Magyar Helsinki Bizottság împotriva Ungariei

10. Reclamantul, Magyar Helsinki Bizottság (Comitetul ungar de Helsinki), este o organizație neguvernamentală (ONG) fondată în 1989. Acesta monitorizează punerea în aplicare a standardelor internaționale ale drepturilor omului în Ungaria, oferă reprezentare juridică victimelor abuzurilor presupuse ale drepturilor omului și promovează educația și formarea juridică atât în Ungaria, cât și în străinătate. Principalele domenii de activitate ale acesteia sunt protejarea drepturilor reclamanților de azil și a străinilor care au nevoie de protecție internațională și monitorizarea performanței drepturilor omului ale agențiilor de aplicare a legii și a sistemului judiciar. În special, se concentrează pe accesul la justiție, condițiile de detenție și pe aplicarea efectivă a dreptului la apărare.

11. Între 2005 și 2007, ONG-ul reclamant a efectuat un proiect „Programul model al Consiliului pentru asistență juridică” care vizează elaborarea și testarea unui model care să depășească deficiențele sistemului de numire ex officio a avocatului în domeniul apărării. Studiul care a rezumat rezultatul proiectului a fost publicat în 2007 cu titlul „Să nu apărare”, sugerând că ar trebui să existe un set standard de criterii elaborate pentru evaluarea calității lucrărilor avocatului apărării. 12. În 2008, ca urmare a sondajului său 2005-2007, ONG-ul reclamant a lansat un nou proiect intitulat „Dreapta de apărare efectivă și reforma sistemului de numire ex-Oficio”. Împreună cu Ministerul Justiției și a Legii și diverse asociații de bari, ONG-ul reclamant a elaborat un chestionar care vizează evaluarea performanței avocatului în domeniul apărării.

Acesta a evaluat, de asemenea, calitatea reprezentației juridice furnizate de ex officio desemnat și reținut avocatul în domeniul apărării, prin examinarea dosarelor în 150 de cazuri penale închise. În paralel, ONG-ul reclamant a contribuit la proiectul comparativ de cercetare „Drepturile eficiente de apărare în Uniunea Europeană și accesul la justiție: investigarea și promovarea bunelor practici” realizat în nouă țări europene și finanțat de Comisia Europeană și de Inițiativa pentru justiție pentru societatea deschisă. Rezultatele celor două proiecte au fost prezentate la o conferință din aprilie 2009, ale căror concluzii au fost rezumate în raportul „În umbră a suspecției: un cont critic privind aplicarea dreptului la o apărare eficace”.

13. În plus, ONG-ul reclamant a desfășurat activități de promovare continuă pentru reforma sistemului de numire ex officio; în cooperare cu asociația barierelor din Budapesta, a elaborat, de asemenea, recomandări pentru un cod propus de etică profesională pentru avocatul ex officio de apărare. 14. În evaluarea ONG-ului solicitant, cercetările sale au arătat că sistemul apărătorilor desemnați ex officio nu a funcționat în mod adecvat, în esență deoarece autoritățile investigative, în special poliția, au fost libere să aleagă avocatul apărării dintr-o listă compilată de asociațiile de baruri relevante. Acest lucru a dat naștere la neîncredere din partea acuzaților. În plus, în conformitate cu concluziile ONG-ului solicitant, multe departamente de poliție au recurs la aceleași avocați sau firme de avocati în majoritatea cazurilor, ceea ce a determinat dependența consilierilor de apărare de numirea ex officio pentru a-și câștiga viața.

De asemenea, ONG-ul reclamant a concluzionat că sistemul de selecție nu are transparență. 15. În 2009, în cadrul proiectului „Pașii către un sistem transparent de numire în asistență juridică penală”, a fost pusă în aplicare o metodă experimentală, în cooperare cu ONG-ul candidat, asociațiile bar de județ și anumite departamente de poliție județ. O facetă-cheie a acestei metode a fost înlocuirea sistemului existent de numire discreționale cu unul generat pe calculator randomizat. 16. Ca caracteristică a proiectului, ONG-ul reclamant a solicitat numele apărătorilor publici selectați în 2008 și numărul de sarcini acordate fiecărui avocat dintr-un total de douăzeci și opt departamente de poliție, situate în cele șapte regiuni maghiare.

