Hotărâre nr. 16 din 03.10.2023

La originea cauzei se află o sesizare depusă la Curtea Constituțională pe 26 septembrie 2023, pe baza articolelor 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de către dna Marina Tauber, dl Vadim Fotescu, dl Petru Jardan, dna Reghina Apostolova și dl Denis Ulanov, deputați în Parlamentul Republicii Moldova.

Autorii sesizării îi solicită Curții să verifice constituționalitatea articolului 16 alin. (2) lit. e) din Codul electoral.

În procesul soluționării sesizării, Curtea Constituțională a solicitat opiniile Guvernului și Parlamentului.

La ședința publică a Curții au fost prezenți dna Marina Tauber, dl Vadim Fotescu și dna Reghina Apostolova, deputați în Parlament, autori ai sesizării, precum și dnii avocați Vadim Banaru, Aureliu Colenco, Denis Calaida, Cristian Bizian și Brazil Shaul David (asistat de dna translatoare Victoria Cravcenco). Parlamentul a fost reprezentat de dl Valeriu Kuciuk. Guvernul a fost reprezentat de dl Eduard Serbenco.

Prevederile relevante ale Codului electoral, adoptat prin Legea nr. 325 din 8 decembrie 2022, sunt următoarele: Articolul 16 Restricţii privind exercitarea drepturilor electorale „[…] (2) Nu pot fi alese : a) persoanele care îndeplinesc serviciul militar în termen; b) persoanele prevăzute la alin.(1); c) persoanele care sunt condamnate la închisoare (privaţiune de libertate) prin hotărâre judecătorească definitivă, precum şi persoanele care au antecedente penale nestinse pentru infracţiuni săvârşite cu intenţie. Organele electorale sunt informate despre existenţa antecedentelor penale de către organele Ministerului Afacerilor Interne şi/sau de către Autoritatea Naţională de Integritate; d) persoanele private de dreptul de a ocupa funcţii de răspundere prin hotărâre judecătorească definitivă. Organele electorale sunt informate despre existenţa interdicţiei de către Ministerul Justiţiei, Autoritatea Naţională de Integritate şi/sau de către Ministerul Afacerilor Interne; e) persoanele care, la data pronunţării hotărârii Curţii Constituţionale privind declararea neconstituţionalităţii unui partid politic, deţineau calitatea de membru al organului executiv al partidului politic declarat neconstituţional, precum şi persoanele care ocupau funcţii elective din partea partidului politic declarat neconstituţional, pe o perioadă de 5 ani de la data pronunţării hotărârii Curţii Constituţionale . […]”. ÎN DREPT I. Argumentele autorilor sesizării

Autorii sesizării menționează că dispozițiile contestate au fost adoptate cu încălcarea procedurii parlamentare. În acest sens, autorii notează că proiectul de lege a fost înregistrat la 10 iulie 2023, iar la doar patru zile de la înregistrarea sa, a fost votat în prima lectură fără o dezbatere efectivă, fără vreo avizare și o expertizare a proiectului, contrar principiului transparenței procesului decizional. Deși legislatorul a organizat consultări publice la 18 și 19 iulie 2023, autorii consideră că acestea au avut un caracter formal, deoarece au participat foarte puțini actori relevanți. În cadrul consultărilor, proiectul de lege a fost criticat, menționându-se că acesta afectează dreptul constituțional de a fi ales. Legislatorul nu a avut în vedere criticile formulate cu privire la textul proiectului și l-a votat în lectură finală în 31 iulie 2023. Autorii susțin că după votarea proiectului în prima lectură, durata interdicției de a candida la alegeri a fost majorată de la trei ani la cinci ani, fără nicio motivare.

De asemenea, dispoziția contestată a fost adoptată cu doar câteva zile înainte de începerea perioadei electorale pentru alegerile locale generale din 5 noiembrie 2023, contrar Codului bunelor practici în materie electorală, adoptat de Comisia de la Veneția în 2002, care nu recomandă modificarea legislației electorale cu un an înainte de alegeri.

Autorii consideră că interdicția contestată excede considerentelor și interdicțiilor stabilite de Curtea Constituțională prin Hotărârea nr. 10 din 19 iulie 2023, în contextul controlului constituționalității Partidului Politic „Șor”.

Potrivit autorilor, domeniul de aplicare a interdicției contestate este foarte larg și nu este individualizată de un tribunal independent, nu are în vedere faptele concrete comise de eventualul candidat și nu este aplicată pe baza unei proceduri care asigură dreptul la un proces echitabil. În acest sens, autorii sesizării fac trimitere la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în materia restricționării exercițiului dreptului de a candida la o funcție electivă și la standardele aplicabile și notează că dispozițiile contestate contravin dreptului de a fi ales, garantat de articolul 38 din Constituție.

Autorii consideră că interdicția contestată nu afectează doar exercițiul dreptului de a fi ales, ci și dreptul la asociere, de vreme ce le interzice candidaților să se asocieze în alte partide, garantat de articolul 41 din Constituție.

Mai mult, autorii susțin că interdicția contestată este discriminatorie. În acest sens, autorii compară situația unui candidat care nu a contribuit la acțiunile pentru care partidul a fost declarat neconstituțional cu situația unui candidat dintr-un alt partid care nu a fost declarat neconstituțional. Deși declararea neconstituționalității partidului nu are nicio legătură cu candidatul din acel partid, interdicția contestată îl tratează de o manieră diferită față de celălalt candidat doar pentru că a fost membru al partidului. În acest sens, autorii notează că interdicția contestată contravine articolului 16 din Constituție.

