Hotărâre nr. 20 din 30.09.2019

La originea cauzei se află sesizarea depusă pe 20 mai 2019, de către dl judecător Corneliu Guzun, în baza articolelor 135 alin. (1) literele a) și g) din Constituție, ca urmare a ridicării unei excepții de neconstituționalitate de către domnii avocați Ion Păduraru și Zinaida Guțu, pentru controlul constituționalității textului „actele Băncii Naționale adoptate în procesul de evaluare și supraveghere a calității acționarilor entităților supravegheate de Banca Națională" din articolul 214 alin. (8) al Codului administrativ, adoptat prin Legea nr. 116 din 19 iulie 2018, a articolului 111 alin. (4) din Legea nr.548 din 21 iulie 1995 cu privire la Banca Națională a Moldovei și a articolului 174 alin. (2) din Codul de procedură civilă, adoptat prin Legea nr.225 din 30 mai 2003. Sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a fost depusă la Curtea Constituțională pe 20 mai 2019 de către dl judecător Corneliu Guzun.

Autorii sesizării nu au precizat care ar fi dispozițiile constituționale încălcate prin existența textelor de lege contestate. Aceștia invocă în sesizare, cu titlu de prevederi relevante ale Constituției, articolele 1, 4, 6, 9, 16, 20, 26, 46, 53, 54, 114, 115, 126 și 127.

Prin decizia Curții Constituționale din 19 iunie 2019, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei. ÎN FAPT A. Circumstanţele litigiului principal

Pe 10 aprilie 2019, după epuizarea procedurii prealabile, S.A. „Panfermag Energy", care este acționară în cadrul unei bănci comerciale, a contestat în instanța de judecată o decizie a Băncii Naționale prin care reclamantei i-au fost suspendate dreptul de vot și drepturile referitoare la convocarea și la desfășurarea adunării generale. Prin aceeași decizie, S.A. „Panfermag Energy" a fost obligată să-și înstrăineze acțiunile deținute în capitalul social al băncii comerciale.

În cadrul ședinței de judecată, reprezentanții S.A. „Panfermag Energy" au solicitat ridicarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor contestate, care stabilesc că nu pot fi suspendate actele Băncii Naţionale adoptate în procesul de evaluare şi supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională. De asemenea, au fost contestate prevederile articolului 11 1 alin. (4) din Legea cu privire la Banca Națională a Moldovei, care stabilesc că, până la proba contrarie, se prezumă existenţa unui interes public în executarea imediată şi neîntreruptă a actelor Băncii Naţionale. Reprezentanții S.A. „Panfermag Energy" au solicitat și ridicarea excepției unor prevederi din articolul 174 alin. (2) din Codul de procedură civilă, care stabilesc faptul că, la dispunerea măsurilor de asigurare a acțiunii în litigiile care pot viza competențele Băncii Naționale, instanța de judecată aplică unele prevederi din Legea cu privire la Banca Națională a Moldovei și că în aceste litigii nu pot fi dispuse măsurile de asigurare a acțiunii prevăzute de dispozițiile relevante ale Codului de procedură civilă.

Prin încheierea din 15 mai 2019, Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani, a admis parțial ridicarea excepției de neconstituționalitate și a trimis sesizarea la Curtea Constituțională, în vederea soluționării acesteia. Instanța de judecată a respins ridicarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor contestate din articolul 174 alin. (2) din Codul de procedură civilă, motivând că nu sunt aplicabile litigiului în discuție. B. Legislația pertinentă

Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele: Articolul 20 Accesul liber la justiţie „(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime. (2) Nicio lege nu poate îngrădi accesul la justiţie." Articolul 46 Dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia „(1) Dreptul la proprietate privată, precum şi creanţele asupra statului sunt garantate. (2) Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire. [...]" Articolul 126 Economia „(1) Economia Republicii Moldova este economie de piaţă, de orientare socială, bazată pe proprietatea privată şi pe proprietatea publică, antrenate în concurenţă liberă. (2) Statul trebuie să asigure: a) reglementarea activităţii economice şi administrarea proprietăţii publice ce-i aparţine în condiţiile legii; b) libertatea comerţului şi activităţii de întreprinzător, protecţia concurenţei loiale, crearea unui cadru favorabil valorificării tuturor factorilor de producţie; c) protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară; [...]"

