Hotărâre nr. 6 din 10.03.2022

La originea cauzei se află sesizarea privind controlul constituționalității textului „şi funcționează sub formă de societăți comerciale” din articolul 28 alin. (1) din Codul serviciilor media audiovizuale nr. 174 din 8 noiembrie 2018, depusă la Curtea Constituțională pe 2 aprilie 2021, în baza articolelor 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituțională și 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicției constituționale, de dl Sergiu Litvinenco, deputat în Parlament la data depunerii sesizării.

Prin decizia Curții Constituționale din 18 ianuarie 2022, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

În procesul examinării sesizării, Curtea Constituțională a solicitat opiniile Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova, Guvernului și Consiliului Audiovizualului.

Î n ședința publică a Curții au fost prezenți dl Radu Radu, consultant principal în cadrul Serviciului reprezentare la Curtea Constituțională și organele de drept în Direcția Generală Juridică a Secretariatului Parlamentului, reprezentantul Parlamentului, și dl Eduard Serbenco, secretar de stat al Ministerului Justiției, reprezentantul Guvernului la Curtea Constituțională.

Prevederile relevante ale Codului serviciilor media audiovizuale, adoptat prin Legea nr. 174 din 8 noiembrie 2018, sunt următoarele: Articolul 1 Noțiuni principale „[…] furnizor de servicii media – persoană fizică sau juridică care poartă responsabilitate editorială pentru alegerea conținutului audiovizual al serviciului media audiovizual şi care stabilește modul de organizare a serviciului respectiv; […].” Articolul 28 Regimul juridic al proprietății furnizorilor de servicii media „(1) Furnizorii privați de servicii media sunt constituiți de către persoane fizice şi/sau juridice și funcționează sub formă de societăți comerciale . […].” ÎN DREPT A. ADMISIBILITATEA

Prin Decizia sa din 18 ianuarie 2022, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condițiilor de admisibilitate a unei sesizări stabilite în jurisprudența sa constantă.

Curtea a observat că, potrivit articolelor 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituțională și 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicției constituționale, deputații posedă prerogativa sesizării Curții Constituționale.

În conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, controlul constituționalității legilor, în prezenta cauză a unor prevederi din Codul serviciilor media audiovizuale, ține de competența Curții Constituționale.

Curtea a reținut că obiectul sesizării îl constituie textul „şi funcționează sub formă de societăți comerciale” din articolul 28 alin. (1) din Codul serviciilor media audiovizuale. Acest articol stabilește că furnizorii privați de servicii media sunt constituiți de către persoane fizice şi/sau juridice şi funcționează sub formă de societăți comerciale.

Prevederile contestate nu au făcut anterior obiect al controlului de constituționalitate.

Autorul sesizării a susținut că prevederile contestate contravin articolelor 9 alin. (3) [ principiile fundamentale privind proprietatea ], 16 [ egalitatea ], 23 [ dreptul fiecărui om de a-şi cunoaște drepturile şi îndatoririle ], 46 [ dreptul la proprietate privată și protecția acesteia ], 54 [ restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți ], 126 alin. (1) [ economia ] și 127 alin. (2) [ proprietatea ] din Constituție.

Cu privire la incidența articolelor 9 alin. (3) și 126 alin. (1) din Constituție, Curtea a observat că acestea se referă la economia Republicii Moldova, care este economie de piață, de orientare socială, bazată pe proprietatea privată şi pe proprietatea publică, pe libera inițiativă economică și pe concurența liberă. Altfel spus, aceste articole se referă la obligația statului, inter alia , de a reglementa activitățile economice și proprietatea publică/privată, de a crea un cadru favorabil valorificării tuturor factorilor de producție, de a proteja interesele naționale în activitatea economică, financiară şi valutară (a se vedea DCC nr. 50 din 8 aprilie 2021, § 17). De asemenea, articolul 127 alin. (2) din Constituție prevede obligația statului de a garanta realizarea dreptului de proprietate în formele solicitate de titular, dacă acestea nu vin în contradicție cu interesele societății. În această cauză, Curtea a reținut că prevederile articolelor 9 alin. (3), 126 alin. (1) și 127 alin. (2) din Constituție au un caracter general și nu pot constitui repere individuale şi separate. Aceste norme nu pot fi invocate de sine stătător, ci numai în coroborare cu o altă prevedere din Constituție, care trebuie să fie aplicabilă.

