Hotărâre nr. 17 din 23.06.2020

La originea cauzei se află sesizările depuse la Curtea Constituțională pe 23 martie 2020 și pe 4 iunie 2020, în baza articolelor 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicției constituţionale, de către dnii Andrian Candu, Sergiu Sîrbu, Corneliu Padnevici și dna Eleonora Graur și, respectiv, de către dl Chiril Moțpan, deputați în Parlamentul Republicii Moldova.

Autorii sesizării nr. 47a/2020 solicită Curții să verifice constituționalitatea următoarelor prevederi: - Articolul I punctele 2, 3, 4 și 5 din Legea nr. 54 din 17 martie 2020 pentru modificarea Legii nr. 212/2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război; - articolele 20 lit. k), 22 alin. (1) lit. i), 24 lit. g) și 25 lit. j) din Legea nr. 212 din 24 iunie 2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război, și - textul „altor acţiuni necesare” de la Articolul 2 pct. 12) din Hotărârea Parlamentului nr. 55 din 17 martie 2020 privind declararea stării de urgenţă.

Autorul sesizării nr. 88a/2020 solicită Curții să verifice constituționalitatea articolelor 20 lit. k), 22 alin. (1) lit. i), 24 lit. g) și 25 lit. j) din Legea nr. 212 din 24 iunie 2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război.

Autorii sesizărilor consideră că prevederile contestate sunt contrare dispozițiilor articolelor 1 alin. (3), 4, 6, 7, 23, 54, 60, 66, 72, 76, 96 și 102 din Constituție.

Autorii sesizării nr. 47a/2020 i-au solicitat Curții să suspende acțiunea prevederilor contestate. Prin Decizia nr. 36 din 24 martie 2020, Curtea a respins această solicitare.

Prin deciziile Curţii Constituționale din 7 aprilie 2020 și din 9 iunie 2020 sesizările nr. 47a/2020 și nr. 88a/2020 au fost declarate admisibile, fără a se prejudeca fondul cauzei.

Având în vedere identitatea de obiect a sesizărilor depuse, Curtea a dispus, prin decizia din 9 iunie 2020, în conformitate cu prevederile articolului 43 din Codul jurisdicţiei constituţionale, conexarea acestora într-un singur dosar, fiindu-i atribuit nr. 47a/2020.

În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova, Guvernului, Avocatului Poporului, Agentului Guvernamental, Procuraturii Generale, Serviciului de Informații și Securitate, Ministerului Afacerilor Interne, Institutului de Cercetări Juridice, Politice și Sociologice, Centrului de Resurse Juridice din Moldova, Asociației Promo-LEX și Institutului pentru Dezvoltare și Inițiative Sociale „Viitorul”.

În şedinţa publică a Curţii, au fost prezenți deputații în Parlament dl Serghei Sîrbu și dl Chiril Moțpan, autori ai sesizărilor, dl Dumitru Buliga, reprezentant al deputatului Chiril Moțpan, dl Radu Radu, reprezentant al Parlamentului, și dl Dorin Lișman, reprezentant al Guvernului. ÎN FAPT

Pe 17 martie 2020 Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea nr. 54 pentru modificarea Legii nr. 212/2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război. Prin Legea menționată Parlamentul a lărgit spectrul măsurilor aplicabile pe durata stării de urgență.

De asemenea, Parlamentul a stabilit că Comisia pentru Situaţii Excepţionale, Serviciul Protecţiei Civile şi Situaţiilor Excepţionale și Ministerul Afacerilor Interne, pe durata stării de urgență, pot exercita și „alte atribuții necesare” decât cele prevăzute expres în Legea privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război.

După adoptarea Legii nr. 54, în aceeași zi (17 martie 2020), Parlamentul a adoptat Hotărârea nr. 55, prin care a declarat starea de urgenţă pe întreg teritoriul Republicii Moldova în perioada 17 martie – 15 mai 2020 în legătură cu situaţia epidemiologică prin infecția cu COVID-19.

La Articolul 2 din Hotărâre, Parlamentul a stabilit o listă de măsuri care urmează a fi întreprinse de Comisia pentru Situații Excepționale. Punctul 12) din același articol prevede că Comisia pentru Situații Excepționale poate efectua și „alte acţiuni necesare în vederea prevenirii, diminuării şi lichidării consecinţelor pandemiei de coronavirus (COVID-19)”.

Prevederile relevante ale Legii nr. 54 din 17 martie 2020 pentru modificarea Legii nr.212/2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război sunt următoarele: Articolul I – Legea nr. 212/2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2004, nr. 132–137, articolul 696), cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează: „[...] 2. Articolul 20 se completează cu litera k) cu următorul cuprins: “ k) aplicarea altor măsuri necesare .” 3. La articolul 22, alineatul (1) se completează cu litera i) cu următorul cuprins: “ i) exercită alte atribuţii necesare .” 4. Articolul 24 se completează cu litera g) cu următorul cuprins: “ g) exercită alte atribuţii necesare .” 5. Articolul 25 se completează cu litera j) cu următorul cuprins: “ j) exercită alte atribuţii necesare .”

