Hotărâre nr. 29 din 14.12.2019

La originea cauzei se află excepția de neconstituționalitate a articolului 16 alin. (9) din Legea privind declararea voluntară și stimularea fiscală nr. 180 din 26 iulie 2018: „Prin derogare de la prevederile art. 131 din Codul fiscal, informațiile aferente executării prezentei legi se vor prezenta doar la solicitarea Autorității Naționale de Integritate, a Serviciului Prevenirea și Combaterea Spălării Banilor și a subiectului declarării voluntare”, ridicată de către dl avocat Vitalie Zama, în dosarul nr. 3-2368/2018, pendinte la Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani.

Sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a fost trimisă la Curtea Constituțională pe 21 mai 2019 de doamna judecător Iraida Secrieru, în baza articolului 12 1 din Codul de procedură civilă.

Prin decizia Curții Constituționale din 18 noiembrie 2019, sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

În procesul examinării excepției de neconstituționalitate, Curtea Constituțională a solicitat opiniile Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova, Guvernului, Centrului de Resurse Juridice, Institutului de Reforme Penale, Asociaţiei pentru Democrație Participativă „ADEPT”, Institutului pentru Dezvoltare și Inițiative Sociale „Viitorul”, organizației Transparency International din Republica Moldova, Centrului de analiză și prevenire a corupției și organizației Amnesty International Moldova .

La ședința publică a Curții, excepția de neconstituționalitate a fost susținută de către dl avocat Vitalie Zama, autorul acesteia. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Radu Radu, consultant principal din cadrul Serviciului reprezentare la Curtea Constituțională și organele de drept în Direcția Generală Juridică a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către dl Eduard Serbenco, Secretar de Stat în cadrul Ministerului Justiției, de dl Dorel Noroc, Secretar de Stat în cadrul Ministerului Finanțelor, și de dna Victoria Belous, şef al Direcției expertiză juridică a Serviciului Fiscal de Stat.

Pe 26 octombrie 2018, Asociației reclamante i-a fost refuzat accesul la informațiile solicitate, invocându-se prevederile articolului 16 alin. (9) din Legea privind declararea voluntară și stimularea fiscală. Refuzul Serviciului Fiscal de Stat a fost contestat în fața judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, în cadrul căreia a și fost ridicată excepția de neconstituționalitate care stă la baza acestei sesizări. În excepția de neconstituționalitate, dl avocat Vitalie Zama a susținut că articolul 16 alin. (9) din Legea privind declararea voluntară și stimularea fiscală contravine articolelor 1 alin. (3), 4 alin. (2), 23, 34 alin. (1) și (2) și 54 alin. (2) din Constituție.

Prin încheierea din 20 mai 2019, Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani, a admis ridicarea excepției de neconstituționalitate și a trimis sesizarea la Curtea Constituțională, în vederea soluționării acesteia.

Prevederile relevante ale Legii nr. 180 din 26 iulie 2018 privind declararea voluntară şi stimularea fiscală sunt următoarele: Articolul 16 Aplicarea prevederilor prezentei legi „[…] (9) Prin derogare de la prevederile articolului 131 din Codul fiscal, informațiile aferente executării prezentei legi se vor prezenta doar la solicitarea Autorităţii Naţionale de Integritate, a Serviciului Prevenirea şi Combaterea Spălării Banilor şi a subiectului declarării voluntare .”

Prevederile relevante ale Codului fiscal, adoptat prin Legea nr. 1163 din 24 aprilie 1997, sunt următoarele: Articolul 131 Organele cu atribuţii de administrare fiscală „(1) Organe care exercită atribuţii de administrare fiscală sunt: Serviciul Fiscal de Stat, organele vamale, serviciile de colectare a impozitelor şi taxelor locale din cadrul primăriilor şi alte organe abilitate, conform legislaţiei. […] (5) Organele cu atribuţii de administrare fiscală sunt în drept să prezinte informațiile de care dispun referitor la un contribuabil concret: a) funcționarilor fiscali şi persoanelor cu funcţie de răspundere ale organelor cu atribuţii de administrare fiscală, în scopul îndeplinirii de către ei a atribuţiilor de serviciu; b) autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, în scopul îndeplinirii de către acestea a atribuţiilor; c) instanţelor de judecată, în scopul examinării cazurilor ce ţin de competenţa acestora; d) organelor de drept – informaţia necesară în cadrul urmăririi penale şi/sau privind încălcările fiscale; e) Comisiei Electorale Centrale şi Curţii de Conturi, în scopul îndeplinirii funcțiilor acesteia; f) organelor fiscale ale altor țări, în conformitate cu tratatele internaționale la care Republica Moldova este parte; g) executorilor judecătoreşti, pentru executarea documentelor executorii; h) coordonatorilor oficiilor teritoriale ale Consiliului Naţional pentru Asistenţă Juridică Garantată de Stat, pentru verificarea veniturilor solicitanților de asistenţă juridică garantată de stat; i) organelor abilitate cu funcţii în domeniul migrației – informaţia despre obiectele impozabile ale imigranților, în scopul îndeplinirii de către acestea a atribuţiilor; j) organelor cu atribuţii de aprobare a preţurilor şi tarifelor, în scopul îndeplinirii de către acestea a atribuţiilor; k) contribuabilului – informaţia cu caracter personal despre acesta privind obligaţiile fiscale şi alte plăți la bugetul public naţional, a căror evidenţă este ținută de Serviciul Fiscal de Stat; l) mijloacelor de informare în masă – informaţia despre sumele de plăţi achitate la bugetul public naţional şi/sau încălcările fiscale dacă acest fapt nu este în detrimentul intereselor legale ale organelor de drept şi judiciare; m) administratorilor autorizaţi, în conformitate cu prevederile legislaţiei insolvabilităţii şi administratorilor autorizaţi; n) fondatorilor şi/sau acţionarilor întreprinderii – informaţia privind lipsa sau existenţa restanţelor (eliberarea certificatelor privind lipsa sau existenţa restanţelor); o) biroului istoriilor de credit – informaţia referitoare la veniturile obţinute din sursele de venit de către un contribuabil concret, în scopul evaluării contribuabilului la faza precontractuală şi al monitorizării angajamentelor de plată, în baza unui acord stabilit între părţi; p) Consiliului Concurenţei, în scopul examinării cazurilor din domeniul concurenţei, al ajutorului de stat şi al publicităţii. […] (9) Serviciul Fiscal de Stat furnizează gratuit oricăror autorităţi/instituţii bugetare şi contribuabilului informaţia în limitele prevăzute de prezentul cod, în formatul disponibil Serviciului Fiscal de Stat. […]” ÎN DREPT A. ADMISIBILITATEA