Autorii mai notează că dispozițiile contestate încalcă prezumția de nevinovăție a candidaților, garantată de articolul 21 din Constituție, deoarece le interzice să candideze la funcții elective, chiar dacă nicio instanță de judecată nu a constatat, printr-o sentință definitivă, că aceștia au contribuit la acțiunile pentru care partidul a fost declarat neconstituțional.

De asemenea, autorii menționează că neconstituționalitatea Partidului Politic „Șor” a fost constatată până la adoptarea dispozițiilor contestate. Faptul că în prezent legislatorul introduce interdicții noi pentru candidați și are în vedere situații care s-au consumat până la intrarea în vigoare a legii contravine principiului neretroactivității legii, garantat de articolul 22 din Constituție.

Așadar, autorii consideră că dispozițiile literei e) din articolul 16 alin. (2), introduse prin Legea nr. 220 din 31 iulie 2023 în Codul electoral, contravin articolelor 1 alin. (3), 2, 5, 16, 21, 22, 32, 38, 39, 41, 54 din Constituție. II. Argumentele autorităților cărora le-a fost solicitată și care și-au prezentat opinia

În opinia prezentată de Parlament se menționează că sesizarea nr. 211a/2023 este depusă repetat de același grup de deputați și având același obiect ca sesizarea nr. 197a/2023, în privința căreia a fost pronunțată Hotărârea nr. 15 din 19 septembrie 2023. În aceste circumstanțe, Parlamentul subliniază că, potrivit prevederilor constituționale și jurisprudenței Curții, prin sesizarea nr. 211a/2023 se contestă hotărârea definitivă și irevocabilă a Curții, fapt care face sesizarea inadmisibilă.

Mai mult, Parlamentul își susține poziția menționată în cadrul examinării sesizării nr. 197a/2023: în calitate de unic for legislativ, Parlamentul este obligat să nu admită acțiunile și inacțiunile care afectează buna desfășurare a procesului electoral și să combată coruperea electorală; încălcarea disciplinei financiare de către Partidul Politic „Șor”, a regulilor de finanțare a campaniilor electorale, confirmată prin hotărâri judecătorești irevocabile, au determinat Parlamentul să adopte reglementări în materia electorală; restricția prevăzută de norma contestată reprezintă o limitare legitimă, care își are sorgintea în considerentele Hotărârii Curții Constituționale nr. 10 din 19 iunie 2023 și în practica judiciară; scoaterea din circuitul legal a Partidului Politic „Șor” are implicații directe asupra restricționării dreptului de a fi ales al persoanelor care, la data pronunțării Hotărârii Curții nr. 10 din 19 iunie 2023, dețineau calitatea de membru executiv al partidului sau erau persoane care ocupau funcții elective din partea acestui partid.

Cu privire la circumstanțele noi menționate în sesizare, Parlamentul susține că circumstanțele faptice referitoare la depunerea cererii de a candida în circumscripția electorală a municipiului Bălți nu țin de competența Curții Constituționale. Prin urmare, Parlamentul menționează că și-a exercitat competența constituțională și a restricționat dreptul de a fi ales în privința exponenților partidului declarat neconstituțional în calitate de măsură necesară și utilă, proporțională și legitimă, în vederea ocrotirii principiilor democratice fundamentale ale statului de drept.

În ședința publică, reprezentantul Guvernului a menționat că-și susține opinia exprimată în cadrul examinării sesizării nr. 197a/2023. Guvernul a reiterat că prevederile contestate de autorii sesizării corespund normelor constituționale și jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului în materia electorală. Dreptul de a candida la alegeri nu este unul absolut, ci poate fi limitat. Măsura în discuție nu este o sancțiune penală și nici nu poate fi asimilată unei sancțiuni penale. Ea este o măsură necesară pentru asigurarea principiilor statului de drept, a transparenței în exercitarea mandatelor reprezentative. Prevederile articolului 16 alin. (2) din Codul electoral au ca scop garantarea exercitării mandatului de deputat în conformitate cu Constituția. Această interdicție este temporară, fiind aplicată pentru o perioadă de cinci ani. De asemenea, reprezentantul Guvernului a făcut trimitere la unele considerente ale Curții Europene a Drepturilor Omului expuse în cauza Ždanoka v. Letonia , 16 martie 2006. III. Aprecierea Curții A. Admisibilitatea

Prin Decizia sa din 28 septembrie 2023, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condițiilor de admisibilitate a unei sesizări stabilite în jurisprudența sa constantă.

Curtea a reținut că în conformitate cu articolele 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, deputații sunt abilitați cu prerogativa sesizării Curții Constituţionale.

În conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, controlul constituționalității legilor, în prezenta cauză a unor prevederi din Legea nr. 220 din 31 iulie 2023, ține de competența Curții Constituționale. Dispoziţiile contestate nu au făcut anterior obiect al controlului de constituționalitate.

Autorul sesizării consideră că dispozițiile contestate contravin articolelor 1 alin. (3) ( preeminența dreptului ), 2 ( suveranitatea și puterea de stat ), 5 ( democrația și pluralismul politic ), 16 ( egalitatea ), 21 ( prezumția nevinovăției ), 22 ( neretroactivitatea legii ), 32 ( libertatea opiniei și a exprimării ), 38 ( dreptul de vot și dreptul de a fi ales ), 39 ( dreptul la administrare ), 41 ( libertatea partidelor și a altor organizații social-politice ) și 54 ( restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți ).