Prevederile relevante ale Legii nr. 212 din 24 iunie 2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război sunt următoarele: Articolul 8 Atribuţiile autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale „(1) Pe durata stării de urgenţă, de asediu sau de război, unele atribuţii ale administraţiei publice centrale şi locale se pun în sarcina organelor competente prevăzute de prezenta lege, în modul stabilit de Guvern. (2) În condiţiile stării de urgenţă, de asediu sau de război, autorităţile administraţiei publice centrale şi locale exercită numai atribuţiile care nu au fost delegate organelor competente menţionate la alin. (1) şi au obligaţia de a acorda sprijin acestora.” Articolul 20 Măsurile aplicabile pe durata stării de urgenţă „Pe durata stării de urgenţă, în funcţie de situaţia concretă, pot fi aplicate următoarele măsuri: […] k) aplicarea altor măsuri necesare .” Articolul 22 Atribuţiile Comisiei pentru Situaţii Excepţionale a Republicii Moldova pe durata stării de urgenţă „(1) Pe durata stării de urgenţă, Comisia pentru Situaţii Excepţionale a Republicii Moldova are următoarele atribuţii:: [...] i) exercită alte atribuţii necesare . (2) Dispoziţiile Comisiei pentru Situaţii Excepţionale a Republicii Moldova sunt executorii pentru conducătorii autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, ai agenţilor economici, ai instituţiilor publice, precum şi pentru cetăţeni.” Articolul 24 Atribuţiile Serviciului Protecţiei Civile şi Situaţiilor Excepţionale pe durata stării de urgenţă „Serviciul Protecţiei Civile şi Situaţiilor Excepţionale are următoarele atribuţii: [...] g) exercită alte atribuţii necesare .” Articolul 25 Atribuţiile Ministerului Afacerilor Interne pe durata stării de urgenţă „Ministerul Afacerilor Interne are următoarele atribuţii: [...] j) exercită alte atribuţii necesare .”

Prevederile relevante ale Hotărârii Parlamentului nr. 55 din 17 martie 2020 privind declararea stării de urgenţă sunt următoarele: „ Articolul 2 – Pe perioada stării de urgenţă, Comisia pentru Situaţii Excepţionale a Republicii Moldova va emite dispoziţii în vederea punerii în executare a următoarelor măsuri: […] 12) efectuarea altor acţiuni necesare în vederea prevenirii, diminuării şi lichidării consecinţelor pandemiei de coronavirus (COVID-19).”

Prevederile relevante ale Codului administrativ, adoptat prin Legea nr. 116 din 19 iulie 2018, sunt următoarele: Articolul 29 Proporţionalitatea „(1) Orice măsură întreprinsă de autorităţile publice prin care se afectează drepturile sau libertăţile prevăzute de lege trebuie să corespundă principiului proporţionalităţii. (2) O măsură întreprinsă de autorităţile publice este proporţională dacă: a) este potrivită pentru atingerea scopului urmărit în temeiul împuternicirii atribuite prin lege; b) este necesară pentru atingerea scopului; c) este rezonabilă. (3) Măsura întreprinsă de autorităţile publice este una rezonabilă dacă ingerinţa produsă prin ea nu este disproporţională în raport cu scopul urmărit.” Articolul 225 Limitele controlului judecătoresc „(1) Instanţa de judecată nu este competentă să se pronunţe asupra oportunităţii unui act administrativ. (2) Verificarea exercitării de către autoritatea publică a dreptului discreţionar se limitează la faptul dacă autoritatea publică: a) şi-a exercitat dreptul discreţionar; b) a luat în considerare toate faptele relevante; c) a respectat limitele legale ale dreptului discreţionar; d) şi-a exercitat dreptul discreţionar conform scopului acordat prin lege. (3) În cazul în care au fost emise acte administrative individuale şi normative referitoare la securitatea naţională a Republicii Moldova, la exercitarea regimului stării excepţionale, la măsurile de urgenţă luate de autorităţile publice în vederea combaterii calamităţilor naturale, a incendiilor, a epidemiilor, a epizootiilor şi a altor fenomene similare, instanţa de judecată poate fi sesizată doar pentru exercitarea controlului următoarelor circumstanţe: a) existenţa situaţiei excepţionale la data la care a fost emis actul; b) competenţa autorităţii publice de a emite actul; c) existenţa interesului public care justifică emiterea actului administrativ; d) imposibilitatea efectivă a autorităţii publice de a emite actul în condiţii obişnuite . (4) Alte limitări ale examinării judiciare în cauzele de contencios administrativ sunt reglementate expres prin legi speciale.”

În Norvegia, competențele autorităților pe durata stării de urgență sunt reglementate prin Legea nr. 7 din 15 decembrie 1950 privind consilierul special în război, pericol de război și condiții similare. Legea în discuție prevede că, în cazul în care Parlamentul nu poate funcționa în mod normal din cauza stării de război, Regele ( i.e. Guvernul) este obligat să adopte toate deciziile necesare pentru a proteja interesele statului (§ 1 din Lege). În același timp, Legea stabilește că deciziile Regelui care sunt de natură legislativă trebuie comunicate fără întârziere Parlamentului (§ 2 din Lege). În cazurile de urgență severe, teoria necesității îi permite Guvernului să-și extindă competențele, în timp ce competențele Parlamentului se reduc.

