Hotărâre nr. 7 din 04.03.2021

La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituțională pe 11 ianuarie 2021, în baza articolelor 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, 25 lit. a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. a) din Codul jurisdicției constituţionale, de dna Maia Sandu, Președintele Republicii Moldova.

Autoarea sesizării contestă articolele 15 alin. (2) lit. d), e), f), alin. (3), 23 alin. (3) și (6) și articolul 26 alineatele (6) - (9) din Legea cu privire la Guvern nr. 136 din 7 iulie 2017.

Prin decizia Curţii Constituționale din 2 februarie 2021, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Guvernului, Institutului de Cercetări Juridice, Politice și Sociologice, Facultății de Drept a Universității Libere Internaționale din Moldova, Facultății de Drept a Universității de Stat din Moldova și Academiei de Administrare Publică.

În şedinţa publică a Curţii au fost prezenți dna Olesea Stamate, reprezentant al autoarei sesizării, dl Radu Radu, reprezentant al Parlamentului. ÎN FAPT

Pe 23 decembrie 2020, dl Ion Chicu a demisionat din funcția de Prim-ministru.

Pe 31 decembrie 2020, dna Maia Sandu, Președintele Republicii Moldova, a emis Decretul nr. 12-IX prin care l-a desemnat pe dl Aureliu Ciocoi, ministrul afacerilor externe şi integrării europene, în calitate de Prim-ministru interimar, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern.

Prevederile relevante ale Legii cu privire la Guvern nr. 136 din 7 iulie 2017 sunt următoarele: Articolul 15 Competenţa Guvernului al cărui mandat a încetat „(1) Guvernul al cărui mandat a încetat îndeplineşte numai atribuţii de administrare a treburilor publice. (2) Guvernul al cărui mandat a încetat nu este în drept: a) să adopte şi să prezinte Parlamentului spre examinare proiecte de acte normative şi proiecte ale documentelor de politici; b) să adopte ordonanţe şi documente de politici; c) să avizeze iniţiative legislative, inclusiv proiecte de legi, şi să examineze propuneri legislative; d) să încheie tratate internaţionale care implică angajamente financiare pentru Republica Moldova ; e) să numească, să propună pentru numire sau să elibereze din funcţie persoane cu funcţii de demnitate publică sau funcţionari publici, cu excepţia cazurilor de imposibilitate obiectivă a persoanelor de a-şi îndeplini atribuţiile ; f) să încheie contracte şi să-şi asume angajamente pentru o perioadă nedeterminată sau pentru o perioadă ce depăşeşte un an ori a căror valoare este disproporţionată în raport cu cheltuielile necesare pentru administrarea treburilor publice curente sau pentru gestionarea unor situaţii de urgenţă ; g) să decidă privind iniţierea reorganizării sau modificarea structurii ori funcţiilor ministerelor, ale altor autorităţi administrative centrale subordonate Guvernului sau ale structurilor organizaţionale din sfera lor de competenţă. (3) În perioada desfăşurării activităţii Guvernului al cărui mandat a încetat, interdicţiile stabilite la alin. (2) lit. e)–g) se aplică în mod corespunzător Prim-ministrului, prim-viceprim-ministrului, viceprim-miniştrilor şi miniştrilor . Articolul 23 Interimatul funcţiei de Prim-ministru „[...] (3) Până la numirea Prim-ministrului interimar atribuţiile acestuia sunt exercitate de prim-viceprim-ministru, în cazul lipsei prim-viceprim-ministrului – de către cel mai în vârstă viceprim-ministru, iar în cazul lipsei viceprim-miniştrilor – de către cel mai în vârstă ministru . [...] (6) Prevederile prezentei legi referitoare la Prim-ministru se aplică în mod corespunzător Prim-ministrului interimar, în măsura în care nu contravin prevederilor articolului 15 din prezenta lege .” Articolul 26 Numirea în funcţie, vacanţa funcţiei şi asigurarea interimatului funcţiei de prim-viceprim-ministru, viceprim-ministru şi ministru „[…] (6) În caz de vacanţă a funcţiei de prim-viceprim-ministru, Prim-ministrul desemnează un viceprim-ministru să exercite interimatul funcţiei până la numirea noului membru al Guvernului, iar în caz de vacanţă a funcţiei de viceprim-ministru – pe unul dintre viceprim-miniştri sau, în lipsa acestora, pe unul dintre miniştri. (7) În caz de vacanţă a funcţiei de ministru, atribuţiile acestuia sunt exercitate, până la numirea unui nou ministru, de prim-viceprim-ministru, viceprim-ministrul sau ministrul desemnat prin decizia Prim-ministrului. (8) Prim-ministrul poate exercita interimatul oricărei funcţii de prim-viceprim-ministru, viceprim-ministru sau ministru. (9) Membrii Guvernului, cu excepţia celor menţionaţi la articolul 10 alin. (1) lit. e), pot exercita interimatul doar a unei funcţii de prim-viceprim-ministru, viceprim-ministru sau ministru în condiţiile alin. (6)–(8) din prezentul articol . [...]” ÎN DREPT

În conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, controlul constituționalității legilor, în prezenta cauză a unor prevederi ale Legii cu privire la Guvern nr. 136 din 7 iulie 2017, ține de competența Curții Constituționale.

Potrivit articolelor 25 lit. a) din Legea cu privire la Curtea Constituțională și 38 alin. (1) lit. a) din Codul jurisdicției constituționale, Președintele Republicii Moldova are prerogativa sesizării Curții Constituționale.

Curtea a reținut că obiectul sesizării îl reprezintă articolele 15 alin. (2) lit. d), e), f), alin. (3), 23 alin. (3) și (6) și articolul 26 alineatele (6)-(9) din Legea cu privire la Guvern. În esență, prevederile contestate reglementează acțiunile care nu pot fi efectuate de un Guvern al cărui mandat a încetat și modul în care se asigură interimatul funcției de Prim-ministru, prim-viceprim-ministru, viceprim-ministru şi ministru.

Prevederile contestate nu au făcut anterior obiect al controlului de constituționalitate.

