Decizie nr. 60 din 22.04.2022

La originea cauzei se află sesizarea privind controlul constituționalității Legii nr. 235 din 3 octombrie 2016 privind emisiunea obligațiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanțelor a obligațiilor de plată derivate din garanțiile de stat nr. 807 din 17 noiembrie 2014 şi nr. 101 din 1 aprilie 2015, depusă de dnii Vlad Batrîncea, Corneliu Furculiță, Bogdat Țîrdea și Petru Burduja, deputați în Parlament.

Sesizarea a fost depusă la Curtea Constituțională pe 17 iunie 2021, în baza articolului 135 alin. (1) litera a) din Constituție. Motivele sesizării

La 7 noiembrie 2014, prin scrisoarea nr. 343-SS, Banca Națională a Moldovei (BNM) a expediat Comitetului Național de Stabilitate Financiară (CNSF) Planul de contingență elaborat de BNM conform situației la 30 septembrie 2014, în care constata situația financiară precară a trei bănci comerciale („Banca de Economii” S.A., „Banca Socială” S.A. și „Unibank” S.A.) și identifica eventuale costuri financiare de redresare în valoare de 6,3 miliarde lei.

La 7 noiembrie 2014, prin scrisoarea nr. 344-SS, BNM a propus Guvernului să aprobe o Hotărâre privind asigurarea stabilității macroeconomice în contextul conjuncturii regionale, anexând proiectul și nota informativă.

În ședința din 7 noiembrie 2014, Comitetul Național de Stabilitate Financiară, luând în considerație Planul de contingență menționat supra la § 3, precum și explicațiile Guvernatorului BNM (procesul-verbal nr. 2), a constatat „pericolul apariției unei crize financiare sistemice prevăzut de articolul 351 din Legea nr. 419 din 22 decembrie 2006” și a recomandat Guvernului să aprobe o Hotărâre privind asigurarea stabilității macroeconomice în contextul conjuncturii regionale în redactarea propusă de BNM (a se vedea § 4), de acordare a unei garanții de până la 9,5 miliarde de lei. Statutul și componența nominală a Comitetului Național de Stabilitate Financiară au fost reglementate prin Hotărârea Guvernului nr. 449 din 2 iunie 2010. 2

La 17 noiembrie 2014, Ministerul Finanțelor a emis, în numele Guvernului, Garanția de stat nr. 807 pentru acordarea creditelor de urgență de către BNM băncilor licențiate în sumă de 9 500 milioane de lei.

În baza Garanției nr. 807 din 17 noiembrie 2014, BNM a instituit la cele trei bănci o administrare specială, a emis monedă națională și a acordat credite de urgență în sumă totală de 9 434,5 milioane de lei, după cum urmează: • „Banca de Economii” S.A. – suma de 5 273,2 milioane de lei în baza Hotărârii Consiliului de administrație al BNM nr. 250 din 27 noiembrie 2014 și contractului de credit de urgență nr. 31 din 28 noiembrie 2014; • BC „Banca Socială” S.A. – suma de 2 807,8 milioane de lei, în baza Hotărârii Consiliului de administrație al BNM nr. 255 din 30 noiembrie 2014 și a contractului de credit de urgență nr. 32 din 1 decembrie 2014; • B.C. „Unibank” S.A. – suma de 1 353,5 milioane de lei1 în baza Hotărârii Consiliului de administrație al BNM nr. 297 din 30 decembrie 2014 și a contractului de credit de urgență nr. 33 din 30 decembrie 2014.

La 26 martie 2015, CNSF (procesul-verbal nr. 3), analizând informația Guvernatorului BNM, a constatat necesitatea de a acorda suplimentar băncilor aflate în dificultate financiară credite de urgență în sumă de 6,5 miliarde lei și a recomandat Guvernului să emită o garanție de stat pentru aceste credite.

La 30 martie 2015, Guvernul, luând în considerație recomandarea CNSF, menționată supra la § 9, a adoptat Hotărârea nr. 124 cu privire la asigurarea stabilității sistemului bancar din Republica Moldova, prin care a împuternicit Ministerul Finanțelor să emită, în numele Guvernului, Garanția de stat pentru creditele de urgență în sumă de până la 5 340 milioane de lei acordate de BNM băncilor licențiate. Hotărârea Guvernului nr. 124 din 30 martie 2015 a fost publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 166-176 din 3 iulie 2015.