Prevederile relevante ale Legii nr. 548 din 21 iulie 1995 cu privire la Banca Națională a Moldovei sunt următoarele: Articolul 11 Actele Băncii Naţionale „(1) În scopul îndeplinirii atribuţiilor sale, Banca Naţională are dreptul să emită hotărâri, regulamente, instrucţiuni şi ordonanţe. (2) Actele normative ale Băncii Naţionale, care sunt obligatorii pentru instituţiile financiare şi pentru alte persoane juridice şi fizice, se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova şi intră în vigoare fie la data publicării lor, fie la o altă dată prevăzută în textul actului respectiv, cu condiţia informării publicului. (2 1 ) Actele cu caracter normativ ale Băncii Naţionale pot fi contestate doar de către persoana în privinţa căreia în temeiul actului cu caracter normativ contestat s-a adoptat ori s-a refuzat adoptarea unui act cu caracter individual. Actul cu caracter normativ în temeiul căruia s-a adoptat ori s-a refuzat adoptarea unui act cu caracter individual poate fi contestat doar concomitent cu contestarea actului cu caracter individual. (3) Hotărârile privind ratele dobânzilor la instrumentele politicii monetare, ordonanţele şi alte acte ale Băncii Naţionale care nu au caracter normativ intră în vigoare la data adoptării dacă în actele respective nu este prevăzută o altă dată. (3 1 ) Actele cu caracter individual emise de Banca Naţională se comunică destinatarilor contra semnătură sau prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire. Comunicarea prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire se efectuează la domiciliul sau la sediul persoanei, după caz. Dacă comunicarea actului nu este posibilă prin niciuna dintre modalităţile prevăzute în prezentul alineat, inclusiv în cazul în care destinatarul refuză luarea de cunoştinţă, actul se consideră comunicat dacă este disponibil la sediul Băncii Naţionale. În acest din urmă caz, drept dovadă a comunicării actului cu caracter individual serveşte comunicatul oficial al Băncii Naţionale privind disponibilitatea acestui act la sediul Băncii Naţionale, care se publică în termen de 10 zile pe pagina web oficială a Băncii Naţionale şi în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, iar dată a constatării încălcării, în sensul articolului 75 1 , este considerată data publicării acestuia în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. [...] (4) Actele Băncii Naţionale sunt supuse controlului de legalitate în instanţele de contencios administrativ conform procedurii stabilite de Legea contenciosului administrativ şi conform cerinţelor prezentei legi. Dispoziţiile altor legi pot fi aplicate în cazurile privind contestarea actelor Băncii Naţionale doar în măsura în care nu contravin normelor stabilite de prezenta lege. (5) Actele Băncii Naţionale nu se supun controlului de oportunitate. (5 1 ) Actele Băncii Naţionale pot fi contestate la Comitetul executiv al Băncii Naţionale prin depunerea unei cereri prealabile în termen de 30 de zile de la data comunicării actului. Termenul de 30 de zile nu se extinde asupra actelor cu caracter normativ. (5 2 ) Cererile prealabile prin care se contestă actele Băncii Naţionale vor fi adresate în exclusivitate Comitetului executiv al Băncii Naţionale şi vor fi examinate în exclusivitate de către acesta. (5 3 ) Comitetul executiv al Băncii Naţionale va examina cererile prealabile privind actele Băncii Naţionale în termen de 30 de zile de la data depunerii. (6) Acţiunile de contencios administrativ privind actele Băncii Naţionale sau privind nesoluţionarea de către aceasta în termen legal a unei cereri se înaintează în instanţa de judecată în a cărei rază teritorială îşi are sediul Banca Naţională, cu condiţia respectării obligatorii a procedurii prealabile prevăzute la alineatele (5 1 )-(5 3 ). Contestarea sau acţiunea în justiţie nu suspendă executarea actelor emise de Banca Naţională, dacă legea nu prevede altfel. (7) Actele Băncii Naţionale în domeniul politicii monetare şi valutare, inclusiv măsurile de salvgardare, pot fi contestate doar sub aspectul procedurii de adoptare. (9) Cererile de contestare a actelor Băncii Naţionale în domeniul politicii monetare şi valutare, inclusiv măsurile de salvgardare, a actelor Băncii Naţionale cu privire la administrarea specială asupra băncii şi cu privire la retragerea licenţei băncii, a actelor Băncii Naţionale adoptate în procesul de evaluare şi supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională, a măsurilor implementate de Banca Naţională sau de administratorul special în cursul administrării speciale a băncii, precum şi a măsurilor impuse de Banca Naţională în procesul de lichidare a băncii, se judecă în termen de 3 luni de la data depunerii." Articolul 11 1 Suspendarea executării actelor Băncii Naţionale în instanţa de contencios administrativ „ (1) Prin derogare de la prevederile art.21 alin.(1) şi (2) din Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000, până la soluţionarea definitivă a cauzei nu poate fi suspendată executarea actelor Băncii Naţionale referitoare la retragerea licenţei băncii şi la măsurile impuse de Banca Naţională în procesul de lichidare a băncii, fiind aplicabile prevederile art.38 alin.(7) din Legea instituţiilor financiare nr.550-XIII din 21 iulie 1995. (2) Suspendarea executării actelor Băncii Naţionale poate fi cerută în instanţa de contencios administrativ numai după contestarea acestor acte la Comitetul executiv al Băncii Naţionale, în termen de 30 de zile de la data adoptării hotărîrii Comitetului executiv pe marginea cererii prealabile privind aceste acte sau de la data expirării termenului pentru soluţionarea cererii prealabile. Termenul de 30 de zile nu se extinde asupra actelor cu caracter normativ. (3) Suspendarea executării actelor Băncii Naţionale poate fi dispusă de instanţa de judecată numai la cererea reclamantului, depusă concomitent cu înaintarea acţiunii, şi doar în cazul în care sunt întrunite cumulativ următoarele condiţii: a) motivele invocate de reclamant în susţinerea acţiunii sunt pertinente şi bine întemeiate şi este un caz prima facie împotriva legalităţii actului contestat; b) reclamantul prezintă argumente care au o bază factologică precum că circumstanţele litigiului reclamă dispunerea urgentă a suspendării executării actului administrativ contestat pentru a evita prejudicierea gravă şi ireparabilă a intereselor reclamantului; c) prejudiciul care ar putea fi cauzat reclamantului depăşeşte interesul public urmărit prin emiterea actului administrativ contestat. (4) Sarcina probaţiunii întrunirii condiţiilor menţionate la alin.(3) revine reclamantului. Pînă la proba contrarie se prezumă existenţa unui interes public în executarea imediată şi neîntreruptă a actelor Băncii Naţionale. [...] (5) Instanţa de judecată poate dispune suspendarea executării actelor Băncii Naţionale doar în cazul întrunirii cumulative a condiţiilor menţionate la alin.(3). Instanţa de judecată pronunţă o încheiere motivată privind suspendarea sau refuzul de suspendare a executării actelor Băncii Naţionale. [...]."

