare a titlului de proprietate de către comisia judeţeană de întocmirea planului parcelar al întregii tarlale, întocmit şi recepţionat în conformitate cu prevederile pct. 4.4.3 capitolul IV din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 700/2014 [în acest sens, de exemplu, PO7.5-03C-SV, cap. 5-.3.1 lit. b)]. În aceste condiţii, dacă nu există un plan parcelar al întregii tarlale, orice persoană care solicită rectificarea titlului de proprietate, pentru o suprafaţă oricât de mică, nu poate obţine o astfel de rectificare prin hotărâre a comisiei judeţene decât dacă suportă cheltuieli exorbitante cu efectuarea planului parcelar al întregii tarlale, care cuprinde suprafeţe mult mai mari, ori o astfel de condiţionare afectează însuşi dreptul de proprietate asupra terenului, în substanţa sa, din moment ce orice neconcordanţă între menţiunile din titlu şi situaţia reală din teren (inclusiv în ceea ce priveşte numărul tarlalei/parcelei) face imposibilă înscrierea dreptului de proprietate în registrele de publicitate imobiliară şi împiedică exercitarea atributului dispoziţiei, atribut ce este de esenţa dreptului de proprietate.

De aceea, procedura reglementată de art. 591 alin. (2) din Legea nr. 18/1991 trebuie privită ca o procedură alternativă şi facultativă de rectificare/modificare a titlurilor de proprietate în ipotezele prevăzute de art. 235 alin. (3) din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 700/2014, care nu exclude, pentru aceleaşi ipoteze, posibilitatea sesizării directe a instanţei cu o cerere de modificare a titlului de proprietate, întemeiată pe dispoziţiile art. 58 din Legea nr. 18/1991.

Nu se poate susţine nici că prin art. 235 din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 700/2014 s-ar fi restrâns aplicabilitatea art. 58 din Legea nr. 18/1991 doar la situaţia în care rectificarea titlului presupune modificarea în plus sau în minus a suprafeţei prevăzute în titlu, deoarece printr-un act normativ de rang inferior nu se poate proceda la modificarea/restrângerea sferei de aplicare a unei legi.

Aplicabilitatea art. 58 teza ultimă din Legea nr. 18/1991 poate fi analizată doar prin raportare la dispoziţiile nou-introduse, respectiv art. 591: acest text modificator al legii dispune că erorile de scriere şi transcriere din titluri se modifică (în mod exclusiv) de oficiile de cadastru şi publicitate imobiliară conform alin. (1), dar că modificarea titlurilor în alte situaţii se poate face de oficiul de cadastru şi publicitate imobiliară, pe baza hotărârii comisiei judeţene (această procedură fiind pusă la dispoziţia părţii interesate şi rămânând la alegerea ei).

În concluzie, faţă de modificările Legii nr. 18/1991 prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 81/2011 privind unele măsuri de organizare a Agenţiei Naţionale de Cadastru şi Publicitate Imobiliară, precum şi pentru modificarea unor acte normative, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 219/2012 (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 81/2011), rectificarea erorilor materiale din titlurile de proprietate se face doar de oficiile de cadastru şi publicitate imobiliară pe baza unei documentaţii simple şi la îndemâna persoanelor interesate, iar modificarea titlurilor de proprietate fără afectarea totalului suprafeţei se poate realiza ori de oficiile de cadastru şi publicitate imobiliară pe baza hotărârii comisiei judeţene, ori se dispune prin hotărâre judecătorească în temeiul art. 58 din Legea nr. 18/1991.

Celelalte părţi nu au exprimat puncte de vedere cu privire la dezlegarea problemei de drept ce face obiectul sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

După comunicarea raportului, în condiţiile art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, părţile nu au depus puncte de vedere asupra chestiunii de drept.

