Hotărâre nr. 31 din 01.10.2013

La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 6 iunie 2013 de deputatul în Parlament, dl Serghei Sîrbu, în temeiul articolelor 135 alin. (1) lit.a) din Constituţie, 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, pentru controlul constituţionalităţii prevederilor articolului 11 alin. (4) din Legea nr.548-XIII din 21 iulie 1995 cu privire la Banca Naţională a Moldovei şi articolelor 21 alin.(3) şi 23 alin.(3) din Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000.

Autorul sesizării a pretins, în special, că imposibilitatea instanței de judecată de a suspenda actele emise de Banca Națională a Moldovei și stabilirea termenului de 3 luni de examinare a cererilor de chemare în judecată împotriva acesteia constituie o încălcare a articolelor 1, 6, 20, 26, 53, 54, 66, 114, 115 din Constituţia Republicii Moldova.

Prin decizia Curţii Constituţionale din 25 iulie 2013 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudicia fondul cauzei.

În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opinia Parlamentului, Guvernului, Preşedintelui Republicii Moldova, Băncii Naționale a Moldovei.

În şedinţa plenară publică a Curţii sesizarea a fost susţinută de autorul sesizării. Parlamentul a fost reprezentat de dl Sergiu Chirică, consultant principal în cadrul Direcţiei juridice generale a Secretariatului Parlamentului. ÎN FAPT

La 7 martie 2013, Parlamentul a adoptat Legea nr.31 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, inclusiv a Legii cu privire la Banca Naţională a Moldovei și a Legii contenciosului administrativ.

Astfel, potrivit articolului 11 alin.(4) din Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei, pâ nă la soluţionarea definitivă a cauzei de către instanţa de judecată nu pot fi suspendate executarea actelor Băncii Naţionale ce ţin de domeniul politicii monetare şi valutare, inclusiv măsurile de salvgardare, a actelor Băncii Naţionale cu privire la administrarea specială asupra băncii, cu privire la retragerea licenţei entităţilor supravegheate de Banca Naţională, cu privire la iniţierea procedurii de lichidare silită a băncii, a actelor Băncii Naţionale adoptate în procesul de evaluare şi supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională, precum şi măsurile implementate de Banca Naţională, de administratorul special sau de lichidator în cursul administrării speciale sau lichidării silite a băncii .

Articolul 21 din Legea contenciosului administrativ, care conține prevederi privind modalitatea suspendării de către instanța de judecată a executării actului administrativ contestat, la alineatul (3) cuprinde aceeaşi excepţie stipulată la articolul 11 alin.(4) din Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei, citată mai sus.

Totodată, potrivit articolului 23 alin.(3) din Legea contenciosului administrativ, cererile de chemare în judecată împotriva Băncii Naţionale a Moldovei se examinează în termen de 3 luni din data depunerii.

Prevederile relevante ale Legii nr. 548-XIII din 21 iulie 1995 cu privire la Banca Națională a Moldovei (M. O., 2000, nr. 56-57, art. 624) sunt următoarele: Articolul 11 Actele Băncii Naţionale „[...] (4) Până la soluţionarea definitivă a cauzei de către instanţa de judecată nu pot fi suspendate executarea actelor Băncii Naţionale ce ţin de domeniul politicii monetare şi valutare, inclusiv măsurile de salvgardare, a actelor Băncii Naţionale cu privire la administrarea specială asupra băncii, cu privire la retragerea licenţei entităţilor supravegheate de Banca Naţională, cu privire la iniţierea procedurii de lichidare silită a băncii, a actelor Băncii Naţionale adoptate în procesul de evaluare şi supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională, precum şi măsurile implementate de Banca Naţională, de administratorul special sau de lichidator în cursul administrării speciale sau lichidării silite a băncii."

Prevederile relevante ale Legii contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10 februarie 2000 (M.O., 2000, nr. 57-58, art. 375) sunt următoarele: Articolul 1 Scopul contenciosului administrativ „(1) Contenciosul administrativ ca instituţie juridică are drept scop contracararea abuzurilor şi exceselor de putere ale autorităţilor publice, apărarea drepturilor persoanei în spiritul legii, ordonarea activităţii autorităţilor publice, asigurarea ordinii de drept. (2) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru a obţine anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată." Articolul 16 Depunerea cererii de chemare în instanţa de contencios administrativ „(1) Persoana care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, printr-un act administrativ şi nu este mulţumită de răspunsul primit la cererea prealabilă sau nu a primit nici un răspuns în termenul prevăzut de lege, este în drept să sesizeze instanţa de contencios administrativ competentă pentru anularea, în tot sau în parte, a actului respectiv şi repararea pagubei cauzate. (2) Acţiunea poate fi înaintată nemijlocit instanţei de contencios administrativ în cazurile expres prevăzute de lege şi în cazurile în care persoana se consideră vătămată într-un drept al său prin nesoluţionarea în termen legal ori prin respingerea cererii prealabile privind recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate. [...]" Articolul 21 Suspendarea executării actului administrativ contestat „(1) Suspendarea executării actului administrativ contestat poate fi solicitată de către reclamant instanţei de contencios administrativ concomitent cu înaintarea acţiunii. (2) În cazuri temeinic justificate şi în scopul prevenirii unei pagube iminente, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ şi din oficiu. (3) Prin derogare de la prevederile alin. (1) şi (2), până la soluţionarea definitivă a cauzei nu pot fi suspendate executarea actelor Bănci Naţionale a Moldovei ce ţin de domeniul politicii monetare şi valutare, inclusiv măsurile de salvgardare, a actelor Băncii Naţionale cu privire la administrarea specială asupra băncii, cu privire la retragerea licenţei entităţilor supravegheate de Banca Naţională, cu privire la iniţierea procedurii de lichidare silită a băncii, a actelor Băncii Naţionale adoptate în procesul de evaluare şi supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională, precum şi măsurile implementate de Banca Naţională, de administratorul special sau de lichidator în cursul administrării speciale sau lichidării silite a băncii." Articolul 23 Fixarea termenului pentru examinarea cererii „(1) Instanţa de contencios administrativ poate judeca pricina în fond în prima zi de înfăţişare dacă părţile declară că sînt pregătite pentru dezbaterile judiciare. (2) În celelalte cazuri, instanţa fixează data judecării pricinii în fond în termen rezonabil, dacă legea organică nu dispune altfel. (3) Cererile de chemare în judecată împotriva Băncii Naţionale a Moldovei se examinează în termen de 3 luni din data depunerii."