Prevederile relevante ale Codului administrativ al Republicii Moldova, adoptat prin Legea nr. 116 din 19 iulie 2018, sunt următoarele: Articolul 214 Suspendarea executării actului administrativ individual contestat „[...] (8) Nu pot fi suspendate actele Băncii Naţionale a Moldovei ce ţin de domeniul politicii monetare şi valutare, inclusiv de măsurile de salvgardare, actele Băncii Naţionale cu privire la administrarea specială asupra băncilor referitoare la retragerea licenţei entităţilor supravegheate de Banca Naţională, cu privire la iniţierea procedurii de lichidare silită a băncilor, actele Băncii Naţionale adoptate în procesul de evaluare şi supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională , precum şi măsurile implementate de Banca Naţională, de administratorul special sau de lichidator în cursul administrării speciale sau lichidării silite a băncii." Articolul 257 Intrarea în vigoare „(1) Prezentul cod intră în vigoare la 1 aprilie 2019. (2) La data intrării în vigoare a prezentului cod se abrogă Legea contenciosului administrativ nr.793/2000 şi Legea nr.190/1994 cu privire la petiţionare. (3) Guvernul, în termen de 6 luni de la publicarea prezentului cod: a) va elabora şi va prezenta Parlamentului propuneri privind aducerea legislaţiei în vigoare în concordanţă cu prezentul cod; b) va aduce actele sale normative în concordanţă cu prezentul cod şi va asigura elaborarea actelor normative necesare pentru punerea în aplicare a acestuia." ÎN DREPT A. Argumentele autorilor excepției de neconstituționalitate

Autorii excepției invocă faptul că, potrivit articolului 214 alin. (8) din Codul administrativ, odată atacate în procedura contenciosului administrativ, actele Băncii Naţionale a Moldovei adoptate în procesul de evaluare şi de supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională nu pot fi suspendate. Aceștia menționează că prevederi similare din Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei şi din Legea contenciosului administrativ au fost declarate neconstituționale prin Hotărârea nr. 31 din 1 octombrie 2013. Prin urmare, autorii sesizării solicită aplicarea considerentelor hotărârii menționate în privința normelor contestate.

În critica articolului 11 1 alin. (4) din Legea cu privire la Banca Națională a Moldovei, articol care prevede că, până la proba contrarie, se prezumă existenţa unui interes public în executarea imediată şi neîntreruptă a actelor Băncii Naţionale, autorii excepției sugerează că, prin scutirea de sarcina probei a Băncii Naționale cu referire la existența interesului public privind executarea imediată a actelor acestei instituții, se încalcă dreptul la un proces echitabil.

Așadar, autorii excepției de neconstituționalitate sugerează că dispozițiile legale criticate contravin articolelor 20 și 114 din Constituție. B. Argumentele autorităților

În opinia sa scrisă, Parlamentul Republicii Moldova a menționat că normele juridice contestate urmăresc protecția interesului general și asigură un raport de proporționalitate între scopul urmărit și mijloacele folosite, fiind compatibile cu prevederile articolelor 46 și 54 din Constituție și cu cele ale articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Cu referire la pretinsele încălcări ale accesului liber la justiție, Parlamentul a susținut că normele juridice contestate nu limitează dreptul acționarilor băncii de a se adresa instanței de judecată. Normele contestate nu țin de dreptul subiectului de acces la justiție, ci de competența instanței de judecată de suspendare a actelor Băncii Naționale a Moldovei, în condițiile stabilite de lege, cu derogările specifice domeniului în cauză. Parlamentul subliniază că, la examinarea actelor Băncii Naționale, instanța de judecată trebuie să se bazeze pe constatările acesteia în calitate de unică autoritate în domeniu, abilitată prin lege cu dreptul de a efectua evaluările și constatările calitative respective. Aprecierea existenței unui interes public în executarea imediată și neîntreruptă a actelor Băncii Naționale se prezumă, până la proba contrarie.

În ședința publică, reprezentantul Parlamentului a solicit sistarea procesului de jurisdicție constituțională, pentru că problema în discuție a fost soluționată anterior în jurisprudența Curții. Totuși, în cuvântul de încheiere, acesta a reiterat cele invocate în opinia scrisă a Parlamentului.

În ședința publică, reprezentantul Guvernului a susținut că, în anumite domenii sensibile sau care au o importanţă majoră pentru societate, cum ar fi stabilitatea sistemului bancar, statul se bucură de o marjă mai largă de apreciere. Astfel, imposibilitaea suspendării în procedura contenciosului administrativ a actelor Băncii Naţionale, adoptate în procesul de evaluare şi supraveghere a calităţii acţionarilor băncilor, este proprțională cu scopul urmărit, acesta fiind interesul public major al stabilității sistemului bancar.

Președintele Republicii Moldova a sugerat, în opinia expediată Curții, neconstituționalitatea prevederilor contestate ale Codului administrativ, pentru că acestea ar contraveni considerentelor Curții exprimate în HCC nr.31 din 1 octombrie 2013.

Banca Națională a Moldovei a susținut, în opinia sa, că evoluțiile legislative, instituționale și jurisprudențiale ulterioare HCC nr. 31 din 1 octombrie 2013 sunt de natură să schimbe în mod esențial soluția acestei hotărâri, în domeniul procesului de evaluare și de supraveghere a calității acționarilor unei bănci. În perioada anilor 2013-2018, situația sectorului bancar și activitatea Băncii Naționale de supraveghere și de reglementare a activității băncilor a fost marcată de evenimente esențiale, care au subliniat atenția sporită acordată de legislator locului și rolului Băncii Naționale în raport cu băncile, inclusiv în raport cu acționariatul lor. După anul 2013 au intervenit modificări esențiale ale actelor normative în materia reglementării și a supravegherii activității băncilor și calității acționarilor acestora de către Banca Națională, ca autoritate competentă în acest domeniu. Au fost adoptate legi care amendează Legea instituțiilor financiare din 21 iulie 1995, precum și legi noi ca Legea privind redresarea și rezoluția băncilor nr. 232 din 3 octombrie 2016 și Legea privind activitatea băncilor nr. 202 din 6 octombrie 2017. Prevederile legale noi au fortificat și au accentuat atât instrumentele Băncii Naționale de supraveghere, de redresare și de rezoluție a băncilor, cât și garanțiile de respectare a drepturilor și a intereselor legitime ale băncilor și ale proprietarilor acestora.