Completul de judecată învestit cu soluţionarea recursului în Dosarul nr. 5.511/314/2016 a reţinut că, astfel cum prevede art. 591 din Legea nr. 18/1991, procedura de îndreptare a erorilor materiale şi de rectificare a titlurilor de proprietate a fost reglementată de Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 700/2014.

Potrivit art. 235 alin. (1) şi (2) din acest regulament, îndreptarea erorilor din titlurile de proprietate se realizează de oficiul de cadastru şi publicitate imobiliară, dacă acestea se datorează transcrierii eronate în titlul de proprietate a unora dintre informaţiile din procesul-verbal de punere în posesie sau din alte documente care au stat la baza punerii în posesie.

Este vorba despre erori materiale de transcriere în titlu, situaţie care presupune că procesele-verbale de punere în posesie şi celelalte documente care au stat la baza emiterii titlului sunt corect întocmite.

Art. 235 alin. (1) din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 700/2014 enumeră asemenea posibile erori: erori de scriere a numelui şi prenumelui faţă de procesul-verbal şi anexe; erori cu privire la numărul de tarla/parcelă/unitate amenajistică/unitate de producţie; erori cu privire la vecinătăţi; erori cu privire la suprafeţele parcelelor, fără modificarea suprafeţei totale atribuite; erori de identificare cadastrală, fără afectarea amplasamentului şi a suprafeţei, toate faţă de cele corect înscrise în documentele primare de reconstituire a dreptului.

Rectificarea titlurilor de proprietate [art. 591 alin. (2) din Legea nr. 18/1991 şi art. 235 alin. (3) din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 700/2014] presupune existenţa unui alt tip de greşeli în cuprinsul titlului de proprietate, enumerate de art. 235 alin. (3) din actul normativ anterior menţionat, respectiv modificări ale numărului de tarla/parcelă, modificarea numelui autorului dreptului, modificarea vecinătăţilor fără afectarea amplasamentului, modificarea suprafeţelor parcelelor fără modificarea suprafeţei totale. Aceste modificări expres prevăzute se pot efectua de oficiile de cadastru şi publicitate imobiliară în temeiul unei hotărâri a comisiei judeţene emise în acest sens.

Spre deosebire de alin. (1) al art. 591 din Legea nr. 18/1991, care prevede că „îndreptarea erorilor materiale înscrise în titlurile de proprietate care sunt produse din cauza erorilor de scriere se efectuează de oficiul de cadastru şi publicitate imobiliară”, alin. (2) al acestui text legal prevede că „rectificarea titlurilor de proprietate se poate face de oficiul de cadastru şi publicitate imobiliară, în temeiul hotărârii comisiei judeţene”, formularea presupunând că nu este vorba despre o normă imperativă, care să excludă intervenţia instanţei de judecată.

În concluzie, opinia completului de judecată este în sensul că dispoziţiile art. 591 alin. (2) din Legea nr. 18/1991 nu exclud competenţa instanţei de judecată de a se pronunţa asupra modificării titlului de proprietate, modificare solicitată în baza art. 58 din legea menţionată, pentru ipotezele prevăzute de art. 235 alin. (3) din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 700/2014.

La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele naţionale au comunicat hotărâri judecătoreşti relevante, precum şi puncte de vedere teoretice, din care a rezultat existenţa a două interpretări contrare.

Astfel, într-o opinie, s-a apreciat că dispoziţiile art. 591 alin. (2) din Legea nr. 18/1991 nu exclud competenţa instanţei de judecată de a se pronunţa asupra modificării titlului de proprietate, astfel că procedura reglementată de acest text este facultativă şi alternativă pentru ipotezele prevăzute de art. 235 alin. (3) din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 700/2014. S-a apreciat că alin. (2) al art. 591 din Legea nr. 18/1991 conţine o normă supletivă, stabilind că rectificarea titlurilor de proprietate se poate face de oficiul de cadastru şi publicitate imobiliară, iar prin corelarea acestei norme cu dispoziţiile art. 235 alin. (3) din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 700/2014 se ajunge la concluzia că sesizarea instanţei de judecată este o alternativă pusă la dispoziţia părţilor interesate, nefiind exclusă în niciun fel prin reglementările speciale prevăzute pentru modificarea titlurilor de proprietate pe cale administrativă.