Autoarea sesizării a susținut că prevederile contestate contravin, după caz, articolelor 2 [ suveranitatea şi puterea de stat ], 7 [ Constituţia, Lege Supremă ], 98 alin. (6) [ învestitura Guvernului ], 101 alin. (2) [ Prim-ministrul ] și 103 alin. (2) [ încetarea mandatului Guvernului ] din Constituție.

Cu privire la incidența articolului 1 alin. (3) din Constituție, Curtea a subliniat în jurisprudența sa că acest articol nu are o aplicabilitate de sine stătătoare. Acesta poate fi invocat, în special, dacă se constată aplicabilitatea sa cu alte dispoziții din Constituție (a se vedea HCC nr. 13 din 21 mai 2020, § 41).

Cu privire la incidența articolelor 2 și 7 din Constituție, Curtea a observat că acestea sunt invocate în legătură cu contestarea articolului 26 alineatele (6) - (9) din Legea cu privire la Guvern. În jurisprudența sa, Curtea a menționat că aceste norme constituţionale comportă un caracter general, reprezintă imperative care stau la baza oricăror reglementări legale și nu pot constitui repere individuale şi separate (a se vedea, de exemplu, DCC nr. 89 din 6 septembrie 2017, § 38; DCC nr. 76 din 2 iulie 2020, § 22). În plus, Curtea a observat că autoarea sesizării nu a motivat contrarietatea dispozițiilor contestate cu normele constituţionale nominalizate supra . În situaţii similare, Curtea a notat că simpla trimitere la un text din Constituţie, fără explicarea pretinsei neconformități cu acesta a prevederilor legale contestate, nu echivalează cu un argument (a se vedea HCC nr. 25 din 29 octombrie 2020, §§ 47-48; HCC nr. 31 din 17 decembrie 2020, § 29). Prin urmare, acest capăt al sesizării este inadmisibil.

Cu privire la incidența articolului 98 alin. (6) din Constituție, Curtea a observat că acesta este invocat în legătură cu contestarea articolului 15 alin. (2) lit. e) și alin. (3) și articolului 23 alin. (6) din Legea cu privire la Guvern în partea în care îi interzic Prim-ministrului interimar să propună Președintelui Republicii remanieri guvernamentale. Autoarea sesizării menționează, pe de o parte, că prin Hotărârea nr. 16 din 20 aprilie 2000, § 7, Curtea a interpretat Constituția și a reținut că ea nu interzice efectuarea remanierilor guvernamentale în cazul în care Guvernul şi-a prezentat demisia, iar pe de altă parte, prin Hotărârea nr. 7 din 18 mai 2013, § 87, Curtea a reținut că, în condiţiile în care atât Preşedintele Republicii, cât şi Guvernul sunt autorităţi care reprezintă emanația Parlamentului, Preşedintele nu poate opera remanieri guvernamentale la propunerea unei persoane care nu a fost învestită prin votul de încredere al Parlamentului în calitate de Prim-ministru şi care, așadar, nu a format lista Guvernului acreditată cu acest vot pe care urmăreşte să o modifice. Autoarea sesizării consideră că prin Hotărârea nr. 7 din 18 mai 2013 Curtea nu s-a distanțat de Hotărârea nr. 16 din 20 aprilie 2000, ci doar și-a ajustat jurisprudența, având în vedere schimbarea modului de alegere a Președintelui Republicii, i.e. de la alegerea de către popor la alegerea de către Parlament. Prin urmare, în contextul în care, în prezent, Președintele Republicii este ales de popor, dispozițiile contestate nu ar trebui să-i interzică Prim-ministrului dintr-un Guvern al cărui mandat a încetat să-i propună Președintelui țării remanieri guvernamentale. Mai mult, prin utilizarea textului „pe unii membri ai Guvernului”, articolul 98 alin. (6) din Constituție interzice doar efectuarea unor remanieri guvernamentale ample.

Curtea constată că, potrivit articolului 98 alin. (6) din Constituție, în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanță a funcţiei, Preşedintele Republicii Moldova revocă şi numeşte, la propunerea Prim-ministrului, pe unii membri ai Guvernului. De asemenea, Curtea a notat că a interpretat în jurisprudența sa această prevedere din Constituție. Astfel, așa cum susține autoarea sesizării, pe de o parte, prin Hotărârea nr. 16 din 20 aprilie 2000, § 7, Curtea a reținut că Constituția îi permite Prim-ministrului interimar să-i propună Președintelui Republicii remanieri guvernamentale, iar pe de altă parte, prin Hotărârea nr. 7 din 18 mai 2013, § 87, Curtea a reținut că Constituția nu permite acest fapt. Pentru a elucida dacă Hotărârea nr. 16 din 20 aprilie 2000 și Hotărârea nr. 7 din 18 mai 2013 sunt aplicabile în acest caz, Curtea trebuie să analizeze, în primul rând, dacă îşi menține soluţiile stabilite prin aceste Hotărâri.

Curtea a observat că în abordarea sa diferită privind posibilitatea efectuării remanierilor guvernamentale la propunerea unui Prim-ministru interimar, stabilită în Hotărârile citate, ea s-a bazat pe schimbarea modului de alegere a Președintelui Republicii Moldova, i.e. de la alegerea de către popor la alegerea în Parlament (a se vedea §§ 84-86 din HCC nr. 7 din 18 mai 2013). Revenind asupra acestui raționament, Curtea a reținut că schimbarea modului de alegere a Președintelui Republicii nu a condus la sporirea sau la reducerea competențelor acestuia sau ale Prim-ministrului în domeniul remanierilor guvernamentale (a se vedea, mutatis mutandis , HCC nr. 23 din 6 august 2020, § 24; HCC nr. 6 din 23 februarie 2021, § 47). Din momentul adoptării Constituției și până în prezent, competențele Președintelui Republicii și ale Prim-ministrului în domeniul remanierilor guvernamentale au rămas neschimbate. Din acest motiv, Curtea își reconsideră raționamentele exprimate la §§ 84-86 din Hotărârea nr. 7 din 18 mai 2013 și invalidează soluția sa stabilită la § 7 și la punctul 4 din Dispozitivul Hotărârii nr. 16 din 20 aprilie 2000.