În opinia Băncii Naționale a Moldovei, suspendarea judecătorească a executării actului Băncii Naționale prin care s-a suspendat exercitarea unor drepturi de acționar ori prin care s-a impus obligația de a înstrăina deținerea calificată în capitalul băncii conduce la repunerea în drepturi a acționarilor respectivi. Acest fapt le permite acționarilor în discuție să influențeze nociv activitatea și strategiile băncii, putând numi în organele de conducere ale băncii persoane controlate de ei, aprobând tranzacții de proporții contrare intereselor băncii și ale creditorilor ei, tranzacții de scoatere a capitalului din bancă, și expunând banca la riscuri excesive, de natură să pericliteze funcționarea și chiar existența băncii. C. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Examinând admisibilitatea sesizării privind excepția de neconstituționalitate, Curtea a constatat următoarele.

Obiectul excepției de neconstituționalitate ține de competența sa ratione materiae , potrivit articolului 135 alin. (1) lit. a) din Constituție.

Curtea a observat că sesizarea privind excepţia de neconstituționalitate, ridicată de domnii avocați Ion Păduraru și Zinaida Guțu în dosarul nr. 3-1165/2019, pendinte la Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani, este formulată de subiectele cărora li s-a conferit acest drept, în baza articolului 135 alin. (1) litera g) din Constituție.

Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată într-o cauză care are ca obiect examinarea unor contestații împotriva actelor Băncii Naționale a Moldovei. Solicitându-i-se suspendarea actelor contestate, instanța de judecată ar trebui să aplice una din legile contestate.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea a notat că autorii acesteia solicită declararea neconstituționalității a două texte de lege, din perspectiva posibilității de a suspenda actele Băncii Naționale a Moldovei adoptate în procesul de evaluare şi supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională: textul „actele Băncii Naţionale adoptate în procesul de evaluare şi supraveghere a calităţii acționarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională" din articolul 214 alin. (8) din Codul administrativ și articolul 11 1 alin. (4) din Legea cu privire la Banca Națională a Moldovei.

Curtea a observat că articolul 11 1 alin. (1) din Legea cu privire la Banca Națională a Moldovei [ Suspendarea executării actelor Băncii Naţionale în instanţa de contencios administrativ ], intrat în vigoare pe 24 ianuarie 2014 , stabilește că: „Prin derogare de la prevederile art. 21 alin.(1) şi (2) din Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000, până la soluţionarea definitivă a cauzei nu poate fi suspendată executarea actelor Băncii Naţionale referitoare la retragerea licenţei băncii şi la măsurile impuse de Banca Naţională în procesul de lichidare a băncii , fiind aplicabile prevederile articolului 38 alin.(7) din Legea instituţiilor financiare nr.550-XIII din 21 iulie 1995." Așadar, în conformitate cu acest text de lege, executarea actelor Băncii Naţionale adoptate în procesul de evaluare şi de supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională poate fi suspendată de către instanța de contencios administrativ ( argumentul logic a contrario ).

Alin. (3) al articolului 11 1 din Legea cu privire la Banca Națională a Moldovei prevede că suspendarea executării actelor Băncii Naţionale poate fi dispusă de instanţa de judecată numai la cererea reclamantului, depusă concomitent cu înaintarea acţiunii şi doar în cazul în care sunt întrunite cumulativ următoarele condiţii: (a) motivele invocate de reclamant în susţinerea acţiunii sunt pertinente şi bine întemeiate şi este un caz prima facie împotriva legalităţii actului contestat; (b) reclamantul prezintă argumente care au o bază factologică precum că circumstanţele litigiului reclamă dispunerea urgentă a suspendării executării actului administrativ contestat pentru a evita prejudicierea gravă şi ireparabilă a intereselor reclamantului; (c) prejudiciul care ar putea fi cauzat reclamantului depăşeşte interesul public urmărit prin emiterea actului administrativ contestat. La alin. (4) se stabilește că sarcina probaţiunii întrunirii condiţiilor menţionate la alin. (3) revine reclamantului. Până la proba contrarie se prezumă existenţa unui interes public în executarea imediată şi neîntreruptă a actelor Băncii Naţionale.

Totodată, Curtea a observat că legislatorul a stabilit la articolul 214 alin. (8) din Codul administrativ, care a intrat în vigoare pe 1 aprilie 2019 , că „ nu pot fi suspendate actele Băncii Naţionale [...] adoptate în procesul de evaluare şi supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională" . Altfel spus, legislatorul prevede o procedură contrară celei de la articolul 11 1 alin. (1) din Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei, sub aspectul posibilității de a suspenda actele Băncii Naționale privind calitatea acționarilor.

Sesizând Curtea, judecătorul de caz a supus analizei Curții ambele norme legale contestate. Totuși, în litigiul din cadrul instanței de drept comun care a trimis prezenta sesizare poate fi aplicată doar una din normele legale contestate, pentru că, în aceste circumstanțe, afirmarea uneia presupune excluderea celeilalte ( expressio unius est exclusio alterius ).

Curtea a subliniat că nu posedă competența de a rezolva, pur și simplu, conflictele de norme infraconstituționale, aceste conflicte fiind de resortul judecătorilor de drept comun. Interpreții legilor, inclusiv judecătorii de drept comun, trebuie să aplice regulile lex superior , lex specialis și lex posterior , în ordinea menționată. Cu toate acestea, autorii excepției susțin existența unei încălcări a considerentelor Curții exprimate în HCC nr. 31 din 1 octombrie 2013, prin adoptarea articolului 214 alin. (8) din Codul administrativ. Textul articolului 11 1 din Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei este conform cu considerentele HCC nr. 31 din 1 octombrie 2013, pe când textul articolului 214 alin. (8) din Codul administrativ nu. Prin urmare, Curtea va purcede la constatarea normei aplicabile, pentru a verifica dacă există o problemă de constituționalitate.

Articolul 11 1 alin. (1) din Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei și articolul 214 alin. (8) din Codul administrativ se exclud reciproc, cel puțin în privința posibilității de a suspenda actele Băncii Naţionale adoptate în procesul de evaluare şi de supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională.