Obiectivul cererii de date a fost să demonstreze dacă există discrepanțe în practicile departamentelor de poliție în ceea ce privește desemnarea consilierului de apărare din listele furnizate de asociațiile de bari. Aceste cereri au fost formulate în temeiul articolului 20 alineatul (1) din Legea nr. LXIII din 1992 („Legea privind datele”). ONG-ul reclamant a susținut că numărul de numiri de consilieri de apărare erau datele de interes public (közérdekש adat) și că, prin urmare, numele avocatului de apărare erau datele supuse divulgării în interesul public (közérdekből nyilvános adat). 17. 17 departamente de poliție au respectat cererea; încă cinci departamente de poliție au divulgat informațiile solicitate în urma unei provocări juridice de succes ale ONG-ului solicitant.

18. La 18 august 2009, ONG-ul reclamant a adresat aceeași cerere Departamentului de Poliție din județul Hajdú-Bihar, în căutarea accesului la informații privind numele avocatului de apărare desemnat în domeniul de competență al departamentului de poliție și numărul de numări acordate fiecărui avocat de apărare. 19. În răspunsul său din 26 august 2009, Departamentul de Poliție al Countyului Hajdú-Bihar a refuzat cererea ONG-ului solicitant, declarând că „numele avocatului apărării nu sunt date de interes public, nici informații supuse divulgării în interesul public în temeiul articolului 19 alineatul (4) din Legea privind datele, deoarece avocatul apărării nu sunt membri ai unui organism care îndeplinește sarcinile de stat, municipal sau public.

Astfel, denumirile lor reprezintă date private, care nu trebuie divulgate în temeiul legii”. De asemenea, departamentul de poliție a făcut referire la sarcina disproporționată, furnizarea de date ar impune acesteia. 20. O cerere similară a ONG-ului reclamant a fost respinsă de Debrecen Policy Debrecen la 27 august 2009. 21. La 25 septembrie 2009, ONG-ul reclamant a luat o acțiune împotriva acestor două departamente de poliție, susținând că avocatul de apărare ex officio a exercitat o datorie în interesul publicului finanțat din fonduri publice. Datele referitoare la acestea sunt astfel calificate ca informații supuse divulgării în interesul public.

22. În contraclama sa, Departamentul de Poliție al Countyului Hajdú-Bihar și-a susținut opinia că numele avocatului apărării constituie date cu caracter personal, mai degrabă decât informațiile supuse divulgării în interesul public, deoarece acestea nu își îndeplinesc sarcinile în domeniul de aplicare al sarcinilor și competențelor departamentelor de poliție, nici nu erau membri ai acestor organisme. Acesta a susținut, de asemenea, că prelucrarea datelor solicitate de ONG-ul reclamant ar implica o încărcătură de muncă interzisă. 23. Departamentul de Poliție Debrecen a cerut întreruperea procedurii. 24. Tribunalul districtului Debrecen s-a alăturat celor două cazuri. La 21 octombrie 2009, Curtea de District a constatat în favoarea ONG-ului solicitant, ordonând respondenților să difuzeze informațiile relevante în termen de 60 de zile.

25. Curtea a constatat că, deși avocatul apărării nu se califica ca persoane care îndeplinesc sarcinile publice, acestea nu sunt, de asemenea, angajați sau agenți ai departamentelor de poliție acuzate și întrebarea dacă apărarea este o activitate de interes public este o chestiune care ar trebui evaluată în ceea ce privește obiectivul și rolul său. Referindu-se la art. 46 din Codul de Procedință Penală privind apărarea obligatorie și la art. 48 din același Cod privind datoria autorităților de investigare de a numi avocatul apărării în anumite condiții, instanța a observat că sarcinile autorităților de investigare includeau, de asemenea, datoriile care dau efect la dreptul constituțional de apărare.