S-a considerat că art. 235 din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 700/2014 nu a restrâns aplicabilitatea art. 58 din Legea nr. 18/1991 doar la situaţia în care rectificarea titlului presupune modificarea în plus sau în minus a suprafeţei prevăzute în titlu, iar procedura prevăzută de art. 591 din Legea nr. 18/1991 este pusă la dispoziţia părţilor, rămânând la alegerea lor dacă vor sesiza instanţa de judecată sau oficiul de cadastru şi publicitate imobiliară. Orice altă interpretare ar echivala cu restrângerea accesului la justiţie şi cu o încălcare a dreptului la un proces echitabil.

În opinia contrară, s-a apreciat că dispoziţiile art. 591 alin. (2) din Legea nr. 18/1991 exclud competenţa instanţei de judecată de a se pronunţa asupra modificării titlului de proprietate, modificare solicitată în baza art. 58 din legea menţionată, respectiv că această procedură este obligatorie şi exclusivă pentru ipotezele prevăzute de art. 235 alin. (3) din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 700/2014, cu condiţia ca titlul de proprietate să nu fi intrat în circuitul civil.

S-a arătat că soluţionarea unor astfel de cereri nu este litigioasă, nu implică dezbateri în drept, ci exclusiv aspecte de natură tehnică, generate de organizarea deficitară a lucrărilor de cadastru la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale la momentul emiterii actului.

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării.

Prin Decizia nr. 59 din 12 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 416 din 19 mai 2020, instanţa de contencios constituţional a respins, ca inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 591 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, reţinând că: „26. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că este competentă să realizeze un control de constituţionalitate a interpretării pe care un text de lege a primit-o în practică, de vreme ce deturnarea reglementărilor legale de la scopul lor legitim, printr-o sistematică interpretare şi aplicare eronată a acestora de către instanţele judecătoreşti sau de către celelalte subiecte chemate să aplice dispoziţiile de lege, poate determina neconstituţionalitatea acelei reglementări. În acest caz, Curtea are competenţa de a elimina viciul de neconstituţionalitate astfel creat, esenţială în asemenea situaţii fiind asigurarea respectării drepturilor şi libertăţilor persoanelor, precum şi a supremaţiei Constituţiei (Decizia nr. 224 din 13 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 18 aprilie 2012, Decizia nr. 448 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 5 din 7 ianuarie 2014, Decizia nr. 336 din 30 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 342 din 19 mai 2015, paragraful 30). 27. Curtea a statuat că, în cadrul exercitării acestui control de constituţionalitate, criteriul fundamental pentru determinarea competenţei de a exercita controlul de constituţionalitate asupra unei interpretări a normei juridice este caracterul continuu al acestei interpretări, respectiv persistenţa sa în timp, în cadrul practicii judiciare, aşadar, existenţa unei practici judiciare care să releve un anumit grad de acceptare la nivelul instanţelor. De aceea, Curtea a constatat că este abilitată să intervină atunci când este sesizată cu privire la existenţa unei practici unitare/neunitare de interpretare şi aplicare a legii de natură să încalce exigenţele Constituţiei, iar interpretările izolate, vădit eronate, nu pot face obiectul controlului de constituţionalitate, ci al controlului judecătoresc. 28. Curtea a constatat că nu are competenţa de a elimina, pe calea controlului de constituţionalitate, din conţinutul normativ al textului o anumită interpretare izolată şi vădit eronată a acestuia, legislaţia în vigoare oferind alte remedii procesuale ce au ca scop interpretarea unitară a normelor juridice. A accepta un punct de vedere contrar ar echivala cu încălcarea competenţei instanţelor judecătoreşti, iar Curtea şi-ar aroga competenţe specifice acestora, transformându-se din instanţă constituţională în una de control judiciar (Decizia nr. 276 din 10 mai 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 572 din 28 iulie 2016, Decizia nr. 729 din 6 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 137 din 23 februarie 2017). 29. Raportat la cauza de faţă, din examinarea jurisprudenţei instanţelor judecătoreşti referitoare la rectificarea titlurilor de proprietate, formulate în temeiul dispoziţiilor art. 591 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, respectiv ipotezele reglementate de art. 235 alin. (3) din Regulamentul de avizare, recepţie şi înscriere în evidenţele de cadastru şi carte funciară, Curtea observă că majoritatea instanţelor, fără a pune în discuţie chestiunea necompetenţei generale, au considerat că sunt competente să soluţioneze aceste cereri. 30. Faţă de cele referite, având în vedere jurisprudenţa instanţelor naţionale în materia rectificării titlurilor de proprietate, Curtea reţine că, în ceea ce priveşte dispoziţiile de lege criticate, nu s-a constatat o interpretare constantă/continuă în sensul reclamat de autorul excepţiei, astfel încât nu poate fi pusă în discuţie o problemă de constituţionalitate a dispoziţiilor art. 591 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, problema juridică invocată fiind, prin urmare, o chestiune de interpretare şi aplicare a legii, atribuţie ce revine instanţelor judecătoreşti, şi, ca atare, excepţia de neconstituţionalitate este inadmisibilă.”