Cu privire la incidența articolelor 1 alin. (3) și 5 din Constituție, autorii sesizării au formulat următoarele critici de neconstituționalitate extrinseci: a) lipsa dezbaterilor parlamentare la adoptarea prevederilor contestate și b) lipsa avizării și a expertizării proiectului de lege adoptat.

Cu titlu preliminar, Curtea reamintește că poate verifica constituţionalitatea unei legi sub aspectul procedural doar dacă la adoptarea sa Parlamentul a afectat un element esenţial al procesului de legiferare, care rezultă expres din Constituţie sau care poate fi dedus în mod clar dintr-un principiu constituţional (a se vedea HCC nr. 14 din 27 aprilie 2021, § 54).

Referitor la criticile bazate pe lipsa dezbaterilor, Curtea a observat că la momentul adoptării prevederilor contestate în prima și în a doua lectură, autorii sesizării, în calitate de deputați din opoziția parlamentară, au decis să nu se prezinte la ședința plenară a Parlamentului. În situații similare, Curtea a reținut că în condițiile neparticipării din proprie voință a deputaților la ședințele parlamentare nu se poate vorbi de îngrădirea dreptului lor de a pune întrebări şi de a lua cuvântul în cadrul ședinței plenare (a se vedea DCC nr. 140 din 16 septembrie 2021, §§ 29-30). Având în vedere această jurisprudență, Curtea a considerat că principiul dezbaterii parlamentare nu este incident în această cauză.

Cu privire la argumentul autorilor că prevederile contestate au fost adoptate fără vreo avizare și expertiză a proiectului, Curtea a reținut că obligația avizării și expertizării amendamentelor legislative care nu afectează domeniile stabilite de articolele 109 și 131 alin. (4) din Constituție nu rezultă din nicio normă constituțională. De altfel, în practica sa recentă, Curtea a respins ca inadmisibile critici similare care priveau omisiunea de a obţine avizele relevante în cazul elaborării proiectelor de lege, menționând că această obligație rezultă din Legea cu privire la actele normative, nu dintr-un principiu constituțional (a se vedea DCC nr. 149 din 30 septembrie 2021, §§ 13 și 47; DCC nr. 43 din 31 martie 2022, §§ 13 și 38-39). Prin urmare, în acest caz, Curtea a respins acest capăt al sesizării.

Cu privire la incidența articolului 2 din Constituție, în jurisprudența sa Curtea a reținut că acest articol comportă un caracter general, reprezintă imperative care stau la baza oricăror reglementări legale şi nu pot constitui repere individuale şi separate (HCC nr. 7 din 4 martie 2021, § 17 și jurisprudența citată acolo).

Cu privire la incidența articolelor 21 și 22 din Constituție, Curtea a reținut că aceste articole sunt aplicabile doar în cazul procedurilor penale (a se vedea DCC nr. 81 din 18 iulie 2023, §§ 22-24; DCC nr. 89 din 25 iulie 2023, § 22). În jurisprudența sa, Curtea Europeană a notat că interdicția de a candida la alegeri nu poate fi echivalată cu o sancțiune penală în sensul articolului 7 din Convenție ( Miniscalco v. Italia , 17 iunie 2021, § 73). Din acest motiv, Curtea nu a constatat incidența acestor norme constituționale în prezenta cauză.

În jurisprudența sa, Curtea Europeană a reținut în mod constant că democrația reprezintă un element fundamental al ordinii publice europene și că drepturile subiective garantate de articolul 3 al Protocolului nr. 1 la Convenție, care include dreptul de a vota și dreptul de a candida la alegeri, sunt cruciale pentru stabilirea și pentru menținerea fundamentelor unei democrații coerente și efective, guvernate de preeminența dreptului ( Karácsony și alții v. Ungaria [MC], 17 mai 2016, § 141; Teslenko și alții v. Federația Rusă , 5 aprilie 2022, § 117; Kalda v. Estonia (nr. 2) , 6 decembrie 2022, §§ 37-38). Deși statele membre la Convenție beneficiază de o marjă de apreciere largă la limitarea exercițiului drepturilor electorale, limitarea nu trebuie să afecteze însăși esența drepturilor și să le priveze de efectivitate. De asemenea, limitarea trebuie să urmărească realizarea unui scop legitim și să utilizeze mijloace care nu sunt disproporționate (a se vedea Selahattin Demirtaş v. Turcia (nr. 2) [MC], 22 decembrie 2020, § 387; Kalda v. Estonia (nr. 2) , 6 decembrie 2022, §§ 39-40).

Astfel, cu privire la incidența articolului 38 din Constituție, Curtea a observat că dispozițiile contestate le interzic să candideze la alegeri persoanelor care, la data pronunțării hotărârii Curții Constituționale privind declararea neconstituționalității unui partid politic, dețineau calitatea de membru al organului executiv al partidului politic declarat neconstituțional, precum și persoanelor care ocupau funcții elective din partea partidului politic declarat neconstituțional, pe o perioadă de 5 ani de la data pronunțării hotărârii Curții Constituționale. Această interdicție reprezintă o ingerință în exercitarea dreptului electoral de a fi ales al persoanelor care fac parte din categoriile de subiecte prevăzute de norma contestată. Așadar, Curtea reține incidența articolelor 38 și 54 din Constituție.

Cu privire la incidența articolelor 16, 32, 39 și 41 din Constituție, Curtea a considerat că argumentele autorilor sunt strâns legate de aspectele care vor fi analizate prin prisma articolului 38 din Constituție și, din acest motiv, ea le va examina împreună.