Curtea a concluzionat că măsurile privind exercitarea apărării obligatorii calificate ca activități de interes public și orice date conexe au avut o mare importanță pentru societate și nu au fost luate în considerare drepturi de personalitate sau sub rezerva protecției intereselor private. Prin urmare, numele avocatului apărării și numărul de numire a acestora respective nu constituie o informație de natură privată, în ceea ce privește care divulgarea ar fi posibilă numai cu aprobarea persoanei în cauză. Curtea a continuat să afirme că, având în vedere caracterul public-interes al apărării obligatorii, interesul de informare a societății părea mai puternic decât nevoia de a proteja intimitatea, care, în orice caz, nu a fost încălcat, deoarece rolul avocatului apărării era public din momentul acuzării.

Curtea a ordonat respondenților să predea informațiile solicitate. 26. Ambele departamente de poliție au apelat, reprezentând în esență argumentul lor că numele și numărul de numări ale avocatului în apărare nu reprezentau informații supuse divulgării în interesul public, ci datele cu caracter personal, deoarece aceste persoane nu îndeplineau obligațiile de stat, municipal sau public. De asemenea, au susținut că transferul informațiilor solicitate ar cauza o sarcină nejustificată. 27. În hotărârea sa din 23 februarie 2010, Curtea regională a județului Hajdú-Bihar, care a acționat ca instanță de a doua instanță, a anulat hotărârea de primă instanță și a respins în întregime cererea ONG-ului solicitant.

Curtea a respins argumentul ONG-ului solicitant, potrivit căruia avocatul de oficiu a exercitat funcții publice în sensul legii privind datele. În opinia instanței, dispozițiile Codului de procedură penală invocate de ONG-ul reclamant prevede o recunoaștere egală în fața legii și dreptul la apărare și impune statului o obligație de a asigura aceste drepturi. Cu toate acestea, dispozițiile nu prevedeau că activitățile avocaților de apărare ex officio sunt obligații publice, indiferent de faptul că acestea au fost finanțate de stat. Curtea a susținut că datoria poliției de a numi avocatul apărării în anumite cazuri ar trebui să fie distinsă de activitățile acesteia.

Acesta a remarcat faptul că datele cu caracter personal nu pot fi prelucrate decât în temeiul articolului 5 alineatul (1) din Legea privind datele pentru un scop bine definit în exercitarea unui drept sau în îndeplinirea unei obligații și că datele cu caracter personal prelucrate de departamentele de poliție nu pot fi transferate decât cu permisiunea persoanei în cauză. 28. ONG-ul reclamant a solicitat o revizuire a hotărârii de la a doua instanță, menținând că, deși numele avocatului de apărare și numărul de numire a acestora respective erau date cu caracter personal, aceaceasta a fost totuși supusă divulgării în interesul public ca fiind legate de sarcinile publice desfășurate de avocatul de apărare ex officio.

29. Curtea Supremă a respins petiția de reexaminare a ONG-ului reclamant la 15 septembrie 2010. Acesta a susținut în esență hotărârea Curții regionale, modificându-și parțial raționamentul. 30. Curtea Supremă a hotărât după cum urmează: „... [W]sa trebuie examinat este dacă avocatul apărării trebuie considerat „alte persoane care îndeplinesc sarcini publice”. Curtea Supremă consideră, în conformitate cu recomandarea nr. 1234/H/2006 al Comisarului Parlamentar pentru Protecția Datelor, că întrebarea dacă o persoană a fost o persoană care îndeplinește sarcini publice trebuie determinată numai pe baza dispozițiilor Legii privind datele. Numai o persoană împuternicită cu competențe și competențe independente trebuie considerată o persoană care îndeplinește sarcini publice.