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, judecătorul-raportor, constatând îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, a apreciat că, în ipoteza vizată de sesizare, instanţa de judecată este competentă să soluţioneze pe fond cererile având ca obiect rectificarea titlurilor de proprietate emise conform Legii nr. 18/1991, art. 58 din acest act normativ fiind aplicabil şi în acest caz.

Examinând sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorul-raportor şi chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele:

Prealabil analizării în fond a problemei de drept supuse dezbaterii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este ţinută să verifice dacă, în raport cu întrebarea formulată de titularul sesizării, sunt îndeplinite cumulativ condiţiile de admisibilitate pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile, în conformitate cu dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora „dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată”.

Din cuprinsul prevederii legale enunţate anterior rezultă că legiuitorul a instituit o serie de condiţii de admisibilitate pentru declanşarea procedurii sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile – astfel cum au fost acestea decelate în jurisprudenţa instanţei supreme dezvoltată pe marginea mecanismului procedural în discuţie -, condiţii care se impun a fi întrunite în mod cumulativ, respectiv: existenţa unei cauze aflate în curs de judecată, în ultimă instanţă; cauza care face obiectul judecăţii să se afle în competenţa legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului învestit să soluţioneze cauza; ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată; chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să prezinte caracter de noutate; chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

Procedând la analiza admisibilităţii sesizării, se constată că primele trei condiţii formale prevăzute de legiuitor pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile sunt îndeplinite.

În acest sens se reţine că Tribunalul Suceava a fost legal învestit cu soluţionarea căii de atac a recursului declarat de reclamant împotriva unei hotărâri judecătoreşti pronunţate de Judecătoria Suceava, în primă instanţă, prin care a fost soluţionată cererea de chemare în judecată având ca obiect modificarea unui titlu de proprietate, în ceea ce priveşte identificarea solelor şi parcelelor în care sunt amplasate suprafeţele extravilane reconstituite, cerere întemeiată pe dispoziţiile art. 58 şi art. 591 din Legea nr. 18/1991 şi art. 235 din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 700/2014.

Cauza în care a fost formulată prezenta sesizare se află în curs de judecare, în recurs, pe rolul Secţiei I civile a Tribunalului Suceava (instanţa de trimitere).

Potrivit Încheierii de sesizare din 6 octombrie 2020, prima instanţă a calificat acţiunea în cadrul căreia a fost formulată întrebarea prealabilă ca fiind o cerere de rectificare a titlului de proprietate emis în temeiul Legii nr. 18/1991, întemeiată pe dispoziţiile art. 591 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, iar în calea de atac părţile nu au criticat această împrejurare.