Cu privire la incidența articolului 23 alin. (2) din Constituție, Curtea a observat că sub aparența unei critici de imprevizibilitate a prevederilor contestate, autorul sesizării susține că dispozițiile legale contestate contravin articolelor 6 din Legea nr. 86 din 11 iunie 2020 cu privire la organizațiile necomerciale și 302 din Codul civil nr. 1107 din 6 iunie 2002. În acest sens, Curtea a reiterat că examinarea constituționalității unui text de lege are în vedere compatibilitatea acestui text cu dispozițiile constituționale pretins a fi încălcate, dar nu raportarea la alte norme infraconstituţionale sau compararea prevederilor cuprinse în acte normative distincte sau în același act normativ şi raportarea unei concluzii care ar rezulta din comparație la dispoziții ori principii ale Constituției (HCC nr. 36 din 23 noiembrie 2021, § 25).

În jurisprudența sa, Curtea a reținut că articolele 16 și 54 din Constituție nu au o aplicabilitate de sine stătătoare. Pentru a fi aplicabile, autorul sesizării trebuie să demonstreze existența unor ingerințe în drepturile fundamentale garantate de Constituție. Abia în cadrul analizei caracterului justificat al ingerinței abstracte în drepturile fundamentale garantate de Constituție Curtea poate pune în operă prevederile acestor articole (HCC nr. 29 din 26 noiembrie 2020, §§ 18-20; HCC nr. 16 din 20 mai 2021, § 36). În continuare, Curtea a analizat incidența drepturilor fundamentale invocate de autorul sesizării, i.e. dreptul la asociere și dreptul de proprietate.

Cu privire la libertatea de asociere, Curtea a reținut că articolul 41 din Constituție garantează libertatea de asociere în partide şi alte organizații social-politice, iar articolul 42 din Constituție consfințește doar libertatea de afiliere la sindicate. Totuși, în jurisprudența sa, Curtea a examinat, prin raportare la articolul 4 din Constituție, potrivit căruia dispozițiile constituționale privind drepturile şi libertățile omului se interpretează şi se aplică în concordanță cu tratatele la care Republica Moldova este parte, dreptul la asociere în sensul său deplin, garantat de instrumentele internaționale (Avizul Curții nr. 1 din 24 ianuarie 2017). În acest context, Curtea a reținut că articolul 11 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului stabilește că orice persoană are dreptul la libertatea de întrunire pașnică şi la libertatea de asociere.

Curtea nu a văzut cum afectează prevederile contestate dreptul persoanelor fizice de a se asocia în organizațiile necomerciale. Persoanele pot crea și fonda organizații necomerciale. Statul respectă, protejează şi asigură libertatea de asociere (articolul 5 alin. (1) din Legea nr. 86 din 11 iunie 2020 cu privire la organizațiile necomerciale). Mai mult, libertatea de asociere nu presupune crearea unei organizații necomerciale pentru un scop comercial determinat, în acest caz, prestarea de servicii media audiovizuale. Prin urmare, Curtea nu a reținut incidența dreptului la asociere.

Cu privire la incidența articolului 46 din Constituție, Curtea a subliniat că acesta trebuie interpretat prin prisma articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție și a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului în materie.

În jurisprudența sa, Curtea Europeană a reținut că dacă un stat contractant are o lege în vigoare care prevede un beneficiu, acea lege trebuie considerată ca generând un drept de proprietate care intră în domeniul de aplicare al articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție pentru persoanele care îndeplinesc cerințele sale. Mai mult, în cauzele referitoare la o plângere conform căreia reclamantului i s-a refuzat integral/parțial un anumit beneficiu dintr-un motiv discriminatoriu prevăzut de articolul 14 din Convenție, testul relevant este dacă, cu excepția condiției de drept pentru care reclamantul se plânge, acesta ar fi avut dreptul, executoriu în temeiul dreptului intern, de a beneficia de prestația în cauză (a se vedea, mutatis mutandis, Šaltinytė v. Lituania , 26 octombrie 2021, §§ 58-59).

Așadar, Curtea a reținut incidența articolului 46 din Constituție, care garantează dreptul de proprietate al persoanelor, menționând că măsura contestată intervine în sfera obținerii de venituri de către organizațiile necomerciale pentru realizarea scopurilor lor statutare (a se vedea Raportul cu privire la finanțarea asociațiilor, adoptat la cea de-a 118-a sesiune plenară, Veneția, 15-16 martie 2019, CDL-AD(2019)002, § 136) [HCC nr. 24 din 8 octombrie 2020, § 21].

