Hotărâre nr. 29 din 06.11.2017

La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 10 mai 2017 de către Vladimir Voronin, Inna Şupac, Elena Bodnarenco, Maria Postoico, Oleg Reidman, Oxana Domenti, Vasilii Panciuc, deputați în Parlament, în temeiul articolelor 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, pentru controlul constituționalității articolului 38 alin.(7) lit. a) și b) din Legea instituțiilor financiare nr.550-XIII din 21 iulie 1995.

Autorii sesizării au pretins că prevederile contestate sunt contrare articolelor 6, 20, 26, 46, 53, 54, 66, 114, 115 și 116 din Constituție.

Prin decizia Curţii Constituţionale din 22 mai 2017 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudeca fondul cauzei.

În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Guvernului, Băncii Naționale a Moldovei și Comisiei Naționale a Pieței Financiare.

În şedinţa plenară publică a Curţii, autorii sesizării nu s-au prezentat. Parlamentul a fost reprezentat de Valeriu Kuciuk, șef al Serviciului reprezentare la Curtea Constituțională și organele de drept din cadrul Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de Eduard Serbenco, viceministru al justiţiei. ÎN FAPT

Potrivit art. 38 alin. (7) din Legea instituţiilor financiare nr.550-XIII din 21 iulie 1995, măsurile şi sancţiunile aplicate de Banca Naţională pot fi atacate în instanţa de judecată competentă. Totodată, în procesul de judecată intentat Băncii Naţionale în legătură cu aplicarea prevederilor prezentei legi, se vor respecta următoarele condiţii: a) în cazul în care instanţa de judecată recunoaşte că acţiunile Băncii Naţionale faţă de bancă și/sau persoane/acționari sunt ilegale, Banca Naţională va repara prejudiciile materiale, și se mențin toate efectele produse în baza actului anulat al Băncii Naționale care a fost emis în vederea punerii în aplicare a art. 15, 15/1 și 15/6 din Legea instituțiilor financiare și a oricărui act și a oricărei operațiuni subsecvente de punere în aplicare a acestui act anulat, inclusiv retragerea licenţei rămânând în vigoare; b) contestarea sau acţiunea în justiţie nu va influenţa asupra procesului de lichidare şi nu va suspenda executarea actelor impuse de Banca Naţională.