Fiind astfel clarificat temeiul de drept al acţiunii, câtă vreme prin sentinţa primei instanţe a fost admisă excepţia necompetenţei generale a instanţelor de judecată şi s-a respins cererea de chemare în judecată ca inadmisibilă, devin incidente dispoziţiile art. 132 alin. (4) din Codul de procedură civilă, potrivit cărora hotărârea astfel pronunţată poate fi atacată cu recurs la instanţa ierarhic superioară.

În consecinţă, în ceea ce priveşte calea de atac ce poate fi exercitată împotriva hotărârii primei instanţe, cauza urmează a fi soluţionată în ultimă instanţă, deoarece hotărârea ce se va pronunţa în calea de atac, în acest caz, este definitivă, în aplicarea art. 634 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă.

Prin urmare, sunt îndeplinite condiţiile referitoare la existenţa unei cauze aflate în curs de judecată, în competenţa legală a unui complet de judecată al tribunalului, învestit să judece litigiul în ultimă instanţă.

În ceea ce priveşte condiţia ivirii unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată, se reţine că şi aceasta este îndeplinită în cazul sesizării de faţă.

În jurisprudenţa sa (Decizia nr. 1 din 18 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 43 din 20 ianuarie 2014; Decizia nr. 2 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 257 din 9 aprilie 2014; Decizia nr. 8 din 27 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 431 din 17 iunie 2015; Decizia nr. 9 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 400 din 26 mai 2016), Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a reţinut în mod constant că obiectul sesizării l-ar putea constitui atât o chestiune de drept material, cât şi una de drept procedural, dacă, prin consecinţele pe care le produc, interpretarea şi aplicarea normei de drept au aptitudinea să determine soluţionarea pe fond a cauzei, rezolvarea raportului de drept dedus judecăţii.

Sub aspectul raportului de dependenţă dintre chestiunea de drept ce face obiectul sesizării şi soluţionarea pe fond a cauzei s-a statuat, totodată, că admisibilitatea procedurii hotărârii prealabile, indiferent dacă priveşte o normă de drept material sau o normă de drept procedural, este condiţionată de împrejurarea ca interpretarea pe care o va da instanţa supremă să producă consecinţe juridice de natură să determine soluţionarea pe fond a cauzei, iar chestiunea de drept să conducă la dezlegarea în fond a cauzei, sub aspectul statuării în privinţa raportului juridic dedus judecăţii.

Aşadar, este necesar ca respectiva problemă de drept să fie evaluată ţinând seama de aspectele litigioase asupra cărora titularul sesizării are a se pronunţa.

Din această perspectivă se constată că instanţa de trimitere este învestită să se pronunţe cu privire la competenţa generală a instanţelor de a analiza pe fond cererile având ca obiect rectificarea unui titlu de proprietate emis în temeiul Legii nr. 18/1991, în condiţiile în care, în speţă, reclamantul a urmat procedura administrativă instituită prin art. 591 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, însă oficiul de cadastru şi publicitate imobiliară i-a restituit cererea cu motivarea că, potrivit procedurii operaţionale incidente, documentaţia pentru modificarea titlului de proprietate trebuie să conţină şi copia planului parcelar al tarlalei, plan pe care comisia locală de fond funciar nu l-a întocmit. În acest context, reclamantul, considerând că nu este posibilă rectificarea titlului pe cale administrativă, a formulat cererea de chemare în judecată în contradictoriu cu Comisia pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor S şi Comisia judeţeană pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor SV şi a solicitat rectificarea titlului de proprietate în ceea ce priveşte identificarea solelor şi parcelelor în care sunt amplasate suprafeţele extravilane reconstituite.