Cele două prevederi sunt norme procedurale cu caracter special, care posedă aceeași forță juridică. Curtea reamintește considerentele sale de la § 6 din HCC nr. 9 din 18 februarie 1999 pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr. 548 din 21 iulie 1995 cu privire la Banca Naţională a Moldovei, potrivit cărora „în ierarhia actelor normative, legile organice se află pe aceeaşi treaptă. [...] Prin urmare, nici o lege organică, inclusiv Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei, nu poate fi pusă în condiţii de superioritate faţă de alte legi organice adoptate de Parlament". Cele două legi se referă, deopotrivă, la posibilitatea sau, după caz, la imposibilitatea suspendării actelor Băncii Naţionale adoptate în procesul de evaluare şi de supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională. Chiar dacă articolul 11 alin. (4) teza a II-a din Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei stabilește că dispoziţiile altor legi pot fi aplicate în cazurile privind contestarea actelor Băncii Naţionale doar în măsura în care nu contravin normelor stabilite de Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei , articolul 257 alin. (3) din Codul administrativ scoate în evidență prioritatea Codului administrativ. Codul administrativ pretinde conformarea cu acesta a tuturor legilor care conțin dispoziții contrare: „ Guvernul, în termen de 6 luni de la publicarea prezentului cod: a) va elabora şi va prezenta Parlamentului propuneri privind aducerea legislaţiei în vigoare în concordanţă cu prezentul cod ; [...]".

Dată fiind forța juridică egală și caracterul special al celor două norme procedurale care vin în conflict, Curtea a utilizat regula de interpretare Lex posterior derogat priori (norma nouă derogă de la norma veche). Ea a ajuns la concluzia aplicabilității articolului 214 alin. (8) din Codul administrativ, sub aspectul interdicției de a cere suspendarea executării actelor Băncii Naționale a Moldovei adoptate în procesul de evaluare și de supraveghere a calității acționarilor entităților supravegheate de aceasta, în detrimentul articolului 11 1 alin. (1) din Legea cu privire la Banca Națională a Moldovei. Din aceste motive, Curtea a declarat inadmisibil capătul de cerere cu privire la neconstituționalitatea articolului 11 1 alin. (4) din Legea cu privire la Banca Națională a Moldovei, rămânându-i să verifice constituționalitatea textului „Nu pot fi suspendate actele Băncii Naţionale [...] adoptate în procesul de evaluare şi supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională" din articolul 214 alin. (8) din Codul administrativ. Curtea s-a limitat, așadar, la textul legal aplicabil în litigiul din fața instanței de contencios administrativ în care s-a ridicat excepția de neconstituționalitate.

Tot la etapa admisibilității, Curtea a trebuit să verifice incidența drepturilor constituționale pretins a fi încălcate prin reglementarea textului contestat din articolul 214 alin. (8) din Codul administrativ. Curtea a reamintit că autorii excepției nu au făcut trimitere la articole concrete din Constituție care ar fi încălcate, inclusiv prin raportare la considerentele HCC nr. 31 din 1 octombrie 2013, ei limitându-se la prezentarea unei liste de articole din Constituție pretins a fi relevante.

Fiind suverană a caracterizării juridice care trebuie oferită situației factuale a cauzei (a se vedea, în privința utilizării aceleiași tehnici judiciare, cauzele Kurt v. Austria , 4 iulie 2019, § 49 și Adžić v. Croația (nr. 2) , 2 mai 2019, § 69, din fața Curții Europene a Drepturilor Omului), dar și a propriei proceduri și a regulilor pe care trebuie să le respecte (a se vedea, e.g. , Tomov și alții v. Rusia , 9 aprilie 2019, § 89), Curtea a considerat incidente două drepturi fundamentale: accesul liber la justiție, garantat de articolul 20 din Constituție, și dreptul de proprietate, garantat de articolul 46 din Constituție.

Curtea a observat că actele Băncii Naționale a Moldovei adoptate în procesul de evaluare şi de supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională pot atrage obligarea acționarului sancționat de a-și înstrăina acțiunile deţinute (a se vedea articolul 52 din Legea privind activitatea băncilor nr. 202 din 6 octombrie 2017). Acest fapt în sine constituie o ingerință sau o limitare a posibilității acționarului de a-și administra proprietatea sau activele, prin intermediul organelor de conducere ale băncii, și face incident articolul 46 din Constituție (a se vedea, mutatis mutandis , Grainger și alții v. Regatul Unit (dec.), 10 iulie 2012, § 38 - un caz în care reclamanții au fost expropriați de acțiunile lor la o bancă; Credit and Industrial Bank v. Republica Cehă , 21 octombrie 2003, § 65 - un caz în care banca reclamantă a fost pusă sub administrare specială; Cıngıllı Holding A.Ş. și Cıngıllıoğlu v. Turcia , 21 iulie 2015, § 49 - un caz în care acționari ai unei bănci au fost privați de acțiuni de către stat; International Bank for Commerce and Development AD și alții v. Bulgaria , 2 iunie 2016, §§ 123-124 - un caz în care au fost înghețate conturile bancare ale unor manageri de bancă, care s-au aflat, astfel, în incapacitatea de a-și îndeplini sarcinile, rămânând manageri doar pe hârtie).

Conceptul de legalitate și conceptul de preeminență a dreptului într-o societate democratică reclamă ca măsurile care afectează drepturile fundamentale să fie supuse, în anumite cazuri, unei forme de proceduri în contradictoriu, în fața unei autorități independente competente să examineze motivele care au stat la baza aplicării măsurilor limitative și probele relevante. Așa cum este redactat în Constituție, dreptul de proprietate nu conține exigențe procedurale explicite, iar absența controlului judecătoresc în privința unei pretinse încălcări a acestui drept nu echivalează, în sine, cu o încălcare a acestui drept. Totuși, dreptul de proprietate presupune ca orice ingerință în posesia nestingherită a bunurilor să fie însoțită de garanții procedurale, care îi oferă persoanei sau entității vizate posibilitatea rezonabilă de a-și prezenta cazul în fața autorităților responsabile, cu scopul de a contesta, în mod efectiv, măsurile care interferează cu dreptul ei de proprietate . În constatarea respectării acestei condiții, Curtea trebuie să efectueze o analiză comprehensivă a procedurilor judiciare și administrative aplicabile (a se vedea, mutatis mutandis , Capital Bank AD v. Bulgaria , 24 noiembrie 2005, § 134).