Prevederile relevante ale Legii nr.550-XIII din 21 iulie 1995 instituțiilor financiare (republicată M.O., 2011, nr. 78-81, art. 199) sunt următoarele: Articolul 15 Restricţiile privind cotele de participare în capitalul social al băncii „(1) Fără permisiunea prealabilă scrisă a Băncii Naţionale: a) nici un achizitor potenţial nu poate să dobândească, prin nici o modalitate, o cotă substanţială în capitalul social al băncii ori să îşi majoreze cota substanţială astfel încât proporţia drepturilor sale de vot sau a cotei de participare în capitalul social să atingă ori să depăşească nivelul de 5%, 10%, 20%, 33% sau 50% ori astfel încât banca să devină o sucursală a sa; b) nici o persoană nu poate să dobândească, individual sau concertat, prin nici o modalitate, o cotă în capitalul social al băncii asupra căreia au devenit incidente prevederile alin.(2); c) nicio persoană nu poate primi acţiuni ale băncii ca aport la capitalul său social; d) nicio persoană, individual sau concertat, nu poate să achiziţioneze ori să subscrie acţiuni ale băncii, emise în conformitate cu prevederile art.15/6 alin.(3). (2) Exerciţiul dreptului de vot, al dreptului de convocare şi desfăşurare a adunării generale a acţionarilor, al dreptului de a introduce chestiuni în ordinea de zi, al dreptului de a propune candidaţi pentru membrii consiliului societăţii, ai organului executiv şi ai comisiei de cenzori, al dreptului de a primi dividende este suspendat de drept din data achiziţiei realizate cu încălcarea prevederilor alin.(1). Acţiunile al căror exerciţiu al dreptului de vot este suspendat nu se vor lua în considerare la adoptarea hotărârilor privind chestiunile incluse pe ordinea de zi a adunării generale a acţionarilor, precum şi nu se vor lua în calcul la stabilirea rezultatelor votării, respectiv, nu vor fi cuprinse în voturile reprezentate la adunare. Banca Naţională informează achizitorul şi banca, în termen de 5 zile de la data la care a aflat despre achiziţia realizată cu încălcarea prevederilor alin.(1), despre incidenţa prevederilor vizând suspendarea exerciţiului drepturilor prevăzute la prezentul alineat. (3) Persoanele care au încălcat prevederile alin.(1) vor înstrăina, în termen de 3 luni de la data achiziţiei, acţiunile aferente cotei substanţiale astfel achiziţionate. Dacă după expirarea termenului acţiunile nu au fost înstrăinate, devin incidente prevederile art.15/6 alin.(3). (4) Persoanele care sunt împuternicite conform legii să înregistreze transferul dreptului de proprietate asupra acţiunilor băncii vor face înregistrările respective numai cu condiţia prezentării permisiunii prealabile a Băncii Naţionale, în cazurile prevăzute de prezenta lege. Procedura de înregistrare a transferului dreptului de proprietate asupra acţiunilor băncilor se realizează conform actelor normative ale Băncii Naţionale, coordonate cu Comisia Naţională a Pieţei Financiare. (5) În aplicarea prevederilor prezentului articol şi ale art.15/1-15/6, calculul drepturilor de vot se realizează conform actelor normative ale Băncii Naţionale, coordonate cu Comisia Naţională a Pieţei Financiare. (6) Persoanele rezidente în jurisdicţiile ce nu implementează standardele internaţionale de transparenţă nu pot deţine direct sau indirect cote de participare în capitalul social al băncilor. Lista jurisdicţiilor ce nu implementează standardele internaţionale de transparenţă este stabilită prin actele normative ale Băncii Naţionale." Articolul 15/1 Exceptarea de la obligaţia de solicitare în prealabil a permisiunii „(1) Prevederile art.15 alin.(1) nu se aplică în circumstanţe obiective, stabilite conform actelor normative ale Băncii Naţionale. În acest caz, exerciţiul dreptului de vot, al dreptului de convocare şi desfăşurare a adunării generale a acţionarilor, al dreptului de a introduce chestiuni în ordinea de zi, al dreptului de a propune candidaţi pentru membrii consiliului societăţii, ai organului executiv şi ai comisiei de cenzori, al dreptului de a primi dividende este suspendat de drept de la data achiziţiei până la data eliberării de către Banca Naţională a permisiunii în condiţiile prezentei legi. Banca Naţională informează achizitorul, în termen de 5 zile de la data la care a aflat despre achiziţia realizată în condiţiile prezentului alineat, despre incidenţa prevederilor vizând suspendarea exerciţiului drepturilor menţionate. (2) În cazul prevăzut la alin.(1), acţionarii vor informa Banca Naţională despre achiziţie în termen de 15 zile de la data achiziţiei şi vor solicita permisiunea Băncii Naţionale în termen de 60 de zile de la data achiziţiei. (3) La solicitarea şi eliberarea permisiunii vor fi aplicate prevederile art.15/2 şi 15/3. (4) Dacă acţionarii nu solicită permisiunea Băncii Naţionale în termenul prevăzut la alin.(2) sau dacă, în urma evaluării efectuate, Banca Naţională refuză eliberarea permisiunii, acţionarii vor înstrăina, în termen de 3 luni de la data achiziţiei sau, după caz, de la data la care a fost emis acest refuz, acţiunile aferente cotei substanţiale astfel achiziţionate. Dacă după expirarea termenului acţiunile nu au fost înstrăinate, devin incidente prevederile art.15/6 alin.