În același timp, Curtea va menține celelalte raționamente din Hotărârea sa nr. 7 din 18 mai 2013 referitoare la interdicția efectuării remanierilor guvernamentale într-un Guvern al cărui mandat a încetat. Astfel, în paragrafele 59, 67 și 89 ale Hotărârii menționate, Curtea a reținut că în situaţia Guvernului demisionar, condus de un Prim-ministru interimar, funcţia de Prim-ministru devine vacantă de jure . Prim-ministrul interimar are un statut provizoriu și pentru exercitarea funcţiei de Prim-ministru el nu are mandatul Parlamentului. Dispoziţiile constituţionale exclud egalarea mandatului de Prim-ministru cu interimatul acestei funcţii. De asemenea, la § 90, Curtea a reținut că Legea Supremă prevede prelungirea mandatului Guvernului doar în partea ce ţine de administrarea treburilor publice. Astfel, în cazul unui Guvern demisionar, mandatul Prim-ministrului interimar este a fortiori circumscris mandatului restrâns al Guvernului demisionar din care face parte. Prim-ministrului interimar nu-i pot fi acordate atribuţii identice cu cele ale Prim-ministrului titular în domeniul remanierilor guvernamentale. La § 92, Curtea a făcut o mențiune despre pericolele aplicării articolului 98 alin. (6) din Constituție în cazul unui Guvern al cărui mandat a încetat. Curtea a reținut că în cazul în care s-ar permite să se efectueze remanieri guvernamentale în cadrul unui Guvern demisionar, Prim-ministrul interimar şi Preşedintele Republicii ar putea să schimbe, unul câte unul, întreaga componență a Guvernului al cărui mandat a încetat, eludând orice formă de control parlamentar. De altfel, un Guvern demisionar nu mai poate fi sancționat de Parlament prin moțiune de cenzură (a se vedea § 115 din Hotărârea citată). În acest sens, la § 96, Curtea a reținut că această situație contravine spiritului Constituţiei şi reprezintă un pericol pentru democrația parlamentară. Într-un stat de drept este inadmisibilă adoptarea de norme ce ar permite permanentizarea unei guvernări în condiţii de interimat.

Curtea a observat că Hotărârea citată a fost pronunțată în contextul în care Guvernul a fost demis prin moțiune de cenzură. Totuși, așa cum articolul 103 alin. (2) din Constituție stabilește competențe egale atât pentru un Guvern demis, cât și pentru un Guvern care a demisionat, Curtea consideră că pericolul schimbării componenței unui Guvern prin eludarea controlului parlamentar sunt valabile pentru toate motivele de încetare a mandatului Guvernului ( i.e. exprimarea votului de neîncredere sau demisia). Așadar, având în vedere raționamentele menționate supra , Curtea reține că articolul 98 alin. (6) din Constituție poate fi aplicat doar în cazul unui Guvern cu competențe depline. Acest articol nu este aplicabil în cazul remanierilor guvernamentale în cadrul guvernelor demise sau care au demisionat. Revocarea unui ministru al cărui mandat a încetat este un nonsens juridic (a se vedea HCC nr. 7 din 18 mai 2013, § 83). Prin urmare, acest capăt al sesizării este inadmisibil.

Cu privire la incidența articolului 101 alin. (2) din Constituție, Curtea a observat că acesta este invocat în legătură cu: a) articolul 15 alin. (2) lit. e) și alin. (3) și articolul 23 alin. (6) din Legea cu privire la Guvern, în partea în care îi interzic Prim-ministrului interimar să-i propună Președintelui Republicii remanieri guvernamentale; b) articolul 23 alin. (3) din Legea cu privire la Guvern.

Verificând incidența articolului 101 alin. (2) din Constituție în cazul articolului 15 alin. (2) lit. e) și alin. (3) și al articolului 23 alin. (6) din Legea cu privire la Guvern, Curtea a constatat că norma constituțională reglementează situația asigurării interimatului funcției de Prim-ministru, iar prevederile contestate interzic, inter alia , efectuarea remanierilor guvernamentale în Guvernul al cărui mandat a încetat. Având în vedere lipsa unei legături între prevederile contestate cu obiectul reglementat de norma constituțională, Curtea a reținut că articolul 101 alin. (2) din Constituție nu este incident cu referire la acest capăt al sesizării.

În partea referitoare la incidența articolului 101 alin. (2) din Constituție în privința articolului 23 alin. (3) din Legea cu privire la Guvern, autoarea sesizării menționează că articolul 101 alin. (2) din Constituție presupune că nu poate exista un alt Prim-ministru interimar decât cel desemnat de către Președintele Republicii. La desemnarea Prim-ministrului interimar, Președintele țării beneficiază de o marjă discreționară deplină, nimeni neputând să-i sugereze vreo candidatură. Singura condiție este ca persoana desemnată în calitate de Prim-ministru interimar să facă parte din componența aceluiași Guvern.