În răspunsul la această întrebare [de interpretare a noțiunii de „persoane care îndeplinesc sarcini publice”], argumentul reclamantului cu privire la art. 137 alineatul (2) din Codul penal este irelevant, deoarece această dispoziție prevede doar ca avocatul apărării să fie considerat persoane care exercită sarcini publice în sensul Codului penal în sine, dar nu în sensul Legii privind datelor sau pentru orice altă relație juridică. În temeiul articolului 57 § 3 din Constituție, statul are obligația de a asigura dreptul la apărare. Curții, serviciile de urmărire penală și autoritățile de investigare îndeplinesc această sarcină prin, în special, asigurarea dreptului de apărare (art. 5 § 3 din Codul de procedură penală) și pornind avocatul de apărare în conformitate cu articolele 46 și 48 din Codul de procedură penală.

În acest sens, aceste organisme își îndeplinesc datoria publică, care se termină astfel cu numirea avocatului apărării. După numirea sa, activitățile unui consilier de apărare constituie activități private, deși acestea sunt desfășurate în conformitate cu un obiectiv public. Prin urmare, instanța a constatat că avocatul apărării nu poate fi considerat „alte persoane care îndeplinesc sarcini publice”, deoarece nu le sunt conferite competențe sau competențe definite de lege. Numai faptul că legile procedurale specifică drepturile și obligațiile în ceea ce privește persoanele care îndeplinesc sarcina avocatului în cadrul procedurilor penale nu poate fi interpretat ca fiind competențe și competențe definite de lege.

În ceea ce privește dreptul la apărare, Codul de procedură penală prevede obligații numai pentru autoritățile, nu pentru avocatul de apărare. Termenul articolului 1 din Codul de Procedură Penală, care prevede că urmărirea penală, apărarea și avizul sunt sarcini separate, susține, de asemenea, acest punct de vedere. Astfel, numele și numărul de numire a avocatului apărării constituie datele cu caracter personal în temeiul articolului 2 alineatul (1) din Legea privind datele. În consecință, în temeiul articolului 19 alineatul (4) din Legea privind datele, departamentele de poliție contestate nu pot fi obligate să predea astfel de date cu caracter personal. În consecință, instanța a doua instanță a avut dreptul de a respinge acțiunea reclamantului.”

10. The applicant, Magyar Helsinki Bizottság (Hungarian Helsinki Committee), is a non-governmental organisation (NGO) that was founded in 1989. It monitors the implementation of international human-rights standards in Hungary, provides legal representation to victims of alleged human-rights abuses and promotes legal education and training both in Hungary and abroad. Its main areas of activity are protecting the rights of asylum seekers and foreigners in need of international protection, and monitoring the human-rights performance of law-enforcement agencies and the judicial system. In particular, it focuses on access to justice, conditions of detention, and the effective enforcement of the right to defence.

11. Between 2005 and 2007 the applicant NGO conducted a project “Model Legal Aid Board Programme” aimed at developing and testing a model to overcome shortcomings in the system for the ex officio appointment of defence counsel. The study summarising the outcome of the project was published in 2007 under the title “Without Defence”, suggesting that there should be a standard set of criteria developed to assess the quality of defence counsel’s work. 12. In 2008, as a follow-up to its 2005-2007 survey, the applicant NGO launched a new project entitled “The Right to Effective Defence and the Reform of the ex-Officio Appointment System”. Together with the Ministry of Justice and Law Enforcement and various bar associations, the applicant NGO developed a questionnaire aimed at evaluating the performance of defence counsel.

It also assessed the quality of legal representation provided by ex officio appointed and retained defence counsel, by examining the case files in 150 closed criminal cases. In parallel, the applicant NGO made a contribution in respect of Hungary to the comparative research project “Effective Defence Rights in the European Union and Access to Justice: Investigating and Promoting Best Practices” carried out in nine European countries and funded by the European Commission and the Open Society Justice Initiative. The results of the two projects were presented at a conference in April 2009, the conclusions of which were summarised in the report “In the Shadow of Suspicion: A critical account of enforcing the right to an effective defence”.