(3)." Articolul 15/6 Nerespectarea cerinţelor privind calitatea acţionariatului „(1) În cazul în care deţinătorul direct sau indirect de cotă substanţială nu mai îndeplineşte cerinţele prevăzute de lege şi de actele normative ale Băncii Naţionale emise în aplicarea acesteia privind calitatea acţionariatului unei bănci sau exercită asupra acesteia o influenţă de natură să pericliteze administrarea prudentă şi sănătoasă a băncii, precum şi în cazul în care deţinătorul direct sau indirect ori beneficiarul efectiv al acestuia nu a furnizat Băncii Naţionale informaţii care relevă cu certitudine identitatea beneficiarului efectiv, Banca Naţională dispune măsurile adecvate pentru încetarea acestei situaţii. În acest sens, independent de alte măsuri sau sancţiuni care pot fi aplicate băncii, administratorilor acesteia, deţinătorului direct şi indirect de cotă substanţială în capitalul social al băncii şi beneficiarului efectiv al acestuia, Banca Naţională poate retrage permisiunea prealabilă acordată în temeiul art.15, poate dispune suspendarea exercitării drepturilor de vot aferente acestor acţiuni, a dreptului de convocare şi desfăşurare a adunării generale a acţionarilor, a dreptului de a introduce chestiuni în ordinea de zi, a dreptului de a propune candidaţi pentru membrii consiliului societăţii, ai organului executiv şi ai comisiei de cenzori, a dreptului de a primi dividende, poate dispune înstrăinarea de către persoana al cărei drept de vot a fost suspendat a acţiunilor deţinute şi/sau, în cazul în care Banca Naţională retrage permisiunea prealabilă deţinătorilor de cotă substanţială în capitalul social al băncii care deţin cumulativ mai mult de 50% din capitalul social al băncii şi/sau în cazul în care Banca Naţională constată acţiunea concertată a acţionarilor care deţin o cotă substanţială mai mare de 50% din capitalul social al băncii fără permisiunea prealabilă scrisă a Băncii Naţionale, întreprinderea măsurilor de intervenţie timpurie şi aplicarea instrumentelor de rezoluţie, prevăzute în Legea privind redresarea şi rezoluţia băncilor. (2) În termen de 3 luni de la data retragerii permisiunii prealabile, deţinătorii de cotă substanţială vizaţi trebuie să înstrăineze acţiunile. (3) Dacă după expirarea termenului prevăzut la alin.(2) acţiunile nu au fost înstrăinate, prin derogare de la prevederile Legii nr.1134-XIII din 2 aprilie 1997 privind societăţile pe acţiuni şi ale legislaţiei privind piaţa de capital, în termen de 15 zile, organul executiv al băncii dispune anularea acţiunilor respective, emiterea unor noi acţiuni şi expunerea acestora pentru vânzare pe piaţă reglementată şi/sau prin sistemul multilateral de tranzacţionare, urmând ca suma încasată din vânzare să fie consemnată la dispoziţia fostului deţinător, după reţinerea cheltuielilor de vânzare şi a sumelor amenzilor care i-au fost aplicate acestuia. Dacă acţiunile expuse pentru vânzare nu au fost vândute sau au fost vândute parţial, prin derogare de la prevederile Legii privind societăţile pe acţiuni şi ale legislaţiei privind piaţa de capital, organul executiv al băncii va lua decizia privind achiziţionarea cotei corespunzătoare de acţiuni în vederea micşorării capitalului social. (4) Persoanele faţă de care s-au dispus măsurile prevăzute la art.15 alin.(2) şi alin.(1) al prezentului articol nu mai pot deţine, direct sau indirect, noi acţiuni ale băncii respective şi în alte bănci. (5) Fostului deţinător de cotă în capitalul social al băncii, ale cărui acţiuni au fost anulate potrivit dispoziţiilor alin.(3) şi a cărui creanţă rezultantă din această anulare nu a fost onorată, precum şi persoanelor afiliate acestuia, în procesul de rezoluţie bancară şi în procesul de lichidare silită a băncii li se va aplica tratamentul similar acţionarilor băncii şi persoanelor afiliate acestora." Articolul 38 Încălcări, măsuri de remediere şi sancţiuni „[...] (7) Măsurile şi sancţiunile aplicate de Banca Naţională pot fi atacate în instanţa de judecată competentă. În procesul de judecată intentat Băncii Naţionale în legătură cu aplicarea prevederilor prezentei legi, se vor respecta următoarele condiţii: a) în cazul în care instanţa de judecată recunoaşte că acţiunile Băncii Naţionale faţă de bancă şi/sau persoane/acţionari sunt ilegale, Banca Naţională va repara prejudiciile materiale, şi se menţin toate efectele produse în baza actului anulat al Băncii Naţionale care a fost emis în vederea punerii în aplicare a art.15, 15/1 şi 15/6 din Legea instituţiilor financiare şi a oricărui act şi a oricărei operaţiuni subsecvente de punere în aplicare a acestui act anulat , inclusiv retragerea licenţei rămânând în vigoare; b) contestarea sau acţiunea în justiţie nu va influenţa asupra procesului de lichidare şi nu va suspenda executarea actelor impuse de Banca Naţională; c) instanţa de judecată stabileşte legalitatea acţiunilor întreprinse în scopul executării prezentei legi şi decide numai asupra faptului dacă au fost făcute cu sau fără intenţie; d) angajaţii Băncii Naţionale, administratorul special, lichidatorul şi persoanele angajate pentru acordarea asistenţei acestora nu răspund pentru prejudiciile, acţiunile sau omisiunile care au avut loc în exercitarea atribuţiilor lor decât în cazul în care s-a demonstrat că acestea sunt intenţionate şi ilegale."

