Hotărâre nr. 29 din 26.11.2020

La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituțională pe 24 iulie 2020, în baza articolelor 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, 25 lit. i) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. i) din Codul jurisdicției constituţionale, de către dl Mihail Cotorobai, Avocat al Poporului.

Autorul sesizării îi solicită Curții să verifice constituționalitatea articolului 60 din Legea asigurării cu pensii a militarilor şi a persoanelor din corpul de comandă și din trupele organelor afacerilor interne şi din cadrul Inspectoratului General de Carabinieri nr. 1544 din 23 iunie 1993.

Autorul sesizării consideră că prevederile contestate sunt contrare dispozițiilor articolelor 46 și 47 în coroborare cu articolele 16 și 54 din Constituție.

Prin Decizia Curții Constituționale din 20 octombrie 2020, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

În procesul examinării sesizării, Curtea Constituțională a solicitat opiniile Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova, Guvernului și Casei Naționale de Asigurări Sociale a Republicii Moldova.

În ședința publică a Curții, au fost prezenți dna Svetlana Rusu, reprezentant al autorului sesizării, șefa Direcției politici publice și legislație din cadrul Oficiului Avocatului Poporului, dl Radu Radu, consultant principal în cadrul Serviciului reprezentare la Curtea Constituțională și organele de drept în Direcţia Generală Juridică a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de dna Nelea Rusu, secretar de stat al Ministerului Sănătății, Muncii și Protecției Sociale și de dl Gleb Coca, șef-adjunct al Direcției planificare resurse financiare și tehnico-materiale a Ministerului Apărării. ÎN FAPT

Avocatul Poporului a fost sesizat de un cetățean, fost militar, care solicită soluționarea problemei legate de transferul pensiei sale din Republica Moldova în România, locul unde își are domiciliul.

În cadrul examinării pretențiilor invocate, Avocatul Poporului a constatat că interdicția stabilirii transferului pensiei peste hotare este prevăzută de articolul 60 din Legea asigurării cu pensii a militarilor şi a persoanelor din corpul de comandă şi din trupele organelor afacerilor interne şi din cadrul Inspectoratului General de Carabinieri. Conform articolului 60 din Lege, nu se stabilesc pensii militarilor, persoanelor din corpul de comandă şi din trupele organelor afacerilor interne, precum şi funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, şi din cadrul Inspectoratului General de Carabinieri şi nici familiilor acestora care au plecat în străinătate pentru domiciliere permanentă.

Propunerea Avocatului Poporului adresată Ministerului Sănătății, Muncii şi Protecției Sociale de a exclude prevederea prin care se restricționează dreptul la pensie pentru persoanele care cad sub incidența Legii contestate, în cazul în care pleacă în străinătate pentru domiciliere permanentă, nu a fost susținută. Avocatul Poporului nu consideră justificate și plauzibile argumentele aduse de Minister, potrivit cărora modificarea articolului 60 din Lege pretinde mijloace financiare suplimentare în bugetul public național.

Prevederile relevante ale Legii asigurării cu pensii a militarilor şi a persoanelor din corpul de comandă şi din trupele organelor afacerilor interne şi din cadrul Inspectoratului General de Carabinieri nr. 1544 din 23 iunie 1993 sunt următoarele: Articolul 60 Plata pensiei la plecare în străinătate „(1) Nu se stabilesc pensii militarilor, persoanelor din corpul de comandă şi din trupele organelor afacerilor interne, precum şi funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, şi din cadrul Inspectoratului General de Carabinieri şi nici familiilor acestora care au plecat în străinătate pentru domiciliere permanentă. (2) Pensiile stabilite persoanelor indicate la alin.(1) înainte de a pleca în străinătate pentru domiciliere permanentă li se plătesc anticipat pe 6 luni, începând cu luna următoare celei în care beneficiarul a fost scos din evidenţă în localitatea de domiciliu, cu sistarea pensiei pe toată perioada aflării pensionarului peste hotare.”„ ÎN DREPT

Curtea a reţinut că, în baza articolelor 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, 4 alin. (1) lit. a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 4 alin. (1) lit. a) din Codul jurisdicției constituționale, sesizarea ţine de competența Curţii Constituţionale.

Articolele 25 alin. (1) lit. i) din Legea cu privire la Curtea Constituțională şi 38 alin. (1) lit. i) din Codul jurisdicției constituționale îi conferă Avocatului Poporului prerogativa sesizării Curții Constituționale.