Mai mult, de vreme ce articolul 144 din Legea privind activitatea băncilor prevede că actele Băncii Naţionale a Moldovei prin care sunt dispuse măsuri sau sunt aplicate sancţiuni ori măsuri sancţionatoare potrivit acestei legi pot fi atacate în instanţa de contencios administrativ, Curtea a confirmat incidența dreptului la un proces echitabil, în legătură cu apărarea dreptului de proprietate al acționarilor . Reiterând statutul ei de suveran în materia propriei proceduri și a regulilor pe care trebuie să le respecte, Curtea a considerat că eventuala încălcare a celor două articole coroborate din Constituție prin norma legală contestată trebuie analizată la etapa fondului. Această analiză implică stabilirea unei posibile încălcări a celor două drepturi prin eliminarea posibilității de a suspenda executarea actelor Băncii Naționale a Moldovei adoptate în procesul de evaluare şi de supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională , precum și evaluarea caracterului efectiv al garanțiilor administrative și judiciare instituite de legislația relevantă. D. Cu privire la fondul cauzei Pretinsa încălcare a articolelor 20 și 46 din Constituție

Eliminarea posibilității de a cere suspendarea executării actelor Băncii Naționale a Moldovei adoptate în procesul de evaluare şi de supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională prin articolul 214 alin. (8) din Codul administrativ nu echivalează, în sine, cu o încălcare a articolului 20 din Constituție.

Curtea a reținut, în Hotărârea sa nr. 31 din 1 octombrie 2013 privind controlul constituţionalităţii prevederilor articolului 11 alin. (4) din Legea nr. 548 din 21 iulie 1995 cu privire la Banca Naţională a Moldovei şi a articolelor 21 alin. (3) şi 23 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 793 din 10 februarie 2000, că măsurile provizorii, aplicate în fiecare caz separat examinat de instanța de judecată, țin de substanța obiectului acțiunii și că instanța urmează să dispună măsura provizorie (inclusiv măsura suspendării executării actelor Băncii Naționale a Moldovei), care menține starea de fapt pe durata examinării cauzei, în circumstanțe în care în mod plauzibil se afirmă un risc al unei pagube ireparabile (§ 72). În paragraful 78 al acestei Hotărâri, Curtea a constatat că „ limitarea prerogativei acordate reclamantului de a putea solicita instanței suspendarea actului administrativ, ca măsură asiguratorie până la pronunțarea hotărârii, face imposibilă apărarea persoanei împotriva încălcării neîntemeiate a drepturilor şi libertăţilor sale constituţionale și nu creează garanţii suplimentare de asigurare a legalităţii, fapt ce contravine articolelor 6, 20 alin. (1) și 114 din Constituție".

Deși este în interesele certitudinii juridice, ale previzibilității și egalității în fața legii ca judecătorii Curții să nu se distanțeze, fără un motiv serios, de precedentele stabilite în cazurile anterioare, omisiunea Curții de a interveni parțial în soluția pe care o oferă HCC nr. 31 din 1 octombrie 2013 poate conduce la riscul blocării unor reforme sau a perfecționării în domeniul politicilor financiare ale statului. Curtea reamintește faptul că, potrivit articolului 126 alin. (2) lit. c) din Constituție, statul trebuie să asigure protejarea intereselor naționale în activitatea economică, financiară și valutară.

Având în vedere evoluțiile din sistemul financiar care au avut loc în Republica Moldova în perioada următoare HCC nr. 31 din 1 octombrie 2013, s-a evidențiat necesitatea restricționării accesului pe piața bancară a persoanelor care pot prezenta riscuri pentru buna-funcționare a băncilor, în particular, și pentru sistemul bancar al Republicii Moldova, în general. Evaluarea calității acționarilor cu dețineri calificate într-o bancă este dictată de influența pe care aceștia o pot exercita, în mod individual sau concertat, în privința activității, administrării și dezvoltării băncii. Suspendarea judecătorească a executării actelor Băncii Naționale a Moldovei în privința calității acționarilor unei bănci obstaculează executarea prerogativei autorității centrale a sistemului bancar de a garanta, într-un final, securitatea sistemului financiar al Republicii Moldova. Așa cum a susținut Banca Națională în opinia sa, după anul 2013 au intervenit modificări legislative esențiale în materia reglementării și a supravegherii activității băncilor și calității acționarilor acestora de către Banca Națională. Au fost adoptate legi care amendează Legea instituțiilor financiare, precum și legi noi ca Legea privind redresarea și rezoluția băncilor și Legea privind activitatea băncilor. Prevederile legale noi au fortificat și au accentuat atât instrumentele Băncii Naționale de supraveghere, de redresare și de rezoluție a băncilor, cât și garanțiile de respectare a drepturilor și a intereselor legitime ale băncilor și ale proprietarilor acestora.

Mai mult, Republica Moldova s-a angajat să realizeze armonizarea legislației naționale cu actele normative ale Uniunii Europene. Sub acest aspect, Directiva 2014/59/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 15 mai 2014 de instituire a unui cadru pentru redresarea și rezoluția instituțiilor de credit și a firmelor de investiții și de modificare a Directivei 82/891/CEE a Consiliului și a Directivelor 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE și 2013/36/UE ale Parlamentului European și ale Consiliului, precum și a Regulamentelor (UE) nr. 1093/2010 și (UE) nr. 648/2012 ale Parlamentului European și ale Consiliului stabilește, în preambulul ei, următoarele: „Ținând cont de faptul că prezenta directivă are drept obiectiv tratarea unor situații de extremă urgență și că suspendarea oricărei decizii a autorităților de rezoluție ar putea afecta continuitatea funcțiilor critice, este necesar să se prevadă faptul că introducerea unei căi de atac nu ar trebui să aibă drept rezultat suspendarea automată a efectelor deciziei contestate, iar decizia autorității de rezoluție ar trebui să aibă imediat titlu executoriu, cu prezumția că suspendarea ar fi contrară interesului public ."