13. In addition, the applicant NGO carried out continuous advocacy activities for reform of the ex officio appointments system; in cooperation with the Budapest Bar Association, it also drew up recommendations for a proposed code of professional ethics for ex officio defence counsel. 14. In the applicant NGO’s assessment, its research showed that the system of ex officio appointed defenders did not operate adequately, essentially because the investigative authorities, in particular the police, were free to choose defence counsel from a list compiled by the relevant bar associations. This gave rise to distrust on the part of defendants. Furthermore, according to the applicant NGO’s findings, many police departments had recourse to the same lawyers or law firms in the majority of cases, resulting in defence counsels’ dependency on ex officio appointments to earn their living.

The applicant NGO also concluded that the selection system lacked transparency. 15. In 2009, in the framework of the project “Steps Towards a Transparent Appointment System in Criminal Legal Aid”, an experimental method was put in place, in cooperation with the applicant NGO, the county bar associations and certain county police departments. A key facet of this method was replacement of the existing system of discretionary appointments by a randomised computer-generated one. 16. As a feature of the project, the applicant NGO requested the names of the public defenders selected in 2008 and the number of assignments given to each lawyer from a total of twenty-eight police departments, situated in the seven Hungarian regions.

The aim of the data request was to demonstrate whether there existed discrepancies in police departments’ practice in appointing defence counsel from the lists provided by the bar associations. These requests were made under section 20 (1) of Act no. LXIII of 1992 (“the Data Act”). The applicant NGO maintained that the number of defence counsel appointments was public-interest data (közérdekű adat) and that thus the names of defence counsel were data subject to disclosure in the public interest (közérdekből nyilvános adat). 17. Seventeen police departments complied with the request; a further five police departments disclosed the requested information following a successful legal challenge by the applicant NGO.

18. On 18 August 2009 the applicant NGO addressed the same request to the Hajdú-Bihar County Police Department, seeking access to information concerning the names of defence counsel appointed in the police department’s area of jurisdiction and the number of appointments given to each defence counsel. 19. In its response of 26 August 2009 the Hajdú-Bihar County Police Department refused the applicant NGO’s request, stating that “the names of the defence counsel are not public-interest data nor information subject to disclosure in the public interest under section 19(4) of the Data Act, since defence counsel are not members of a body performing State, municipal or public duties. Thus their names constitute private data, which are not to be disclosed under the law”.

The police department also referred to the disproportionate burden the provision of the data would impose on it. 20. A similar request by the applicant NGO was rejected by the Debrecen Police Department on 27 August 2009. 21. On 25 September 2009 the applicant NGO brought an action against these two police departments, arguing that ex officio defence counsel performed a duty in the interest of the public which was financed from public funds. Data concerning them thus qualified as information subject to disclosure in the public interest. 22. In its counter-claim, the Hajdú-Bihar County Police Department maintained its view that the names of defence counsel constituted personal data rather than information subject to disclosure in the public interest, since they neither carried out their tasks within the scope of the duties and competences of the police departments, nor were they members of those bodies.

It further maintained that processing the data requested by the applicant NGO would entail a prohibitive workload. 23. The Debrecen Police Department requested the discontinuation of the proceedings. 24. The Debrecen District Court joined the two cases. On 21 October 2009 the District Court found for the applicant NGO, ordering the respondents to release the relevant information within 60 days. 25. The court found that although defence counsel did not qualify as persons performing public duties, they were also not employees or agents of the respondent police departments, and the question whether defence was an activity of a public-interest nature was a matter which should be assessed with reference to its aim and role.

Referring to Article 46 of the Code of Criminal Procedure on mandatory defence and to Article 48 of the same Code on the investigative authorities’ duty to appoint defence counsel under certain conditions, the court observed that the duties of the investigative authorities also included giving effect to the constitutional right to defence. The court concluded that measures concerning the exercise of mandatory defence qualified as public-interest activities, and any related data were of great importance for society and were not to be considered as a matter of personality rights or subject to the protection of private interests. The names of defence counsel and the number of their respective appointments did not therefore constitute information of a private nature, in relation to which disclosure would only be possible with the approval of the person concerned.