Prevederile relevante ale Legii instituţiilor financiare nr. 550-XIII din 21 iulie 1995 (republicată în M. O., 2010, nr. 110-113, art. 334) sunt următoarele: Articolul 38 Încălcări, măsuri de remediere şi sancţiuni „[...] (7) Măsurile şi sancţiunile aplicate de Banca Naţională pot fi atacate în instanţa de judecată competentă. În procesul de judecată intentat Băncii Naţionale în legătură cu aplicarea prevederilor prezentei legi, se vor respecta următoarele condiţii: a) în cazul în care instanţa de judecată recunoaşte că acţiunile Băncii Naţionale faţă de bancă sînt ilegale, Banca Naţională va repara prejudiciile materiale, retragerea licenţei rămânând în vigoare; b) contestarea sau acţiunea în justiţie nu va influenţa asupra procesului de lichidare şi nu va suspenda executarea actelor impuse de Banca Naţională; c) instanţa de judecată stabileşte legalitatea acţiunilor întreprinse în scopul executării prezentei legi şi decide numai asupra faptului dacă au fost făcute cu sau fără intenţie; d) angajaţii Băncii Naţionale, membrii comisiei de supraveghere specială, administratorul special, lichidatorul şi persoanele angajate pentru acordarea asistenţei acestora nu răspund pentru prejudiciile, acţiunile sau omisiunile care au avut loc în exercitarea atribuţiilor lor decât în cazul în care s-a demonstrat că acestea sînt intenţionate şi ilegale.

Prevederile relevante ale Codul de procedură civilă al Republicii Moldova nr. 225-XV din 30 mai 2003 (M. O., 2003, nr. 111-115, art. 451) sunt următoarele: Articolul 5 Accesul liber la justiţie „(1) Orice persoană interesată este în drept să se adreseze în instanţă judecătorească, în modul stabilit de lege, pentru a-şi apăra drepturile încălcate sau contestate, libertăţile şi interesele legitime. (2) Nici unei persoane nu i se poate refuza apărarea judiciară din motiv de inexistenţă a legislaţiei, de imperfecţiune, coliziune sau obscuritate a legislaţiei în vigoare. (3) Renunţarea uneia dintre părţi de a se adresa în judecată prin încheierea în prealabil a unei convenţii nu are efect juridic, cu excepţia cazurilor de încheiere a unei convenţii de strămutare, în condiţiile legii, a litigiului la judecata arbitrală." Articolul 19 Înfăptuirea justiţiei numai în instanţă judecătorească „(1) În pricinile civile, justiţia se înfăptuieşte potrivit reglementărilor legislaţiei procedurale civile şi numai de către instanţele judecătoreşti şi de judecătorii ei, numiţi în funcţie în modul stabilit de lege. Constituirea de instanţe extraordinare este interzisă. (2) Hotărârea judecătorească emisă în pricină civilă poate fi controlată şi reexaminată numai de instanţa judecătorească competentă, în ordinea stabilită de prezentul cod şi de alte legi." Articolul 277 Acţiunile în contenciosul administrativ „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept, recunoscut de lege, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionare în termen legal a unei cereri se poate adresa instanţei judecătoreşti competente pentru anularea actului, repunerea în drept şi repararea prejudiciului." Articolul 278 Examinarea acţiunilor „Acţiunile în contenciosul administrativ se examinează de instanţele judecătoreşti respective conform normelor generale ale prezentului cod, cu excepţiile şi completările stabilite de legislaţia contenciosului administrativ."