La 1 aprilie 2015, Ministerul Finanțelor a emis, în numele Guvernului, Garanția de stat nr. 101 pentru acordarea creditelor de urgență de către BNM băncilor licențiate, în sumă de 5 340 milioane lei.

În baza Garanției de stat nr. 101 din 1 aprilie 2015, Banca Națională a Moldovei a deschis linii de creditare pentru băncile comerciale, după cum urmează: „Banca de Economii” S.A. (4 000,0 milioane de lei); B.C. „Unibank” S.A. (970,0 milioane de lei)2. 1 https://www.bnm.md/ro/content/despre-garantiile-guvernului-convertite-datorie-publica 2 https://www.bnm.md/ro/content/despre-garantiile-guvernului-convertite-datorie-publica 3

La 4 octombrie 2016, Ministerul Finanțelor și BNM au semnat, în baza articolului 2 alin. (7) din Legea contestată, Acordul privind emisiunea și răscumpărarea obligațiunilor de stat în vederea executării obligațiilor Ministerului Finanțelor rezultate din garanțiile de stat, prin care au stabilit volumul emisiunii de obligațiuni, graficul de răscumpărare a obligațiunilor, periodicitatea plății dobânzilor aferente, precum și alte drepturi și obligații ale Ministerului Finanțelor în calitate de emitent și ale BNM în calitate de deținător al obligațiunilor de stat.

Prin Legea nr. 42 din 6 martie 2020 cu privire la modificarea unor acte normative au fost abrogate alineatele 11, 12 și 13 din articolul 2 al Legii nr. 235 din 3 octombrie 2016, care prevedeau posibilitatea Ministerului Finanțelor de a răscumpăra obligațiunile de stat înainte de data scadenței din contul venitului bugetului de stat obținut din distribuirea profitului Băncii Naționale a Moldovei.

Pe parcursul anilor 2017-2021, Ministerul Finanțelor a achitat dobânzile aferente și a răscumpărat obligațiunile ajunse la scadență, așa cum a fost prevăzut în Acordul privind emisiunea și răscumpărarea obligațiunilor de stat.

La 17 iunie 2021, dnii Vlad Batrîncea, Corneliu Furculiță, Bogdat Țîrdea și Petru Burduja, deputați în Parlament, au depus o sesizare în vederea controlului de constituționalitate al Legii nr. 235 din 3 octombrie 2016 privind emisiunea obligațiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanțelor a obligațiilor de plată derivate din garanțiile de stat nr. 807 din 17 noiembrie 2014 şi nr. 101 din 1 aprilie 2015. Legislația pertinentă

Prevederile relevante ale Constituției sunt următoarele: Articolul 46 Dreptul la proprietate privată și protecția acesteia „(1) Dreptul la proprietate privată, precum și creanțele asupra statului sunt garantate. (2) Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă și prealabilă despăgubire. […]”. Articolul 127 Proprietatea „(1) Statul ocroteşte proprietatea. 4