Prevederile relevante ale Legii nr.548-XIII din 21 iulie 1995 cu privire la Banca Naţională a Moldovei (republicată M.O., 2015, nr. 297-300, art.544) sunt următoarele: Articolul 11 Actele Băncii Naţionale „(1) În scopul îndeplinirii atribuţiilor sale, Banca Naţională are dreptul să emită hotărâri, regulamente, instrucţiuni şi ordonanţe. (2) Actele normative ale Băncii Naţionale, care sunt obligatorii pentru instituţiile financiare şi pentru alte persoane juridice şi fizice, se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova şi intră în vigoare fie la data publicării lor, fie la o altă dată prevăzută în textul actului respectiv, cu condiţia informării publicului. (21) Actele cu caracter normativ ale Băncii Naţionale pot fi contestate doar de către persoana în privinţa căreia în temeiul actului cu caracter normativ contestat s-a adoptat ori s-a refuzat adoptarea unui act cu caracter individual. Actul cu caracter normativ în temeiul căruia s-a adoptat ori s-a refuzat adoptarea unui act cu caracter individual poate fi contestat doar concomitent cu contestarea actului cu caracter individual. (3) Hotărârile privind ratele dobânzilor la instrumentele politicii monetare, ordonanţele şi alte acte ale Băncii Naţionale care nu au caracter normativ intră în vigoare la data adoptării dacă în actele respective nu este prevăzută o altă dată. (3/1) Actele cu caracter individual emise de Banca Naţională se comunică destinatarilor contra semnătură sau prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire. Comunicarea prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire se efectuează la domiciliul sau la sediul persoanei, după caz. Dacă comunicarea actului nu este posibilă prin niciuna dintre modalităţile prevăzute în prezentul alineat, inclusiv în cazul în care destinatarul refuză luarea de cunoştinţă, actul se consideră comunicat dacă este disponibil la sediul Băncii Naţionale. În acest din urmă caz, drept dovadă a comunicării actului cu caracter individual serveşte comunicatul oficial al Băncii Naţionale privind disponibilitatea acestui act la sediul Băncii Naţionale, care se publică în termen de 10 zile pe pagina web oficială a Băncii Naţionale şi în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, iar dată a constatării încălcării, în sensul articolului 75/1, este considerată data publicării acestuia în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. (3/2) Actele normative emise de Banca Naţională nu se supun expertizei juridice a Ministerului Justiţiei. Banca Naţională va transmite actele sale normative, după adoptare, Ministerului Justiţiei spre a fi înregistrate în Registrul de stat al actelor juridice. Termenul de înregistrare nu va depăşi 3 zile lucrătoare. (3/3) Actele normative emise de Banca Naţională intră sub incidenţa prevederilor Legii nr.239-XVI din 13 noiembrie 2008 privind transparenţa în procesul decizional. În cadrul consultării părţilor interesate cu privire la elaborarea actelor sale normative, Banca Naţională va solicita o opinie cu caracter consultativ din partea Ministerului Justiţiei. (4) Actele Băncii Naţionale sunt supuse controlului de legalitate în instanţele de contencios administrativ conform procedurii stabilite de Legea contenciosului administrativ şi conform cerinţelor prezentei legi. Dispoziţiile altor legi pot fi aplicate în cazurile privind contestarea actelor Băncii Naţionale doar în măsura în care nu contravin normelor stabilite de prezenta lege. (5) Actele Băncii Naţionale nu se supun controlului de oportunitate. (5/1) Actele Băncii Naţionale pot fi contestate la Comitetul executiv al Băncii Naţionale prin depunerea unei cereri prealabile în termen de 30 de zile de la data comunicării actului. Termenul de 30 de zile nu se extinde asupra actelor cu caracter normativ. (5/2) Cererile prealabile prin care se contestă actele Băncii Naţionale vor fi adresate în exclusivitate Comitetului executiv al Băncii Naţionale şi vor fi examinate în exclusivitate de către acesta. (5/3) Comitetul executiv al Băncii Naţionale va examina cererile prealabile privind actele Băncii Naţionale în termen de 30 de zile de la data depunerii. (6) Acţiunile de contencios administrativ privind actele Băncii Naţionale sau privind nesoluţionarea de către aceasta în termen legal a unei cereri se înaintează în instanţa de judecată în a cărei rază teritorială îşi are sediul Banca Naţională, cu condiţia respectării obligatorii a procedurii prealabile prevăzute la alineatele (5/1)-(5/3). Contestarea sau acţiunea în justiţie nu suspendă executarea actelor emise de Banca Naţională, dacă legea nu prevede altfel. (7) Actele Băncii Naţionale în domeniul politicii monetare şi valutare, inclusiv măsurile de salvgardare, pot fi contestate doar sub aspectul procedurii de adoptare. [Alin.(8) art.11 abrogat prin Legea nr.108 din 19.06.2014, în vigoare 15.08.2014] (9) Cererile de contestare a actelor Băncii Naţionale în domeniul politicii monetare şi valutare, inclusiv măsurile de salvgardare, a actelor Băncii Naţionale cu privire la administrarea specială asupra băncii şi cu privire la retragerea licenţei băncii, a actelor Băncii Naţionale adoptate în procesul de evaluare şi supraveghere a calităţii acţionarilor entităţilor supravegheate de Banca Naţională, a măsurilor implementate de Banca Naţională sau de administratorul special în cursul administrării speciale a băncii, precum şi a măsurilor impuse de Banca Naţională în procesul de lichidare a băncii, se judecă în termen de 3 luni de la data depunerii." Articolul 11/1 Suspendarea executării actelor Băncii Naţionale în instanţa de contencios administrativ „(1) Prin derogare de la prevederile art.21 alin.(1) şi (2) din Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000, până la soluţionarea definitivă a cauzei nu poate fi suspendată executarea actelor Bănci Naţionale referitoare la retragerea licenţei băncii şi la măsurile impuse de Banca Naţională în procesul de lichidare a băncii, fiind aplicabile prevederile art.38 alin.(7) din Legea instituţiilor financiare nr.550-XIII din 21 iulie 1995. (2) Suspendarea executării actelor Băncii Naţionale poate fi cerută în instanţa de contencios administrativ numai după contestarea acestor acte la Comitetul executiv al Băncii Naţionale, în termen de 30 de zile de la data adoptării hotărârii Comitetului executiv pe marginea cererii prealabile privind aceste acte sau de la data expirării termenului pentru soluţionarea cererii prealabile. Termenul de 30 de zile nu se extinde asupra actelor cu caracter normativ. (3) Suspendarea executării actelor Băncii Naţionale poate fi dispusă de instanţa de judecată numai la cererea reclamantului, depusă concomitent cu înaintarea acţiunii, şi doar în cazul în care sunt întrunite cumulativ următoarele condiţii: a) motivele invocate de reclamant în susţinerea acţiunii sunt pertinente şi bine întemeiate şi este un caz prima facie împotriva legalităţii actului contestat; b) reclamantul prezintă argumente care au o bază factologică precum că circumstanţele litigiului reclamă dispunerea urgentă a suspendării executării actului administrativ contestat pentru a evita prejudicierea gravă şi ireparabilă a intereselor reclamantului; c) prejudiciul care ar putea fi cauzat reclamantului depăşeşte interesul public urmărit prin emiterea actului administrativ contestat. (4) Sarcina probaţiunii întrunirii condiţiilor menţionate la alin.(3) revine reclamantului. Până la proba contrarie se prezumă existenţa unui interes public în executarea imediată şi neîntreruptă a actelor Băncii Naţionale. (4/1) În cadrul examinării cererilor privind suspendarea executării actelor Băncii Naţionale, instanţa de judecată citează părţile în proces, indicând data şi ora desfăşurării şedinţei de judecată şi anexând copia de pe cererea de suspendare a executării actelor Băncii Naţionale, de asemenea solicită Băncii Naţionale să prezinte referinţa pe marginea cererii de suspendare. (4/2) În termen de 3 zile lucrătoare de la primirea copiei de pe cererea de suspendare a executării actelor Băncii Naţionale, Banca Naţională depune referinţa pe marginea acestei cereri. (4/3) Instanţa de judecată este obligată să soluţioneze cererea de suspendare a executării actelor Băncii Naţionale în cel mult 5 zile de la prezentarea referinţei de către Banca Naţională sau de la data la care trebuia prezentată referinţa. (5) Instanţa de judecată poate dispune suspendarea executării actelor Băncii Naţionale doar în cazul întrunirii cumulative a condiţiilor menţionate la alin.(3). Instanţa de judecată pronunţă o încheiere motivată privind suspendarea sau refuzul de suspendare a executării actelor Băncii Naţionale. (6) Hotărârea instanţei de contencios administrativ privind declararea ilegală, parţial sau total, a actului normativ al Băncii Naţionale se transmite de îndată Băncii Naţionale şi se publică neîntârziat pe pagina web oficială a Băncii Naţionale. (7) Încheierea judecătorească privind suspendarea sau refuzul de suspendare a executării actelor Băncii Naţionale poate fi atacată cu recurs în conformitate cu Codul de procedură civilă. Prin derogare de la art.426 alin.(3) din Codul de procedură civilă, recursul împotriva încheierii se examinează în termen restrâns, care nu va depăşi 10 zile de la data depunerii recursului." ÎN DREPT

Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează, în esenţă, măsurile și sancțiunile aplicate de Banca Națională a Moldovei față de bancă/acționarii băncii și efectul acestora în urma contestării în instanța de judecată.

Astfel, sesizarea se referă la un ansamblu de elemente şi principii cu valoare constituţională conexe, precum dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică de a se adresa în instanța de judecată, accesul liber la justiție, precum și limitele restrângerii acestui drept.

Articolele 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale abilitează deputatul în Parlament cu dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.

Curtea constată că obiectul controlului constituţionalităţii îl constituie articolul 38 alin.(7) lit. a) și lit. b) din Legea instituțiilor financiare, potrivit căruia: „(7) Măsurile şi sancţiunile aplicate de Banca Naţională pot fi atacate în instanţa de judecată competentă. În procesul de judecată intentat Băncii Naţionale în legătură cu aplicarea prevederilor prezentei legi, se vor respecta următoarele condiţii: a) în cazul în care instanţa de judecată recunoaşte că acţiunile Băncii Naţionale faţă de bancă şi/sau persoane/acţionari sunt ilegale, Banca Naţională va repara prejudiciile materiale, şi se menţin toate efectele produse în baza actului anulat al Băncii Naţionale care a fost emis în vederea punerii în aplicare a art.15, 15/1 şi 15/6 din Legea instituţiilor financiare şi a oricărui act şi a oricărei operaţiuni subsecvente de punere în aplicare a acestui act anulat, inclusiv retragerea licenţei rămânând în vigoare; b) contestarea sau acţiunea în justiţie nu va influenţa asupra procesului de lichidare şi nu va suspenda executarea actelor impuse de Banca Naţională; [...]"

Curtea reține că prin Hotărârea nr.24 din 15 noiembrie 2011 a supus controlului constituționalității mai multe prevederi ale articolului 38 din Legea instituțiilor financiare, printre care și prevederile alin. (7) lit. a) și lit. b), acestea fiind declarate constituționale.

În același timp, Curtea reține că prin Legea nr. 233 din 3 octombrie 2016 au fost operate unele modificări la art. 38 alin. (7) în partea în care vizează prevederile lit. a). Or, până la aceste modificări, în redacția supusă controlului constituționalității prin Hotărârea nr.24 din 15 noiembrie 2011 prevederile lit.a) stabileau: a) în cazul în care instanţa de judecată recunoaşte că acţiunile Băncii Naţionale faţă de bancă sunt ilegale, Banca Naţională va repara prejudiciile materiale, retragerea licenţei rămânând în vigoare.

Curtea observă că în actuala redacție, adițional prevederilor anterioare, s-a stabilit că, în cazul în care actele Băncii Naționale emise în vederea punerii în aplicare a articolelor 15, 15/1 şi 15/6 din Legea instituţiilor financiare sunt declarate ilegale de către instanța de judecată, Banca Națională va repara prejudiciul cauzat, însă efectele produse de acestea se mențin.

Totodată, Curtea menționează că litera b) de la alin.(7) al art. 38 din Legea instituțiilor financiare nu a fost modificată prin Legea nr.233 din 3 octombrie 2016, având redacția examinată anterior.

Astfel, ținând cont de faptul că prevederile art.38 alin. (7) lit. b) din Legea instituțiilor financiare, care stabilesc că acțiunea în justiție nu influențează procesul de lichidare și nu poate suspenda executarea actelor impuse de BNM, nu au fost modificate, considerentele statuate în Hotărârea nr.24 din 15 noiembrie 2011 și în Hotărârea nr.31 din 1 octombrie 2013, prin care Curtea s-a pronunțat asupra unor critici similare, își păstrează valabilitatea și în prezenta cauză, fapt pentru care Curtea nu va examina în fond prevederile menționate .

Ținând cont de cele menționate, Curtea va reține pentru examinare în fond doar prevederile art.38 alin. (7) lit. a) din Legea instituțiilor financiare.

Curtea observă că autorii sesizării, în esență, au invocat încălcarea, prin normele contestate, a dreptului la satisfacție efectivă din partea instanțelor judecătorești.

În acest sens, pentru a elucida corespunderea dispozițiilor art.38 alin. (7) lit. a) din Legea instituțiilor financiare cu normele constituționale, Curtea va opera în special cu prevederile articolelor 20 și 53 alin. (1) din Constituție.

Autorii sesizării susțin că prevederile contestate ale articolului 38 alin.(7) lit. a) din Legea instituțiilor financiare vin în contradicție cu articolul 20 din Constituţie, potrivit căruia: „(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime. (2) Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie."

De asemenea, autorii sesizării consideră că norma supusă controlului constituţionalităţii încalcă articolul 53 alin. (1) Constituţie, care prevede: „(1) Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei." 1. Argumentele autorilor sesizării

Autorii sesizării susțin că, prin menținerea de către instanța de judecată a tuturor efectelor produse în baza actului anulat al Băncii Naţionale care a fost emis în vederea punerii în aplicare a articolelor 15, 15/1 şi 15/6 din Legea instituţiilor financiare şi a oricărui act şi a oricărei operaţiuni subsecvente de punere în aplicare a acestui act anulat, Parlamentul a comis o ingerinţă în activitatea instanţelor de judecată, în acest sens fiind afectată independența instanțelor judecătorești, învestite cu prerogativa de a asigura și restabili ordinea juridică.