Prevederile relevante ale Convenţiei Europene pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale (încheiată la Roma, la 4 noiembrie 1950 şi ratificată de Republica Moldova prin Hotărârea Parlamentului nr.1298-XIII din 24 iulie 1997) sunt următoarele: Articolul 6 Dreptul la un proces echitabil „1. Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public şi într-un termen rezonabil a cauzei sale, de către o instanţă independentă şi imparţială, instituită de lege, care va hotărî, fie asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzaţii în materie penală îndreptate împotriva sa. Hotărârea trebuie să fie pronunţată în mod public, dar accesul în sala de şedinţă poate fi interzis presei şi publicului pe întreaga durată a procesului sau a unei părţi a acestuia în interesul moralităţii, al ordinii publice ori a securităţii naţionale într-o societate democratică, atunci când interesele minorilor sau protecţia vieţii private a părţilor la proces o impun, sau în măsura considerată absolut necesară de către instanţă atunci când, în împrejurări speciale publicitatea ar fi de natură să aducă atingere intereselor justiţiei." Articolul 13 Dreptul la un recurs efectiv „Orice persoană, ale cărei drepturi şi libertăţi recunoscute de prezenta convenţie au fost încălcate, are dreptul să se adreseze efectiv unei instanţe naţionale, chiar şi atunci când încălcarea s-ar datora unor persoane care au acţionat în exercitarea atribuţiilor lor oficiale."

Prevederile relevante ale Declarației Universale a Drepturilor Omului (ratificată de Republica Moldova prin Hotărârea Parlamentului nr.217-XII din 28 iulie 1990) sunt următoarele: Articolul 10 „Orice persoană are dreptul, în deplină egalitate, să fie ascultată în mod echitabil şi public de un tribunal independent şi imparţial, care va hotărî fie asupra drepturilor şi obligaţiilor sale, fie asupra temeiniciei oricărei acuzaţii în materie penală îndreptată împotriva ei."

Prevederile relevante ale Pactului internațional cu privire la drepturile civile și politice (ratificat de Republica Moldova prin Hotărârea Parlamentului nr. 217-XII din 28 iulie 1990) sunt următoarele: Articolul 14 „1. Toţi oamenii sunt egali în faţa tribunalelor şi curţilor de justiţie. Orice persoană are dreptul ca litigiul în care se află să fie examinat în mod echitabil şi public de către un tribunal competent, independent şi imparţial, stabilit prin lege, care să decidă fie asupra temeiniciei oricărei învinuiri penale îndreptate împotriva ei, fie asupra contestaţiilor privind drepturile şi obligaţiile sale cu caracter civil. Şedinţa de judecată poate fi declarată secretă în totalitate sau pentru o parte a desfăşurării ei, fie în interesul bunelor moravuri, al ordinii publice sau al securităţii naţionale într-o societate democratică, fie dacă interesele vieţii particulare ale părţilor în cauză o cer, fie în măsura în care tribunalul ar socoti acest lucru ca absolut necesar, când datorită circumstanţelor speciale ale cauzei, publicitatea ar dăuna intereselor justiţiei; cu toate acestea, pronunţarea oricărei hotărâri în materie penală sau civilă va fi publică, afară de cazurile când interesul minorilor cere să se procedeze altfel sau când procesul se referă la diferende matrimoniale ori la tutela copiilor. [...]". ÎN DREPT

Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează în esenţă exceptarea actelor emise de Banca Națională a Moldovei de la posibilitatea aplicării măsurii asiguratorii (suspendarea actului administrativ) de către instanța de judecată și stabilirea termenului de 3 luni de examinare a cererilor de chemare în judecată împotriva acesteia.

Astfel, sesizarea se referă la un ansamblu de elemente şi principii cu valoare constituţională, cum ar fi accesul liber la justiție, independența instanței de judecată și separarea puterilor în stat.

Articolele 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale abilitează deputatul în Parlament cu dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.

Curtea constată că obiectul controlului constituționalității îl constituie prevederile articolului 11 alin. (4) din Legea nr.548-XIII din 21 iulie 1995 cu privire la Banca Naţională a Moldovei şi articolelor 21 alin. (3) şi 23 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000.

Curtea reține că prevederile contestate nu au mai fost obiect al controlului constituționalității.

Prin urmare, Curtea apreciază că sesizarea nu poate fi respinsă ca inadmisibilă şi nu există nici un alt temei de sistare a procesului, în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul jurisdicţiei constituţionale.

Curtea observă că sesizarea vizează în esenţă două probleme distincte: 1) interdicţia suspendării executării deciziilor Băncii Naționale a Moldovei până la soluţionarea definitivă a cauzei și 2) examinarea cererilor de chemare în judecată împotriva Băncii Naţionale a Moldovei în termen de 3 luni din data depunerii.

Astfel, pentru a elucida corespunderea normelor contestate cu dispozițiile constituționale, Curtea va opera, în special, cu articolele 6, 20 și 114 din Constituție şi va aplica mutatis mutandis Hotărârea nr. 24 din 15 noiembrie 2011 privind excepţia de neconstituţionalitate a articolelor 38 alin. (3), (6), (7) şi 38 12 alin.(2) din Legea instituţiilor financiare nr.550- XIII din 21 iulie 1995, cu modificările şi completările ulterioare, și Hotărârea nr.18 din 11 decembrie 2012 pentru controlul constituționalității unor prevederi din Legea contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10 februarie 2000.

În opinia autorului sesizării, prevederile legale contestate încalcă art. 20 din Constituţie, potrivit căruia: "(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime. (2) Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie."

La fel, potrivit autorului sesizării, prevederile supuse controlului constituţionalităţii încalcă și articolul 114 din Constituţie: „Justiţia se înfăptuieşte în numele legii numai de instanţele judecătoreşti."