Pentru a vedea dacă au fost respectate exigențele articolelor 38 și 54 din Constituție, Curtea va analiza dacă interdicția contestată respectă standardul calității legii, dacă urmărește realizarea unui scop legitim și dacă respectă principiul echilibrului corect între interesele concurente. B. Fondul cauzei (i) Principii generale

În conformitate cu articolul 38 alin. (3) din Constituţie, dreptul de a fi aleşi le este garantat cetățenilor Republicii Moldova cu drept de vot, în condiţiile legii.

În jurisprudența sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut că articolul 3 din Protocolul nr. 1 la Convenție consacră un principiu fundamental într-un regim politic cu adevărat democratic şi are o importanță fundamentală în sistemul Convenției. Rolul statului, în calitate de ultim garant al pluralismului, implică adoptarea de măsuri pentru a organiza alegerile democratice în condiţii care asigură libera exprimare a opiniei poporului privind alegerea corpului legislativ ( Özgürlük ve Dayanişma Partisi (Ödp) v. Turcia , 10 mai 2012, § 27; Bakirdzi și E.C. v. Ungaria , 10 noiembrie 2022, § 42).

Drepturile garantate de articolul 3 nu sunt absolute. Există loc de „limitări implicite”, iar statele contractante trebuie să dispună de o marjă largă de apreciere în această materie ( Labita v. Italia [MC], 6 aprilie 2000, § 201; Vito Sante Santoro v. Italia , 1 iulie 2004, § 54). Astfel, dacă dreptul de a candida nu este absolut, limitările implicite care pot face obiectul său nu trebuie să-l reducă până aduc atingere esenței sale şi nici să-l priveze de efectivitatea sa. Astfel de limitări trebuie să fie conforme cu statul de drept şi să fie însoțite de suficiente garanții pentru a evita arbitrariul ( Ofensiva Tinerilor v. România , 15 decembrie 2015, § 52). De asemenea, limitarea trebuie să urmărească realizarea unui scop legitim și să utilizeze mijloace care nu sunt disproporționate ( Kalda v. Estonia (nr. 2) , 6 decembrie 2022, § 40). (ii) Calitatea legii

Așa cum prevede articolul 54 alin. (2) din Constituţie, exercițiul drepturilor şi al libertăților nu poate fi supus altor restrângeri decât celor „prevăzute de lege”. Principiul legalității presupune îndeplinirea standardului calității prevederilor legale aplicabile (a se vedea HCC nr. 9 din 11 aprilie 2023, § 66 și jurisprudența citată acolo).

Potrivit dispozițiilor contestate, nu pot fi alese persoanele care, la data pronunțării hotărârii Curții Constituționale privind declararea neconstituționalității unui partid politic, dețineau calitatea de membru al organului executiv al partidului politic declarat neconstituțional, precum și persoanele care ocupau funcții elective din partea partidului politic declarat neconstituțional, pe o perioadă de 5 ani de la data pronunțării hotărârii Curții Constituționale.

Din textul contestat rezultă că interdicția de a candida la alegeri este aplicabilă față de două categorii de persoane: membrii organului executiv al partidului și persoanele care ocupau funcții elective din partea partidului.

Referitor la prima categorie, Curtea constată că legislația națională prevede că fiecare partid politic este obligat să dispună de foruri de conducere (adunarea generală a membrilor sau a delegaților partidului) și de organe executive. Acestea funcționează atât la nivelul central de conducere a partidului, cât şi la nivelul organizațiilor teritoriale ale acestuia. De asemenea, statutul partidelor politice trebuie să prevadă în mod obligatoriu organele executive ale partidului, procedura de alegere a acestora, modul de activitate şi împuternicirile lor (a se vedea articolele 13 alin. (1) lit. h) și 14 alin. (2) din Legea privind partidele politice nr. 294 din 21 decembrie 2007). Având în vedere aceste reglementări, Curtea nu consideră că ar putea apărea dificultăți la înțelegerea noțiunii „membrii organului executiv al partidului”. Pornind de la caracterul general al textului în discuție, precum şi de la regula de interpretare potrivit căreia unde legea nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă, Curtea ajunge la concluzia că legislatorul i-a avut în vedere atât pe membrii organelor executive centrale, cât și pe membrii organelor executive locale ale partidelor declarate neconstituționale.

Referitor la cea de-a doua categorie, Curtea consideră că textul „persoană care ocupa funcții elective din partea partidului” poate fi înțeles potrivit sensului său obișnuit, și anume că are în vedere funcții care pot fi ocupate prin alegeri: deputați în Parlament, Președintele Republicii Moldova, primari, consilieri din autoritățile publice locale (a se vedea ACC nr. 2 din 27 iulie 2023, § 20).

De asemenea, durata interdicției este clară. Astfel, membrul organului executiv al partidului sau persoana care a ocupat o funcție electivă din partea partidului nu poate candida la alegeri timp de cinci ani de la data pronunțării hotărârii Curții Constituționale prin care a fost declarat neconstituțional partidul în discuție. Prin urmare, dispozițiile contestate corespund exigențelor calității legii. (iii) Existența unui scop legitim și legătura rațională dintre acesta și prevederea contestată

În nota informativă la proiectul de lege[1], legislatorul a notat că interdicția contestată reprezintă un mecanism de prevenție care urmărește să împiedice persoanele care ocupau anumite funcții în partidul declarat neconstituțional să candideze la alegeri. De asemenea, legislatorul a notat că dispozițiile contestate urmăresc să ajusteze legislația națională la considerentele Hotărârii Curții Constituționale nr. 10 din 19 iunie 2023 cu privire la controlul constituționalității Partidului Politic „Șor”.