Prin decizia din 18 noiembrie 2019, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condițiilor de admisibilitate a unei excepții de neconstituționalitate, stabilite în jurisprudența sa constantă.

Curtea a reținut că obiectul excepției de neconstituționalitate este articolul 16 alin. (9) din Legea privind declararea voluntară și stimularea fiscală. Verificarea constituționalității acestui tip de acte normative ține de competența sa ratione materiae , potrivit articolului 135 alin. (1) lit. a) din Constituție.

Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată într-o cauză care are ca obiect examinarea unui act de refuz al unei autorități administrative. Instanța trebuie să aplice prevederile legale contestate, fapt pe care Curtea îl confirmă.

De asemenea, excepția a fost ridicată de către reprezentantul unei părți la proces.

Nu există hotărâri anterioare în care Curtea să se fi pronunțat cu privire la constituționalitatea prevederilor contestate.

Pentru a declara admisibilă sesizarea, Curtea a trebuit să stabilească și incidența drepturilor garantate de Constituție, invocate de către autorul sesizării.

Autorul sesizării și-a bazat excepția de neconstituționalitate pe articolele 1 alin. (3), 4 alin. (2), 23, 34 alin. (1) și (2) și 54 alin. (2) din Constituție.

Curtea a subliniat că articolele 1, 4, 23 și 54 din Constituție nu au o aplicabilitate de sine stătătoare. Pentru a fi aplicabile, autorul excepției de neconstituționalitate trebuie să demonstreze existența unor ingerințe în drepturi substanțiale garantate de Constituție. Abia în analiza caracterului justificat al ingerinței în drepturile substanțiale garantate de Constituție Curtea poate pune în operă valorile și standardele pe care le garantează articolele menționate mai sus: preeminența dreptului, prioritatea tratatelor privind protecția drepturilor fundamentale ale omului la care Republica Moldova este parte, legalitatea și proporționalitatea (a se vedea, în acest sens, HCC nr. 19 din 24 septembrie 2019, § 16; HCC nr. 3 din 18 ianuarie 2019, §18).

Autorul sesizării a subliniat, însă, existența unei ingerințe în dreptul la informație, drept substanțial, garantat de articolul 34 din Constituție.

Articolul 34 alin. (1) din Constituție prevede că dreptul persoanei de a avea acces la orice informație de interes public nu poate fi îngrădit.

Curtea nu a efectuat o analiză la modul concret referitor la existența unui drept de acces la informații care sunt deținute de autoritățile statale în cazul informațiilor solicitate de către asociația pe care o reprezintă autorul sesizării. Această analiză trebuie efectuată de către judecătorul de drept comun în fața căruia a fost ridicată excepția de neconstituționalitate, în lumina circumstanțelor particulare ale cazului. Analiza se justifică prin obligativitatea interpretării și aplicării dispozițiilor constituționale privind drepturile și libertățile omului în concordanță cu tratatele la care Republica Moldova este parte, potrivit articolului 4 alin. (1) din Constituție. În acest sens, pot fi utilizate criteriile enunțate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cazul Magyar Helsinki Bizottság v. Ungaria [MC], 8 noiembrie 2016, cu privire la stabilirea câmpului de aplicare a dreptului de acces la informații, ca parte a dreptului la libera exprimare. Acestea sunt considerate „criterii-prag” pentru dreptul de acces la informații deținute de către autoritățile statale.