De asemenea, autorul sesizării invocă și încălcarea articolului 6 din Constituţie, potrivit căruia: "În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sînt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei". 1. Argumentele autorului sesizării

Autorul sesizării consideră că prin modificările operate la Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei şi la Legea contenciosului administrativ, potrivit cărora nu pot fi suspendate actele Băncii Naţionale, iar cererile de chemare în judecată împotriva acesteia se examinează de instanța de contencios administrativ în termen de 3 luni, legiuitorul și-a asumat abuziv atribuţiile instanţelor de judecată. Or, conform articolului 114 din Constituţie, justiţia se înfăptuieşte numai de către instanţele judecătoreşti.

Autorul sesizării menționează că, potrivit articolului 20 din Constituţie, orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime. Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie. Acest drept reprezintă o premisă şi o reală garanţie a respectării tuturor drepturilor omului consfinţite în actele normative interne şi internaţionale. Dreptul persoanei de a se adresa justiţiei este o condiţie sine qua non în asigurarea eficienţei exercitării drepturilor şi libertăţilor sale.

Potrivit autorului sesizării, normele contestate, prin care se impune un termen restrâns de examinare şi se interzice suspendarea actelor Băncii Naționale a Moldovei, sunt disproporţionate în raport cu dreptul justiţiabilului de a solicita suspendarea actului şi cu dreptul instanţei de a dispune măsura asiguratorie şi nu pot fi justificate prin prisma prevederilor articolului 54 alin. (2) din Constituţie.

Prin interdicţia de a suspenda pe cale judecătorească un act administrativ și prin stabilirea termenului de examinare Parlamentul şi-a depăşit atribuţiile prevăzute la articolul 66 din Constituţie, a încălcat principiul separaţiei puterilor în stat, consfinţit în articolul 6, precum și a îngrădit dreptul de acces liber la justiţie și dreptul la apărare (articolele 20 și 26 din Constituție).

La fel, autorul sesizării consideră că normele contestate încalcă și normele concurente din Declarația Universală a Drepturilor Omului, Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice, Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. 2. Argumentele autorităţilor

În opinia scrisă a Preşedintelui Republicii Moldova se menţionează că normele criticate de către autorul sesizării referitoare la imposibilitatea suspendării de către instanţa de judecată a executării actelor Băncii Naţionale, precum şi stabilirea unui termen de 3 luni pentru examinarea cererilor de chemare în judecată împotriva Băncii Naţionale, sunt dictate de importanţa finanţelor şi a întregului sistem bancar pentru economia naţională.

Restricţia de a suspenda executarea actelor emise de Banca Naţională în exercitarea atribuţiilor sale se referă doar la câteva, exhaustiv enumerate, pe care statul le consideră extrem de importante pentru securitatea financiară şi asigurarea bunei funcţionări a sistemului bancar naţional, factori de care, în mare parte, depinde stabilitatea economiei naţionale în întregime. Restrângerea relativă a drepturilor procesuale nu atinge însăşi existenţa dreptului de a accede liber la justiţie şi a dreptului la apărare, aceasta este impusă prin lege și are menirea să asigure siguranţa financiară naţională, drepturile cetăţenilor-deponenţi şi interesele creditorilor, urmărind în aşa mod protecţia interesului general şi asigurarea unui raport de proporţionalitate între scopul urmărit şi mijloacele folosite.

În opinia scrisă a Parlamentului, normele legale contestate sunt în deplină corespundere cu prevederile legislaţiei în vigoare şi Constituţia Republicii Moldova şi au drept scop asigurarea unei proceduri clare de aplicare a acestora şi excluderea apariţiei unor interpretări diferite şi contradictorii în raport cu alte acte legislative.

Norma care stabileşte termenul-limită de 3 luni pentru examinarea cererilor de chemare în judecată împotriva Băncii Naţionale a fost adoptată în contextul reglementărilor invocate mai sus şi are drept scop neadmiterea tergiversării procesului judiciar. În cazul existenţei unui risc iminent pentru stabilitatea sistemului bancar al ţării, orice tărăgănare poate avea efecte ireversibile, ce necesită a fi preîntâmpinate.

Prin adoptarea normelor contestate, legiuitorul a urmărit scopul suplinirii cadrului juridic existent cu reglementări de ordin procedural necesare atingerii obiectivului de protejare a intereselor deponenţilor, păstrare a secretului depozitelor, neadmitere a riscului excesiv în sistemul financiar, promovare a unui sector financiar puternic şi competitiv şi facilitare a acţiunii forţelor de piaţă în prestarea serviciilor financiare.

Banca Naţională, în opinia sa scrisă, consideră că art. 11 alin. (4) din Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei şi articolele 21 alin. (3) şi 23 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nu încalcă prevederile constituţionale, fiind norme speciale, adoptate în virtutea prerogativei exclusive a legiuitorului de a stabili competenţa instanţelor de judecată. Prevederile au fost adoptate în considerarea unor situaţii deosebite şi a unor interese publice majore, fără ca prin aceasta să contravină Legii fundamentale. 3. Aprecierea Curţii 3.1. Principii generale

Curtea reține că articolul 6 din Constituție stabileşte că în Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei.