Cu privire la acest aspect al sesizării, Curtea reține că, pe de o parte, articolul 101 alin. (2) din Constituție stabilește că în cazul imposibilităţii Prim-ministrului de a-şi exercita atribuţiile sau în cazul decesului acestuia Preşedintele Republicii va desemna un alt membru al Guvernului ca Prim-ministru interimar până la formarea noului Guvern. Interimatul pe perioada imposibilităţii exercitării atribuţiilor încetează, dacă Prim-ministrul îşi reia activitatea în Guvern. Pe de altă parte, articolul 23 alin. (3) din Legea cu privire la Guvern prevede că până la numirea Prim-ministrului interimar atribuţiile acestuia sunt exercitate de prim-viceprim-ministru, în cazul lipsei prim-viceprim-ministrului – de către cel mai în vârstă viceprim-ministru, iar în cazul lipsei viceprim-miniştrilor – de către cel mai în vârstă ministru. Sub acest aspect, Curtea a observat că norma constituțională reglementează o situație diferită de cea stabilită de prevederea contestată. Astfel, norma constituțională devine incidentă în cazul „imposibilităţii Prim-ministrului de a-şi exercita atribuţiile sau în cazul decesului acestuia”. Pentru a rezolva această problemă, Constituția prevede că Preşedintele Republicii trebuie să desemneze un alt membru al Guvernului în calitate de Prim-ministru interimar până la formarea noului Guvern. Spre deosebire de această circumstanță, articolul 23 alin. (3) din Legea cu privire la Guvern reglementează o situație premergătoare celei prevăzute de articolul 101 alin. (2) din Constituție, deoarece ea intervine „până la numirea Prim-ministrului interimar [de către Președintele Republicii]”. Astfel, în vederea evitării unei intermitențe, exercitarea atribuțiilor Prim-ministrului interimar are loc de către un membru al Guvernului ope legis . În același timp, în situația prevăzută de articolul 101 alin. (2) din Constituție, interimatul se exercită în baza Decretului Președintelui Republicii cu privire la desemnarea Prim-ministrului interimar. Din momentul emiterii de către șeful statului a decretului respectiv, exercitarea atribuțiilor Prim-ministrului interimar, în baza prevederilor articolului 23 alin. (3) din Legea cu privire la Guvern, încetează. Așadar, având în vedere lipsa unei legături a prevederilor contestate cu obiectul reglementat de norma constituțională, Curtea a reținut inaplicabilitatea articolului 101 alin. (2) din Constituție referitor la acest capăt al sesizării.

Cu privire la incidența articolului 103 alin. (2) din Constituție, Curtea a constatat că acesta este invocat în legătură cu: a) articolul 15 alin. (2) lit. e) și alin. (3) și articolul 23 alin. (6) din Legea cu privire la Guvern, în partea în care îi interzic Prim-ministrului interimar să-i propună Președintelui Republicii remanieri guvernamentale; b) articolul 15 alin. (2) lit. e) și alin. (3) și articolul 23 alin. (6) din Legea cu privire la Guvern, în partea care-i interzice Guvernului al cărui mandat a încetat să numească sau să elibereze din funcție persoanele cu funcţie de demnitate publică (altele decât miniștrii) ori funcționarii publici; c) articolul 15 alin. (2) lit. d) și f) din Legea cu privire la Guvern.

Analizând incidența articolului 103 alin. (2) din Constituție în privința articolului 15 alin. (2) lit. e) și alin. (3) și articolului 23 alin. (6) din Legea cu privire la Guvern, în partea care îi interzice Prim-ministrului interimar să-i propună Președintelui Republicii remanieri guvernamentale, Curtea a notat că subiectul remanierilor guvernamentale este reglementat de articolul 98 alin. (6) din Constituție (a se vedea §§ 19-22 supra cu privire la incidența articolului 98 alin. (6) din Constituție). Așadar, Curtea a notat că incidența articolului 103 alin. (2) din Constituție nu poate fi reținută referitor la acest capăt al sesizării.

Cu privire la incidența articolului 103 alin. (2) din Constituție în privința articolului 15 alin. (2) lit. e) și alin. (3) și articolul 23 alin. (6) din Legea cu privire la Guvern, în partea care îi interzice Guvernului al cărui mandat a încetat să numească sau să elibereze din funcție persoanele cu funcţie de demnitate publică (altele decât miniștrii) sau funcționarii publici, autoarea sesizării menționează că posibilitatea Guvernului demisionar sau a exponenților acestuia (Prim-ministru interimar, ministru demisionar) de a efectua remanieri de cadre nu poate fi interzisă în totalitate. Autoarea sesizării menționează că interdicția totală a remanierilor de cadre poate bloca posibilitatea Guvernului al cărui mandat a încetat de îndeplini obligația constituțională de administrare a treburilor publice. Interdicția în discuție nu are în vedere faptul că perioada de interimat a Guvernului demisionar poate dura în timp, e.g. jumătate de an. În această cauză, Curtea a reținut că pentru a vedea dacă interdicția contestată afectează competențele unui Guvern al cărui mandat a încetat, așa cum acestea au fost stabilite de articolul 103 alin. (2) din Constituție, ea trebuie să examineze cauza în fond.

Cu privire la incidența articolelor 6 și 103 alin. (2) din Constituție în privința articolului 15 alin. (2) lit. d) și f) din Legea cu privire la Guvern, autoarea sesizării îi solicită Curții să stabilească că articolul 15 alin. (2) lit. d) și f) din Legea cu privire la Guvern este conform prevederilor articolului 103 alin. (2) din Constituție, în măsura în care se interpretează că nu-i interzice Guvernului al cărui mandat a încetat semnarea acordurilor internaționale atunci când semnarea acestora este necesară pentru executarea legilor adoptate de Parlament și/sau acestea sunt necesare pentru asigurarea securității interne și externe a statului, menţinerea stării de legalitate, a stabilităţii sociale, economice, financiare şi politice şi pentru evitarea efectelor fenomenelor naturale şi ale factorilor imprevizibili care prezintă pericol public. Cu referire la acest aspect, Curtea a reținut că, de fapt, autoarea sesizării pune în discuție o problemă de interpretare a prevederilor legale contestate. Curtea reiterează că aspectele legate de interpretarea şi de aplicarea legii nu ţin de competenţa Curţii Constituţionale (a se vedea, mutatis mutandis , DCC nr. 91 din 19 septembrie 2019, § 19; DCC nr. 106 din 7 octombrie 2019, § 25; DCC nr. 97 din 6 august 2020, § 31; DCC nr. 26 din 16 februarie 2021, § 27). Prin urmare, acest capăt al sesizării este inadmisibil.

În consecință, la etapa examinării sesizării în fond, Curtea va analiza dacă interdicția impusă Guvernului al cărui mandat a încetat de a numi, de a propune pentru numire sau de a elibera din funcție persoanele cu funcţie de demnitate publică (altele decât miniștrii) sau funcționarii publici, stabilită de articolul 15 alin. (2) lit. e) și alin. (3) și de articolul 23 alin. (6) din Legea cu privire la Guvern, se încadrează în noțiunea de „administrare a treburilor publice” de la articolul 103 alin. (2) din Constituție.