În Germania, Constituția reglementează expres care competențe pot fi transferate către forțele armate pe durata stării de apărare și care competențe legislative pot fi transferate de la landuri la autoritățile federale. Dacă pericolul depășește teritoriul unui singur land, Guvernul Federal, în măsura în care se impune combaterea pericolului, poate emite instrucțiuni pentru guvernele landurilor (articolul 91 alin. (2) din Constituție). În momentul încuviințării stării de apărare, competențele de conducere a forțelor armate se transferă de la ministerul federal al apărării la cancelarul federal (articolul 115-B din Constituție). Federația are drept de legiferare referitor la starea de apărare, chiar și în ceea ce privește aspectele care intră în sfera de competență legislativă a landurilor (articolul 115-C alin. (1) din Constituție). De asemenea, Constituția prevede că deciziile urgente ale Guvernului Federal trebuie trimise către Bundesrat și prezentate în Bundestag. Acestea din urmă trebuie să examineze decizia guvernului fără întârziere în cadrul unei ședințe comune (articolul 115-D alin. (2) din Constituție). Pe durata stării de urgență externă, în cazul imposibilității întrunirii, competențele legislative ale Bundesrat-ului și ale Bundestag-ului sunt exercitate de către Comisia Mixtă a acestora (articolul 115-E alin. (1) din Constituție).

În Franța, competențele autorităților în situațiile excepționale depind de situația care a fost declarată. În cazul declarării stării de asediu, competențele autorităților sunt reglementate de articolul 36 din Constituție și de Codul apărării. Efectul principal al stării de asediu este că competențele autorităților civile asupra poliției, responsabilitatea pentru ordinea publică, competențele judiciare în cauzele penale și militare, precum și competența de a lărgi atribuțiile poliției sunt transferate către autoritățile militare. Toate celelalte competențe rămân la autoritățile civile. În cazul declarării stării de urgență, competențele autorităților sunt reglementate de Legea nr. 55-385 din 3 aprilie 1955 privind starea de urgență. Prefectul poate stabili restricții asupra libertății circulației. Pe durata stării de urgență competențele autorităților civile nu sunt transferate către autoritățile militare. Al treilea caz se referă la competenţele excepționale ale Președintelui țării, care sunt reglementate de articolul 16 din Constituție. Astfel, în cazul în care instituțiile Republicii, independența națiunii, integritatea teritoriului sau îndeplinirea angajamentelor internaționale sunt amenințate grav și imediat și dacă funcționarea corespunzătoare a autorităților publice constituționale este întreruptă, potrivit Constituției, Președintele Republicii poate lua măsurile impuse de aceste circumstanțe, după consultarea oficială a Prim-ministrului, a președinților Camerelor Parlamentului și a Consiliului Constituțional.

În Ungaria, pe durata stării de criză națională, Constituția prevede că competențele Președintelui Republicii și ale Guvernului, precum și cele delegate de Parlament, se exercită de Consiliul Național de Apărare (articolul 49 alin. (2) din Constituție). Președinția Consiliului este deținută de către Președintele Republicii, iar Președintele Parlamentului, liderii fracțiunilor parlamentare, Prim-ministrul, miniștrii și Șeful Statului Major al Forțelor Naționale de Apărare sunt membri ai Consiliului (articolul 49 alin. (1) din Constituție). Consiliul în discuție adoptă decrete care pot suspenda aplicarea anumitor legi sau pot deroga de la prevederile legilor și poate adopta măsuri extraordinare (articolul 49 alin. (4) din Constituție). În același timp, în cazul unei stări de urgență, măsurile extraordinare stabilite prin lege sunt introduse prin decret de către Președintele Republicii. Prin decretele emise, Președintele țării poate să suspende aplicarea anumitor legi, să deroge de la prevederile acestora și să ia alte măsuri extraordinare (articolul 50 alin. (3) din Constituție). Totodată, Președintele Republicii notifică imediat Președintele Parlamentului cu privire la măsurile extraordinare introduse. În timpul stării de urgență, Parlamentul sau, dacă acesta se află în incapacitate de a acționa, comisia parlamentară care se ocupă de problemele de apărare națională rămâne în sesiune continuă. Parlamentul sau, după caz, comisia parlamentară nominalizată poate suspenda aplicarea măsurilor extraordinare introduse de Președintele Republicii (articolul 50 alin. (4) din Constituție). În plus, conform articolului 53 alin. (1) din Constituție, Guvernul declară stare de pericol și poate introduce măsuri extraordinare stabilite prin lege în cazul unui dezastru natural sau accident industrial care reprezintă un pericol la adresa vieţii sau a proprietăţii ori în vederea diminuării consecinţelor acestuia. În timpul unui pericol, Guvernul poate adopta decrete prin care poate să suspende aplicarea anumitor legi, să deroge de la anumite prevederi ale unor legi și să adopte alte măsuri extraordinare (articolul 53 alin. (2) din Constituție). Prin Legea nr. XII din 30 martie 2020 cu privire la protecția împotriva coronavirusului, Parlamentul a modificat Legea nr. CXXVIII din 2011 cu privire la gestionarea catastrofelor și modificarea anumitor acte conexe, prin care a stabilit, inter alia , că în perioada stării de urgență Guvernul poate suspenda aplicarea anumitor legi, poate deroga de la prevederile legilor și totodată poate adopta alte măsuri extraordinare (secțiunea 2 alin. (2) din Lege).