Prevederile relevante ale Legii nr. 235 din 3 octombrie 2016 privind emisiunea obligațiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanțelor a obligațiilor de plată derivate din garanțiile de stat nr. 807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015 sunt următoarele: „Prezenta lege organică este adoptată în temeiul prevederilor art.1061 din Constituție, prin angajarea răspunderii Guvernului faţă de Parlament. Art.1. – Prezenta lege stabileşte condiţiile de emisiune a obligaţiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015, acordate Băncii Naţionale a Moldovei de către Ministerul Finanţelor pentru garantarea creditelor de urgenţă. Art.2. – (1) Ministerul Finanţelor va emite şi va transmite Băncii Naţionale a Moldovei obligaţiuni de stat în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015, acordate Băncii Naţionale a Moldovei de către Ministerul Finanţelor pentru garantarea creditelor de urgenţă. (2) Volumul obligaţiunilor de stat emise va fi egal cu suma creditelor neachitate de către "Banca de Economii" S.A., BC "Banca Socială" S.A. şi BC "Unibank" S.A. Băncii Naţionale a Moldovei la data emiterii obligaţiunilor de stat. (3) Obligaţiunile de stat vor fi emise de către Ministerul Finanţelor în termen de 7 zile lucrătoare de la data intrării în vigoare a prezentei legi. (4) Obligaţiunile de stat vor fi emise la valoarea nominală, la rata fixă a dobânzii, pe termene de până la 25 de ani, în volum total de până la 13583717000 lei, cu rata efectivă a dobânzii de 5 la sută. (5) Ratele dobânzii nominale, termenele de circulaţie şi volumele emisiunilor de obligaţiuni de stat sunt prezentate în anexa la prezenta lege. (6) Dobânzile vor fi achitate semianual, cu excepţia dobânzilor pentru primul an, care vor fi achitate anual, la expirarea unui an de la data emisiunii conform alin.(3). (7) Condiţiile de emisiune şi de răscumpărare a obligaţiunilor de stat stabilite în prezenta lege vor fi prevăzute într-un Acord privind emisiunea şi răscumpărarea obligaţiunilor de stat în vederea executării obligaţiilor Ministerului Finanţelor rezultante din garanţiile de stat, semnat între Ministerul Finanţelor şi Banca Naţională a Moldovei. (8) Banca Naţională a Moldovei va înregistra în contul propriu în Sistemul de înscrieri în conturi obligaţiunile de stat emise conform prevederilor prezentei legi, la data de emisiune a acestora. (9) Tranzacţionarea de către Banca Naţională a Moldovei pe piaţa secundară a obligaţiunilor de stat emise conform prezentei legi se admite cu condiţia că volumul tranzacţionat nu va depăşi 40 la sută din volumul de obligaţiuni de stat transmise Băncii Naţionale a Moldovei de către Ministerul Finanţelor. (10) La data emisiunii obligaţiunilor de stat şi înregistrării acestora în contul propriu al Băncii Naţionale a Moldovei, se abrogă garanţia de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi garanţia de stat nr.101 din 1 aprilie 2015 emise de către Ministerul Finanţelor pentru garantarea creditelor 5

În argumentarea sesizării, autorii susțin că la momentul adoptării Legii nr. 235 din 3 octombrie 2016 nu s-au luat în considerare urmările economice ale emisiunii obligațiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanțelor a obligațiilor de plată derivate din garanțiile de stat fața de BNM.

Autorii au notat că Legea contestată creează o sarcină suplimentară considerabilă asupra bugetului național. Deși stingerea obligațiunilor de stat se propune a fi realizată în termen de 25 de ani, cheltuielile bugetare pentru stingerea acestora cresc în fiecare an. Atribuirea resurselor bugetare pentru răscumpărarea obligațiunilor de stat și plata dobânzilor aferente impune cheltuieli bugetare suplimentare, fapt care împiedică atingerea scopurilor prioritare propuse pentru dezvoltarea social-economică a țării și creșterea bunăstării oamenilor. De asemenea, autorii au menționat că efectele juridice ale Legii contestate instituie sarcini pecuniare (contribuții bănești, taxe, tarife, obligații fiscale), care le revin cetățenilor, și că statul nu este autorizat să pună obligațiile sale pecuniare pe umerii cetățenilor.

Potrivit autorilor sesizării, dispozițiile contestate ar fi contrare articolelor 1, 4, 7, 9, 46 și 127 din Constituție. B. Aprecierea Curții

Examinând admisibilitatea sesizării, Curtea constată următoarele.

Articolele 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituțională și 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicției constituționale le conferă deputaților în Parlament prerogativa de a sesiza Curtea Constituțională.

În conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, controlul constituționalității legilor, în prezenta cauză a Legii nr. 235 din 3 octombrie 2016 privind emisiunea obligațiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanțelor a obligațiilor de plată derivate din garanțiile de stat nr. 807 din 17 noiembrie 2014 și nr. 101 din 1 aprilie 2015, ține de competența Curții Constituționale.

Curtea reține că Legea nr. 235 din 3 octombrie 2016 nu a constituit anterior obiect de control al constituționalității.