Cu referire la incidența articolului 16 din Constituție, Curtea a reamintit că egalitatea în fața legii şi a autorităților publice presupune lipsa oricărei discriminări directe sau indirecte. Discriminarea are loc atunci când persoanele care se află în situații asemănătoare sunt tratate în mod diferit (discriminare directă) sau atunci când persoanele care se află în situații diferite sunt tratate în același mod (discriminare indirectă), cu excepția cazului în care un asemenea tratament este justificat în mod obiectiv şi rezonabil (HCC nr. 16 din 20 mai 2021, § 39). Așadar, o condiție primordială pentru existența tratamentului diferențiat o reprezintă caracterul comparabil al situațiilor, în această cauză, tratamentul diferențiat al organizațiilor necomerciale în comparație cu organizațiile comerciale (HCC nr. 24 din 8 octombrie 2020, § 23).

Din analiza coroborată a legislației, Curtea a reținut că persoanele juridice de drept privat pot avea scop lucrativ (comercial) și scop nelucrativ (necomercial) [articolul 175 alin. (2) din Codul civil]. Persoanele juridice cu scop lucrativ sunt, inter alia , societățile comerciale care pot desfășura orice activitate neinterzisă de lege (articolul 176 alin. (2) din Codul civil) pentru a obține și a repartiza profitul între membrii, asociații și acționarii săi. Persoanele juridice fără scop lucrativ sunt organizațiile necomerciale care pot desfășura orice gen de activitate neinterzis de lege referitor la realizarea scopului prevăzut de statut (articolul 301 alin. (1) din Codul civil), altul decât obținerea de venit (articolul 296 alin. (1) din Codul civil și articolul 1 alin. (3) din Legea cu privire la organizațiile necomerciale). Profitul realizat de organizațiile necomerciale nu poate fi distribuit între membri, fondatori și alte persoane (art. 8 alin. (3) din Legea cu privire la organizațiile necomerciale). Prin urmare, Curtea a menționat că legislatorul a stabilit că organizația necomercială este în drept să desfășoare activități economice aducătoare de profit, inclusiv cele supuse licențierii, iar profitul realizat va fi folosit exclusiv în vederea realizării scopurilor statutare (articolul 8 alin. (1) din Lege). Astfel, din perspectiva dreptului de a desfășura activități economice, Curtea a reținut că atât organizațiile necomerciale, cât şi societățile comerciale se află în situații asemănătoare. Totuși, prin interdicția de a presta servicii media audiovizuale, organizațiile necomerciale sunt tratate diferit.

Prin urmare, Curtea a reținut că situația în discuție ridică problema unui tratament diferențiat între persoanele juridice de drept privat în funcție de scopul lor lucrativ, i.e. dacă sunt societăți comerciale sau organizații necomerciale, în privința posibilității de a presta servicii media audiovizuale. Așadar, prin prisma articolelor 16, 46 şi 54 din Constituție, Curtea are de analizat dacă tratamentul diferențiat instituit este justificat în mod obiectiv şi rezonabil, i.e. dacă acesta urmărește realizarea unui scop legitim şi dacă există o legătură rezonabilă de proporționalitate între mijloacele utilizate şi scopul legitim urmărit.

Autorul sesizării susține că prevederile contestate stabilesc pentru organizațiile necomerciale interdicția de a fonda instituții media audiovizuale liniare, întrucât, potrivit articolului 24 alin. (1) lit. a) din Cod, serviciile media audiovizuale liniare sunt difuzate de către furnizorii privați. Așadar, furnizorii privați de servicii media audiovizuale nu pot funcționa sub formă de societăți necomerciale.

Organizațiile necomerciale pot desfășura activități economice, inclusiv de antreprenoriat social. Activitatea economică poate fi exercitată fie nemijlocit de către organizația necomercială, fie prin constituirea persoanelor juridice cu scop lucrativ. Activitatea organizației necomerciale care, conform legii, este supusă licențierii poate fi practicată doar după obținerea licenței (articolul 6 din Legea cu privire la organizațiile necomerciale nr. 86 din 11 iunie 2020).

Furnizarea serviciilor media audiovizuale liniare doar de societățile comerciale instituie un tratament discriminatoriu față de organizațiile necomerciale. Orice tratament diferențiat trebuie justificat în mod obiectiv și rezonabil. În acest caz, legislatorul nu a urmărit niciun scop legitim.