Potrivit articolului 41 alin. (4) din Constituție, sunt neconstituţionale partidele politice care, prin scopurile ori prin activitatea lor, militează împotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept, a suveranităţii şi independenţei, a integrităţii teritoriale a Republicii Moldova. Deși nimic din Hotărârea Curții Constituționale nr. 10 din 19 iunie 2023 nu sugerează Parlamentului o obligație de a impune măsuri restrictive în privința drepturilor electorale ale membrilor partidului declarat neconstituțional, Curtea admite că dispozițiile contestate urmăresc realizarea mai multor scopuri legitime menționate în articolul 54 alin. (2) din Constituție ( e.g. , protecția securității naţionale, a integrităţii teritoriale, a ordinii publice, a drepturilor, libertăților şi demnității altor persoane) și că există o legătură rațională între aceste scopuri și prevederea contestată. (iv) Existența unui echilibru corect între principiile concurente

În această cauză, autorii sesizării consideră că interdicția de a candida are un caracter general și nu permite o aplicare individualizată. Curtea reține că, în Avizul consultativ din 8 aprilie 2022 pentru Curtea Administrativă Supremă a Lituaniei , Curtea Europeană a Drepturilor Omului a notat că la aprecierea proporționalității unei măsuri generale care restricționează exercițiul dreptului de a candida pentru ocuparea unei funcții elective trebuie analizate următoarele chestiuni: dacă durata restricției este limitată în timp sau dacă există posibilitatea de a solicita reexaminarea acesteia; dacă restricția se aplică pe baza unor criterii obiective; dacă procedura de aplicare a restricției este însoțită de suficiente garanții apte să asigure protecția împotriva arbitrariului (a se vedea §§ 90-96 din Aviz). a) Dacă durata restricției este limitată în timp sau dacă există posibilitatea de a solicita reexaminarea acesteia

Curtea observă că legislatorul are o marjă discreționară largă la reglementarea dreptului de a candida la alegeri. Legislatorul poate reglementa statutul parlamentarilor în funcție de factorii istorici și politici specifici statului. Totuși, chiar dacă unele considerente legitime pot justifica restricțiile privind dreptul de a candida la alegeri, asemenea restricții pot deveni incompatibile cu dreptul de a fi ales atunci când sunt aplicate mult timp după ce amenințarea la adresa democrației care a justificat aplicarea lor a încetat să mai fie relevantă, având în vedere stabilitatea mai mare de care se bucură statul în discuție, de exemplu, din cauza integrării sale europene depline. Astfel, odată cu trecerea timpului, restricțiile generale ale exercițiului drepturilor electorale devin mai greu de justificat, impunând astfel o individualizare a măsurilor restrictive (a se vedea Ždanoka v. Letonia [MC], 16 martie 2006, § 135; Ādamsons v. Letonia , 24 iunie 2008, § 125).

De asemenea, potrivit Curții Europene, ponderea care trebuie acordată existenței unui termen limită și posibilității de a solicita reexaminarea interdicției nu presupune că aceste două elemente trebuie neapărat combinate (a se vedea § 92 din Avizul consultativ din 8 aprilie 2022).

În această cauză, Curtea observă că interdicția de a candida este limitată în timp. Persoanele care intră sub incidența acesteia nu au dreptul să candideze la funcții elective timp de cinci ani de la pronunțarea hotărârii Curții Constituționale cu privire la declararea neconstituționalității partidului din care făceau parte.

Referitor la argumentul autorilor că legislatorul nu a motivat majorarea duratei interdicției de la trei ani la cinci ani, Curtea notează că competenţa Parlamentului de a stabili durata unei interdicții nu este una nelimitată. Pentru că această măsură implică limitări substanțiale ale dreptului constituțional de a candida la alegeri, Curtea reţine că Parlamentul trebuie să aducă motive convingătoare atunci când stabilește durata unei interdicții, precum și atunci când decide să majoreze durata acesteia. Parlamentul trebuie să justifice în ce măsură durata interdicției stabilite este aptă să urmărească scopurile legitime ale acesteia.

Această obligație a Parlamentului rezultă din obligaţia constituțională generală a autorităților de a-şi motiva propriile decizii, care poate fi dedusă din articolul 54 din Constituţie şi din standardele constituționalismului european, dictate de cultura justificării, în care fiecare exercițiu al puterii trebuie justificat (a se vedea, mutatis mutandis , HCC nr. 15 din 28 aprilie 2021, § 42).

De exemplu, în cauza Ādamsons v. Letonia , 24 iunie 2008, § 131, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat încălcarea dreptului de a candida, garantat de articolul 3 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană, din cauza faptului că Parlamentul leton a prelungit, fără niciun motiv, durata interdicției de a candida la funcții elective, de la 10 ani la 20 de ani, aplicabilă persoanelor în privința cărora autoritățile au constatat că au colaborat cu Comitetul Securității Statului al Uniunii Sovietice (KGB). În acel caz, Curtea Europeană a notat că prelungirea duratei interdicției fără a explica motivele unei astfel de prelungiri a fost vădit arbitrară.