Evidenţierea acestor circumstanţe ale cauzei este util a fi făcută, ţinând seama de împrejurarea că, deşi întrebarea adresată de instanţa de trimitere are un anumit grad de generalitate, instanţei de trimitere îi este utilă lămurirea aspectului dacă, în acest caz, care se concretizează, în esenţă, într-un refuz de soluţionare a cererii de rectificare, procedura administrativă de rectificare a titlurilor de proprietate reglementată prin art. 591 alin. (2) din Legea nr. 18/1991 constituie sau nu o excepţie de la principiul plenitudinii de competenţă a instanţelor de judecată, consacrat de art. 58 din Legea nr. 18/1991.

În acest context, se reţine că, deşi sesizarea pune în discuţie chestiuni de drept constând în interpretarea şi aplicarea unor dispoziţii legale care stabilesc competenţa oficiilor de cadastru şi publicitate imobiliară/comisiilor judeţene de fond funciar de a soluţiona cererile de rectificare a titlurilor de proprietate emise în temeiul Legii nr. 18/1991, consecinţele pe care le implică rezolvarea problemei de drept sunt apte să influenţeze dezlegarea pe fond a cauzei, în etapa procesuală în care se află.

Astfel, de interpretarea dispoziţiilor art. 58 şi art. 591 alin. (2) din Legea nr. 18/1991 depinde soluţionarea excepţiei necompetenţei generale a instanţelor de judecată şi, în consecinţă, se poate aprecia asupra admisibilităţii cererii, care constituie o chestiune ce trebuie rezolvată prioritar analizei pe fond, fiind îndeplinită condiţia vizând legătura strânsă dintre chestiunea de drept ce face obiectul sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi obiectul acţiunii civile.

În corelaţie cu această condiţie de admisibilitate, deşi art. 519 din Codul de procedură civilă nu defineşte noţiunea de „chestiune de drept”, în doctrină s-a arătat că declanşarea mecanismului de preîntâmpinare a jurisprudenţei neunitare presupune existenţa unei probleme de drept reale, iar nu aparente, care să privească interpretarea diferită sau contradictorie a unui text de lege îndoielnic, imperfect (lacunar) sau neclar, fiind susceptibilă, în aceste condiţii, să constituie izvorul unor interpretări divergente şi, în consecinţă, al practicii neunitare.

Numai într-un atare context legal poate fi învestită Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării hotărârii prealabile, în condiţiile prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, fiind de subliniat faptul că simpla dilemă cu privire la sensul unei norme de drept nu poate constitui temei pentru iniţierea mecanismului de unificare jurisprudenţială, reprezentat de pronunţarea hotărârii prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (în acest sens, Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 88 din 4 decembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 114 din 6 februarie 2018, paragrafele 36-42).

Realizând, în lumina acestor consideraţii, analiza caracterului veritabil al chestiunii de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept reţine că titularul sesizării evidenţiază dificultăţile de interpretare a dispoziţiilor art. 58 şi art. 591 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, în ceea ce priveşte ipotezele prevăzute de art. 235 alin. (3) din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 700/2014, apărute în practică ulterior modificării aduse Legii nr. 18/1991 prin Legea nr. 219/2012 pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 81/2011 privind trecerea Agenţiei Naţionale de Cadastru şi Publicitate Imobiliară din subordinea Ministerului Administraţiei şi Internelor în subordinea Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului, precum şi pentru modificarea unor acte normative (Legea nr. 219/2012).

Examenul jurisprudenţial efectuat a relevat că nu s-a cristalizat o jurisprudenţă consistentă în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită.