În Spania, situațiile excepționale sunt reglementate de Legea organică nr. 4 din 1 iunie 1981 privind stările de alarmă, excepție și asediu. Astfel, în cazul stării de alarmă autoritățile publice sunt conduse de către Guvern. În cazul stării de urgență Guvernul, cu acordul Parlamentului, poate adopta măsuri care restrâng drepturile fundamentale ale persoanelor,, în limitele stabilite de Constituție. În cazul stării de asediu competențele autorităților publice sunt transferate către autoritățile militare. Măsurile autorităților pe durata stării de asediu sunt supravegheate de către Parlament. În același timp, declararea stărilor de urgență, excepţională sau de asediu nu afectează principiul răspunderii Guvernului sau a reprezentanților acestuia, recunoscut prin Constituție şi prin legi (articolul 116 alin. (6) din Constituție).

În Finlanda, situațiile excepționale sunt guvernate de Legea contingenței nr. 1080 din 22 iulie 1991 și de Legea nr. 1083 din 22 iulie 1991 privind autorizarea apărării. Astfel, dacă există circumstanțe excepționale, Parlamentul poate atribui Guvernului competențe extinse. Dacă Parlamentul nu se poate convoca în ședință, Președintele țării poate decide asupra acestei chestiuni (§ 3 din Legea contingenței). Deciziile Guvernului adoptate în contextul circumstanțelor excepționale trebuie comunicate imediat Parlamentului (§ 6 din Legea contingenței).

În Georgia, Constituția prevede că, pe durata stării de urgență sau a legii marțiale, Președintele Georgiei, la recomandarea Prim-ministrului, are dreptul să restricționeze sau să suspende prin decret anumite drepturi ale cetățenilor pe întreg teritoriul Georgiei sau în orice parte a acestuia. Pe durata stării de urgență sau a legii marțiale, decretele Președintelui au forță de lege organică. Decretul trebuie înaintat imediat Parlamentului pentru aprobare. Decretele privind restricționarea drepturilor intră în vigoare la data emiterii, iar cele referitoare la suspendarea drepturilor intră în vigoare la data aprobării lor de către Parlament (articolul 71 alin. (3) și (4) din Constituție). Articolul 4 din Legea nr. 972 din 17 octombrie 1997 privind starea de urgență prevede o listă exhaustivă a măsurilor de urgență care pot fi adoptate de către Președinte.

În Croația, atât în cazul stării de război, cât și în cazul unui pericol iminent în adresa statului, Președintele Republicii, la propunerea Prim-ministrului, poate emite decrete cu putere de lege în limitele autorității obţinute de la Parlament. Decretele Președintelui trebuie comunicate imediat Parlamentului pentru a fi aprobate de îndată ce se va convoca. Dacă decretele nu sunt comunicate Parlamentului sau dacă Parlamentul nu le aprobă, acestea devin nule (articolul 101 din Constituție). În cazul în care se declară stare de război sau există o ameninţare imediată la adresa independenţei şi unităţii statului sau în cazul unor dezastre naturale grave drepturile și libertăţile individuale garantate de Constituţie pot fi restrânse. O astfel de restrângere poate fi impusă de către Parlament cu votul a două treimi din numărul membrilor săi ori, în cazul în care Parlamentul nu se poate întruni, la propunerea Guvernului şi pe baza contrasemnăturii Prim-ministrului, de către Preşedintele Republicii (articolul 17 din Constituție).

În Cehia, Guvernul declară starea de urgență care se comunică Parlamentului pentru aprobare. Odată cu declararea stării de urgență, Guvernul trebuie să specifice care drepturi ale omului se restricționează și care obligații se impun. Pe durata stării de urgență, Guvernul poate solicita Parlamentului să examineze proiectele de legi ale Guvernului printr-o dezbatere scurtă. Adunarea Deputaților trebuie să adopte proiectul de lege în termen de 72 de ore de la depunere, iar Senatul în termen de 24 de ore de la transmiterea proiectului de lege de către Adunare. Dacă Senatul omite acest termen, legea se consideră adoptată. Președintele Republicii nu poate refuza promulgarea legilor adoptate în asemenea procedură (articolele 5 alin. (4), 6 alin. (1) și 8 alin. (1)-(3) din Actul Constituțional privind Securitatea Republicii Cehia din 22 aprilie 1998).

În Danemarca, pe durata stării de urgență, dacă Parlamentul nu se poate întruni, Regele poate emite legi provizorii. Legile în discuție nu trebuie să contravină Constituției. De asemenea, din momentul emiterii legii, aceasta trebuie comunicată imediat Parlamentului pentru aprobare (§ 23 din Constituție).

În Italia, Guvernul poate să emită decrete cu putere de lege numai în baza delegării din partea Parlamentului. Atunci când, în situații extraordinare de necesitate și de urgență, Guvernul adoptă, pe proprie răspundere, un decret temporar cu putere de lege, acesta îl va prezenta Parlamentului în vederea transpunerii în lege. În acest caz, Parlamentul trebuie să se convoace în ședință timp de cinci zile de la comunicarea măsurii în cauză. Dacă timp de șaizeci de zile de la publicarea decretului Parlamentul nu transpune într-o lege măsura Guvernului, aceasta devine nulă din moment ce a fost dispusă (articolul 77 din Constituție).

În San Marino, pe durata stării de urgență, Căpitanii Regenți (ambii șefi ai statului), după consultarea Guvernului, pot adopta decrete cu putere de lege, care trebuie prezentate Parlamentului pentru ratificare în termen de trei luni. Dacă decretele nu sunt ratificate sau dacă nu sunt prezentate în termen, acestea devin nule (articolul 3 din Constituție).