Autoarea sesizării menționează că dispozițiile contestate care îi interzic Guvernului demisionar să numească sau să elibereze din funcție persoanele cu funcţie de demnitate publică (altele decât miniștrii) sau funcționari publici, contravin articolului 103 alin. (2) din Constituție.

Autoarea sesizării consideră că posibilitatea Guvernului demisionar sau a exponenților acestuia (Prim-ministrul interimar, ministrul interimar) de a efectua remanieri de cadre nu poate fi interzisă în totalitate, deoarece acest fapt ar bloca posibilitatea Guvernului al cărui mandat a încetat de a îndeplini obligația constituțională de administrare a treburilor publice. Interdicția în discuție nu are în vedere faptul că perioada de interimat a Guvernului poate dura în timp, e.g. jumătate de an. B. Argumentele autorităţilor și ale organizațiilor cărora li s-a solicitat și au prezentat opinia

În opinia prezentată de Parlament se menționează că Guvernul al cărui mandat a încetat trebuie să mențină starea de fapt din societate, în special serviciile publice, până la depunerea jurământului de noul Guvern. Scopul limitării atribuțiilor Guvernului demisionar constă în faptul că acesta nu mai poate fi demis de Parlament. Prin sintagma „îndeplinește funcțiile de administrare a treburilor publice” se are în vedere că Guvernul poate realiza acele sarcini și activități de conducere și gestionare a chestiunilor care vizează întreaga societate. Competențele stabilite de norma contestată corespund jurisprudenței Hotărârilor Curții Constituționale nr. 21 din 16 mai 2000 și nr. 7 din 18 mai 2013. Prin urmare, criticile autoarei sesizării cu privire la competențele Guvernului interimar sunt nefondate.

În opinia prezentată de Institutul de Cercetări Juridice, Politice și Sociologice se menționează că subiectul efectuării remanierilor de cadre de către un Guvern al cărui mandat a încetat a fost tratat în jurisprudența Curții Constituționale. Astfel, în Hotărârea nr. 21 din 16 mai 2000, § 2, Curtea a reținut că „din dispoziţiile constituţionale şi Legea cu privire la Guvern rezultă că în perioada demisiei Guvernul este limitat numai în dreptul său de asigurare a realizării politicii externe şi de iniţiativă legislativă, deoarece aceste domenii implică elaborarea şi aprobarea unor noi programe de activitate. Cât priveşte obligația Guvernului de a asigura transpunerea în viaţă a legilor, indiferent de domeniul reglementat de acestea, exercitarea prin aceasta a funcţiilor de conducere generală şi control asupra activităţii organelor centrale de specialitate, realizarea programelor de dezvoltare economică şi socială a ţării, asigurarea securităţii statului şi a cetăţenilor ei etc., acestea nu pot fi supuse unor limitări pentru perioada cât Guvernul este demis”. De asemenea, Institutul notează că în Hotărârea nr. 7 din 18 mai 2013, § 114, Curtea a notat că „Guvernul care administrează treburile publice nu poate să-şi asume inițiative politice importante a fortiori în privinţa unor chestiuni care au provocat dificultăți înainte de demisia sa sau au determinat în final această demisie. Sunt excluse, în special, deciziile care ar putea ulterior angaja durabil linia politică a viitorului Guvern. În această ordine de idei şi în corespundere cu practica altor state în situaţii similare, spre exemplu, un Guvern demisionar poate pregăti proiectul bugetului anual, însă acesta nu ar trebui prezentat Parlamentului pentru adoptare decât de către un Guvern plenipotențiar, care va avea responsabilitatea de a-l executa. Acesta este unul din pilonii dreptului constituţional. Problema majoră constă în faptul că o prerogativă fundamentală a unui Guvern plenipotențiar este elaborarea bugetului”. În același timp, Institutul consideră nefondat raționamentul Curții din Hotărârea nr. 16 din 20 aprilie 2000, § 4, care prevede că în perioada în care Guvernul este demis, acesta nu numai că este „în drept, el este obligat să prezinte spre aprobare Parlamentului proiectul legii bugetului pentru anul respectiv”. Cu privire la interdicția efectuării remanierilor guvernamentale, Institutul a notat că în Hotărârea nr. 7 din 18 mai 2013, § 90, Curtea a menționat că „Legea Supremă prevede prelungirea mandatului Guvernului doar în partea ce ţine de „administrarea treburilor publice”. Astfel, în cazul unui Guvern demisionar, a fortiori , mandatul Prim-ministrului interimar este circumscris mandatului restrâns al Guvernului demisionar din care face parte. În baza acestor constatări, Prim-ministrului interimar nu-i pot fi acordate atribuţii identice cu cele ale Prim-ministrului titular în domeniul remanierilor guvernamentale”. De asemenea, în Hotărârea nr. 2 din 8 februarie 2011, § 4, Curtea a reținut că „în sens constituţional, vacanța funcţiei constituie intervalul de timp în care o funcţie nu este ocupată” și că „în situațiile în care survine vacanța funcţiei se instituie interimatul funcţiei, care reprezintă o perioadă de timp în care funcţia vacantă este exercitată de o altă persoană decât titularul funcţiei”. Totodată, potrivit Hotărârii nr. 21 din 16 mai 2000, Curtea a notat că norma constituţională nu creează impedimente pentru ca remanierile guvernamentale să fie efectuate de către şeful statului şi în cazul în care Guvernul şi-a prezentat demisia, aceste remanieri urmând să fie operate la propunerea Primului-ministru interimar. Având în vedere aceste raționamente, Institutul a menţionat că odată cu demisia Prim-ministrului și a Guvernului toate funcțiile din echipa guvernamentală devin vacante și pot fi exercitate de alte persoane decât titularul funcției. Remanierile în echipa guvernamentală se efectuează de către Președintele Republicii la propunerea Prim-ministrului interimar.