Curtea menționează că autoritățile care reprezintă aceste trei puteri sunt învestite cu anumite prerogative, potrivit prevederilor Constituției, nici una dintre ele neavând posibilitatea de a uzurpa atribuțiile celeilalte sau de a le transmite exercitarea acestora.

Prin Hotărârea nr. 3 din 9 februarie 2012 Curtea a menționat: „32. Conţinutul şi sensul teoriei separării puterilor prezumă un echilibru al puterilor şi o independenţă relativă a acestora, un sistem de frâne, de balanţe şi contrabalanţe, care ar influenţa reciproc autorităţile, nepermiţându-le depăşirea limitelor stabilite de Constituţie în exercitarea atribuţiilor. În acest sens, puterea judecătorească, în sistemul organelor de stat, ocupă un loc distinct şi deţine o parte de putere, care nu poate fi nici limitată, nici înlocuită."

Astfel, Curtea menționează că divizarea funcţiilor în stat, sau, altfel spus, a puterii în legislativă, executivă şi judecătorească, implică o colaborare şi un control reciproc și, implicit, instituie principiul independenței acestora.

Totodată, îmbinarea mutuală a acestor trei puteri presupune că fiecare autoritate are un domeniu special şi separat, decupat în putere publică, înzestrată cu arme defensive în raport cu celelalte puteri.

În Hotărârea nr. 18 din 11 decembrie 2012 pentru controlul constituționalității unor prevederi din Legea contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10 februarie 2000 Curtea a precizat: „43. [...] funcționarea oricărei societăţi democratice presupune în permanență ca premisă esenţială în realizarea statului de drept necesitatea creării unui sistem instituţionalizat de control capabil să „cenzureze" activitatea autorităţilor publice la orice nivel, astfel încât puterea deținută să nu devină o prerogativă la discreţia celor ce o exercită ."

În context, Curtea reține că în calitatea sa de instituţie juridică, contenciosul administrativ are drept scop contracararea abuzurilor şi exceselor de putere din partea autorităţilor publice, apărarea drepturilor persoanelor în spiritul legii, ordonarea activităţii autorităţilor publice, precum și asigurarea ordinii de drept.

Articolul 72 alin. (3) lit.e) din Constituție conferă Parlamentului competența de a reglementa prin lege organică instituția contenciosului administrativ.

Totodată, Constituţia Republicii Moldova prevede, printre drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor, şi dreptul persoanei vătămate într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, de a obţine recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei (art.53 alin. (1)).

Prin esenţă, articolul menţionat supra este temeiul constituţional al contestării actelor autorităţilor publice şi al răspunderii acestora pentru vătămările aduse prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor legitime ale persoanei.

În scopul realizării prevederilor constituționale, la 10 februarie 2000, forul legislativ a adoptat Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV.

Curtea observă că, potrivit art. 1 alin. (2) din lege, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru a obţine anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. 3.2. Aplicarea principiilor în prezenta cauză

Pentru a elucida corespunderea normelor legale contestate cu prevederile constituționale, Curtea va examina separat aspectele ce țin de: a) interdicția suspendării actelor Băncii Naționale a Moldovei de către instanța de judecată și b) termenul de examinare a cererilor de chemare în judecată. a) interdicția suspendării actelor Băncii Naționale a Moldovei de către instanța de judecată

Curtea menționează că în orice societate democratică protecţia persoanei (fizice sau juridice) este una din atribuţiile de bază ale statului, iar posibilitatea persoanei de a utiliza în instanța de judecată toate mijloacele procedurale necesare pentru apărarea sa constituie un remediu efectiv pentru asigurarea unui proces echitabi l, principiu care se desprinde din cuprinsul art. 20 alin.(1) din Constituție, conform căruia orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime.

În corelaţie cu cele expuse supra și în vederea asigurării unui proces echitabil, art. 21 din Legea contenciosului administrativ acordă persoanei posibilitatea de a solicita instanţei de contencios administrativ, concomitent cu înaintarea acţiunii, și suspendarea executării actului administrativ contestat.

La fel, Curtea reține că art. 21 alin. (2) din lege prevede că în cazuri temeinic justificate şi în scopul prevenirii unei pagube iminente instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ şi din oficiu .

În același timp, Curtea observă că art.21 alin.(3), contrar normelor invocate , prevede: „[...] până la soluţionarea definitivă a cauzei nu pot fi suspendate executarea actelor Băncii Naţionale a Moldovei ce ţin de domeniul politicii monetare şi valutare, inclusiv măsurile de salvgardare, a actelor Băncii Naţionale cu privire la administrarea specială asupra băncii, cu privire la retragerea licenţei entităţilor supravegheate de Banca Naţională, cu privire la iniţierea procedurii de lichidare silită a băncii, a actelor Băncii Naţionale adoptate în procesul de evaluare şi supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională, precum şi măsurile implementate de Banca Naţională, de administratorul special sau de lichidator în cursul administrării speciale sau lichidării silite a băncii" .

Curtea observă că norma respectivă este cuprinsă şi în art. 11 alin. (4) din Legea cu privire la Banca Națională.

Curtea ține să precizeze că suspendarea actului administrativ constituie o formă a asigurării acțiunii , instituție procesuală, care prevede un şir de măsuri ce garantează posibilitatea realizării pretenţiilor din acţiune în cazul satisfacerii acesteia, contribuie real la executarea ulterioară a hotărârii judecătoreşti adoptate şi este un mijloc eficient de protecţie a drepturilor subiective ale participanţilor la proces.