În Muntenegru, pe durata stării de urgență, dacă Parlamentul nu se poate convoca în ședință, Guvernul poate emite decrete cu putere le lege. Decretul în discuție trebuie comunicat fără întârziere Parlamentului pentru confirmare imediat ce acesta se va putea întruni (articolul 101 din Constituție).

În Polonia, dacă, în timpul unei perioade de instituire a legii marțiale, Parlamentul nu se poate întruni în ședință, Președintele Republicii emite reglementări cu forță de lege, la propunerea Consiliului de Miniștri și în domeniul și limitele prevăzute de Constituție. Aceste reglementări sunt supuse aprobării Parlamentului la proxima sa ședință (articolul 234 din Constituție).

În Albania, pe durata stării de urgență, Guvernul, sub propria răspundere, poate adopta acte normative cu putere de lege pentru a dispune anumite măsuri de urgență temporare. Actele normative în discuție trebuie prezentate imediat Parlamentului pentru aprobare. Parlamentul are la dispoziție cinci zile pentru a se convoca și 45 de zile pentru a aproba actele normative adoptate de Guvern. Dacă Parlamentul nu le aprobă, acestea își pierd puterea juridică în mod retroactiv (articolul 101 din Constituție).

În Macedonia de Nord, pe durata stării de război sau de urgență, Guvernul, în conformitate cu prevederile Constituției, emite decrete cu putere de lege (articolul 126 din Constituție).

În Cipru, pe durata stării de urgență, Consiliul de Miniștri, atunci când consideră că trebuie luate măsuri imediate, poate emite ordonanțe cu putere de lege, strict legate de starea de urgență. Președintele și vice-Președintele țării au dreptul de veto asupra ordonanțelor emise de Guvern (articolul 183 § 7 alin. (1) din Constituție).

În Grecia, pe durata stării de urgență, Președintele Republicii, la propunerea Guvernului, poate emite acte cu conținut legislativ pentru a face față situațiilor de urgență sau pentru a restabili cât mai curând posibil funcționarea instituțiilor constituționale. Actele în discuție trebuie prezentate Parlamentului pentru aprobare în termen de 15 zile de la emitere sau de la convocarea legislativului. Dacă actele Președintelui nu sunt prezentate Parlamentului sau dacă Parlamentul nu le aprobă în termenul stabilit, acestea își pierd puterea juridică (articolul 48 alin. (5) din Constituție).

În Irlanda, Constituția prevede la articolul 28 alin. (3) punctul 3 că nimic din Constituție nu poate fi invocat pentru a invalida orice lege adoptată de Parlament, care este emisă pentru a asigura siguranța publică și păstrarea statului în timp de război sau rebeliune armată sau pentru a anula orice act executat sau pretins să se facă în timp de război sau de rebeliune armată în conformitate cu orice astfel de lege.

În Lituania, în situația în care intervine o amenințare la adresa sistemului constituțional sau la adresa păcii sociale a statului, Parlamentul poate declara starea de urgență la nivelul întregului teritoriu al statului sau numai la nivelul unei părți a acestuia. Pe durata stării de urgență, între sesiunile Parlamentului, Președintele Republicii poate adopta măsuri de urgență, care urmează a fi prezentate pentru aprobare Parlamentului, care se întrunește în sesiune extraordinară. Parlamentul poate aproba sau respinge măsurile dispuse de Președinte (articolul 144 din Constituție).

În Slovenia, dacă nu este posibilă întrunirea Parlamentului din cauza stării de urgenţă sau de război, Președintele Republicii poate emite decrete cu putere de lege, la propunerea Guvernului. Aceste decrete trebuie prezentate pentru confirmare Parlamentului imediat în cadrul următoarei întruniri a acestuia (articolul 108 din Constituție).

În Estonia, autoritatea responsabilă de gestionarea stării de urgență este Comitetul de management al crizei, care este instituit de către Guvern în baza articolului 4 din Legea cu privire la urgență. Comitetul în discuție este prezidat de către Prim-ministru. Articolul 18 din Legea menționată stabilește că președintele Comitetului trebuie să raporteze Parlamentului despre măsurile de urgență adoptate. Conform articolului 109 din Constituție, dacă Parlamentul nu se poate întruni, Preşedintele Republicii poate emite decrete cu privire la probleme de urgenţă la nivel naţional, care au forța juridică a unei legi şi care sunt contrasemnate de preşedintele Parlamentului şi de către Prim-ministru. La întrunirea Parlamentului, Preşedintele Republicii prezintă decretele în faţa acestuia, iar Parlamentul trebuie să adopte în regim de urgență o lege prin care să aprobe sau să respingă aceste decrete.

În Serbia, când supraviețuirea statului sau a cetățenilor săi este amenințată de un pericol public, Parlamentul va proclama starea de urgență. În asemenea situație Parlamentul poate stabili măsuri care restrâng drepturile omului și ale minorităților garantate de Constituție. În cazurile în care asemenea măsuri au fost prescrise nu de Parlament, dar de Guvern, acesta va fi obligat să prezinte decretul privind măsurile care restrâng drepturile omului și ale minorităților spre aprobare Parlamentului, imediat ce acesta va fi în măsură să se convoace, dar nu mai târziu de 48 de ore de la adoptarea decretului (articolul 200 din Constituție).