În această cauză, Curtea observă că în versiunea inițială a proiectului de lege din 10 iulie 2023,[2] prin care a fost introdusă norma contestată, autorii proiectului au stabilit că interdicția se va aplica pentru o perioadă de trei ani de la data pronunțării Hotărârii Curții Constituționale. Această durată a interdicției a fost votată în prima lectură pe 14 iulie 2023. Totuși, la 31 iulie 2023, doi deputați din Parlament au înregistrat amendamente în care au propus majorarea duratei interdicției de la trei ani la cinci ani. Aceste amendamente nu a fost însoțite de vreo motivare. În aceeași zi, Comisia juridică, numiri și imunități a acceptat modificarea propusă[3] și a întocmit un raport asupra proiectului de lege, pe care l-a prezentat plenului Parlamentului. În aceeași zi, proiectul de lege, care includea deja majorarea duratei interdicției, a fost votat în a doua lectură.

Astfel, Curtea constată că legislatorul a majorat durata interdicției contestate în lipsa unei justificări obiective. b) Dacă restricția se aplică pe baza unor criterii obiective

În jurisprudența sa, Curtea Europeană a notat că articolul 3 din Protocolul nr. 1 la Convenție nu exclude situațiile în care domeniul de aplicare și condițiile unei măsuri restrictive pot fi stabilite în detaliu de către legislator, lăsându-le instanțelor de drept comun sarcina de a verifica dacă o anumită persoană aparține categoriei sau grupului reglementat de legea în discuție ( Ždanoka v. Letonia , § 125).

În acest context, Curtea reține că trebuie făcută o distincție clară între partidul politic care a fost declarat neconstituțional și drepturile membrilor acestui partid. Interzicerea partidului nu este de natură să afecteze în mod direct drepturile fundamentale ale tuturor acestor cetățeni. Astfel, restricțiile trebuie să se bazeze pe criterii obiective care să aibă în vedere rolul jucat de candidat la acțiunile pentru care partidul politic din care făcea parte a fost declarat neconstituțional.

De exemplu, în cauza Ždanoka v. Letonia [MC], Partidul Comunist leton, în care reclamanta ocupa o funcție de conducere, a fost declarat neconstituțional pentru că a participat la organizarea unei lovituri de stat, după declararea independenţei Letoniei. La patru ani de la interzicerea partidului, a fost adoptată o lege care le interzicea persoanelor să candideze la alegeri dacă autoritățile au stabilit, printr-o hotărâre judecătorească definitivă, că au participat activ la organizarea loviturii de stat. Reclamanta a solicitat să fie înregistrată în calitate de candidat la alegerile parlamentare, însă cererea i-a fost respinsă pentru că anterior autoritățile au constatat, într-o procedură judiciară separată finalizată, că a participat activ la lovitura de stat organizată de Partidul Comunist leton. În acel caz, Curtea Europeană nu a constatat încălcarea dreptului de a candida la alegeri, deoarece restricția îi privea doar pe cei care „au participat activ” la activitățile partidului la momentul faptelor. Curtea a reținut că acest fapt confirmă că legiuitorul a făcut distincția clară între diferitele forme de implicare în activitatea partidului a foștilor săi membri. De asemenea, legea le permitea persoanelor afectate să pună în discuție, în fața unui tribunal, încadrarea lor în categoriile de persoane definite de legislator. Curtea Europeană a considerat că legea era clară și precisă în definirea categoriei de persoane care cad sub incidența ei și, de asemenea, era suficient de flexibilă pentru a le permite instanțelor de drept comun să examineze dacă o anumită persoană aparținea sau nu acestei categorii. În concluzie, Curtea a reținut că legea în discuție avea un grad suficient de individualizare, așa cum îl impune articolul 3 din Protocolul nr. 1 (a se vedea §§ 126-128).

De asemenea, în cauza Etxeberria și alții v. Spania , 30 iunie 2009, cererile reclamanților de a participa la alegeri au fost anulate prin hotărâri judecătorești definitive, pentru că autoritățile au constatat că reclamanții au continuat activitățile partidelor politice declarate ilegale. Curtea Europeană nu a constatat încălcarea dreptului de a candida la alegeri, de vreme ce legea care permitea anularea înregistrării le putea fi aplicată doar candidaților care au legături puternice și dovedite cu partidele politice declarate ilegale. Curtea a observat că autoritățile au luat deciziile de excludere a candidaturilor pe o bază individuală și instanțele interne au constatat fără echivoc o legătură cu partidele politice declarate ilegale după o audiere în timpul căreia grupurile au putut formula observații (a se vedea §§ 52-56).

Pe de altă parte, în cauza Sadak și alții v. Turcia (nr. 2) , 11 iunie 2002, Curtea Europeană a constatat încălcarea dreptului de a exercita mandatul de deputat, deoarece legislația națională prevedea un sistem de anulare automată a mandatului parlamentar în cazul declarării neconstituționalității partidului și că acest mecanism nu avea în vedere activitățile politice personale ale reclamanților. Curtea a notat că severitatea acestei măsuri a fost extremă, de vreme ce i-a împiedicat pe reclamanți să se implice în activitățile lor politice și să-și continue mandatul. În concluzie, Curtea Europeană a reținut că întreruperea mandatului reclamanților nu a fost proporțională cu scopul legitim invocat de autorități și că această măsură a fost incompatibilă cu însăși substanța dreptului persoanei de a fi aleasă și de a-și exercita mandatul pe baza articolului 3 din Protocolul nr. 1 și a încălcat puterea suverană a electoratului care i-a ales ca membri ai parlamentului (a se vedea §§ 36-40). Curtea Europeană a ajuns la concluzii similare în cauzele Silay v. Turcia , 5 aprilie 2007, §§ 30-34; Ilicak v. Turcia , 5 aprilie 2007, §§ 33-37; Kavakçi v. Turcia , 5 aprilie 2007, §§ 44-47; Sobaci v. Turcia , 29 noiembrie 2007, §§ 29-33; Partidul pentru o Societate Democratică (DTP) și alții v. Turcia , 12 ianuarie 2016, §§ 122-127.