Autorii au menționat că dreptul la anularea unui act ilegal, recunoașterea dreptului pretins și repararea prejudiciului este parte integrantă a dreptului la un proces echitabil. Or, anume prevederile care stabilesc interdicția pentru instanțele de judecată de a anula efectele actelor emise de Banca Națională afectează dreptul la un proces echitabil. 2. Argumentele autorităţilor

În opinia sa scrisă, Parlamentul menționează că adoptarea prevederilor contestate a avut drept scop asigurarea independenţei şi competenţelor de supraveghere ale Băncii Naţionale şi ale Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare, conform angajamentelor convenite de Guvernul Republicii Moldova cu Banca Mondială şi Fondul Monetar Internaţional, asumate prin Memorandumul cu privire la politicile economice și financiare, semnat la 24 octombrie 2016.

Parlamentul susține că prin reglementările menţionate se asigură aplicarea de către Banca Naţională a unor măsuri competente, eficiente, bazate pe prevederile legii, în vederea preîntâmpinării, depistării şi înlăturării unor situaţii de risc, ce pot duce la iniţierea procedurii de lichidare silită a băncii.

Parlamentul consideră că prevederile articolului 38 alin.(7) din Legea instituţiilor financiare nu au scopul de a priva de dreptul la proprietate privată, de a limita accesul la justiţie, de a restrânge împuternicirile instanţelor judecătoreşti în ceea ce priveşte controlul legalităţii actului administrativ, de a încălca principiul separaţiei şi colaborării puterilor în stat, iar la elaborarea şi adoptarea acestora s-a ţinut cont de prevederile Constituţiei Republicii Moldova.

În opinia sa scrisă, Guvernul menționează că prevederile contestate din Legea instituţiilor financiare au ca scop asigurarea securităţii raporturilor juridice - situaţie de certitudine juridică care se extinde în viitor şi este în favoarea unei persoane, bazată, de obicei, pe un act judecătoresc ori pe un alt eveniment ori act ca izvor de drept, indiferent de natura juridică a acestora.

Guvernul consideră că soluţiile legislative inserate în dispoziţiile articolului 38 alin. (7) din Legea instituţiilor financiare nu aduc atingere prevederilor constituționale, deoarece normele criticate nu au incidenţă asupra fenomenului încălcării principiului separaţiei şi colaborării puterilor în stat, îngrădirii accesului la justiţie şi încălcării dreptului de proprietate privată şi protecţiei acesteia, garantate de Legea Supremă.

Comisia Națională a Pieței Financiare, în opinia sa scrisă, susține că prevederile supuse controlului constituționalității sunt justificate și nu limitează accesul liber la justiţie.

În opinia Băncii Naționale, menținerea efectelor actului anulat urmărește protejarea terților de bună-credință care investesc în bancă. Inversarea efectelor actului Băncii Naționale a Moldovei și obligarea la restabilirea situației anterioare ar descuraja potențialii investitori.

În același timp, Banca Națională a Moldovei menționează că prevederile articolului 38 alin.(7) lit. a) din Legea instituţiilor financiare fortifică protecţia conferită particularilor, statuând explicit obligaţia necondiţionată a Băncii Naţionale de reparare a prejudiciilor cauzate printr-un act care a fost anulat de către instanţa de judecată.

În acord cu cele menționate, în opinia prezentată se subliniază că legislația Uniunii Europene din domeniul bancar acordă o atenție sporită obiectivelor de stabilitate financiară și abilitării autorității competente în materie cu putere de discreție și acțiune, iar eventualele atingeri aduse drepturilor acționarilor sunt considerate firești. Corelativ, în măsura în care acționarii suportă pierderi ca urmare a măsurilor întreprinse de autoritățile competente, aceștia au la dispoziție remediul compensării pierderilor excesive. 3. Aprecierea Curţii 3.1. Principii generale - Dreptul la un proces echitabil

Curtea notează că funcţionarea oricărei societăţi democratice presupune în permanenţă ca premisă esenţială în realizarea statului de drept necesitatea creării unui sistem instituţionalizat de control capabil să „cenzureze" activitatea autorităţilor publice la orice nivel, astfel încât puterea deţinută să nu devină o prerogativă la discreţia celor ce o exercită.

În acest sens, Curtea reține că, potrivit articolului 53 din Constituție, persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei.

Curtea menţionează că în orice societate democratică protecţia persoanei este una din atribuţiile de bază ale statului, iar posibilitatea persoanei de a utiliza în instanţa de judecată toate mijloacele procedurale necesare pentru apărarea sa constituie un remediu efectiv pentru asigurarea principiului unui proces echitabil, principiu care se desprinde din cuprinsul articolului 20 alin.(1) din Constituţie , conform căruia orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime.

Curtea subliniază că principiul accesului liber la justiţie, consacrat de articolul 20 din Constituţie, reprezintă facultatea oricărei persoane de a introduce o acţiune în justiţie, implicând obligaţia corelativă a statului să soluţioneze această acţiune.

În acelaşi timp, atât în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, cât şi în cea a Curţii Europene s-a constatat în unanimitate că accesul liber la justiţie nu este un drept absolut şi poate fi limitat atunci când limitările sunt rezonabile şi proporţionale cu scopul urmărit .