În HCC nr. 11 din 11 mai 2016 privind excepția de neconstituționalitate a prevederilor articolelor 37 7 alin. (5) și 37 15 alin. (2) din Legea instituțiilor financiare nr. 550 din 21 iulie 1995, Curtea a reținut că: „50. Un sistem bancar fragil reprezintă o amenințare pentru stabilitatea macroeconomică și financiară a statului. 51. Prin urmare, este nevoie de un sistem de control fundamental care să se bucure de încrederea cetățenilor în acest sistem bancar, de o cultură a controlului bancar. Pentru realizarea acestor obiective, Banca Națională a Moldovei are la dispoziție o serie de instrumente de control , pe care trebuie să le aplice în mod efectiv și descurajator pentru cei care urmăresc, direct sau indirect, prăbușirea sistemului bancar. 52. În acest mod, se justifică acordarea unor competențe legale deosebite Băncii Naționale, a instrumentelor și finanțării speciale."

De asemenea, în HCC nr. 29 din 6 noiembrie 2017 pentru controlul constituționalității unor prevederi ale articolului 38 alin. (7) din Legea instituțiilor financiare nr. 550 din 21 iulie 1995, Curtea a reținut că: „Administrarea prudentă şi sănătoasă a băncilor preocupă în mod aparte legiuitorul şi supraveghetorul bancar, în acest sens, calitatea acţionarilor unei bănci este o precondiţie esenţială pentru buna-funcţionare a băncii, conferind garanţii publicului privind administrarea corespunzătoare şi restituirea la prima cerere a mijloacelor depuse, asigurarea desfăşurării continue a activităţii băncii şi neadmiterea folosirii sectorului bancar în scopuri ilicite de către persoane dubioase. În vederea ocrotirii acestor interese publice, legea stabileşte norme speciale întru restricţionarea accesului pe piaţa bancară a persoanelor ce pot prezenta riscuri pentru neîntrerupta şi buna funcţionare a băncii, în particular, precum şi pentru sistemul bancar, în ansamblu. Accesul la statutul de acţionar al băncii este supus unei evaluări complexe calitative din partea supraveghetorului prin prisma criteriilor de calitate, soliditate financiară şi posibilă influenţă asupra băncii din partea achizitorului potenţial de acţiuni, cunoscute generic pe plan internaţional ca „potrivit și adecvat" ( fit and proper )" [§ 45].

Trimiterile la jurisprudența anterioară a Curții relevă rolul fundamental al statului în domeniul economiei, rol recunoscut de articolul 126 alin. (2) lit.c) din Constituție: „Statul trebuie să asigure protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară". În acest sens, Curtea va trebui să-și reconsidere și să-și reevalueze unele raționamente exprimate în Hotărârea sa nr. 31 din 1 octombrie 2013.

Dreptul la un proces echitabil, cu toată ponderea pe care i-o conferă articolele 6, 20 alin. (1) și 114 din Constituție, trebuie interpretat în lumina principiului preeminenței dreptului, potrivit căruia toți justițiabilii trebuie să aibă parte de un remediu judiciar efectiv care să le permită să-și apere drepturile cu caracter civil. Fiecare persoană are dreptul de a-și prezenta cererea privind drepturile și obligațiile sale cu caracter civil în fața unui tribunal (a se vedea Al-Dulimi și Montana Management Inc. v. Elveția [MC], 21 iunie 2016, § 126).

Privită în mod separat, imposibilitatea suspendării actelor relevante ale Băncii Naționale a Moldovei nu afectează, la modul abstract, dreptul acționarului la un proces echitabil . Din perspectiva articolului 20 din Constituție și a articolului 6 din Convenția Europeană a Drepturilor omului, dreptul fundamental pe care îl au persoanele este un drept la (i) „judecarea cauzei în mod echitabil şi public", (ii) „în termen rezonabil" şi (iii) de către o instanţă care este „independentă", „imparţială" şi „instituită de lege". Aceste condiții nu impun instituirea unei proceduri de suspendare a actelor Băncii Naționale a Moldovei. Posibilitatea suspendării unor acte ale autorităților publice poate fi dedusă sau presupusă a fi necesară din perspectiva dreptului la un proces echitabil dacă acest drept nu ar putea opera sau funcționa fără ea.

Dreptul la un proces echitabil poate exista, opera sau funcționa fără instituția suspendării. În același timp, dacă este reglementată, instituția suspendării nu poate exista fără garanțiile dreptului la un proces echitabil, decât în situații bine-determinate. Cu titlu de digresiune, Curtea va face trimitere la următorul exemplu din jurisprudența Curții Europene: în cauza Micallef v. Malta [MC], 15 octombrie 2009, § 75, Curtea Europeană a reținut că procedurile preliminare, cum sunt cele care vizează instituirea unei măsuri provizorii ca suspendarea, nu sunt considerate, în mod obișnuit, ca stabilind drepturi și obligații cu caracter civil și, prin urmare, nu intră în câmpul de protecție al articolului 6 din Convenție. Totuși, în anumite cazuri, Curtea Europeană a aplicat articolul 6 în privința procedurilor provizorii, în special pentru că acestea erau decisive pentru drepturile cu caracter civil ale reclamantului. Aplicabilitatea dreptului la un proces echitabil în cazul procedurilor provizorii depinde de următoarele condiții: în primul rând, dreptul în discuție trebuie să aibă un caracter civil, atât în cadrul procedurilor principale, cât și în cadrul procedurilor de suspendare. În al doilea rând, trebuie analizate natura măsurii provizorii, obiectul și scopul ei, precum și efectele în privința dreptului în discuție. Oricând o măsură provizorie va fi considerată efectivă pentru a determina dreptul sau obligația cu caracter civil, în ciuda duratei perioadei în care este în vigoare, articolul 6 va fi aplicabil ( Kübler v. Germania , 13 ianuarie 2011, §47).