Astfel, deşi au fost identificate mai multe hotărâri judecătoreşti prin care problema de drept supusă interpretării a fost soluţionată diferit, unele instanţe opinând în sensul că se impune soluţionarea pe fond a cererilor de modificare a titlurilor de proprietate, formulate în temeiul dispoziţiilor art. 58 din Legea nr. 18/1991, şi statuând asupra competenţei generale a instanţelor de a soluţiona aceste cauze, iar alte instanţe au apreciat că, ulterior modificării legislative aduse Legii nr. 18/1991 prin Legea nr. 219/2012, cererile de rectificare a acestor titluri sunt inadmisibile, competenţa de soluţionare aparţinând oficiului de cadastru şi publicitate imobiliară, ca organ fără activitate jurisdicţională, pe baza hotărârii comisiei judeţene de fond funciar, iar nu instanţelor judecătoreşti, totuşi analiza acestora nu relevă faptul că aspectele litigioase tranşate se circumscriu, în totalitate, aceleiaşi probleme de drept care a justificat formularea prezentei sesizări.

În consecinţă, deşi de la data adoptării Legii nr. 219/2012 a trecut un interval de timp considerabil, înţelegerea noii soluţii legislative s-a dovedit a fi oarecum anevoioasă, cu potenţial de a da naştere unor interpretări diverse şi chiar contradictorii în jurisprudenţă.

Luând în considerare dificultatea de interpretare generată de corelarea dispoziţiilor legale menţionate, care prefigurează apariţia unei practici neunitare cu privire la problema de drept care face obiectul sesizării, se apreciază chestiunea de drept supusă dezbaterii ca fiind una veritabilă, care necesită o rezolvare de principiu pe calea procedurii prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

De asemenea este îndeplinită şi cerinţa noutăţii chestiunii de drept supuse interpretării care, potrivit art. 519 din Codul de procedură civilă, reprezintă o condiţie distinctă de admisibilitate.

Evaluarea acestei condiţii, în absenţa unei definiţii a noutăţii chestiunii de drept şi a unor criterii de determinare a acesteia în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, revine Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, astfel cum s-a statuat în jurisprudenţa constantă a instanţei supreme, cu menţiunea că noutatea poate fi generată nu doar de o reglementare nou-intrată în vigoare, ci şi de una veche, cu condiţia însă ca instanţa să fie chemată să se pronunţe asupra respectivei probleme de drept pentru prima dată.

Această cerinţă este justificată, întrucât completarea Legii nr. 18/1991 prin Legea nr. 219/2012, prin introducerea art. 591, este relativ recentă.

Legea în forma actuală are, sub aspectul procedurii de remediere a erorilor inserate în titlurile de proprietate emise conform Legii nr. 18/1991, un conţinut diferit faţă de norma iniţială, în sensul că, prin introducerea art. 591, se face distincţie între procedura judiciară a modificării şi cea administrativă a rectificării acestor titluri. Din această perspectivă, nu există o jurisprudenţă cristalizată asupra problemei de drept pe care o ridică noile dispoziţii legale.

Textul art. 519 din Codul de procedură civilă mai prevede condiţia ca Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat asupra problemei de drept ce face obiectul sesizării pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile sau ca această problemă să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

Această condiţie este îndeplinită câtă vreme textele de lege ce suscită lămuriri nu au făcut obiectul unei dezlegări în cadrul mecanismelor procedurale de unificare a jurisprudenţei, printr-o hotărâre obligatorie pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sub aspectul problematicii semnalate de instanţa de sesizare, devenind actuală cerinţa de a se da o rezolvare de principiu modului de interpretare şi aplicare a normelor de drept analizate.

Din perspectiva chestiunii de drept ce face obiectul prezentei sesizări, înţelegerea sensului şi scopului normelor de drept care fac obiect al întrebării prealabile impune, mai întâi, o prezentare cronologică a reglementărilor adoptate în materia modificării, respectiv rectificării/îndreptării erorilor cuprinse în titlurile de proprietate emise în conformitate cu prevederile Legii nr. 18/1991.

La momentul adoptării sale, Legea nr. 18/1991, republicată, nu reglementa ipoteza rectificării sau îndreptării erorilor materiale cuprinse în titlurile de proprietate emise conform acestui act normativ, ci prevedea, în art. 58,