Curtea a reiterat criteriile enunțate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cazul Magyar Helsinki Bizottság v. Ungaria [MC], la §§ 158-170: „(α) Scopul solicitării informațiilor 158. În primul rând, constituie o condiție preliminară că scopul persoanei care solicită accesul la informații deținute de o autoritate publică constă în exercitarea libertății sale „de a primi și de a comunica informații și idei” altora. Astfel, Curtea a analizat dacă strângerea informațiilor reprezenta un pas pregătitor relevant în activitatea jurnalistică sau în alte activități care creează un for sau care constituie un element al dezbaterii publice (vezi, mutatis mutandis , Társaság a Szabadságjogokért v. Ungaria , 14 aprilie 2009, §§ 27-28; și Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung v. Austria , 28 noiembrie 2013, § 36). 159. În acest context, poate fi reiterat faptul că, în sfera libertății presei, Curtea a reținut că, „date fiind obligațiile și responsabilitățile inerente exercițiului libertății de exprimare, garanția acordată de articolul 10 jurnaliștilor în privința efectuării de reportaje referitoare la chestiunile de interes general face obiectul unei condiții potrivit căreia ei acționează cu bună-credință pentru a oferi informații corecte și de încredere, potrivit eticii jurnalistice” (vezi Goodwin v. Regatul Unit , 27 martie 1996, § 39; Fressoz și Roire v. Franța [MC], 21 ianuarie 1999, § 54; și Bladet Tromsø și Stensaas v. Norvegia [MC], 20 mai 1999, §65). Aceleași considerente sunt aplicabile atunci când o organizație neguvernamentală își asumă rolul de „câine de pază” al societății democratice. Prin urmare, pentru a fi incident articolul 10, trebuie stabilit dacă informațiile solicitate au fost, de fapt, necesare pentru exercițiul libertății de exprimare (vezi Roşiianu v. România , 24 iunie 2014, § 63). Pentru Curte, obținerea accesului la informații va fi considerată necesară în cazul în care blocarea acestuia va împiedica sau va submina exercițiul dreptului la libertatea de exprimare al persoanei (vezi Társaság a Szabadságjogokért v. Ungaria , 14 aprilie 2009, § 28), inclusiv dreptul „de a primi și de a comunica informații și idei”, de o manieră conformă cu asemenea „îndatoriri și responsabilități”, așa cum decurge din paragraful 2 al articolului 10. (β) Natura informațiilor solicitate 160. Curtea a reținut anterior că interzicerea accesului la informații a constituit o ingerință în dreptul reclamanților de a primi și de a comunica informații în situații în care informațiile solicitate priveau „utilizarea măsurilor de supraveghere electronică” (vezi Youth Initiative for Human Rights , 25 iunie 2013, § 24), erau „informații referitoare la o sesizare depusă la Curtea Constituțională” și vizau „o chestiune de importanță publică” (vezi Társaság a Szabadságjogokért v. Ungaria , 14 aprilie 2009, §§ 37-38), reprezentau „surse documentare originale pentru o cercetare istorică legitimă” (vezi Kenedi v. Ungaria , 26 mai 2009, § 43) și decizii pivind comisioane de tranzacție a bunurilor imobile (vezi Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden land- und forstwirtschaftlichen Grundbesitzes v. Austria , 28 noiembrie 2013, § 42), acordând o atenție deosebită existenței unor categorii speciale de informații considerate a fi de interes public. 161. Menținând această abordare, Curtea consideră că, în baza Convenției, informațiile, datele sau documentele pentru care se solicită accesul trebuie să treacă un test privind existența interesului public pentru a se putea susține necesitatea dezvăluirii lor. O asemenea necesitate poate exista acolo unde, inter alia , dezvăluirea presupune transparentizarea modului de administrare a treburilor publice și chestiuni de interes pentru întreaga societate, permițând, astfel, participarea întregului public la guvernarea publică. 162. Curtea a subliniat că definirea a ceea ce poate constitui un subiect de interes public va depinde de circumstanțele fiecărui caz. Interesul public se referă la chestiuni care afectează publicul într-o asemenea măsură, încât acesta să manifeste un interes în mod legitim, care îi atrage atenția sau care îl privește într-o măsură semnificativă, în special pentru că afectează bunăstarea cetățenilor sau viața comunității. Acesta este și cazul chestiunilor apte să dea naștere unor controverse considerabile, care privesc o problemă socială importantă sau care implică o problemă cu privire la care publicul ar avea un interes să fie informat. Interesul public nu poate fi redus la setea publicului de informații despre viața privată a altora sau la dorința atingerii unei audiențe bazate pe senzații tari sau chiar pe indecență. Pentru a se stabili dacă publicarea se referă la un subiect de o importanță generală, este necesar să se evalueze publicarea ca întreg, având în vedere contextul în care apare (vezi Couderc și Hachette Filipacchi Associés v. Franța [MC], 10 noiembrie 2015, §§ 97 și 103). 163. În această privință, este relevantă poziția privilegiată acordată de către Curte în jurisprudența sa referitoare la discursul politic și la dezbaterile de interes public. Rațiunea pentru acceptarea unei întinderi restrânse, în baza articolului 10 § 2 din Convenție, în cazul unor restricții asupra unor asemenea exprimări (vezi Lingens v. Austria , 8 iulie 1986, §§ 38 și 41; și Sürek v. Turcia (nr. 1) [MC], 8 iulie 1999, § 61), militează, astfel, pentru acordarea unui drept de acces, în baza articolului 10 § 1, la asemenea informații deținute de către autoritățile publice. (γ) Rolul reclamantului 164. O consecință logică a celor două criterii stabilite mai sus – unul referitor la scopul solicitării informațiilor, celălalt cu privire la natura informațiilor solicitate – este că rolul particular al solicitantului de informații în „primirea și comunicarea” lor către public atrage o importanță specială. Astfel, stabilind dacă statul reclamat a interferat cu dreptul reclamantului în baza articolului 10 prin interzicerea accesului la anumite documente, Curtea a acordat o greutate specială rolului reclamantului de jurnalist (vezi Roşiianu v. România , 24 iunie 2014, § 61) sau de „câine de pază” al societății democratice sau de organizație neguvernamentală ale cărei activități au ca obiect chestiuni de interes public (vezi Társaság a Szabadságjogokért v. Ungaria , 14 aprilie 2009, § 36; Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden land- und forstwirtschaftlichen Grundbesitzes v. Austria , 28 noiembrie 2013, § 35; Youth Initiative for Human Rights v. Serbia , 25 iunie 2013, § 20; și Guseva v. Bulgaria , 17 februarie 2015, § 41). 