Curtea reține că, potrivit normelor procesual-civile, asigurarea acţiunii este un act procesual pe care îl dispune instanţa la solicitarea participanţilor la proces, iar garanția acordată reclamantului, inclusiv prin art. 21 alin.(1) și (2) din Legea contenciosului administrativ, are drept scop înlăturarea producerii efectelor actului administrativ atacat, care ar putea fi ireparabile.

Concomitent, analizând prevederile criticate, Curtea constată că în jurisprudenţa sa anterioară (Hotărârea nr. 24 din 15 noiembrie 2011 privind excepţia de neconstituţionalitate a articolelor 38 alin. (3), (6), (7) şi 38 12 alin.(2) din Legea nr.550-XIII din 21 iulie 1995 a instituţiilor financiare, cu modificările şi completările ulterioare) s-a pronunţat asupra unor probleme analogice doar sub aspectul lichidării băncilor. Astfel, similar normelor contestate, și dispoziția cuprinsă în articolul 38 alin. (7) lit.b) din Legea instituţiilor financiare nr.550-XIII din 21 iulie 1995 prevede: „(7) Măsurile şi sancţiunile aplicate de Banca Naţională pot fi atacate în instanţa de judecată competentă. În procesul de judecată intentat Băncii Naţionale în legătură cu aplicarea prevederilor prezentei legi, se vor respecta următoarele condiţii: [...] b) contestarea sau acţiunea în justiţie nu va influenţa asupra procesului de lichidare şi nu va suspenda executarea actelor impuse de Banca Naţională ;"

Astfel, în contextul Hotărârii nr. 24 din 15 noiembrie 2011, Curtea reiterează că în anumite domenii sensibile sau care au o importanţă majoră pentru societate, cum ar fi stabilitatea sistemului bancar , statul se bucură de o marjă mai largă de apreciere. Această marjă de apreciere presupune dreptul statului de a stabili reglementari distincte faţă de alte domenii similare de reglementare.

La fel, prin Hotărârea nr. 24 din 15 noiembrie 2011 Curtea a reținut: „53. [...] Băncile influenţează major activitatea beneficiarilor de servicii financiare, precum şi sănătatea economiei naţionale, fapt care a determinat plasarea băncilor pe o poziţie distinctă, caracterizată printr-un statut legal special , aplicabil întregii lor existenţe. [...] 58. Faptul că băncile operează cu resurse băneşti care aparţin multor persoane, atât fizice, cât şi juridice, face ca viabilitatea şi credibilitatea acestora să fie factori de un interes public major şi impune exigenţe sporite privind reglementarea şi supravegherea activităţilor bancare. [...]"

Totodată, Curtea menționează că, reieșind din obiectul excepției de neconstituționalitate și litigiul tranșat de instanța de judecată, declararea constituționalității normei cuprinse la articolul 38 alin. (7) lit.b) din Legea instituţiilor financiare prin Hotărârea nr. 24 din 15 noiembrie 2011 vizează doar actele Băncii Naționale emise în procesul de lichidare a băncii. În context, prin hotărârea precitată Curtea a menționat: „94.[...] lichidarea unei bănci, care se află în una din situaţiile prevăzute la art. 38 alin.(3) din Legea instituţiilor financiare, are ca scop de a despăgubi prompt şi sigur creditorii săi, precum şi de a evita eventualele repercusiuni ale incapacităţii sale de plată asupra întregului sistem bancar al ţării. 95. În situaţia dată, legea stabileşte expres că, dacă se constată că Banca Naţională a dispus ilegal lichidarea băncii, acest proces a devenit deja ireversibil. În schimb, Banca Naţională va fi pusă în situaţia să repare prejudiciul material integral, ceea ce înseamnă că în afară de sumele băneşti propriu-zise este posibilă încasarea şi a beneficiului ratat pentru toată perioada cât ar fi existat această bancă. 96. În această ordine de idei, Curtea reţine că prevederile alineatului (7) al articolului 38 din Legea instituţiilor financiare nu sînt disproporţionate în raport cu scopurile legitime de protecţie a drepturilor creditorilor şi garantarea administrării corespunzătoare a băncii supuse lichidării. ".

În același timp, Curtea observă că art. 21 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ și art. 11 alin. (4) din Legea cu privire la Banca Națională a Moldovei au o aplicabilitate mult mai extinsă, cuprinzând subsecvent actele impuse de Banca Națională în procesul de lichidare a băncilor și totalitatea actelor ce țin de politica monetară și valutară, de administrarea specială asupra băncii, de evaluarea și supravegherea calității acționarilor, precum și de retragerea licențelor instituțiilor financiare.

Curtea reține că dreptul de a solicita instanței de judecată suspendarea actului administrativ constituie o veritabilă garanţie împotriva abuzului autorităţii administrative, ale cărei acte de autoritate beneficiază de caracterul executoriu.