Curtea Europeană a subliniat că limitările stabilite prin legislaţia naţională nu pot afecta dreptul în substanţa sa, ci trebuie să urmărească un scop legitim şi să existe un raport de proporţionalitate între măsurile stabilite şi scopul urmărit. - Aspecte generale privind sistemul financiar-bancar

Curtea reține că domeniul bancar este reglementat de un cadru legal esenţialmente special, cu principii şi rigori deosebite, de a căror aplicare depinde buna funcţionare a sistemului bancar şi a economiei în ansamblu.

Băncile se disting prin particularităţi cu totul aparte ale activităţii lor, acestea operează cu banii publicului larg, influenţând major conduita şi situaţia economică a beneficiarilor de servicii financiare, prestează servicii financiare vitale pentru economie - cum ar fi acordarea creditelor, acceptarea depozitelor şi procesarea plăţilor, îndeplinesc funcţiile de creaţie monetară şi de mecanism de transmisie a politicii monetare. Exercitarea simultană a acestor funcţii conferă băncilor calitatea de participanţi unici la circuitul economic, iar activitatea acestora este asimilată prestării unui serviciu public, în beneficiul societății. 44. Ţinând cont de această influenţă majoră a activităţii băncilor asupra publicului larg, pe de o parte, şi asupra funcţionării neîntrerupte a mecanismelor economiei în ansamblu, pe de altă parte, legiuitorul a extras băncile din rândul participanţilor obişnuiţi ai sistemului economic şi le-a plasat pe o poziţie distinctă, caracterizată printr-un statut legal special şi mai riguros, aplicabil întregii lor existenţe.

Administrarea prudentă şi sănătoasă a băncilor preocupă în mod aparte legiuitorul şi supraveghetorul bancar, în acest sens, calitatea acţionarilor unei bănci este o precondiţie esenţială pentru buna funcţionare a băncii, conferind garanţii publicului privind administrarea corespunzătoare şi restituirea la prima cerere a mijloacelor depuse, asigurarea desfăşurării continue a activităţii băncii şi neadmiterea folosirii sectorului bancar în scopuri ilicite de către persoane dubioase. În vederea ocrotirii acestor interese publice, legea stabileşte norme speciale întru restricţionarea accesului pe piaţa bancară a persoanelor ce pot prezenta riscuri pentru neîntrerupta şi buna funcţionare a băncii, în particular, precum şi pentru sistemul bancar, în ansamblu. Accesul la statutul de acţionar al băncii este supus unei evaluări complexe calitative din partea supraveghetorului prin prisma criteriilor de calitate, soliditate financiară şi posibilă influenţă asupra băncii din partea achizitorului potenţial de acţiuni, cunoscute generic pe plan internaţional ca „potrivit și adecvat"( fit and proper) . 3.2. Rolul Băncii Naţionale a Moldovei în sistemul economico-financiar al statului

Curtea menționează că un rol determinant în menţinerea stabilităţii financiare îl are Banca Naţională a Moldovei, dat fiind responsabilităţile ce rezultă din dubla sa ipostază de autoritate monetară şi prudenţială. Atribuţii subsumate obiectivelor de stabilitate financiară sunt exercitate atât prin reglementarea şi supravegherea prudenţială a instituţiilor financiare, cât şi prin formularea şi transmiterea eficientă a măsurilor de politică monetară şi supravegherea funcţionării în condiţii optime a sistemelor de plăţi şi decontări de importanţă sistemică. Totodată, este necesară identificarea riscurilor şi vulnerabilităţilor întregului sistem financiar, în ansamblul său şi pe componentele sale, deoarece monitorizarea stabilităţii financiare este preventivă.

În Hotărârea nr. 11 din 11 mai 2016 Curtea a menționat că, deși statutul Băncii Naționale a Moldovei nu este reglementat distinct în Constituție, Curtea nu poate să nu remarce importanța acesteia pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economico-financiară a băncilor comerciale din Republica Moldova. Atât la nivel mondial, cât și în Republica Moldova, băncile centrale sunt autoritățile care exercită supravegherea cu prudență și sunt responsabile de siguranța și buna-funcționare a băncilor comerciale și a întregului sistem bancar.

În condițiile economice ale Republicii Moldova, fortificarea sistemului normativ și a capacității de control în vederea unui sistem financiar stabil rămâne o prioritate de bază. În același timp, reglementările legale în domeniu urmează a fi determinate și de cerințele și standardele internaționale în domeniul bancar.

Curtea observă că Republica Moldova s-a angajat, prin semnarea Acordului de Asociere cu Uniunea Europeană, să îndeplinească următoarele obiective legate de sectorul financiar: (a) sprijinirea procesului de adaptare a reglementărilor privind serviciile financiare la nevoile unei economii de piață liberă; (b) asigurarea unei protecții efective și adecvate pentru investitori și alți consumatori de servicii financiare; (c) asigurarea stabilității și integrității sistemului financiar al Republicii Moldova ca întreg; (d) promovarea cooperării dintre diferiți actori ai sistemului financiar, inclusiv a factorilor regulatori și de control; și (e) asigurarea unui control independent și efectiv (a se vedea Acordul de Asociere dintre Republica Moldova, pe de o parte, și Uniunea Europeană și Comunitatea Europeană a Energiei Atomice și statele membre ale acestora, pe de altă parte, articolele 16, 18, 58, 59 ș.a.).

Un sistem bancar fragil reprezintă o amenințare pentru stabilitatea macroeconomică și financiară a statului.