165. De vreme ce articolul 10 garantează libertatea de exprimare „fiecărei persoane”, practica Curții a condus la recunoașterea rolului esențial jucat de presă într-o societate democratică (vezi De Haes și Gijsels v. Belgia , 24 februarie 1997, § 37) și a poziției speciale a jurnaliștilor în acest context. Ea a reținut că garanțiile care trebuie acordate presei sunt de o importanță particulară (vezi Goodwin v. Regatul Unit , 27 martie 1996, § 39, și Observer și Guardian v. Regatul Unit , 26 noiembrie 1991, § 59). Rolul vital al media în facilitarea și stimularea dreptului publicului de a primi și de a comunica informații și idei a fost recunoscut în mod repetat de către Curte, după cum urmează: „Îndatorirea presei este să comunice – de o manieră conformă cu obligațiile și cu responsabilitățile ei – informații și idei privitoare la toate chestiunile de interes public. Nu doar ea are sarcina de a comunica asemenea informații și idei: publicul are, de asemenea, dreptul de a le primi. Dacă ar fi fost altfel, presa nu ar fi putut juca rolul ei vital de „câine de pază” al societății democratice (vezi Bladet Tromsø și Stensaas v. Norvegia [MC], 20 mai 1999, §§ 59 și 62).” 166. Curtea a mai recunoscut că funcția de creare a diferitelor platforme pentru dezbaterea publică nu este limitată la presă, ci poate fi exercitată de, între altele, organizațiile neguvernamentale, ale căror activități constituie un element esențial al dezbaterii publice informate. Curtea a acceptat că atunci când o ONG atrage atenția la chestiuni de interes public, ea exercită un rol de „câine de pază” al societății democratice, de o importanță similară cu cea a presei (vezi Animal Defenders International v. Regatul Unit [MC], 22 aprilie 2013, § 103), și poate fi caracterizat ca un „câine de pază” social care pretinde o protecție similară în baza Convenției, ca cea acordată presei ( ibid .; Társaság a Szabadságjogokért v. Ungaria , 14 aprilie 2009, § 27; și Youth Initiative for Human Rights v. Serbia , 25 iunie 2013, § 20). Ea a recunoscut faptul că societatea civilă are o contribuție importantă în discuția privind treburile publice (vezi, de exemplu, Steel și Morris v. Regatul Unit , 15 februarie 2005, § 89; și Társaság , § 38). 167. Modul în care „câinii de pază” publici își efectuează activitățile pot avea un impact semnificativ asupra funcționării adecvate a societății democratice. Este în interesul societății democratice să-i permită presei să-și exercite rolul vital de „câine de pază public” atunci când comunică informații de preocupare publică (vezi Bladet Tromsø și Stensaas v. Norvegia [MC], 20 mai 1999, § 59), tot așa cum trebuie să le permită ONG-urilor care monitorizează statul să procedeze la fel. Dar fiind faptul că informația corectă constituie instrumentul activității lor, adesea va fi necesar pentru persoanele și organizațiile care exercită funcția de „câine de pază” al societății democratice să aibă acces la informații pentru a-și exercita rolul de prezentare a reportajelor privind chestiunile de interes public. Obstacolele create pentru a împiedica accesul la informații poate conduce la imposibilitatea celor care lucrează în media sau în sferele înrudite să-și mai asume în mod efectiv rolul de „câine de pază”, putând fi afectată și capacitatea de a oferi informații corecte și de încredere (vezi Társaság a Szabadságjogokért v. Ungaria , 14 aprilie 2009, § 38). 168. Astfel, Curtea reține un considerent important care constă în scopul persoanei care solicită accesul la informațiile în discuție, scop referitor la informarea publicului în capacitatea ei de „câine de pază” public. Acest fapt nu înseamnă, totuși, că dreptul de acces la informații trebuie să fie aplicabil exclusiv în cazul ONG-urilor sau al presei. Ea reiterează că de un nivel înalt de protecție beneficiază și cercetătorii universitari (vezi Başkaya și Okçuoğlu v. Turcia [MC], 8 iulie 1999, §§ 61-67; Kenedi v. Ungaria , 26 mai 2009, § 42, și Gillberg v. Suedia , 3 aprilie 2012, § 93) și autorii literari privind chestiunile de interes public (vezi Chauvy și alții v. Franța , 29 iunie 2004, § 68, și Lindon, Otchakovsky-Laurens și July v. Franța [MC], 22 octombrie 2007, § 48). Curtea va nota, de asemenea, că dat fiind rolul important pe care-l joacă Internetul în sporirea accesului publicului la știri și în facilitarea diseminării informațiilor (vezi Delfi AS v. Estonia [MC], 16 iunie 2015, § 133), funcția bloggerilor și a utilizatorilor populari ai media sociale poate fi asimilat, de asemenea, celui de „câini de pază publici”, în măsura în care este avută în vedere protecția acordată de articolul 10. (δ) Existența și disponibilitatea informațiilor 169. Ajungând la concluzia că refuzul accesului a încălcat articolul 10, Curtea a acordat anterior atenție faptului că informațiile solicitate erau „existente și disponibile” și nu pretindeau colectarea vreunor date de către Guvern (vezi Társaság a Szabadságjogokért v. Ungaria , 14 aprilie 2009, § 36, și, a contrario , Weber v. Germania (dec.), 6 ianuarie 2015, § 26). Pe de altă parte, Curtea a respins argumentul autorităților naționale privind dificultatea anticipată de strângere a informațiilor ca motiv pentru refuzul lor de a-i oferi reclamantului documente, acolo unde o asemenea dificultate a fost generată de propria practică a autorităților (vezi Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden land- und forstwirt­schaftlichen Grundbesitzes v. Austria , 28 noiembrie 2013, § 46). 170. În lumina jurisprudenței menționate mai sus și având în vedere și formularea articolului 10 § 1 (în special cuvintele „fără amestecul autorităților publice”), Curtea consideră că existența și disponibilitatea informațiilor solicitate trebuie să constituie aspecte importante în analiza generală privind caracterul de „ingerință” în libertatea de a „primi și comunica informații” a refuzului de a oferi informații, așa cum este protejat de această prevedere”.