În această cauză, interdicția de a candida se aplică în funcție de exercitarea unei funcții de către candidați în cadrul partidului declarat neconstituțional, i.e. de membru al organului executiv al partidului sau de persoană care a ocupat o funcție electivă din partea partidului la momentul declarării neconstituționalității partidului. Curtea nu consideră că acest criteriu utilizat de legislator pentru a le interzice persoanelor să candideze este unul obiectiv.

Curtea admite că în cazul în care un partid este declarat neconstituțional, pot exista anumite prezumții cu privire la răspunderea persoanelor care dețineau funcții în cadrul partidului în discuție, mai cu seamă a celor care dețineau funcții de conducere. Totuși, problema se pune dacă asemenea prezumții generale sunt suficiente pentru a le interzice persoanelor care cad sub incidența lor să candideze la alegeri, având în vedere cariera politică a acestora. Curtea observă că legislatorul a limitat domeniul de aplicare a acestei prezumții doar la candidații care dețineau unele funcții la momentul declarării neconstituționalității partidului. Acest fapt presupune intenția legislatorului de a asocia, în mod automat, aceste persoane cu faptele pentru care partidul a fost declarat neconstituțional.

Curtea reține că asemenea prezumții generale, bazate doar pe funcția deținută în partid, nu au în vedere contribuția individuală a candidatului la faptele pentru care partidul a fost declarat neconstituțional. De exemplu, în cazul membrilor organului executiv central al partidului declarat neconstituțional, Curtea recunoaște că această categorie de persoane este implicată în procesul de luare a deciziilor în partid și că în cazul declarării neconstituționalității partidului, legislatorul ar putea avea un interes legitim să le stabilească anumite interdicții, precum interdicția de a candida la alegeri. Totuși, legislatorul trebuie să aibă în vedere că pot exista situații în care unii membri minoritari ai organului executiv central al partidului s-ar putea disocia de acțiunile partidului până la declararea neconstituționalității partidului sau că unii membri ai organului executiv al partidului nu au participat la luarea unor decizii imputate ulterior la declararea neconstituționalității partidului. În aceste situații, norma contestată nu face deosebire între membrii organului executiv al partidului care au participat activ la faptele pentru care partidul a fost declarat neconstituțional, cei care au avut un rol neutru, nesemnificativ sau nu au avut niciun rol și cei care s-au disociat de acțiunile partidului. Această situație este valabilă și în cazul persoanelor care au ocupat funcții elective din partea partidului. Astfel, norma contestată nu permite luarea unor decizii individualizate și consideră că un grup întreg este responsabil, în mod colectiv, de încălcările care au condus la declararea neconstituționalității partidului.

În jurisprudența sa, Curtea Europeană a criticat interdicțiile formulate în termeni absoluți și la modul general, care nu prevăd excepții, fiind aplicate în mod automat. Curtea Europeană a subliniat necesitatea de a „individualiza” restrângerea exercițiului drepturilor electorale și de a ține cont de comportamentul real al indivizilor, mai curând, decât de o amenințare percepută pe care o reprezintă un grup de persoane (a se vedea Kara-Murza v. Federația Rusă , 4 octombrie 2022, §§ 48-50).

Mai mult, Curtea observă că durata interdicției este fixă în cazul ambelor categorii de persoane vizate și nu are în vedere gradul contribuției fiecărei persoane la faptele pentru care partidul a fost declarat neconstituțional. Astfel, persoanelor care au contribuit în mod nesemnificativ la faptele pentru care partidul a fost declarat neconstituțional li se va aplica o interdicție de aceeași durată ca în cazul persoanelor care au contribuit activ sau care au avut un rol determinant la faptele imputate partidului. Curtea reține că această abordare ar putea conduce la aplicarea interdicției în mod disproporționat față de comportamentul candidatului.

Prin urmare, Curtea constată că interdicția contestată nu are la bază criterii obiective, este una generală și nu este sensibilă la circumstanțele particulare. c) Dacă procedura de aplicare a restricției este însoțită de suficiente garanții apte să asigure o protecție împotriva arbitrariului

Curtea reține că procedura care conduce la aplicarea unei asemenea interdicții într-un caz individual trebuie însoțită de suficiente garanții apte să asigure respectarea statului de drept și protecția împotriva arbitrarului. Această procedură trebuie să se desfășoare în fața unei autorități independente care să audieze persoana vizată și să adopte o decizie motivată (a se vedea § 96 din Avizul consultativ al Curții Europene a Drepturilor Omului din 8 aprilie 2022).

Cu titlu preliminar, Curtea reţine că, potrivit pct. 1.1, lit. d) din Codul bunelor practici în materie electorală, privarea de drepturile electorale poate avea loc cu respectarea cumulativă a următoarelor condiții: privarea trebuie să fie prevăzută de lege; principiul proporționalității trebuie să fie respectat; suspendarea drepturilor electorale trebuie să se bazeze pe recunoașterea incapacității mintale sau condamnarea la privațiune de libertate prin hotărâre definitivă a instanței de judecată pentru comiterea unor infracțiuni grave; suspendarea drepturilor politice sau constatarea incapacității mintale poate fi impusă numai prin hotărârea specială a instanței de judecată.