Prin urmare, este nevoie de un sistem de control fundamental care să se bucure de încrederea cetățenilor în acest sistem bancar, de o cultură a controlului bancar. Pentru realizarea acestor obiective, Banca Națională a Moldovei are la dispoziție o serie de instrumente de control, pe care trebuie să le aplice în mod efectiv și descurajator pentru cei care urmăresc, direct sau indirect, prăbușirea sistemului bancar.

Ținând cont de rolul Băncii Naționale, în Hotărârea nr. 11 din 11 mai 2016 Curtea a subliniat că în acest mod se justifică acordarea unor competențe legale deosebite Băncii Naționale. 3.2 Aplicarea principiilor enunțate în prezenta cauză

Exercitarea dreptului constituţional al persoanei la repararea prejudiciilor cauzate de o autoritate publică se circumscrie principiilor constituţionale ale universalităţii, egalităţii şi accesului liber la justiţie. În virtutea acestor principii, cetăţenii Republicii Moldova beneficiază de drepturile şi de libertăţile consacrate prin Constituţie şi prin alte legi şi au obligaţiile prevăzute de acestea; respectarea şi ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului; orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime; nici o lege nu poate îngrădi accesul liber la justiţie (articolele 15, 16 alin. (1), 20 și 53 din Constituţie).

Totodată, Curtea reiterează că liberul acces la justiţie semnifică faptul că orice persoană poate sesiza instanţele judecătoreşti în cazul în care consideră că drepturile, libertăţile sau interesele sale legitime au fost încălcate, iar nu faptul că acest acces nu poate fi supus nici unei condiţionări , atribuția de a stabili competența și regulile de desfăşurare a procesului în faţa instanţelor judecătoreşti revenindu-i legiuitorului, fiind o aplicare a dispoziţiilor constituţionale cuprinse în articolul 115 alin.(4).

De altfel, în jurisprudenţa Curţii Europene s-a reţinut că o caracteristică a principiului liberului acces la justiţie este aceea că nu este un drept absolut ( cauza Ashingdane v. Regatul Unit al Marii Britanii , 1985). Astfel, acest drept, care cere prin însăşi natura sa o reglementare din partea statului, poate fi subiectul unor limitări sau condiţionări atât timp cât nu este atinsă însăşi substanţa sa.

Curtea a reţinut în jurisprudența sa că liberul acces la justiţie este compatibil cu instituirea unor proceduri speciale pentru situaţii deosebite şi implică existenţa unor proceduri unice pentru situaţii deosebite.

În speță, Curtea constată că, potrivit prevederilor art. 38 alin. (7) lit.a) din Legea instituțiilor financiare, măsurile şi sancţiunile aplicate de Banca Naţională pot fi atacate în instanţa de judecată competentă. În același timp, în cazul în care instanţa de judecată recunoaşte că acţiunile Băncii Naţionale faţă de bancă şi/sau persoane/acţionari sunt ilegale, Banca Naţională va repara prejudiciile materiale, însă se menţin toate efectele produse în baza actului anulat al Băncii Naţionale care a fost emis în vederea punerii în aplicare a art.15, 15/1 şi 15/6 din Legea instituţiilor financiare şi a oricărui act şi a oricărei operaţiuni subsecvente de punere în aplicare a acestui act anulat, inclusiv retragerea licenţei rămânând în vigoare.

Astfel, potrivit prevederilor enunțate, actele emise de BNM ce țin de retragerea licenței, de cotele de participare în capitalul social al băncii (art.15), de nerespectarea cerinţelor privind calitatea acţionariatului (art. 15/6), deși pot fi declarate ilegale de către instanța de judecată, efectele produse de către acestea nu pot fi anulate. Totodată, legea nu degrevează Banca Națională de răspundere, în acest caz BNM fiind obligată să repare prejudiciul cauzat.

În Hotărârea nr.24 din 15 noiembrie 2011 Curtea a menționat că: „52. [...] în anumite domenii sensibile sau care au o importanţă majoră pentru societate, cum ar fi stabilitatea sistemului bancar, statul se bucură de o marjă mai largă de apreciere. Această marjă de apreciere presupune dreptul statului de a stabili reglementari distincte faţă de alte domenii similare de reglementare. 58. Faptul că băncile operează cu resurse băneşti care aparţin multor persoane, atât fizice, cât şi juridice, face ca viabilitatea şi credibilitatea acestora să fie factori de un interes public major şi impune exigenţe sporite privind reglementarea şi supravegherea activităţilor bancare."

Curtea menționează că Banca Naţională exercită supravegherea continuă a băncilor, de la acordarea licenţei şi până la lichidarea acestora. Exercitarea acestei supravegheri implică raţionamente şi evaluări critice cantitative şi calitative privind situaţia în perspectivă a băncii la emiterea oricărui act ce vizează banca. La stabilirea temeiurilor pentru aplicarea măsurilor de remediere şi sancţiunilor băncilor, administratorilor şi acţionarilor, legiuitorul a conferit o anumită marjă de discreţie Băncii Naţionale, acordându-i acesteia atribuţii de sancţionare, inclusiv în cazurile în care banca/administratorii/acţionarii periclitează interesele deponenţilor ori s-au angajat în operaţiuni riscante sau dubioase, sau luând în consideraţie specificul situaţiei financiare curente sau din trecut a băncii (art.38 alin.(1) din Legea instituţiilor financiare).

În acest sens, Curtea observă că și Principiile de bază pentru o supraveghere bancară eficientă (emise de Comitetul Basel pentru supraveghere bancară, 2012), document internaţional de referinţă pentru supraveghetorii bancari, cere ca „supraveghetorul să aibă discreţie deplină pentru a întreprinde orice acţiune de supraveghere sau a emite orice