Curtea a reținut că aceste criterii trebuie aplicate de către instanțele de drept comun, în general, în cauzele în care se solicită accesul la informații deținute de către autoritățile statului, pentru a se stabili incidența dreptului de acces la informații. Ea reiterează că această concluzie decurge din obligația autorităților statale de a interpreta și aplica dispozițiile constituționale privind drepturile și libertățile omului în concordanță cu, inter alia , Convenția Europeană a Drepturilor Omului, așa cum decurge din articolul 4 alin. (1) din Constituție.

Curtea a subliniat că una dintre funcțiile Curții Europene a Drepturilor Omului, interpretul oficial al Convenției, constă în stabilirea unui nivel minim de protecție a drepturilor fundamentale care trebuie garantat în toate statele membre ale Convenției. Curtea Europeană a explicat consecințele acestei funcții în Soering v. Regatul Unit , 7 iulie 1989, § 87: ... obiectul și scopul Convenției, ca instrument pentru protecția ființelor umane, pretind ca prevederile sale să fie interpretate și aplicate astfel încât să-i facă garanțiile practice și efective... Mai mult, orice interpretare a drepturilor și a libertăților garantate trebuie să fie conformă cu „spiritul general al Convenției, ca instrument conceput să mențină și să promoveze idealurile și valorile unei societăți democratice” (a se vedea HCC nr. 10 din 8 mai 2018, § 49).

În lipsa vreunei observații precise a instanței de judecată în fața căreia s-a ridicat excepția de neconstituționalitate privind întrunirea acestor criterii, cu excepția unei constatări din încheierea sa din 20 mai 2019, potrivit căreia „prevederile contestate urmează a fi aplicate la soluționarea cauzei”, Curtea a pornit de la prezumția incidenței dreptului de acces la informații în dosarul nr. 3-2368/2018.

Odată stabilită incidența dreptului de acces la informații, Curtea trebuie să verifice, la etapa examinării fondului cauzei, legalitatea și proporționalitatea lato sensu a ingerinței.

Potrivit autorului sesizării, articolul 16 alin. (9) din Legea privind declararea voluntară și stimularea fiscală contravine articolelor 1 alin. (3), 4 alin. (2), 23, 34 alin. (1) și (2) și 54 alin. (2) din Constituție.

În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorul susține că îngrădirea accesului la informație, instituită prin prevederile articolului 16 alin. (9) din Legea privind declararea voluntară și stimularea fiscală nr. 180 din 26 iulie 2018, nu satisface exigențele prevăzute de Constituția Republicii Moldova, deoarece nu urmărește vreun scop legitim și nu este necesară într-o societate democratică. De asemenea, autorul consideră că interdicția contestată are un efect descurajator pentru solicitanții de informații. B. Argumentele autorităţilor și ale organizațiilor care și-au prezentat opinia solicitată

În opinia Parlamentului, norma contestată produce o ingerință în articolul 34 din Constituție. De asemenea, Parlamentul consideră că norma contestată este accesibilă și redactată cu suficientă precizie. Cu privire la scopul legitim urmărit, se menționează că interdicția contestată urmărește protecția vieții private și a reputației altor persoane. În fine, Parlamentul consideră că interdicția contestată apreciază corect echilibrul dintre interesele concurente, prin urmare este proporțională.

Președintele Republicii Moldova a menționat că liberul acces la informație poate genera prejudicii morale sau materiale unei persoane și, în special, intereselor statului. Acesta susține că, „deși accesul la informație are consecințe grave asupra funcționării adecvate a unui regim democratic, articolul 34 alin. (3) din Constituție stabilește că dreptul la informație nu trebuie să prejudicieze măsurile de protecție a cetățenilor”. Potrivit Președintelui Republicii Moldova, restricția prevăzută de lege nu prezintă un risc de neconstituționalitate.

În opinia prezentată de către Guvern se menționează că dreptul de acces la informații nu este absolut și poate fi restrâns în baza articolului 54 din Constituție. Guvernul consideră că norma contestată este clară, fiind prevăzută de lege. De asemenea, norma contestată urmărește realizarea următoarelor scopuri legitime: protejarea drepturilor, libertăților și a demnității altor persoane și împiedicarea divulgării informațiilor confidențiale. Guvernul face referire la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului care stabilește că dreptul de acces la informații și dreptul la protecția vieții private sunt două drepturi care, în principiu, merită un respect egal. În fine, Guvernul menționează că, în măsura în care limitarea prin lege a accesului la informație urmărește un scop legitim și este necesară într-o societate democratică, norma contestată este compatibilă cu Constituția.

Transparency International Moldova a susținut că ingerința contestată urmărește un alt scop decât cel public. Acest scop constă în protejarea intereselor persoanelor de legalizare a bunurilor obținute fraudulos. Ingerința reduce eforturile depuse de combatere a corupției, a spălării banilor și a demotivării altor fraude de ordin economico-financiar. În opinia sa, accesul la informație permite investigarea multor fraude care au avut loc în Republica Moldova, cauze de îmbogățire ilicită, spălări de bani și altele. Potrivit organizației căreia i s-a solicitat opinia, ingerința nu este proporțională. C. Aprecierea Curţii 1. Principii generale

Curtea menţionează că, potrivit articolului 34 alin. (1) şi (2) din Constituţie, dreptul persoanei de acces la orice informaţie de interes public nu poate fi îngrădit. Potrivit competenţelor ce le revin, autorităţile publice sunt obligate să asigure informarea corectă a cetăţenilor cu privire la treburile publice şi la problemele de interes personal. Dreptul de acces la orice informaţie vizează modul, mijloacele şi condiţiile în care se realizează administrarea treburilor de stat şi dreptul de a difuza astfel de informaţii (HCC nr. 19 din 22 iunie 2015, §§ 31-32).