Autorii sesizării susțin că Legea contestată ar veni în contradicție cu articolele 1 alin. (3) [statul de drept], 4 [drepturile și libertățile omului], 7 [Constituția, Legea Supremă], 9 [principiile fundamentale privind proprietatea], 46 [dreptul la proprietate privată și protecția acesteia] și 127 [proprietatea] din Constituție. 7

Curtea notează că dreptul de proprietate (articolul 46 coroborat cu articolul 127 din Constituție) nu este un drept absolut, poate suporta anumite limitări și este susceptibil de ingerințe ale statului în ceea ce privește exercitarea atributelor sale. Limitarea exercițiului acestui drept poate fi impusă de necesitatea asigurării unui echilibru între interesele individuale și interesul general, iar uneori are ca scop protecția drepturilor și a libertăților altor persoane. Astfel, obligarea la plata unor impozite, taxe și contribuții constituie, în principiu, o ingerință în dreptul la proprietate, întrucât privează persoana în cauză de un bun, și anume de suma bănească care trebuie plătită. Totuși, această ingerință în dreptul de proprietate este în general, justificată, deoarece ține de marja discreționară a statului de a institui și percepe impozite și contribuții obligatorii, care nu sunt disproporționate (a se vedea DCC nr. 68 din 18 mai 2021, § 18; DCC nr. 9 din 20 ianuarie 2022, § 25).

Conform jurisprudenței Curții Europene, o ingerință, inclusiv una care rezultă dintr-o măsură luată pentru a asigura plata impozitelor sau a altor contribuții, trebuie să stabilească un echilibru corect între cerințele interesului general al societății și cerințele de protecție a drepturilor fundamentale ale persoanei. Prin urmare, trebuie să existe o relație rezonabilă de proporționalitate între mijloacele utilizate și obiectivele urmărite. Curtea Europeană a constatat, de asemenea, că statului îi este acordată, de obicei, o marjă largă de apreciere în baza Convenției, atunci când sunt în discuție măsuri generale de strategie economică sau socială, precum și de elaborare și implementare a politicii în domeniul impozitării. Datorită cunoașterii directe a societății și a nevoilor sale, legislatorul este, în principiu, mai bine plasat decât Curtea Europeană pentru a decide ce este „în interesul public”. Astfel, îi revine în primul rând legislatorului să decidă asupra tipului de impozite sau de contribuții care trebuie percepute. Deciziile în acest domeniu implică în mod normal o evaluare a problemelor politice, economice și sociale pe care Convenția le lasă în competența statelor membre, întrucât autoritățile naționale sunt mai bine plasate pentru a evalua astfel de probleme (a se vedea, mutatis mutandis, Azienda Agricola Silverfunghi S.A.S. şi alţii v. Italia, 24 iunie 2014, §§ 102-103).

În prezenta cauză, Curtea observă că, prin Legea contestată, legislatorul nu a instituit taxe sau impozite speciale pentru a acoperi datoria de stat rezultată din emisiunea de obligațiuni. Eventuala redistribuire a venitului bugetului de stat colectat din taxe și impozite plătite de către cetățeni nu face incident dreptul de proprietate privată al acestora, deoarece ține de competența autorităților să gestioneze mijloacele financiare ale statului. Prin urmare, Curtea nu poate reține incidența dreptului de proprietate privată protejat de articolul 46 din Constituție.

Autorii sesizării mai susțin că legea criticată ar institui un mecanism camuflat de plată a dobânzilor aferente obligațiunilor de stat. Curtea observă că Legea contestată stabilește în mod clar în Anexă volumul emisiunii obligațiunilor 8

De asemenea, Curtea observă că prevederile Legii contestate au stabilit condițiile de emisiune a obligațiunilor de stat, condiții care au fost preluate în Acordul privind emisiunea și răscumpărarea obligațiunilor de stat, încheiat la 4 octombrie 2016 între emitentul de valori mobiliare (Ministerul Finanțelor) și deținătorul acestora (Banca Națională a Moldovei). Drept consecință a încheierii acestui Acord, Garanțiile de stat nr. 807 din 17 noiembrie 2014 și nr. 101 din 1 aprilie 2015 oferite anterior de către Ministerul Finanțelor Băncii Naționale a Moldovei s-au stins [articolul 2 alin. (10) din Legea nr. 235/2016], iar creanțele Băncii Naționale a Moldovei față de băncile licențiate au trecut de drept la Ministerul Finanțelor [articolul 3 din Lege nr.235/2016]. Totodată, Curtea reține că relațiile actuale dintre emitentul de valori mobiliare [Ministerul Finanțelor] și deținătorul acestora [Banca Națională a Moldovei] sunt guvernate și de dispozițiile Legii nr. 419 din 22 decembrie 2006 cu privire la datoria publică, garanțiile de stat și recreditarea de stat, în partea în care se referă la circuitul [articolul 18] și răscumpărarea valorilor mobiliare de stat [articolul 19]. Așadar, având în vedere cele menționate și faptul că Acordul din 4 octombrie 2016 este în curs de executare, că valorile mobiliare emise de stat în baza acestui Acord sunt în circulație pe parcursul a mai mult de 5 ani, Curtea ajunge la concluzia că controlul de constituționalitate al Legii contestate ar pune în discuție relațiile dintre două autorități publice centrale (Ministerul Finanțelor și BNM) care implementează politici financiare ale statului. Curtea menționează că reglementarea formării, administrării, utilizării şi controlului resurselor financiare ale statului ține de competența Parlamentului, iar autorii sesizării nu au demonstrat că, adoptând Legea contestată, legislatorul a comis o ingerință în normele constituționale invocate. Totodată, Curtea menționează că Acordul privind emisiunea și răscumpărarea obligațiunilor de stat nu poate fi obiect al controlului de constituționalitate din perspectiva articolului 135 alin. (1) din Constituție.