Curtea a observat că obiectul sesizării îl constituie prevederile articolului 60 din Legea asigurării cu pensii a militarilor şi a persoanelor din corpul de comandă şi din trupele organelor afacerilor interne şi din cadrul Inspectoratului General de Carabinieri nr. 1544 din 23 iunie 1993.

Curtea a mai reținut că prevederile contestate nu au făcut anterior obiect al controlului de constituționalitate. Totuși, Curtea a reținut că obiectul controlului de constituționalitate vizează aceeași problemă juridică examinată de Curte prin Hotărârea nr. 10 din 8 mai 2018 în care a declarat neconstituționale prevederile referitoare la restrângerile aplicate beneficiarilor de pensie domiciliați în străinătate în baza Legii nr. 156 din 14 octombrie 1998 privind sistemul public de pensii.

Autorul sesizării a invocat faptul că textul contestat constituie o ingerință în drepturile prevăzute de articolele 46 [ dreptul la proprietate privată și protecția acesteia ] și 47 [ dreptul la asistență și protecție socială ] coroborate cu 16 [ egalitatea ] și 54 [ restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți ] din Constituție.

Cu referire la aplicabilitatea articolului 16 din Constituție, Curtea a reținut că egalitatea în fața legii și a autorităților publice presupune lipsa oricărei discriminări directe sau indirecte a persoanei. Discriminarea are loc atunci când persoanele care se află în situații asemănătoare sunt tratate în mod diferit (discriminare directă) sau atunci când persoanele care se află în situații diferite sunt tratate în același mod (discriminare indirectă), cu excepția cazului în care un asemenea tratament este justificat în mod obiectiv și rezonabil (a se vedea HCC nr. 29 din 22 noiembrie 2018, § 34; HCC nr. 3 din 18 ianuarie 2019, § 19; HCC nr. 6 din 10 martie 2020, § 29). Așadar, o condiție primordială pentru existența tratamentului diferențiat o reprezintă caracterul comparabil al situațiilor.

Curtea a notat că articolul 16 nu poate fi aplicat de sine stătător, ci doar dacă este coroborat cu un drept fundamental. Principiul nediscriminării nu constituie o problemă de constituționalitate atât timp cât nu este afectat un drept fundamental. De asemenea, și Curtea Europeană a menționat că articolul 14 din Convenție, care protejează persoanele aflate în situații similare de orice discriminare în exercitarea drepturilor și libertăților garantate de Convenție, nu are o existență independentă. Acesta poate juca un rol autonom important prin completarea celorlalte dispoziții ale Convenției și ale protocoalelor la aceasta (a se vedea Pichkur v. Ucraina , 7 noiembrie 2013, § 39).

Cu referire la pretinsa încălcare a articolului 54 din Constituţie, Curtea subliniază că acest articol nu poate fi invocat de sine stătător. Acest articol îi impune Curţii un mod de analiză a caracterului proporţional al ingerinţelor în drepturile fundamentale. Prin urmare, pentru a putea fi invocat acest articol, autorul sesizării trebuie să argumenteze incidenţa unui drept fundamental (a se vedea, în acest sens, HCC nr. 29 din 12 decembrie 2019, § 19; DCC nr. 3 din 16 ianuarie 2020, § 22; DCC nr. 28 din 12 martie 2020, § 18; DCC nr. 48 din 25 mai 2020, § 21).

Articolul 46 alin. (1) din Constituție stabilește că dreptul de proprietate privată și creanțele asupra statului sunt garantate, iar articolul 47 alin. (2) din Constituție le garantează cetățenilor dreptul la asigurare în caz de: șomaj, boală, invaliditate, văduvie, bătrânețe sau în celelalte cazuri de pierdere a mijloacelor de subzistență, în urma unor împrejurări independente de voința lor.

Cu privire la incidența dreptului de proprietate, Curtea a subliniat că legea care acordă un beneficiu social ca pe un drept, indiferent dacă sub condiția plății anterioare de contribuții, trebuie considerată ca generând un interes legat de proprietate.

Pe lângă incidența dreptului de proprietate al persoanelor ale căror pensii sunt anulate dacă acestea își schimbă domiciliul în străinătate, Curtea a observat că este incident și dreptul la protecție socială, prevăzut de articolul 47 alin. (2) din Constituție.