Curtea notează că dreptul la informaţie este dreptul de a solicita informaţii de la autorităţile şi instituţiile publice. Acest drept comportă două aspecte: dreptul de a solicita şi dreptul de a primi informaţii. În acest sens, orice autoritate şi/sau instituţie publică este obligată să ofere informaţiile solicitate, atât timp cât nu există un motiv legitim de a refuza aceste solicitări (HCC nr. 19 din 22 iunie 2015, §§ 34-35).

Curtea subliniază că dreptul de acces la informații de interes public, garantat de articolul 34 din Constituție, reprezintă o lex specialis , raportat la dreptul la libera exprimare, garantat de articolul 32 din Constituție, care reprezintă cadrul general pentru acesta. Legătura dintre articolul 32 și articolul 34 din Constituție este deosebit de relevantă acolo unde autoritățile statului interferează cu dreptul de acces la informații, pentru că solicitarea accesului la informații se face în vederea comunicării acestora publicului. Prin urmare, principiile generale aplicabile articolului 32 operează, a fortiori , în cazul articolului 34 din Constituție.

Libertatea de exprimare constituie unul dintre fundamentele esențiale ale unei societăți democratice și una dintre condițiile de bază pentru progresul ei și pentru împlinirea fiecărei persoane. Libertatea de exprimare nu se referă doar la informațiile sau la ideile primite în mod favorabil sau considerate ca inofensive ori în privința cărora publicul ar fi indiferent, ci și la cele care ofensează, șochează sau tulbură o anumită stare de fapt. Acestea sunt exigențele pluralismului, toleranței și spiritului deschis, fără de care nu există „o societate democratică”.

Orice limitare a acestei libertăți trebuie justificată în mod convingător. Justificarea limitării trebuie să se facă în lumina standardului proporționalității, impus de articolul 54 din Constituție, standard care reclamă, inter alia , ca motivele avansate de către legislator să fie pertinente și suficiente.

Curtea notează că viața privată reprezintă un concept vast, nesusceptibil de o definiție exhaustivă. Curtea Europeană a reținut, în jurisprudența ei, că numele, identificarea de gen, apartenența etnică, viziunea religioasă, informația privind starea sănătății, dreptul la reputație, orientarea sexuală ș. a. constituie elemente importante ale sferei personale protejate de articolul 8 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Acest articol, care stă, împreună cu jurisprudența care-l dezvoltă, la baza interpretării articolului 28 din Constituție, poate include și activitățile cu caracter profesional sau de afaceri (a se vedea Niemietz v. Germania , 16 decembrie 1992, § 29). Prin urmare, există o zonă de interacțiune a unei persoane cu altele, chiar și într-un context public, care se poate încadra în câmpul de aplicare a vieții private (a se vedea Peck v. Regatul Unit , 28 ianuarie 2003, § 57).

Protecția datelor cu caracter personal are o importanță fundamentală pentru exercițiul dreptului persoanei la viața privată. Articolul 28 din Constituție garantează un drept la autodeterminare informațională, care le permite persoanelor să se bazeze pe dreptul lor la viața privată cu privire la informații care, deși neutre, sunt colectate, procesate și diseminate în mod colectiv și de o manieră în care face incident acest articol (a se vedea Satakunnan Markkinapörssi Oy și Satamedia Oy v. Finlanda [MC], 27 iunie 2017, § 137). 2. Aplicarea principiilor în prezenta cauză

Curtea observă că ingerința în dreptul de acces la informații este prevăzută de o lege și că autorul sesizării nu contestă nerespectarea exigențelor calității legii prin adoptarea articolului 16 alin. (9) din Legea privind declararea voluntară și stimularea fiscală. Din acest motiv, Curtea nu consideră necesară o analiză detaliată a prevederilor contestate, prin prisma testului calității legii.

Consultând nota informativă la proiectul de lege privind declararea voluntară și stimularea fiscală, înregistrat la Parlament pe 24 iulie 2018, Curtea nu a identificat nicio explicație pentru care autorii proiectului au considerat necesară interzicerea accesului publicului interesat la informațiile aferente executării acestei legi și prezentarea acestora doar la solicitarea Autorității Naționale de Integritate, a Serviciului de Prevenire și Combatere a Spălării Banilor și a subiectului declarării voluntare.

Totuși, pentru a putea efectua testul de proporționalitate impus de articolul 54 din Constituție, Curtea va analiza dacă această măsură legislativă urmărește un scop legitim permis de Constituție (a se vedea HCC nr. 19 din 22 iunie 2015, §§ 49-50).

Scopul care transpare din prevederile contestate este protecția datelor cu caracter personal, concept care presupune orice informație ce ar putea identifica o persoană. Dezvăluirea de informații referitoare la numele unei persoane, de exemplu, face incident dreptul la respectarea vieții private, garantat de articolul 28 din Constituție (a se vedea S. și Marper v. Regatul Unit [MC], 4 decembrie 2008, § 66). Protecția datelor cu caracter personal se încadrează în trei scopuri legitime generale prevăzute de articolul 54 alin. (2) din Constituție: protejarea drepturilor altor persoane, prevenirea infracțiunilor și împiedicarea divulgării informațiilor confidențiale. Cele trei scopuri legitime urmăresc, în circumstanțele prezentei cauze, protecția dreptului la respectarea vieții private a persoanei care declară voluntar sume de bani sau bunuri nedeclarate anterior. Protecția datelor cu caracter personal este permisă, astfel, de Constituție.