În opinia prezentată de Facultatea de Drept a Universității de Stat din Moldova se menționează că Guvernul reprezintă o instituție etatică colectivă autonomă în cadrul puterii executive, care are legitimitate constituțională, confirmată prin votul de încredere acordat de Parlament. În baza votului de încredere acordat, Președintele Republicii numește Guvernul, iar ultimul își exercită atribuțiile din ziua depunerii jurământului de către toți membrii în fața Președintelui. Anume aceste dimensiuni conferă putere juridică plenipotențială atât activității, cât și actelor Guvernului în procesul exercitării puterii executive. Dacă Prim-ministrul demisionează, conform articolului 101 alin. (3) din Constituție, demisionează întreg Guvernul. În acest caz, Guvernul îndeplinește numai funcții care țin de administrarea treburilor publice. În asemenea circumstanțe, acordarea împuternicirilor suplimentare atât Prim-ministrului interimar, cât și Guvernului în demisie contravine articolelor 96 și 98 din Constituție și lipsește de forță juridică constituțională atât activitatea Guvernului, cât și actele acestuia, cu excepția funcțiilor de administrare a treburilor publice. În concluzie, Facultatea de Drept a Universității de Stat din Moldova consideră că dispozițiile contestate sunt constituționale.

În opinia prezentată de Academia de Administrare Publică se menționează că textul articolului 103 alin. (2) din Constituție abordează în mod superficial atribuțiile unui guvern demisionar sau în privința căruia a fost exprimat votul de neîncredere. O soluție mai bună ar fi dacă Parlamentul ar modifica Constituția și va reglementa „specificul activității Guvernului în situații de demisie sau în privința căruia a fost exprimat un vot de neîncredere”. Academia face trimitere la Hotărârea Curții Constituționale nr. 7 din 18 mai 2013, § 121, în care Curtea a notat că „logica internă a parlamentarismului constă în faptul că libertatea de activitate a Guvernului trebuie să fie proporţională încrederii de care de bucură acesta în cadrul Parlamentului. Extrapolând, se poate deduce că reducerea competenţelor Guvernului demisionar este proporţională ostilităţii Parlamentului. Or, este evident că votul de neîncredere, exprimat de Parlament prin moțiunea de cenzură, este o consecinţă a refuzului Parlamentului de a accepta activitatea plenară a Guvernului. Astfel, este evident că demisia voluntară a Guvernului amputează mai puține puteri decât demisia ce urmează în cazul exprimării neîncrederii de către Parlament. În consecinţă, marja de manevră a Guvernului demisionat după votul de neîncredere exprimat depinde de natura crizei care a determinat demiterea, urmând ca activitatea Guvernului demisionat după votul de neîncredere exprimat de către Parlament să fie limitată la maximum”. Academia menționează că legislația națională nu face o deosebire între regimul juridic de activitate a unui guvern demisionar și a unui guvern demis prin moțiune de cenzură. Respectiv, ține de competența Parlamentului să reglementeze aceste aspecte. În concluzie, Academia consideră că dispozițiile contestate sunt constituționale. C. Aprecierea Curții Jurisprudența Curții în domeniul competențelor Guvernului al cărui mandat a încetat

Potrivit articolului 103 alin. (1) din Constituție, Guvernul îşi exercită mandatul până la data validării alegerilor pentru un nou Parlament. Alineatul (2) al aceluiași articol prevede că în cazul exprimării votului de neîncredere de către Parlament, al demisiei Prim-ministrului sau în cazul alineatului (1), Guvernul îndeplineşte numai funcțiile de administrare a treburilor publice, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern.

Curtea observă că esența acestei cauze constă în eventuala limitare disproporționată a competențelor Guvernului al cărui mandat a încetat prin interdicția de a numi, de a propune pentru numire sau de a elibera din funcție persoanele cu funcţie de demnitate publică (altele decât miniștrii) sau funcționari publici, stabilită de dispozițiile contestate. Pentru a răspunde la această chestiune, Curtea trebuie să interpreteze noțiunea de „administrare a treburilor publice” așa cum a fost stabilită la articolul 103 alin. (2) din Constituție.

În jurisprudența sa, Curtea a interpretat întinderea acestei noțiuni. Astfel, în Hotărârea nr. 48 din 1 octombrie 1999, Curtea a analizat dacă Hotărârea și Dispoziția Guvernului al cărui mandat a încetat de a stabili măsuri urgente pentru lichidarea consecințelor alunecărilor de teren din raionul Teleneşti, de a-i acorda Ministerului Agriculturii şi Industriei Prelucrătoare calitatea de beneficiar general pentru elaborarea schemei de protecţie împotriva inundațiilor a localităților din Republica Moldova şi de a delega Institutului „Acvaproiect” sarcina de a finaliza lucrările de proiectare a schemei nominalizate se încadrează în noțiunea de „administrare a treburilor publice” stabilită de articolul 103 alin. (2) din Constituție. În această cauză, Curtea a reținut că Guvernul poate administra treburile publice prin emiterea actelor juridice cu caracter general obligatoriu în cazurile în care acestea ţin de asigurarea securităţii interne şi externe a statului, menţinerea stării de legalitate, a stabilităţii sociale, economice şi politice şi evitarea efectelor fenomenelor naturale şi faptelor imprevizibile care prezintă un pericol public. Analizând natura actelor contestate, Curtea a ajuns la concluzia că ele se încadrează în noţiunea de „administrare a treburilor publice” stabilită de articolul 103 alin. (2) din Constituție.