În Austria, Constituția prevede că, dacă devine necesară prevenirea prejudiciilor evidente și ireparabile pentru comunitate și dacă în această situație Parlamentul nu se poate întruni, Președintele federal, la recomandarea Guvernului federal, sub propria răspundere și a răspunderii Guvernului, poate adopta măsuri prin ordonanțe legislative provizorii. Ulterior, Guvernul trebuie să prezinte Parlamentului, fără întârziere, toate ordonanțele adoptate în această privință. În termen de patru săptămâni de la prezentare, Parlamentul trebuie să voteze o lege federală pentru a înlocui ordonanța sau o rezoluție care invalidează ordonanța imediat (articolul 18 alin. (3) și (4) din Constituție).

În România, pe durata stării de urgență, Președintele Republicii poate dispune măsuri de urgență. Acestea trebuie prezentate Parlamentului pentru aprobare în termen de cel mult cinci zile de la adoptare. Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se convoacă de drept în cel mult 48 de ore de la instituirea stării de asediu sau a stării de urgenţă şi funcţionează pe toată durata acestora (articolul 93 din Constituție). De asemenea, pe 16 aprilie 2020, Parlamentul a adoptat Hotărârea nr. 4 pentru încuviințarea măsurii adoptate de Președintele României privind prelungirea stării de urgență pe întreg teritoriul României. Potrivit articolului 5 alin. (1) din Hotărârea menționată, pe perioada stării de urgență, periodic, la fiecare 7 zile sau ori de câte ori este necesar, Guvernul prezintă Parlamentului un raport cuprinzând măsurile adoptate sau preconizate pentru prevenirea și combaterea epidemiei COVID-19 și motivele care le-au determinat. ÎN DREPT

Curtea a reținut că obiectul sesizărilor îl constituie prevederile menționate la §§ 2 și 3 din prezenta Hotărâre.

În conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, controlul constituționalității legilor și hotărârilor Parlamentului ține de competența Curții Constituționale.

Cu privire la contestarea prevederilor din Legea nr. 54 din 17 martie 2020, care reprezintă o lege de modificare și completare, Curtea a menționat că, potrivit normelor de tehnică legislativă, dispoziţiile de modificare şi completare a unui act legislativ se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta. Prin urmare, Curtea a reţinut că actele de modificare şi completare a unei legi trebuie raportate la actul de bază. În această cauză, actul de bază este Legea nr. 212 din 24 iunie 2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război.

În conformitate cu articolele 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituțională și 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicției constituționale, deputații au prerogativa de a sesiza Curtea Constituțională.

Curtea a mai reținut că prevederile contestate nu au făcut anterior obiect al controlului de constituționalitate.

Autorii sesizărilor au susținut că prevederile contestate sunt contrare articolelor 1 alin. (3) [ statul de drept ], 4 [ drepturile şi libertăţile omului ], 6 [ separaţia şi colaborarea puterilor ], 7 [ Constituţia, Lege Supremă ], 23 [ calitatea legilor ], 54 [ proporționalitatea măsurilor la restrângerea exercițiului unor drepturi ], 60 [ Parlamentul, organ reprezentativ suprem şi legislativ ], 66 [ atribuţiile de bază ale Parlamentului ], 72 [ categorii de legi ], 76 [ intrarea în vigoare a legii ], 96 [ rolul Guvernului ] și 102 [ actele Guvernului ] din Constituție.

Cu privire la articolele 1 alin. (3), 4 și 7 din Constituție, Curtea a reținut, în jurisprudența sa, că acestea pot fi incidente dacă este constatată aplicabilitatea lor cu alte dispoziții din Constituţie. Ele nu pot fi analizate, însă, în mod individual (a se vedea HCC nr. 3 din 18 ianuarie 2019, § 18; HCC nr. 19 din 24 septembrie 2019, § 16; HCC nr. 29 din 12 decembrie 2019, § 19; HCC nr. 6 din 10 martie 2020, § 25; HCC nr. 13 din 21 mai 2020, § 41).

Cu privire la incidența articolului 54 din Constituție, în jurisprudența sa Curtea a reținut că acesta nu are o aplicabilitate de sine stătătoare. Pentru a fi aplicabil, autorul sesizării trebuie să demonstreze existenţa ingerinței într-un drept fundamental (a se vedea HCC nr. 29 din 12 decembrie 2019, § 19; DCC nr. 28 din 12 martie 2020, § 18; DCC nr. 64 din 11 iunie 2020, § 21). În această cauză, autorii sesizărilor au menționat că dispozițiile contestate permit aplicarea disproporționată a măsurilor de urgență. Curtea a observat că domeniul de aplicare a dispozițiilor contestate este vast, fapt care face posibilă incidența mai multor drepturi fundamentale. Prin urmare, Curtea a considerat necesar să examineze în fond problema proporționalității dispozițiilor contestate.

Cu privire la incidența articolului 76 din Constituție, autorul sesizării nr. 88a/2020 menționează că acest articol este incident, deoarece actele emise de către autoritățile responsabile de gestionarea stării de urgență nu sunt publicate în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Sub acest aspect, Curtea a reținut că articolul 76 din Constituție stabilește obligația publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova a legilor. Incidența acestui articol nu poate fi reținută, mutatis mutandis , în privința actelor emise de către autoritățile responsabile de gestionarea stării de urgență. Accesibilitatea actelor în discuție pentru destinatarii lor poate fi invocată în fața instanțelor judecătorești competente să examineze legalitatea acestora.

Cu privire la incidența articolelor 72, 96 și 102 din Constituție, autorul sesizării menționează că normele contestate aduc atingere competenței exclusive a Parlamentului de a legifera. Curtea a notat că normele constituționale invocate reglementează categoriile de legi, rolul Guvernului și actele Guvernului. Prin urmare, Curtea a considerat că aceste articole nu sunt incidente.