Legea privind declararea voluntară și stimularea fiscală conține câteva anexe. Aceste anexe reprezintă formulare cu rubrici pe care trebuie să le completeze subiectele declarării voluntare. Nu toate datele conținute de aceste formulare constituie date cu caracter personal, prin urmare, nu toate datele pot conduce la identificarea unui subiect al declarării voluntare. Un exemplu ar fi secțiunea „sumei mijloacelor bănești declarate voluntar” din Anexa nr. 1 „Cerere cu privire la declararea voluntară a mijloacelor bănești”, denumirea și valoarea bunurilor mobile și imobile declarate din Anexa nr. 2 „Declarație prealabilă cu privire la declararea voluntară” și din Anexa nr. 3 „Notificare cu privire la declararea voluntară a bunurilor”. În cazul în care Serviciului Fiscal de Stat i s-ar solicita informații despre suma mijloacelor bănești declarate voluntar sau despre valoarea bunurilor declarate, refuzul Serviciului de a oferi aceste informații nu ar urmări scopul legitim al protecției datelor cu caracter personal, pentru că aceste date nu pot conduce la identificarea unei persoane. În jurisprudența sa, Curtea a reținut că pentru a putea fi invocate excepţii care să permită abţinerea de la prezentarea anumitor categorii de informaţii, acestea trebuie să justifice existenţa unui prejudiciu pentru interesul public în cazul în care informaţiile ar fi comunicate (HCC nr. 19 din 22 iunie 2015, § 36; HCC nr. 16 din 18 mai 2016, § 51). În consecință, faptul că articolul 16 alin. (9) din Lege refuză , de plano , accesul la informații care nu contribuie la identificarea unui subiect al declarării voluntare conduce, sub acest aspect, la concluzia neconstituționalității sale .

Totuși, articolul 16 alin. (9) din Lege interzice și accesul la informații care pot conduce la identificarea unei persoane, informații cum ar fi numele și prenumele, codul personal de identificare, seria și numărul actului de identitate, datele de identificare a bunurilor ș. a. În acest sens, Curtea observă că legislatorul a acordat o prioritate absolută dreptului la respectarea vieții private, prin interzicerea accesului la informații care conțin date cu caracter personal, în detrimentul dreptului de acces la informații, care face parte din dreptul mai vast la libera exprimare.

Esența acestui caz din fața Curții constă în exercițiul a două drepturi fundamentale concurente: dreptul „câinilor de pază” ai societății democratice de acces la informații de interes public și dreptul subiectelor declarării voluntare la respectarea vieții lor private.

Ambele drepturi sunt protejate de Constituție, prin articolul 34 și, respectiv, prin articolul 28. Niciunul dintre aceste drepturi nu este absolut. Fiecare poate fi supus restricțiilor, inter alia , pentru protecția drepturilor altor persoane, după cum prevede articolul 54 alin. (2) din Constituție. Mai mult, Constituția Republicii Moldova nu stabilește o ierarhie a priori între aceste drepturi. Ca o chestiune de principiu, ele merită un respect egal (a se vedea, mutatis mutandis , Von Hannover v. Germania (nr. 2) [MC], 7 februarie 2012, § 106). Prin urmare, ele trebuie puse în balanță de o manieră care le recunoaște importanța într-o societate bazată pe pluralism, pe toleranță și pe spiritul deschis, așa cum trebuie să fie societatea din Republica Moldova.

Activitatea economică a subiectelor declarării fiscale, care au dobândit bunuri fără a le declara la data prescrisă de lege, nu poate fi considerată o chestiune strict privată și nu poate fi exclusă din sfera interesului public, la modul abstract. De asemenea, nu poate exista o concluzie unică privind afectarea dreptului la respectarea vieții private prin dezvăluirea numelor unor subiecte ale declarării voluntare. Există, însă, concluzii care depind de circumstanțele fiecărui caz concret, iar la aceste concluzii pot ajunge, pe de o parte, funcționarii responsabili din cadrul autorităților publice, cărora li se solicită accesul la aceste informații, iar pe de altă parte, judecătorii de drept comun, în eventualitatea în care sunt sesizați.

Carențele constituționale ale prevederilor contestate constau, în primul rând, în lipsa unei proceduri și a unor criterii directoare clare de acordare a accesului la informațiile privind subiectele declarării voluntare de către funcționarii Serviciului Fiscal de Stat. În al doilea rând, ele constau în imposibilitatea legală a judecătorilor de drept comun , care se confruntă cu cazuri concrete în care sunt contestate refuzuri ale Serviciului Fiscal de Stat de acordare a accesului la informații de acest gen, de a pune în balanță și de a pondera cele două drepturi concurente , care merită , în general , un respect egal , în funcție de circumstanțele factuale și juridice ale fiecărui caz .

În consecință, Curtea reține caracterul neconstituțional al articolului 16 alin. (9) din Legea privind declararea voluntară și stimularea fiscală, pentru că acesta stabilește o ierarhie între cele două drepturi care nu este permisă de Constituție (într-o interpretare care are în vedere jurisprudența relevantă a Curții Europene a Drepturilor Omului). Prevederea contestată nu permite existența unei relații rezonabile de proporționalitate între valorile concurente, nu asigură un just echilibru între dreptul de acces la informaţie şi protecţia vieții private şi, prin urmare, restricția nu este necesară într-o societate democratică . Astfel, Curtea a constatat că norma cuprinsă în articolul 16 alin. (9) din Legea privind declararea voluntară și stimularea fiscală instituie restricţii excesive cu privire la informaţia aflată în posesia Serviciului Fiscal de Stat .