În consecință, Curtea va verifica dacă dispozițiile articolului 60 din Legea asigurării cu pensii a militarilor şi a persoanelor din corpul de comandă şi din trupele organelor afacerilor interne şi din cadrul Inspectoratului General de Carabinieri sunt conforme cu articolele 46 și 47, coroborate cu articolele 16 și 54 din Constituție.

În motivarea sesizării, autorul pretinde că tratamentul diferențiat al persoanelor care nu-și au domiciliul în Republica Moldova, în comparație cu cele care își au domiciliul în Republica Moldova, în materie de stabilire și plată a pensiilor în conformitate cu prevederile Legii contestate, contravin articolelor 46 și 47 coroborate cu articolele 16 și 54 din Constituție.

Autorul menționează că articolul 46 alin. (l) din Constituţie stabileşte că dreptul de proprietate privată şi creanţele asupra statului sunt garantate, iar articolul 47 alin. (2) din Constituţie le garantează cetăţenilor dreptul la asigurare în caz de: şomaj, boală, invaliditate, văduvie, bătrânețe sau în celelalte cazuri de pierdere a mijloacelor de subzistență, în urma unor împrejurări independente de voința lor. Aceste drepturi sunt interdependente şi nu trebuie asigurate fiecare în mod diferit, fără o justificare obiectivă şi rezonabilă, în cazul persoanelor aflate în situații similare în mod relevant.

Autorul a mai notat că în jurisprudența Curţii Europene a fost soluționată o cauză cu același obiect: Pichkur v. Ucraina din 7 noiembrie 2013. Reclamantul din acel caz lucrase timp de 40 de ani în Ucraina, după care a emigrat în Germania. Autoritățile ucrainene au decis anularea pensiei sale, după ce au aflat că acesta nu mai este rezident al Ucrainei. Decizia autorităților s-a bazat pe prevederile Legii privind pensia generală de stat, care interzicea plata pensiilor către cetăţenii nerezidenţi. Curtea Europeană a constatat că interesele reclamantului s-au încadrat în domeniul de aplicare al articolului 1 din Protocolul nr. 1 și a reținut încălcarea acestuia de către statul ucrainean.

De asemenea, autorul sesizării notează că dispoziţiile similare cu privire la plata pensiei persoanei asigurate care şi-a stabilit domiciliul în străinătate din Legea privind sistemul public de pensii au constituit obiectul examinării de către Curtea Constituţională. Prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 10 din 8 mai 2018 prevederile care instituiau interdicții de plată a pensiei asiguraților domiciliați în străinătate au fost declarate neconstituționale. B. Argumentele autorităților

Președintele Republicii Moldova a subliniat, în opinia sa scrisă, că sistemul public de pensii se organizează şi funcționează pe baza principiilor sistemului public de asigurări sociale prevăzute la articolul 3 din Legea nr. 489 din 8 iulie 1999 privind sistemul public de asigurări sociale. Între principiile de bază consfințite la articolul 3 din Legea privind sistemul public de asigurări sociale se evidențiază principiul unicității, potrivit căruia statul organizează şi garantează sistemul public bazat pe aceleași norme de drept, precum şi principiul egalității, care le asigură tuturor participanților la sistemul public – contribuabili şi beneficiari – un tratament nediscriminatoriu privind drepturile şi obligaţiile prevăzute de lege. Prin urmare, Președintele Republicii Moldova consideră oportună corelarea dispozițiilor articolului 60 al Legii contestate cu condițiile şi cu principiile generale aplicabile sistemului public de pensii, prin revizuirea restricțiilor contestate care nu au la bază o justificare rezonabilă şi nu urmăresc un scop legitim.

În opinia Parlamentului se menționează că pensiile speciale sunt instituite de către legislator pentru un anumit statut special al categoriei socio-profesionale și pot fi nu doar suspendate, dar şi eliminate, dacă există o raţiune suficient de puternică. În prezenta cauză, o asemenea raţiune a fost/este motivată de situația economică şi financiară cu care se confruntă statul (bugetul de stat şi cel al asigurărilor sociale de stat), precum şi de necesitatea reformării sistemului actual de pensii şi eliminarea inechităților din acest sistem, în acord cu obiectivele Strategiei reformei sistemului de asigurare cu pensii din Republica Moldova. Parlamentul notează că pentru a beneficia de pensie specială, conform Legii contestate, solicitantului i se impune doar dovada cumulării a 25 de ani de vechime în serviciu la data eliberării din serviciu, care se ia în considerare la calcularea acestui tip de pensie, indiferent de vârstă. În schimb, cu referire la dreptul de a beneficia de pensie pentru limită de vârstă, Legea privind sistemul public de asigurări sociale îi impune obligatoriu solicitantului condiția vârstei standard de pensionare şi dovada realizării unui stagiu de cotizare. Prin urmare, având în vedere că în Legea contestată solicitarea dreptului la pensie specială condiționează doar cumularea unei vechimi în muncă, indiferent de vârsta solicitantului, această categorie de persoane se află în condiții net superioare în raport cu asigurații din cadrul sistemului public de asigurări sociale de stat, care au contribuit şi/sau contribuie nemijlocit şi solidar la formarea bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat prin achitarea impozitelor şi a contribuțiilor sociale obligatorii din veniturile câștigate de ei.