Potrivit articolului 1 din Codul serviciilor media audiovizuale, licența de emisie este actul permisiv prin care furnizorului de servicii media i se acordă dreptul de a difuza un serviciu media audiovizual liniar. În baza Codului audiovizualului nr. 260/2006 (abrogat pe 1 ianuarie 2019), societăților le-au fost eliberate licențe de emisie pentru serviciile media audiovizuale. În consecință, societățile necomerciale care dețin licență de emisie și care nu au calitatea de furnizori privați de servicii media sunt private de dreptul de a-și prelungi valabilitatea acesteia în conformitate cu Codul serviciilor media audiovizuale. Licența de emisie constituie un bun în sensul articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană.

Prin urmare, autorul sesizării conchide că prevederile contestate instituie pentru societățile necomerciale interdicția de a funcționa în calitate de furnizori privați de servicii media și, respectiv, de a le fi prelungită valabilitatea licenței de emisie pentru serviciile media audiovizuale. Acest fapt afectează dreptul de proprietate al societăților necomerciale. B. Argumentele autorităților și ale organizațiilor care și-au prezentat opiniile

În opinia prezentată Curții, Guvernul menționează că, potrivit articolelor 6 alin. (2) din Legea cu privire la organizațiile necomerciale și 302 din Codul civil, organizațiile comerciale sunt în drept să desfășoare orice gen de activitate neinterzisă de lege. Organizația necomercială este în drept să desfășoare activitate economică, care poate fi exercitată nemijlocit de către organizația necomercială sau prin constituirea unei persoane juridice cu scop lucrativ.

Guvernul subliniază că articolul 66 din precedentul Cod al audiovizualului nr. 260/2006 prevedea că radiodifuzorii privați se pot constitui de către persoane fizice sau juridice. Așadar, interdicția vizând organizațiile necomerciale de a fonda furnizori privați de servicii media audiovizuale a fost instituită de noul Cod. Totuși, raționamente justificate privind interdicția în discuție nu au fost identificate în Nota informativă la proiectul Codului serviciilor media audiovizuale.

Guvernul susține că organizațiile necomerciale, ca și cele comerciale, achită impozite la bugetul public din activitatea economică. Prin urmare, organizațiile necomerciale participă la circuitul economic în condiții de egalitate alături de organizațiile comerciale și, prin urmare, trebuie tratate în mod egal. Guvernul conchide că prevederile contestate nu întrunesc exigențele proporționalității stabilite de articolul 54 din Constituție.

În opinia prezentată Curții, Consiliul Audiovizualului menționează că, în baza articolului 28 alin. (1) din Codul serviciilor media audiovizuale, activitatea de furnizor privat de servicii media audiovizuale poate fi desfășurată doar de societățile comerciale. Acest fapt limitează exercițiul drepturilor organizațiilor necomerciale de a constitui, menține și dezvolta servicii media audiovizuale.

Consiliul Audiovizualului subliniază că, potrivit articolului 6 alin. (2) din Legea cu privire la organizațiile necomerciale și articolului 302 din Codul civil, în vederea realizării scopurilor sale statutare, organizația necomercială poate desfășura orice gen de activitate neinterzisă de lege. Organizația necomercială este în drept să desfășoare activitate economică, inclusiv de antreprenoriat social. Activitatea organizației necomerciale care, conform legii, este supusă licențierii poate fi practicată doar după obținerea licenței.

Consiliul Audiovizualului susține că textul contestat prejudiciază 13 societăți necomerciale din domeniul audiovizualului care activează sub jurisdicția Republicii Moldova, dintre care opt dețin posturi de radio și cinci posturi de televiziune, care dețin licențe eliberate până la intrarea în vigoare a Codului serviciilor media audiovizuale nr. 174 din 8 noiembrie 2018.

Consiliul Audiovizualului consideră că există un tratament diferențiat între societățile comerciale și organizațiile necomerciale în privința posibilității de a funcționa ca furnizori de servicii media audiovizuale și acest tratament este nejustificat. C. Aprecierea Curții a) Dacă tratamentul diferențiat urmărește realizarea unui scop legitim