Subsecvent, în corelaţie cu speța examinată, Curtea ține să invoce și Recomandarea CE nr.(89)8 din 13 septembrie 1989 privind protecția provizorie acordată de instanță pe probleme administrative , potrivit căreia: "Atunci când o instanţă este sesizată cu o contestație referitoare la un act administrativ, iar instanţa nu a pronunţat încă o decizie, solicitantul poate cere aceleiaşi instanţe sau unei alte instanţe competente să ia măsuri de protecţie provizorie împotriva actului administrativ. [...] În decizia privind acordarea protecţiei provizorii solicitantului, instanţa trebuie să ia în considerare toţi factorii relevanţi. Măsuri de protecţie provizorii pot fi acordate, în special, în cazul în care executarea actului administrativ este susceptibilă de a provoca daune severe, care ar putea fi remediate cu dificultate şi dacă există un caz prima-facie împotriva valabilităţii actului."

La fel, Curtea reține că potrivit respectivei Recomandări: "Măsurile de protecţie provizorie dispuse de către instanţa competentă pot lua forma de suspendare a executării actului administrativ, în întregime sau parţial, prin care se dispune în totalitate sau parţial restabilirea situaţiei care a existat la momentul adoptării actului administrativ sau la orice modificare ulterioară, şi de impunere asupra administraţiei a oricărei obligaţii corespunzătoare, în conformitate cu competenţele Curţii. Măsurile de protecţie provizorie se acordă pentru perioada stabilită de instanţă. Ele pot fi supuse anumitor condiţii și pot fi revizuite. Măsurile de protecţie provizorie nu pot aduce în nici un fel atingere deciziei care urmează să fie luată de instanţa sesizată cu privire la contestarea actului administrativ."

De asemenea, în contextul problemei examinate, Curtea consideră judicios de a face o paralelă și cu art. 39 din Regulamentul Curții Europene, potrivit căruia: „1. Camera, sau, dacă este cazul, Preşedintele ei poate, fie la cererea uneia din părţi sau a oricărei persoane interesate, fie din oficiu, să indice părţilor orice măsură provizorie pe care ei o consideră că trebuie să fie adoptată în interesul părţilor sau al bunei desfăşurări a procedurii. 2. Comitetul de Miniştri va fi informat despre această măsură. 3. Camera poate invita părţile să-i prezinte informaţii despre orice problemă privitoare la aplicarea măsurilor provizorii pe care ea le-a indicat."

Concomitent, Curtea reține că, în vederea evitării abuzurilor din partea reclamantului, legislația procesuală civilă lasă judecătorului posibilitatea de a aprecia întinderea şi caracterul real, ireversibil al prejudiciului, a cărui producere iminentă este invocată de reclamant.

În această ordine de idei, Curtea observă că, potrivit art. 177 alin. (1) din Codul de procedură civilă, în cererea de asigurare a acțiunii se indică motivele și circumstanțele pentru care se solicită asigurarea acțiunii . Astfel, legiuitorul a pus în sarcina persoanei care solicită asigurarea acțiunii prezentarea unor probe pertinente, care ar justifica necesitatea asigurării acesteia.

În acest context, Curtea menționează că măsurile provizorii, aplicate în fiecare caz separat examinat de instanța de judecată, țin de substanța obiectului acțiunii. Instanța urmează să dispună măsura provizorie, care menține starea de fapt pe durata examinării cauzei, în circumstanțe în care în mod plauzibil se afirmă un risc al unei pagube ireparabile.

Curtea menționează că judecătorii trebuie să dispună de împuterniciri și pârghii suficiente pentru a înfăptui actul de justiție, iar instituirea de către legiuitor a reglementărilor privind interzicerea aplicării anumitor măsuri asiguratorii poate interveni cu titlu de excepție doar în situații în care în mod cert se poate justifica că asemenea măsuri nu sunt de natură să influențeze executarea ulterioară a hotărârii.

Curtea reține că prin norma cuprinsă la art. 21 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ Parlamentul a aplicat un tratament diferențiat faţă de actele emise de Banca Națională în raport cu actele emise de restul autorităților publice, cu excepția actelor ce țin de retragerea licenței și lichidarea băncii, care nu mai pot constitui un proces reversibil în urma pierderii încrederii de către deponenți, scopul primordial fiind protecţia drepturilor creditorilor şi garantarea administrării corespunzătoare a băncii supuse lichidării. Mai mult, Curtea observă că retragerea licenței constituie inclusiv o măsură premergătoare inițierii procesului de lichidare, iar potrivit Legii instituţiilor financiare, la examinarea litigiului privind retragerea licenței instanța de judecată poate doar să recunoască faptul că acţiunile Băncii Naţionale faţă de bancă sunt ilegale, retragerea licenţei rămânând în vigoare. În respectiva situație Banca Naţională urmează să repare prejudiciile materiale cauzate băncii.

De asemenea, Curtea menționează că, spre deosebire de retragerea licenței și lichidarea unei bănci , nu toate actele emise de Banca Națională, potrivit prevederilor contestate, duc la un proces ireversibil . Ba mai mult, în contextul celor expuse supra , suspendarea executării acestora nu constituie o regulă aplicată de instanța de judecată, ci intervine ca o măsură de excepție , în urma examinării individuale a fiecărei cauze deduse instanței spre soluționare.

Curtea reține că instanța urmează să acționeze cu diligență în cazul suspendării actului, luând în considerare necesitatea protejării intereselor deponenţilor, păstrării secretului depozitelor, precum și neadmiterii riscului excesiv în sistemul financiar.