De asemenea, în Hotărârea nr. 21 din 16 mai 2000, Curtea a analizat dacă Hotărârea Guvernului al cărui mandat a încetat de a abroga Hotărârea Guvernului plenipotențiar cu privire la contorizarea apei şi energiei termice consumate de populație, instituţii publice şi agenți economici nr. 337 din 25 mai 1995 se încadrează în noțiunea de „administrare a treburilor publice” stabilită de articolul 103 alin. (2) din Constituție. Curtea a reținut că la îndeplinirea funcţiilor de administrare a treburilor publice, Guvernul poate emite numai acte cu caracter general obligatoriu necesare pentru conducerea generală a administraţiei publice. De asemenea, Curtea a menționat că din dispoziţiile constituţionale şi Legea cu privire la Guvern rezultă că în perioada demisiei Guvernul este limitat numai în dreptul său de asigurare a realizării politicii externe şi de iniţiativă legislativă, deoarece aceste domenii implică elaborarea şi aprobarea unor noi programe de activitate. Cât priveşte obligația Guvernului de a asigura transpunerea în viaţă a legilor, indiferent de domeniul reglementat de acestea, exercitarea prin aceasta a funcţiilor de conducere generală şi control asupra activităţii organelor centrale de specialitate, realizarea programelor de dezvoltare economică şi socială a ţării, asigurarea securităţii statului şi a cetăţenilor ei etc., Curtea a reținut că acestea nu pot fi supuse unor limitări pentru perioada în care Guvernul rămâne demis. Curtea a reținut că Hotărârea contestată era necesară pentru a pune în aplicare noua Lege cu privire la apa potabilă nr. 272 din 10 februarie 1999 și Legea cu privire la energetică nr. 1525 din 19 februarie 1998. Legile în discuție obligau Guvernul să pună în acord actele sale normative cu prevederile legilor noi. Prin urmare, Curtea a notat că Hotărârea contestată a contribuit la menţinerea stării de legalitate și a stabilității sociale şi economice a țării.

În Hotărârea nr. 7 din 18 mai 2013, Curtea a reținut că un Guvern demisionar continuă să administreze treburile publice în așteptarea unui nou Guvern, care să fie plenipotențiar. Administrarea treburilor publice se referă la deciziile zilnice, curente ale Guvernului, care sunt necesare funcționării neîntrerupte a serviciului public. Această activitate se reduce la așteptarea finalizării negocierilor pentru formarea unei noi echipe guvernamentale, la evitarea unei lipse totale a puterii executive, care este una operativă şi vitală pentru necesitățile societății. În acest sens, administrarea treburilor publice de către un Guvern demisionar vizează trei categorii: (1) treburile curente, care îi permit statului să funcționeze; (2) treburile în curs, care au fost inițiate atunci când Guvernul avea competențe depline şi care trebuie finalizate; (3) treburile urgente, care trebuie soluționate în mod imperativ pentru a se evita pericole foarte grave pentru stat şi cetăţeni, pentru viaţa economică şi socială. A fortiori , Guvernul care administrează treburile publice nu poate să-şi asume inițiative politice importante în privinţa unor chestiuni care au provocat dificultăți înainte de demisia sa sau au determinat în final această demisie. Sunt excluse, în special, deciziile care ar putea obliga ulterior durabil viitorul Guvern. În această ordine de idei şi în conformitate cu practica altor state în situaţii similare, spre exemplu, un Guvern demisionar poate pregăti proiectul bugetului anual, însă acesta nu ar trebui prezentat Parlamentului pentru adoptare decât de un Guvern plenipotențiar, care va avea responsabilitatea de a-l executa. La modul practic, funcţiile constituţionale de administrare a treburilor publice nu pot fi definite exhaustiv, astfel încât analiza privind constituționalitatea acţiunilor din această perioadă a Guvernului interimar trebuie făcută în contextul cazurilor particulare. În fine, Curtea a reținut că acordarea unor atribuţii excesive unui Guvern demisionar constituie un pericol evident pentru exerciţiul democraţiei ( ibidem , §§ 111-114, 117-118).

În Decizia de inadmisibilitate nr. 66 din 25 aprilie 2019, Curtea a reținut că textul articolului 103 alin. (2) din Constituție nu definește conceptul de „administrare a treburilor publice” şi nici nu întrevede eventualitatea unor crize politice. Interpretând acest text din perspectiva temporală, Curtea a subliniat că acesta se referă la perioadele scurte cuprinse între data validării alegerilor pentru un nou Parlament şi depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, în situaţii de normalitate, nu de criză politică. Curtea a notat că limitarea activităţii guvernamentale a guvernului al cărui mandat a încetat la funcţiile de administrare a treburilor publice poate opera doar pentru perioade scurte, în care există o majoritate parlamentară ce poate acorda votul de încredere unui Guvern nou care să-şi exercite toate atribuţiile, în beneficiul cetăţenilor şi al societăţii. Curtea a observat că majoritatea democraţiilor parlamentare au dezvoltat convenţii explicite care să ghideze acţiunile guvernelor interimare. Altfel spus, conţinutul conceptului de „administrare a treburilor publice” din Constituţie ar trebui dezvoltat printr-o convenţie caretaker . Curtea a menționat că există două situaţii de interimat guvernamental: (1) situaţia firească, în care există o majoritate parlamentară care poate asigura votul de încredere pentru un guvern nou, iar interimatul ar dura o perioadă scurtă, şi (2) situaţia de criză politică, în care interimatul guvernului se poate prelungi pentru o perioadă mai mare. Cu privire la prima situaţie, guvernele interimare au, de regulă, competenţe depline, însă nu ar trebui să implementeze iniţiative de politici publice cu un impact major. Acest fapt presupune, în principal, că chestiunile importante de politică publică ce nu reclamă decizii imediate ar trebui lăsate în sarcina guvernului nou. Cu privire la cea de-a doua situaţie, în care perioada interimatului este prelungită, intervin excepţiile în care Guvernul ar trebui să aibă competențe suficiente pentru a face față situațiilor de criză. Totuși, Curtea a reținut acest fapt, cu trimitere la practica altor state, sub rezerva existenței unor convenții caretaker implementate doar prin acordul comun al actorilor politici din Parlament și un Guvern interimar existent ( ibidem , §§ 36-42).