Analiza sistemică a actelor normative premergătoare Legii nr. 235 din 3 octombrie 2016 a permis Curții să noteze următoarele.

Curtea observă că Ministerul Finanțelor a emis Garanțiile de stat nr. 807 din 17 noiembrie 2014 și nr. 101 din 1 aprilie 2015, iar Banca Națională a Moldovei a efectuat o emisiune de monedă națională în valoare de 9,5 miliarde de lei și, respectiv, de 5,34 miliarde de lei, precum și a transferat sumele corespunzătoare de bani băncilor licențiate până la publicarea și intrarea în vigoare a Hotărârilor Guvernului nr. 938 din 13 noiembrie 2014 și nr. 124 din 30 martie 2015. Curtea reiterează că intrarea în vigoare a hotărârilor Guvernului este reglementată de articolul 102 alin. (4) din Constituție, care prevede că hotărârile și ordonanțele adoptate de Guvern se semnează de Prim-ministru, se contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii lor în executare și se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Nepublicarea atrage inexistența hotărârii sau a ordonanței (HCC nr. 17 din 10 iunie 2021, § 50). Nerespectarea 9

De asemenea, Curtea observă că articolul 130 alin. (3) din Constituție prevede că dreptul exclusiv la emisia monetară aparține Băncii Naționale a Moldovei. Totuși, Constituția condiționează, la articolul 130 alin. (3), că o eventuală emisiune monetară „se efectuează conform deciziei Parlamentului”. Curtea observă că Banca Națională a Moldovei a efectuat o emisiune de monedă mai întâi de 9,5 miliarde de lei, apoi de 5,3 miliarde de lei, fără a exista vreo decizie a Parlamentului în acest sens.

Având în vedere consecutivitatea evenimentelor menționate supra la §§ 3- 12, Curtea a observat că autoritățile executive (Guvernul, Ministerul Finanțelor, Banca Națională a Moldovei) au acordat garanții de stat și credite de stat fără ca Parlamentul să fi „exercitat controlul asupra acordării împrumuturilor de stat”, prerogativă stabilită în articolul 66 lit. i) din Constituție. Curtea consideră că, în statul de drept, autoritățile publice trebuie să-și exercite atribuțiile în modul prevăzut de articolul 6 din Constituție, adică cu respectarea principiului de separare și colaborare a puterilor în stat. Curtea reiterează că scopul oricărui control parlamentar este de a verifica actele şi acțiunile exponenților puterii executive sub aspectul conformității cu legea, respectării drepturilor şi libertăților omului, precum şi al corespunderii cu interesul general al societății (a se vedea HCC nr. 12 din 7 mai 2020, § 92; HCC nr. 17 din 23 iunie 2020, § 124). Prin urmare, Parlamentul trebuie să asigure eficiență atribuției prevăzute de articolul 66 lit. i) din Constituție.

Având în vedere cele relatate la §§ 35-37, Curtea va emite o Adresă Parlamentului, pentru a interveni pe cale legislativă în înlăturarea lacunelor menționate.

Prin urmare, în baza celor menționate supra, Curtea constată că sesizarea nu întrunește condițiile de admisibilitate și nu poate fi acceptată pentru examinare în fond. 10