În opinia prezentată de Guvern se menționează că legislatorul se bucură de o marjă destul de largă de apreciere în domeniul drepturilor sociale la stabilirea normelor pentru punerea în aplicare a drepturilor individuale sociale, inclusiv de posibilitatea de a le modifica. Dreptul la pensie în condițiile Legii contestate nu se acordă în baza criteriului de plată a contribuțiilor de asigurări sociale în bugetul asigurărilor sociale de stat, așa cum este prevăzut de Legea privind sistemul public de asigurări sociale. Dimpotrivă, acordarea pensiei militarilor şi funcționarilor publici cu statut special este determinată de vechimea în muncă şi de veniturile salariale, obținute în ultimele 12 luni de activitate anterior concedierii.

În opinia prezentată de Casa Națională de Asigurări Sociale se menționează că, prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 10 din 8 mai 2018 a fost declarat neconstituțional articolul 36 din Legea privind sistemul public de asigurări sociale, respectiv, prin Legea nr. 258 din 22 noiembrie 2018 a fost modificat articolul 36 care conține prevederi privind plata pensiei către persoana care şi-a stabilit domiciliul în străinătate. Astfel, persoana care şi-a stabilit domiciliul în străinătate are dreptul la pensie în condițiile Legii nr. 156 din 14 octombrie 1998 privind sistemul public de pensii. C. Aprecierea Curții

Curtea menționează că articolul 46 alin. (1) din Constituție stabilește că dreptul de proprietate privată și creanțele asupra statului sunt garantate, iar articolul 47 alin. (2) din Constituție le garantează cetățenilor dreptul la asigurare în caz de: șomaj, boală, invaliditate, văduvie, bătrânețe sau în celelalte cazuri de pierdere a mijloacelor de subzistență, în urma unor împrejurări independente de voința lor.

Cele două drepturi menționate supra nu trebuie garantate fiecare în mod diferit, fără o justificare obiectivă şi rezonabilă, în cazul persoanelor aflate în situații similare în mod relevant. Tratamentele diferențiate sunt discriminatorii dacă nu au o justificare obiectivă şi rezonabilă, adică dacă nu urmăresc un scop legitim sau dacă nu există o relaţie rezonabilă de proporționalitate între mijloacele utilizate şi scopul urmărit pentru a fi realizat (a se vedea HCC nr. 10 din 8 mai 2018, §§ 52-53).

Articolul 60 al Legii contestate prevede că nu se stabilesc pensii militarilor, persoanelor din corpul de comandă şi din trupele organelor afacerilor interne, precum şi funcționarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, şi din cadrul Inspectoratului General de Carabinieri şi nici familiilor acestora care au plecat în străinătate pentru domiciliere permanentă. Prin urmare, articolul contestat face dependentă plata pensiei de locul de domiciliu al persoanelor. Această condiție poate conduce la situaţii în care anumite persoane care au muncit în Republica Moldova și și-au dobândit dreptul la pensie sunt private de acest drept, deoarece plata pensiei este sistată pe toată perioada domicilierii pensionarului peste hotare. Persoanele în discuție şi-ar putea primi din nou pensia dacă s-ar reîntoarce în Republica Moldova. Curtea observă că această categorie de persoane se află într-o situaţie similară în mod relevant cu cea a pensionarilor care-şi au domiciliul în Republica Moldova (a se vedea, mutatis mutandis , Pichkur v. Ucraina , 7 noiembrie 2013, § 51).