Analizând întinderea noțiunii de „administrare a treburilor publice”, așa cum aceasta a fost interpretată în jurisprudența sa, Curtea relevă că Guvernul al cărui mandat a încetat: (i) poate să emită acte cu caracter general obligatoriu necesare pentru conducerea generală a administraţiei publice (a se vedea HCC nr. 21 din 16 mai 2000, § 2); (ii) trebuie să asigure transpunerea în viaţă a legilor, să exercite funcţiile de conducere generală şi de control asupra activităţii organelor centrale de specialitate, să realizeze programele de dezvoltare economică şi socială a ţării, să asigure securitatea statului şi a cetăţenilor ei etc. (a se vedea HCC nr. 21 din 16 mai 2000, § 2, și HCC nr. 7 din 18 mai 2013, § 124); (iii) poate soluționa treburile cotidiene, care îi permit statului să funcţioneze (a se vedea HCC nr. 7 din 18 mai 2013, § 113); (iv) poate soluționa treburile în curs, care au fost inițiate de Guvernul plenipotențiar şi trebuie finalizate (a se vedea HCC nr. 7 din 18 mai 2013, § 113); (v) trebuie să soluționeze treburile urgente pentru a evita pericole foarte grave pentru stat şi cetăţeni, pentru viaţa economică şi socială (a se vedea HCC nr. 7 din 18 mai 2013, § 113); (vi) nu poate să-şi asume iniţiative politice importante în privinţa unor chestiuni care au provocat dificultăți înainte de demisia sa sau au determinat în final această demisie (a se vedea HCC nr. 7 din 18 mai 2013, § 114); (vii) nu poate să ia decizii care ar putea ulterior angaja durabil linia politică a viitorului Guvern (a se vedea HCC nr. 7 din 18 mai 2013, § 114); (viii) nu poate numi în funcție funcționari publici, iniția reforme şi a întreprinde alte acţiuni importante (a se vedea HCC nr. 7 din 18 mai 2013, § 120). Testul Curții

În această cauză, Curtea consideră necesar să-și clarifice jurisprudența anterioară în domeniul competențelor Guvernului al cărui mandat a încetat. Astfel, dacă jurisprudența anterioară a Curții stabilește care acțiuni pot fi întreprinse de un Guvern al cărui mandat a încetat, prin această Hotărâre Curtea a elaborat un test care urmărește să clarifice limitele de competență ale unui asemenea Guvern. Testul în discuție îi va permite unui Guvern al cărui mandat a încetat să aprecieze dacă măsurile pe care le consideră necesare se încadrează în exigențele stabilite de articolul 103 alin. (2) din Constituție.

Curtea reține că problema competențelor Guvernului al cărui mandat a încetat scoate în evidență o tensiune între două principii concurente: pe de o parte, principiul legitimității politice a Guvernului al cărui mandat a încetat, iar pe de altă parte, principiul necesității administrării treburilor publice.

Primul principiu are în vedere absența legitimității politice a Guvernului al cărui mandat a încetat în raport cu legitimitatea politică a unui Guvern cu puteri depline bazate pe încrederea acordată acestuia de Parlament. Legitimitatea politică produce un efect în privința competențelor Guvernului al cărui mandat a încetat. Astfel, Constituția stabilește că acest Guvern „îndeplineşte numai funcţiile de administrare a treburilor publice” [articolul 103 alin. (2) din Constituție].

Cel de-al doilea principiu, i.e. principiul necesității, se bazează pe faptul că lipsa legitimității politice nu trebuie să împiedice un Guvern al cărui mandat a încetat să adopte măsuri urgente și necesare pentru societate. De altfel, în cazul neadoptării măsurilor în discuție, interesul public și interesele particularilor pot fi periclitate, uneori cu efecte negative pentru exercițiul drepturilor fundamentale. Curtea reține că cele două principii au o pondere egală.

Pentru a stabili un echilibru corect între principiul legitimității politice a Guvernului al cărui mandat a încetat și principiul necesității, Curtea a instituit un test care permite punerea în balanță a principiului legitimității politice a Guvernului al cărui mandat a încetat și a principiului necesității. El se bazează pe jurisprudenţa Curții (a se vedea §§ 40-43 supra ) și presupune verificarea următoarelor chestiuni: (i) necesitatea măsurilor adoptate de un Guvern al cărui mandat a încetat; (ii) repercusiunile măsurilor adoptate de un Guvern al cărui mandat a încetat asupra competențelor următorului Guvern cu puteri depline; (iii) dacă următorul Guvern cu puteri depline poate anula măsura adoptată de Guvernul al cărui mandat a încetat.

La instituirea acestui test, Curtea a avut în vedere inclusiv jurisprudența Tribunalului Constituțional al Portugaliei în materia competențelor unui guvern al cărui mandat a încetat (a se vedea Hotărârea nr. 56/84 din 9 august 1984 și Hotărârea nr. 65/2002 din 8 februarie 2002).

Prima etapă a testului, în care se stabilește caracterul stringent al necesității măsurii, rezultă din interpretarea teleologică a textului „îndeplineşte numai funcţiile de administrare a treburilor publice” de la articolul 103 alin. (2) din Constituție. Este adevărat că alineatul (2) al articolului 103 din Constituție utilizează sintagma „administrare a treburilor publice” pentru a determina competența Guvernului al cărui mandat a încetat. Dacă la interpretarea acestei sintagme Curtea ar pune un accent decisiv pe caracterul limitat al competențelor Guvernului al cărui mandat a încetat, pe lipsa legitimității politice și ar restrânge competențele acestuia la soluționarea treburilor cotidiene, interpretarea în discuție ar putea conduce la situații absurde în care un Guvern al cărui mandat a încetat nu ar putea reacționa în situații de urgență, care impun adoptarea unor decizii imediate.

Pe de altă parte, Curtea observă că cerința necesității rezultă în mod implicit din textul „îndeplineşte numai funcţiile de administrare a treburilor publice” de la articolul 103 alin. (2) din Constituție. În contextul în care din definiția constituțională a sferei de competență a Guvernului al cărui mandat a încetat nu rezultă nicio limitare referitoare la natura măsurilor care pot fi adoptate, interpretarea teleologică a acestei definiții presupune că acest Guvern poate să se conducă de criteriul necesității, adică să adopte doar acele măsuri care u