Curtea reține că, întrucât potrivit art.114 din Constituție justiţia se realizează în numele legii doar de instanţele judecătoreşti, acestea urmează să dispună de plenitudinea prerogativelor procesuale pentru soluționarea justă a cauzei, fără stabilirea unor limitări nejustificate în acțiunile care urmează a fi întreprinse, pentru ca la realizarea scopului final hotărârea judecătorească să nu devină doar una iluzorie .

Având în vedere cele relatate supra, Curtea constată că unele prevederi derogatorii din cele supuse controlului constituționalității constituie o restângere nejustificată impusă de legiuitor sub aspectul independenței activității instanțelor judecătorești, iar limitarea prerogativei acordate reclamantului de a putea solicita instanței suspendarea actului administrativ, ca măsură asiguratorie până la pronunțarea hotărârii, face imposibilă apărarea persoanei împotriva încălcării neîntemeiate a drepturilor şi libertăţilor sale constituţionale și nu creează garanţii suplimentare de asigurare a legalităţii, fapt ce contravine articolelor 6, 20 alin. (1) și 114 din Constituție. b) termenul de examinare a cererilor de chemare în judecată

Curtea reține că art. 4 al Codului de procedură civilă prescrie că sarcinile procedurii constau în judecarea justă, în termen rezonabil , a cauzelor de apărare a drepturilor încălcate sau contestate, a libertăţilor şi a intereselor legitime ale persoanelor fizice şi juridice.

Curtea observă că, potrivit art. 192 din Codul de procedură civilă, criteriile de determinare a termenului rezonabil sunt: complexitatea pricinii, comportamentul participanţilor la proces, conduita instanţei judecătoreşti şi a autorităţilor relevante, importanţa procesului pentru cel interesat.

Curtea reține că examinarea cauzei în termen rezonabil constituie unul din principiile procesului civil .

În același timp, Curtea reține că art. 23 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ stabilește un termen fix de examinare a cererilor de chemare în judecată împotriva Băncii Naţionale a Moldovei, și anume în termen de 3 luni din data depunerii .

Totodată, Curtea menționează că legislația procesuală stabilește mai multe termene de procedură, în interiorul cărora instanţa (judecătorul), participanţii la proces şi alte persoane legate de activitatea instanţei trebuie să îndeplinească anumite acte de procedură ori să încheie un ansamblu de acte.

Termenele procedurale au scopul de a asigura o bună administrare a justiţiei, iar administrarea justiţiei reprezintă incontestabil un scop legitim într-o societate democratică.

Astfel, cu referire la alegațiile autorului sesizării privind încălcarea principiului independenței puterii judecătorești prin norma contestată, Curtea reține următoarele.

Potrivit dispoziţiilor art.115 alin.(4) din Constituţie, organizarea instanţelor judecătoreşti, competenţa acestora şi procedura de judecată sunt stabilite prin lege organică . Astfel, stabilirea regulilor de desfăşurare a procesului în faţa instanţelor judecătoreşti constituie prerogativa exclusivă a legiuitorului , care poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură.

Totodată, având respectiva competență atribuită de normele constituționale, legiuitorul este ţinut însă să se orienteze după principiul " est modus in rebus ". Altfel spus, legiuitorul trebuie să fie preocupat ca exigenţele astfel instituite să fie îndeajuns de rezonabile, încât să nu antreneze, în considerarea prevenirii unor eventuale abuzuri, o restrângere excesivă a exerciţiului dreptului, de natură să pună sub semnul întrebării însăşi existenţa acestuia. Or, având în vedere complexitatea litigiilor financiare, Curtea consideră că atât instanța de judecată, cât și participanții la proces trebuie să dispună de timp suficient pentru examinarea justă a cauzei, fapt pentru care urmează să fie emisă o adresă către Parlament.

În același timp, în virtutea art. 115 alin.(4) din Constituţie, Curtea consideră că norma cuprinsă la art. 23 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ constituie o normă de oportunitate , și nu de constituționalitate.

În acest context, având în vedere ansamblul elementelor aflate la dispoziţia sa şi lipsa altor argumente pertinente ale autorului sesizării în susţinerea poziţiei sale, Curtea sistează procesul în această parte a sesizării. În temeiul articolelor 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 60 lit.c), 61, 62 lit.a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională HOTĂRĂȘTE : 1. Se admite parțial sesizarea deputatului în Parlament, dl Serghei Sîrbu, pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi legale referitoare la interzicerea suspendării de către instanța de judecată a actelor emise de Banca Națională a Moldovei până la soluționarea definitivă a cauzei. 2. Se declară neconstituționale prevederile articolului 11 alineatul (4) al Legii nr.548-XIII din 21 iulie 1995 cu privire la Banca Naţională a Moldovei şi articolului 21 alineatul (3) al Legii contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000, cu excepția prevederilor referitoare la retragerea licenței băncii și la actele impuse de Banca Națională a Moldovei în procesul de lichidare a băncii. 3. Se sistează procesul pentru controlul constituționalității articolului 23 alineatul (3) al Legii contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000. 4. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial. Preşedinte Alexandru TĂNASE Chişinău, 1 octombrie 2013 HCC nr. 31 Dosarul nr. 26a/2013