De asemenea, Curtea subliniază că marja de apreciere de care dispune legislatorul presupune competența acestuia de a adopta acţiuni prin care s-ar limita exercitarea drepturilor garantate, dar respectându-se întotdeauna principiile legalităţii, legitimităţii scopului urmărit şi proporționalității. În acest context, Curtea consideră că invocarea crizei economice sau a dificultăților financiare pentru restrângerea (privarea) drepturilor şi libertăților fundamentale este inadmisibilă, așa cum susține Parlamentul în opinia comunicată Curții (a se vedea, mutatis mutandis , HCC nr. 10 din 8 mai 2018, §§ 55-56). Totodată, Curtea nu poate reține argumentul prezentat de Parlament referitor la situația economică şi financiară cu care se confruntă statul, dată fiind lipsa unei sistări a plății pensiei pentru alte categorii de persoane decât militarii, etc., care își au domiciliul permanent în străinătate.

Curtea conchide că există un tratament diferențiat nejustificat în situația menționată supra .

În acest context, Curtea reiterează considerentele din Hotărârea nr. 10 din 8 mai 2018, prin care a declarat neconstituționale articolele 2 și 36 din Legea nr. 156 din 14 octombrie 1998 privind sistemul public de pensii, care condiționau plata pensiei de locul de domiciliu al persoanelor.

În Hotărârea menționată, Curtea a reținut, de asemenea, existența unui tratament diferențiat al persoanelor care nu-și au domiciliul în Republica Moldova, în comparație cu cele care-şi au domiciliul în Republica Moldova, în materie de plată a pensiilor, și care a încălcat articolele 46 şi 47, coroborate cu articolul 16 din Constituție.

Curtea observă că după declararea neconstituționalității prevederilor menționate supra (la § 38), legislatorul a modificat articolele conținute în Legea nr. 156 din 14 octombrie 1998 privind sistemul public de pensii și a instituit un mecanism de control al procesului de plată a pensiei. Astfel, articolul 36 din Legea nr. 156 din 14 octombrie 1998 privind sistemul public de pensii prevede că „în cazul în care persoana îndreptăţită beneficiază de pensie în Republica Moldova şi are domiciliul stabilit în străinătate, aceasta are obligația de a transmite, pe adresa Casei Naţionale de Asigurări Sociale, la fiecare 12 luni, un certificat de viaţă în modul prevăzut de Guvern. Dacă beneficiarul de pensie prezintă sau transmite certificatul de viaţă după expirarea celor 12 luni, plata pensiei va fi reluată de la data la care a fost suspendată. Beneficiarul de pensie va completa certificatul de viaţă şi îl va semna la misiunea diplomatică/oficiul consular al Republicii Moldova de pe teritoriul statului de domiciliu sau la subdiviziunile teritoriale ale Casei Naţionale de Asigurări Sociale, care va autentifica faptul că acest document a fost semnat personal de către titularul drepturilor sociale. În cazul în care beneficiarul de pensie nu prezintă sau nu transmite certificatul de viaţă în termenul indicat, Casa Naţională de Asigurări Sociale suspendă plata pensiei acestuia începând cu luna următoare lunii în care expiră cele 12 luni”.

În baza celor menționate mai sus, Curtea conchide că tratamentul diferențiat al pensionarilor din corpul de comandă şi din trupele organelor afacerilor interne, precum şi al funcționarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, şi din cadrul Inspectoratului General de Carabinieri care nu-şi au domiciliul în Republica Moldova, în comparaţie cu cei care-şi au domiciliul în Republica Moldova, în materie de plată a pensiilor, precum și cu cei care beneficiază de pensie în baza articolul 36 din Legea nr. 156 din 14 octombrie 1998 privind sistemul public de pensii încalcă articolele 46 şi 47, coroborate cu articolul 16 din Constituţie (a se vedea, mutatis mutandis , Pichkur v. Ucraina , 7 noiembrie 2013, § 54). Prin urmare, prevederile contestate urmează a fi declarate neconstituționale. Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin. (1) litera a) şi 140 din Constituție, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 litera a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională HOTĂRĂŞTE : 1 . Se admite sesizarea depusă de către dl Mihail Cotorobai, Avocat al Poporului. 2. Se declară neconstituțional articolul 60 din Legea asigurării cu pensii a militarilor şi a persoanelor din corpul de comandă și din trupele organelor afacerilor interne şi din cadrul Inspectoratului General de Carabinieri nr. 1544 din 23 iunie 1993. 3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova . Președinte Domnica MANOLE Chișinău, 26 noiembrie 2020 HCC nr. 29 Dosarul nr. 124a/2020