Cu titlu preliminar, Curtea observă că, potrivit articolului 1 alin. (1) lit. d) din Directiva 2010/13/UE a Parlamentului european[1] şi a Consiliului din 10 martie 2010 privind coordonarea anumitor dispoziții stabilite prin acte cu putere de lege sau acte administrative în cadrul statelor membre cu privire la furnizarea de servicii mass-media audiovizuale (Directiva serviciilor mass-media audiovizuale), furnizor de servicii mass-media poate fi persoana fizică sau juridică având responsabilitate editorială pentru alegerea conținutului audiovizual al serviciului mass-media audiovizual și care stabilește modul de organizare a acestuia. Această definiție a fost preluată de legislator în articolul 1 din Codul serviciilor media audiovizuale. Totuși, legislatorul a prevăzut că deși constituiți de către persoane fizice şi/sau juridice, furnizorii privați de servicii media trebuie să funcționeze sub formă de societăți comerciale (articolul 28 alin. (1) din Codul serviciilor media audiovizuale).

Curtea reține că, prin contestarea textului „şi funcționează sub formă de societăți comerciale” din articolul 28 alin. (1) din Cod, autorul sesizării ridică problema asigurării egalității în dreptul societăților comerciale și necomerciale de a funcționa ca furnizori privați de servicii media audiovizuale.

Curtea notează că respectarea principiului egalității presupune acordarea acelorași avantaje tuturor persoanelor aflate în situații similare, cu excepția cazului în care se demonstrează că tratamentul diferențiat este justificat în mod obiectiv şi rezonabil. Această condiție demonstrează că principiul egalității nu are în vedere interzicerea oricărui tratament diferențiat, ci doar a tratamentelor diferențiate nejustificate (a se vedea HCC nr. 16 din 20 mai 2021, § 60; HCC nr. 30 din 23 septembrie 2021, § 65).

Curtea Europeană a subliniat că, pentru a exista o problemă din perspectiva articolului 14, trebuie să existe un tratament diferențiat aplicat persoanelor aflate în situații comparabile. Un asemenea tratament diferențiat este discriminatoriu dacă nu are nicio justificare obiectivă şi rezonabilă; cu alte cuvinte, dacă nu urmărește un scop legitim sau dacă nu există o relație rezonabilă de proporționalitate între mijloacele folosite şi scopul urmărit, în sensul articolului 14. Noțiunea de discriminare include, de asemenea, cazurile în care o persoană sau un grup este tratat, fără o justificare adecvată, mai puțin favorabil decât altul, chiar dacă tratamentul mai favorabil nu este cerut de Convenție (a se vedea Emel Boyraz v. Turcia , 2 decembrie 2014, § 50; Parohia Greco-Catolică Lupeni și alții v. România [MC], 29 noiembrie 2016, § 164).

Sub acest aspect, Curtea reține că în nota informativă la proiectul de Lege nr. 174 din 8 noiembrie 2018 nu se regăsește niciun argument cu privire la interdicția pentru furnizorul privat de servicii media audiovizuale de a activa ca organizație necomercială. În opiniile prezentate de Guvern și de Consiliul Audiovizualului se menționează că tratamentul diferențiat între societățile necomerciale și cele comerciale de a presta servicii media audiovizuale nu este justificat.

Curtea reține că tratamentul diferențiat între o societate comercială și o organizație necomercială în privința posibilității de a presta servicii media audiovizuale este lipsit de un scop legitim prevăzut de articolul 54 alin. (2) din Constituție. Având în vedere această concluzie, Curtea nu va trece la următoarea etapă a testului, deoarece tratamentul diferențiat nu a fost justificat în mod obiectiv și rezonabil.

Rezumând cele menționate supra , Curtea conchide că textul „şi funcționează sub formă de societăți comerciale” din articolul 28 alin. (1) din Codul serviciilor media audiovizuale contravine articolelor 16, 46 și 54 din Constituție. Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin. (1) litera a) și 140 din Constituție, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituțională, 6, 61, 62 litera a) și 68 din Codul jurisdicției constituționale, Curtea Constituțională HOTĂRĂȘTE: 1. Se admite sesizarea privind controlul constituționalității textului „şi funcționează sub formă de societăți comerciale” din articolul 28 alin. (1) din Codul serviciilor media audiovizuale, depusă de dl Sergiu Litvinenco, deputat în Parlamentul Republicii Moldova la data depunerii sesizării. 2. Se declară neconstituțional textul „şi funcționează sub formă de societăți comerciale” din articolul 28 alin. (1) din Codul serviciilor media audiovizuale. 3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării și se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Președinte Domnica MANOLE Chișinău, 10 martie 2022 HCC nr. 6 Dosarul nr. 78a/2021 [1] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ro/TXT/?uri=CELEX%3A32010L0013