Invocând incidența articolelor 6, 23, 60 și 66 din Constituție, autorii sesizărilor consideră că prevederile contestate sunt neclare, acordă atribuții disproporționate autorităților responsabile de gestionarea stării de urgență și le permit să legifereze. Curtea a notat că prin textele „aplicarea altor măsuri necesare”, „exercitarea altor atribuții necesare” sau „efectuarea altor acţiuni necesare” Parlamentul i-a stabilit puterii executive o marjă de discreție în acest domeniu. Pentru a vedea dacă argumentele autorilor sesizărilor sunt justificate, Curtea trebuie să le examineze în fond.

De asemenea, având în vedere faptul că în analiza sa va examina dacă măsurile de urgență dispuse de Executiv pot fi contestate, Curtea a considerat necesar să rețină incidența articolului 20 din Constituție. Cu această ocazie, Curtea a reținut că este necesar să examineze și constituționalitatea articolului 225 alin. (3) din Codul administrativ, care reglementează limitele controlului judecătoresc în cazul în care măsurile de urgență ale Executivului sunt contestate. Curtea a reiterat că în orice societate democratică protecţia persoanei (fizice sau juridice) este una din atribuţiile de bază ale statului, iar dreptul persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, de către o autoritate publică, de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente vine să asigure implementarea eficace a principiului constituţional privind accesul liber la justiţie, garantat de articolul 20 din Constituţie. Conform acestui principiu, orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime (a se vedea HCC nr. 5 din 11 februarie 2014, § 45).

În acest context, Curtea a reiterat că nu poate fi constrânsă, la examinarea constituționalității unui text de lege, să analizeze dispoziţiile criticate doar prin prisma normelor constituționale invocate de către autorul excepției, ci este liberă să le analizeze și în raport cu prevederile constituționale relevante pentru soluționarea sesizării, importante fiind argumentele aduse în acest sens (a se vedea HCC nr. 7 din 26 aprilie 2018, § 23; HCC nr. 15 din 22 mai 2018, § 24; HCC nr. 20 din 4 iulie 2018, § 47; HCC nr. 2 din 23 ianuarie 2020, § 27; HCC nr. 12 din 7 mai 2020, § 48; HCC nr. 15 din 28 mai 2020, § 26).

Cu privire la argumentele autorilor sesizării potrivit cărora prevederile legale contestate au fost adoptate de către Parlament fără consultări prealabile și contrar procedurilor și termenelor de adoptare a legilor, prevăzute de Regulamentul Parlamentului, Curtea a reținut următoarele. Articolul 23 din Constituție nu stabilește că Parlamentul trebuie să respecte o anumită procedură atunci când adoptă legi. Singura cerință impusă de articolul 23 este ca Parlamentul să adopte legi clare și să le aducă la cunoștința publicului, adică să le publice în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Cu privire la procedura de adoptare a legilor, Curtea a reiterat că, potrivit Constituției, Parlamentul trebuie să respecte anumite condiții atunci când adoptă o lege organică, și anume cvorumul decizional, votul majorităţii deputaţilor aleşi, examinarea în cel puțin două lecturi, trimiterea legii spre promulgare și publicarea legii în Monitorul Oficial al Republicii Moldova [articolele 74 alin. (1), (4) și 76]. Aceste cerinţe sunt de rang constituțional, în timp ce alte reguli de ordin procedural sunt stabilite prin Regulamentul Parlamentului, în baza principiului autonomiei regulamentare, prevăzut de articolele 64 alin. (1) şi 72 alin. (3) lit. c) din Constituție, nefiind susceptibile de un control al constituționalității (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr. 27 din 17 noiembrie 2015, § 62; HCC nr. 13 din 21 mai 2020, § 45; DCC nr. 5 din 28 septembrie 2000; DCC nr. 17 din 7 noiembrie 2013, § 66; DCC nr. 45 din 18 mai 2020, § 26; DCC nr. 54 din 2 iunie 2020, § 29). Prin urmare, prin acest capăt al sesizării autorii ei nu pun în discuție o problemă de constituționalitate. Așadar, sesizarea este inadmisibilă în această parte.

În consecință, Curtea a declarat admisibilă sesizarea în partea referitoare la controlul constituționalității prevederilor contestate sub aspectul articolelor 6, 20, 23, 54, 60 și 66 din Constituție.

Autorii sesizării nr. 47a/2020 menționează că textele „aplicarea altor măsuri necesare”, „exercitarea altor atribuții necesare” sau „efectuarea altor acţiuni necesare” nu corespund exigenței calității legii. Textele în discuție acordă Comisiei pentru Situații Excepționale, Serviciului Protecției Civile și Situațiilor Excepționale și Ministerului Afacerilor Interne atribuții nelimitate și neprevăzute expres de lege în cazul declarării stării de urgență, de asediu sau de război. Ei notează că în redacția anterioară a Legii nr. 212 din 24 iunie 2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război lista atribuțiilor acestor autorități era exhaustivă. Dacă Parlamentul a considerat că prevederile Legii nr. 212 din 24 iunie 2004 nu corespund necesităților actuale, acesta putea să stabilească expres care măsuri suplimentare pot fi întreprinse în aceste cazuri de către autoritățile responsabile. Autorii sesizării nu pun la îndoială faptul că la instituirea stării de urgență autoritățile statului trebuie să întreprindă toate măsurile necesare pentru a preveni și a combate consecințele care au generat starea de urgență. Totodată, având în vedere natura excepțională a măsurilor statului, ei consideră că acestea trebuie să corespundă criteriului clarității garantat de Constituție, deoarece măsurile în discuție limitează drepturi și libertăți fundamentale ale persoanelor. Autorii sesizărilor mai susțin că prevederile contestate permit aplicarea disproporționată a măsurilor de urgență.