The court went on to state that, given the public-interest nature of mandatory defence, the interest in informing society seemed to be stronger than the need to protect privacy, which in any case was not infringed since the role of defence counsel was public from the moment of indictment. The court ordered the respondents to surrender the information requested. 26. Both police departments appealed, reiterating in essence their argument that the names and number of appointments of defence counsel did not represent information subject to disclosure in the public interest, but personal data, since those persons did not perform State, municipal or public duties. They also maintained that the transfer of the requested information would cause an undue burden.

27. In its judgment of 23 February 2010, the Hajdú-Bihar County Regional Court, acting as a second-instance court, overturned the firstinstance judgment and dismissed the applicant NGO’s claim in its entirety. The court rejected the applicant NGO’s argument that ex officio defence counsel exercised public functions within the meaning of the Data Act. In the court’s view, the provisions of the Code of Criminal Procedure relied on by the applicant NGO provided for equal recognition before the law and for the right to defence and imposed a duty on the State to ensure these rights. However, the provisions did not prescribe that the activities of ex officio defence counsel were public duties, irrespective of the fact that they were financed by the State.

The court held that the duty of the police to appoint defence counsel in certain cases was to be distinguished from the latter’s activities. It noted that personal data could only be processed under section 5(1) of the Data Act for a well-defined purpose in the exercise of a right or in fulfilment of an obligation, and that personal data processed by the police departments could only be transferred with the permission of the person concerned. 28. The applicant NGO sought review of the second-instance judgment, maintaining that although the names of the defence counsel and the number of their respective appointments were personal data, this was nevertheless information subject to disclosure in the public interest as being related to the public duties carried out by ex officio defence counsel.

29. The Supreme Court dismissed the applicant NGO’s petition for review on 15 September 2010. It upheld the Regional Court’s judgment in substance, partly modifying its reasoning. 30. The Supreme Court held as follows: “... [W]hat needs to be examined is whether defence counsel are to be considered ‘other persons performing public duties’. The Supreme Court considers, in compliance with Recommendation no. 1234/H/2006 of the Parliamentary Commissioner for Data Protection, that the question of whether an individual was a person performing public duties has to be determined solely on the basis of the provisions of the Data Act. Only a person vested with independent powers and competences is to be considered a person performing public duties.

In answering this question [of interpretation of the notion of ‘persons performing public duties’], the applicant’s argument concerning Article 137(2) of the Criminal Code is irrelevant, since that provision only prescribes that defence counsel were to be regarded as persons performing public duties for the purposes of the Criminal Code itself, but not for the purposes of the Data Act or for any other legal relationship. Under Article 57 § 3 of the Constitution, the State has a duty to secure the right to defence. The courts, the prosecution services and the investigative authorities perform this task by, in particular, ensuring the right to defence (Article 5 § 3 of the Code of Criminal Procedure) and by appointing defence counsel when required under Articles 46 and 48 of the Code of Criminal Procedure.

In so doing, these bodies accomplish their public duties, which are thus terminated with the appointment of defence counsel. Following his or her appointment, a defence counsel’s activities constitute private activities although they are performed in pursuance of a public goal. The court has thus found that defence counsel cannot be regarded as ‘other persons performing public duties’, since no powers or competences defined by law are vested in them. The mere fact that procedural laws specify rights and obligations in respect of persons performing the task of defence counsel in criminal proceedings cannot be interpreted as constituting powers and competences defined by law. In respect of the right to defence, the Code of Criminal Procedure prescribes obligations only for authorities, not for defence counsel.

The wording of Article 1 of the Code of Criminal Procedure, which states that prosecution, defence and adjudication are separate tasks, also supports this view. Thus, the names and number of appointments of defence counsel constitute personal data under section 2(1) of the Data Act. Accordingly, under section 19(4) of the Data Act, the respondent police departments cannot be obliged to surrender such personal data. It follows that the second-instance court was right to dismiss the applicant’s action.”