Curtea va enunța un set de criterii care pot fi utilizate la punerea în balanță a dreptului de acces la informații de interes public cu dreptul la respectarea vieții private . Aceste criterii nu sunt exhaustive, ele constituind doar un punct de pornire.

Criteriile de punere în balanță constituie rezultatul jurisprudențial al Curții Europene a Drepturilor Omului, ele evidențiindu-se în multitudinea de cazuri care implică ciocniri ale drepturilor menționate și sunt următoarele: contribuția la o dezbatere de interes public; gradul de notorietate a persoanei/persoanelor afectate și subiectele informației solicitate; conținutul, forma și consecințele publicării.

Deși criteriul contribuției la o dezbatere de interes public se regăsește și în analiza incidenței dreptului de acces la informații (la etapa care studiază „rolul reclamantului”), acesta se manifestă în mod diferit la etapa punerii în balanță. Dacă la etapa stabilirii incidenței dreptului se evaluează, în general, calitatea unui solicitant de informații de „câine de pază” al societății democratice, la etapa punerii în balanță trebuie desfășurată o analiză concretă a informației care va fi publicată. Atunci când a stabilit dacă o publicație care dezvăluie elemente ale vieții private a vizat și o chestiune de interes public, Curtea Europeană a avut în vedere importanța chestiunii pentru public și natura informației dezvăluite, cu alte cuvinte, contribuția la o dezbatere de interes public ( Couderc și Hachette Filipacchi Associés v. Franța , 10 noiembrie 2015, § 98; și Von Hannover v. Germania (no. 2) [MC], 7 februarie 2012, § 109). Nu se poate considera că publicarea ce urmărește doar satisfacerea curiozității unui anumit segment al publicului cu privire la detalii din viața privată a unei persoane contribuie la o dezbatere de interes public (a se vedea Von Hannover v. Germania , 24 iunie 2004, § 65; MGN Limited v. Regatul Unit , 18 ianuarie 2011, § 143; Alkaya v. Turcia , 9 octombrie 2012, § 35). Pentru a se stabili dacă publicarea unui material care vizează viața privată a unei persoane nu urmărește doar să satisfacă curiozitatea unui anumit public, ci se referă și la un subiect de importanță generală, este necesar să se evalueze publicarea ca întreg și să se analizeze contextul în care apare (a se vedea Couderc și Hachette Filipacchi Associés v. Franța [MC], 10 noiembrie 2015, § 102; Tønsbergs Blad A.S. și Haukom v. Norvegia , 1 martie 2007, § 87; Björk Eiðsdóttir v. Islanda , 10 iulie 2012, § 67).

Interesul public este legat, de obicei, de chestiuni care afectează publicul într-o asemenea măsură încât ar putea fi interesat în mod legitim de acestea, care îi atrag atenția sau care îl vizează într-un grad semnificativ, în special dacă afectează bunăstarea cetățenilor sau viața comunității. Este, de asemenea, cazul chestiunilor apte să dea naștere unor controverse considerabile, care vizează o problemă socială importantă sau care implică o problemă cu privire la care publicul va avea un interes de a fi informat. Interesul public nu poate fi redus la setea publicului de informație despre viața privată a altora sau la dorința auditoriului de informații „picante” sau de știri de senzație. În jurispudența sa, Curtea a reținut că dreptul de acces la informaţii este un instrument important pentru cuantificarea abuzurilor, greşelilor de administrare, corupţiei şi pentru punerea în aplicare a drepturilor fundamentale ale omului. Curtea a atribuit dreptului la informaţie un caracter de resursă naţională. Informaţiile deţinute de către autorităţile şi instituţiile publice nu sunt colectate sau create pentru beneficiul acestor entităţi, ci pentru beneficiul public (a se vedea HCC nr. 19 din 22 iunie 2015, §§ 71, 73; HCC nr. 16 din 18 mai 2016, § 50).

Gradul de notorietate a persoanei/persoanelor afectate și subiectele informației solicitate constituie un alt criteriu important, legat de cel precedent. În această privință, trebuie făcută diferența între persoanele private și persoanele care acționează într-un context public, așa cum sunt figurile politice sau cele publice. În consecință, dacă o persoană privată necunoscută publicului poate pretinde o protecție deosebită pentru dreptul ei la viața privată, nu este valabilă concluzia pentru figurile publice (a se vedea Minelli v. Elveția (dec.), 14 iunie 2005). Trebuie făcută o diferențiere fundamentală între prezentarea unor fapte apte să contribuie la o dezbatere într-o societate democratică, referitoare la politicieni aflați în exercițiul funcțiilor lor oficiale, de exemplu, și prezentarea detaliilor vieții private a unei persoane care nu exercită asemenea funcții (a se vedea Von Hannover v. Germania , 24 iunie 2004, § 63, și Standard Verlags GmbH v. Austria (nr. 2) , 4 iunie 2009, § 47). Dacă în primul caz cel care publică informații își exercită rolul de „câine de pază” al societății democratice prin comunicarea informațiilor și a ideilor privind chestiunile de interes public, acest rol apare mai puțin important în ultimul caz. În mod similar, deși în anumite circumstanțe dreptul publicului de a fi informat poate fi extins și în privința aspectelor de viață privată a figurilor publice, în special