Autorul sesizării nr. 88a/2020 menționează că dispozițiile contestate creează confuzii cu privire la competențele autorităților responsabile de gestionarea stării de urgență și nu îndeplinesc standardul calității legii. De asemenea, acestea stabilesc o marjă de discreție excesivă și nelimitată autorităților responsabile de gestionarea stării de urgență, care le permite să exercite atât calitatea de executor al legii, cât și de legislator, fapt ce contravine principiului separației puterilor în stat și prevederilor constituționale care stabilesc că Parlamentul este unica autoritate legislativă a statului. B. Argumentele autorităţilor și ale organizațiilor cărora li s-a solicitat și au prezentat opinia

Președintele Republicii Moldova a subliniat, în opinia sa scrisă, că, în baza articolelor 66 și 72 alin. (3) lit. m) din Constituție, legislatorul deține o marjă de discreție în alegerea competențelor care pot fi acordate autorităților publice responsabile de gestionarea stării de urgență. Președintele menționează că, în contextul stării de urgență, măsurile care trebuie întreprinse de către autorități nu pot fi reglementate exhaustiv. Impunerea măsurilor este determinată de evoluția stării de urgență. Trebuie de avut în vedere faptul că în această perioadă autoritățile trebuie să aibă posibilitatea de a acționa în regim de maximă urgență. Prin prevederile contestate legislatorul a atribuit competențe suplimentare autorităților responsabile de gestionarea stării de urgență. Scopul adoptării acestor prevederi a fost de a asigura cele mai bune condiții pentru ca autoritățile să-și poată îndeplini misiunea. Prin urmare, Președintele Republicii Moldova consideră că prevederile contestate nu contravin articolelor 23 alin. (2) și 54 din Constituție.

În opinia Parlamentului, prevederile contestate sunt accesibile, deoarece au fost publicate în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Cu privire la claritatea prevederilor contestate, Parlamentul susține că Constituția permite utilizarea unor formulări mai generale în textele de lege. În prezenta cauză, Parlamentul consideră că utilizarea unor formulări mai exacte sau stabilirea exhaustivă a măsurilor de urgență care pot fi aplicate de autorități pe durata stării de urgență reprezintă un lucru imposibil. Parlamentul mai consideră că prevederile contestate nu permit autorităților să aplice în mod disproporționat măsurile de urgență, iar dacă acest lucru ar fi avut loc, legea stabilește că măsurile de urgență pot fi contestate în fața instanțelor judecătorești. Întrebat, în ședința publică, dacă atribuțiile de urgență sunt compensate de anumite garanții, reprezentantul Parlamentului a menționat că asemenea garanții există, și anume controlul parlamentar și controlul judiciar. Întrebat dacă, în baza acestor prevederi, autoritățile responsabile de gestionarea stării de urgență pot legifera, reprezentantul Parlamentului a susținut că autoritățile în discuție pot doar să stabilească anumite derogări temporare de la legislație.

În opinia prezentată de către Guvern se menționează că factorii care pot contribui la necesitatea stabilirii stării de urgență sunt diferiți. Prin urmare, este imposibil de a prevedea exhaustiv măsurile necesare și posibile de realizat de către organele competente, astfel încât să fie acoperite toate potențialele direcții de intervenție. Prin prevederile contestate legislatorul a acordat posibilități abstracte pentru ca autoritățile responsabile de gestionarea stării de urgență să poată exercita și alte atribuții decât cele prevăzute în articolele corespunzătoare din Legea nr. 212 din 24 iunie 2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război, reieșind din circumstanțele particulare ale situației create. Guvernul menționează că, în Hotărârea nr. 55 din 17 martie 2020 privind declararea stării de urgenţă, Parlamentul a stabilit că scopul măsurilor suplimentare este limitat în a preveni, diminua și lichida consecințele pandemiei de coronavirus (COVID-19). Prin urmare, autoritățile nu pot adopta măsuri de urgență care nu au legătură cu scopul menționat. Așadar, Guvernul consideră că prevederile contestate nu contravin articolelor 23 alin. (2) și 54 din Constituție.

În opinia prezentată de către Serviciul de Informații și Securitate se menționează că prevederile contestate au fost introduse de către legislator pentru asigurarea eficienței măsurilor dispuse de către stat în contextul apariției unor situații imprevizibile și care ar solicita măsuri sau atribuții, altele decât cele prevăzute de Legea privind regimul stării de urgență, de asediu și de război. Serviciul menționează că prevederile contestate, care se referă la alte măsuri și atribuții ale autorităților, își au baza juridică în alte acte normative și în Constituție și nicidecum nu constituie măsuri sau atribuții nejustificate sau ilegale. Prin urmare, Serviciul de Informații și Securitate consideră că prevederile contestate nu contravin articolelor 23 alin. (2) și 54 din Constituție.

În opinia prezentată de către Procuratura Generală se menţionează că autorii sesizării nu