În această cauză, interdicția de a fi ales operează de drept, nefiind necesară o hotărâre a instanței de judecată în acest sens. Per a contrario , în cauza Ždanoka v. Letonia [MC], §§ 37-49, 127, a fost adoptată o lege care le interzicea persoanelor să candideze la alegeri dacă autoritățile au stabilit, printr-o decizie judecătorească definitivă, că acestea au participat activ la organizarea loviturii de stat. Reclamanta a solicitat să fie înregistrată în calitate de candidat la alegerile parlamentare, însă cererea i-a fost refuzată, pentru că anterior autoritățile au constatat, într-o procedură judiciară separată finalizată, că a participat activ la lovitura de stat organizată de Partidul Comunist al Letoniei. De asemenea, în cauza Miniscalco v. Italia , 17 iunie 2021, § 97, Curtea Europeană a constatat că interdicția impusă reclamantului de a candida la alegerile regionale este însoțită de garanții. Mai presus de toate, această interdicție avea drept condiție prealabilă existența unei condamnări penale definitive prevăzute pentru un anumit număr de infracțiuni grave strict definite de lege. Măsura atacată nu se aplica tuturor persoanelor condamnate numai din cauza unei condamnări, ci unei categorii predefinite de persoane și în funcție de natura infracțiunilor comise.

În plus, Curtea observă că procedura de înregistrare a concurenților electorali pentru toate tipurile de alegeri este reglementată de articolul 68 din Codul electoral. Această procedură cuprinde două etape: 1) prezentarea actelor de către candidat și 2) adoptarea deciziei de către organul electoral.

La prima etapă, candidatul trebuie să prezinte, inter alia , declarația pe propria răspundere, prin care să confirme că nu a fost membru al organului executiv al partidului declarat neconstituțional și că nu a ocupat funcții elective din partea partidului (articolul 68 alin. (1) lit. f) din Cod).

La a doua etapă, în termen de șapte zile de la data primirii actelor, organul electoral trebuie să adopte o decizie cu privire la înregistrarea sau refuzul înregistrării candidatului (articolul 68 alin. (5) din Cod).

Curtea observă că procedura de înregistrare a candidaților se desfășoară pe baza actelor prezentate de candidați. În funcție de respectarea cerințelor stabilite de lege, autoritatea electorală fie înregistrează, fie refuză înregistrarea candidaților. Această procedură nu este contradictorie, în care o autoritate a statului să-i solicite organului electoral să refuze înregistrarea candidatului în legătură cu rolul acestuia la comiterea faptelor pentru care partidul din care face parte a fost declarat neconstituțional, iar candidatul să solicite respingerea acestui demers. Această carență le permite organelor electorale să refuze în mod automat înregistrarea candidaților care cad sub incidența interdicției contestate, fără a aprecia în mod individual rolul candidatului la comiterea faptelor pentru care partidul din care face parte a fost declarat neconstituțional. De asemenea, până la adoptarea deciziei de către organul electoral, legea nu-i garantează candidatului dreptul de a fi ascultat, de a prezenta probe și de a fi reprezentat de un avocat.

Potrivit jurisprudenței Curții Europene, nu constituie o încălcare a Convenției Europene dacă deficiențele structurale sau procedurale identificate în cadrul procedurii în fața unei autorități administrative sunt remediate în cadrul controlului ulterior efectuat de o autoritate judiciară care are competență deplină (a se vedea, mutatis mutandis , Čivinskaitė v. Lituania , 15 septembrie 2020, § 114).

Totuși, Curtea observă că în cazul contestării în fața instanței de judecată a refuzului organului electoral de a înregistra candidatul, dispozițiile contestate îi obligă pe judecători să aplice o analiză formalistă, prin care ar trebui să verifice doar apartenența persoanei la cele două categorii de funcții menționate de lege, fiind lipsiți de posibilitatea de a analiza rolul candidaților și contribuția acestora la faptele pentru care partidul a fost declarat neconstituțional. Astfel, chiar dacă candidații ar prezenta probe care ar demonstra că nu au contribuit în niciun fel la faptele în discuție sau chiar că s-au disociat de acțiunile partidului, judecătorii nu ar putea să le aibă în vedere dacă constată că persoana cade sub incidența categoriilor menționate de lege.

Prin urmare, Curtea constată că dispozițiile contestate nu asigură un remediu efectiv împotriva eventualelor decizii ale organelor electorale bazate pe acest motiv de respingere a înregistrării candidaților la alegeri și nu sunt însoțite de suficiente garanții apte să asigure o protecție împotriva arbitrariului.

Așadar, Curtea reține că dispozițiile contestate instituie o măsură disproporționată cu scopul legitim urmărit, contrar articolelor 38 și 54 din Constituție. Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin. (1) lit. a) și 140 din Constituție, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituțională, 6, 61, 62 lit. a) și 68 din Codul jurisdicției constituționale, Curtea Constituțională HOTĂRĂŞTE : 1. Se admite sesizarea depusă de dna Marina Tauber, dl Vadim Fotescu, dl Petru Jardan, dna Reghina Apostolova și dl Denis Ulanov, deputați în Parlamentul Republicii Moldova. 2. Se declară neconstituțional articolul 16 alin. (2) lit. e) din Codul electoral. 3. Prezenta hotărâre