Așadar, considerentul absolutist al Curții exprimat în HCC nr. 31 din 1 octombrie 2013 cu referire la existența unui drept de a cere suspendarea unor acte administrative, prin prisma articolului 20 din Constituție, nu este îndreptățit. Pentru a se putea susține încălcarea articolului 20 din Constituție în fața Curții Constituționale, trebuie să se constate afectarea caracterului echitabil general al procedurilor, prin existența unor norme legale, un criteriu fundamental pe care autorii sesizării trebuiau să-l demonstreze.

Eventuala existență a unei obligații pozitive a statului de a garanta dreptul de a cere suspendarea actelor Băncii Naționale a Moldovei de către acționarii sancționați poate fi dedusă din aspectul procedural al dreptului de proprietate, și numai dacă lipsa unui drept de a cere suspendarea ar prejudicia dreptul de proprietate, prejudiciu care ar deveni ireversibil și cu puține oportunități de redresare. De asemenea, existența unei obligații pozitive a statului de a garanta un drept de a cere suspendarea actelor Băncii Naționale a Moldovei de către acționarii sancționați ar putea conduce la încălcarea dreptului la un proces echitabil coroborat cu dreptul de proprietate, dacă efectele actelor Băncii Naționale a Moldovei ar presupune încălcarea caracterului echitabil general al procedurilor judiciare.

În continuare, Curtea va examina dacă legislația relevantă oferă la prima vedere garanții procedurale care să le permită autorităților să administreze în mod echitabil cazurile acționarilor sancționați de către Banca Națională a Moldovei, din perspectiva dreptului lor de proprietate și a lipsei unor prejudicii care ar deveni ireversibile și cu puține oportunități de redresare . Mai mult, Curtea trebuie să stabilească dacă presupusul caracter inechitabil al prevederilor legale contestate, combinat cu efectele juridice pe care le presupun acestea, echivalează cu o încălcare a articolelor 20 și 46 din Constituție (a se vedea, mutatis mutandis , Zagrebačka banka d.d. v. Croația , 12 decembrie 2013, § 268).

Potrivit articolului 45 alin. (1) din Legea privind activitatea băncilor, orice persoană este obligată, până la achiziţionarea/dobândirea acţiunilor unei bănci, să obţină de la Banca Naţională a Moldovei aprobarea prealabilă, în anumite condiţii, în următoarele situaţii: (a) o persoană, în calitate de achizitor potenţial, intenţionează să achiziţioneze, prin orice modalitate, direct sau indirect, inclusiv în calitate de beneficiar efectiv, o deţinere calificată într-o bancă ori să îşi majoreze, direct sau indirect, inclusiv în calitate de beneficiar efectiv, deţinerea calificată astfel încât proporţia drepturilor sale de vot sau a deţinerii să atingă ori să depăşească nivelul de 5%, 10%, 20%, 33% sau 50% ori astfel încît banca să devină o filială a sa; (b) o persoană, în calitate de dobânditor, intenţionează să dobândească, individual sau concertat, prin orice modalitate, o deţinere într-o bancă asupra căreia au devenit incidente prevederile alin. (2) din articolul 45 al Legii sau ale alin. (2) din articolul 52 al Legii; (c) o persoană intenţionează să primească ca aport la capitalul său social acţiuni ale băncii. Dacă sunt încălcate aceste prevederi legale, exerciţiul dreptului de vot, al dreptului de convocare şi desfăşurare a adunării generale a acţionarilor, al dreptului de a introduce chestiuni în ordinea de zi, al dreptului de a propune candidaţi pentru membrii organului de conducere, al dreptului de a primi dividende este suspendat de drept din data achiziţiei/dobândirii realizate [articolul 45 alin. (2) din Legea privind activitatea băncilor].

Curtea observă că sancțiunea prevăzută de articolul 45 alin. (2) din Legea privind activitatea băncilor este însoțită de o altă sancțiune, prevăzută la alin. (4), care impune vânzarea de către persoanele în discuție, în termen de trei luni de la data achiziţiei/dobândirii, a acţiunilor aferente deţinerii astfel achiziţionate/dobândite . Mai mult, potrivit articolului 52 alin. (6) din Legea privind activitatea băncilor, Banca Națională a Moldovei poate dispune prelungirea termenului de trei luni cu perioade a câte cel mult trei luni, de cel mult trei ori, în cazul în care prelungirea este necesară în vederea neadmiterii periclitării stabilității financiare sau în cazul în care există un interes public în a dispune prelungirea, sau atunci când a fost identificat, fără efectuarea unei evaluări prealabile de către Banca Națională a Moldovei, un achizitor potențial al acțiunilor expuse spre vânzare, al cărui caracter potrivit și adecvat nu comportă suspiciuni întemeiate la momentul adoptării deciziei de prelungire.

Obligativitatea vânzării de către persoanele în discuție, în termen de trei luni de la data achiziţiei/dobândirii, a acţiunilor aferente deţinerii astfel achiziţionate/dobândite nu reprezintă, în sine, o încălcare a dreptului de proprietate, ci doar o ingerință. Din punct de vedere procedural, efectele acestei obligații legale pot fi amânate sau anulate, iar dacă nu pot fi anulate, există mijloace compensatorii.

Potrivit articolului 144 alin. (1) din Legea privind activitatea băncilor, actele Băncii Naţionale a Moldovei prin care sunt dispuse măsuri sau sunt aplicate sancţiuni ori măsuri sancţionatoare pot fi atacate în instanţa de contencios administrativ. Alin. (4) al aceluiași articol stabilește că în procesul de judecată intentat Băncii Naţionale a Moldovei în legătură cu aplicarea prevederilor Legii privind activitatea băncilor trebuie respectate, între altele, următoarele condiţii: (a) în cazul în care instanţa de judecată recunoaşte că acţiunile Băncii Naţionale a Moldovei faţă de bancă şi/sau persoane/acţionari sunt ilegale, Banca Naţională a Moldovei va repara prejudicii