Hotărâre nr. 29 din 21.09.2021

La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituțională pe 21 decembrie 2020, în baza articolelor 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de dl Sergiu Litvinenco, deputat în Parlamentul Republicii Moldova.

Autorul sesizării îi solicită Curții să verifice constituționalitatea Legii nr. 244 din 16 decembrie 2020 pentru modificarea unor acte normative, care a modificat Legea nr. 132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate, Legea nr. 133 din 17 iunie 2016 privind declararea averii și a intereselor personale și Codul de procedură penală.

Prin decizia Curții Constituționale nr. 149 din 21 decembrie 2020, acțiunea Legii nr. 244 din 16 decembrie 2020 pentru modificarea unor acte normative a fost suspendată până la soluționarea în fond a cauzei.

Prin decizia Curții Constituționale din 1 iunie 2021, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

În procesul examinării sesizării, Curtea Constituțională a solicitat opiniile Președinției, Procuraturii, Centrului Național Anticorupție, Autorității Naționale de Integritate, Institutului de Cercetări Juridice, Politice și Sociologice și Institutului de Reforme Penale.

În ședința publică a Curții, au fost prezenți: dl Radu Radu, reprezentantul Parlamentului, și dna Veronica Mihailov-Moraru, reprezentantul Guvernului. ÎN FAPT

Pe 4 decembrie 2020, la Secretariatul Parlamentului a fost înregistrat proiectul de lege nr. 495 pentru modificarea Legii cu privire la Autoritatea Națională de Integritate, iar pe 10 decembrie 2020, acesta a fost examinat în cadrul Comisiei juridice, numiri și imunități.

Pe 16 decembrie 2020, Parlamentul Republicii Moldova a adoptat în prima și în a doua lectură proiectul de lege nr. 495 din 4 decembrie 2020, care a devenit Legea nr. 244 din 16 decembrie 2020 pentru modificarea unor acte normative.

Prin această Lege, au fost operate modificări în Legea nr. 132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate (articolele 26, 32 alin. (1), 36 alin. (1), 39, 40, 41 și capitolul IV, secțiunea a 2-a), în Legea nr. 133 din 17 iunie 2016 privind declararea averii și a intereselor personale (articolul 23) și în Codul de procedură penală (articolele 273 alin. (1) și 276 1 ).

Prevederile relevante ale Legii nr. 244 din 16 decembrie 2020 pentru modificarea unor acte normative sunt următoarele: „ Parlamentul adoptă prezenta lege organică. Art. I. – Legea nr.132/2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2016, nr. 245–246, art. 511), cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează: 1. La articolul 26, textul „mandatelor, a funcțiilor publice și de demnitate publică” se substituie cu textul „mandatului, a funcției publice și de demnitate publică”. 2. La articolul 32, alineatul (1) va avea următorul cuprins: „(1) În procesul de control al averii și al intereselor personale, inspectorul de integritate verifică datele și informațiile privind averea existentă a persoanei supuse controlului, precum și modificările patrimoniale intervenite pe durata exercitării mandatului, a funcției publice și de demnitate publică. Controlul poate fi efectuat pe durata exercitării mandatului, a funcției publice și de demnitate publică, precum și în decurs de un an după încetarea exercitării acestora.” 3. La articolul 36, alineatul (1) va avea următorul cuprins: „(1) Persoana care a fost supusă controlului poate contesta actul de constatare nemijlocit în instanța judecătorească competentă pentru examinarea acțiunii în contencios administrativ.” 4. Articolul 39: alineatul (3) va avea următorul cuprins: „(3) Sancțiunea disciplinară poate fi aplicată după rămânerea definitivă a actului de constatare, în condițiile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară.” articolul se completează cu alineatul (3 1 ) cu următorul cuprins: „(3 1 ) Prescripția privind aplicarea prevederilor alin.(2) se calculează în condițiile termenului general de prescripție a răspunderii contravenționale.” 5. Articolul 40: alineatul (2) va avea următorul cuprins: „(2) Sancțiunea disciplinară poate fi aplicată după rămânerea definitivă a actului de constatare, în condițiile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară.” articolul se completează cu alineatul (4) cu următorul cuprins: „(4) Prescripția privind aplicarea prevederilor alin.(1) se calculează în condițiile termenului general de prescripție a răspunderii contravenționale.” 6. Articolul 41 se completează cu alineatul (3) cu următorul cuprins: „(3) Prescripția privind aplicarea prevederilor alin.(2) se calculează în condițiile termenului general de prescripție a răspunderii contravenționale.” 7. La capitolul IV, secțiunea a 2-a se completează cu articolul 41 1 cu următorul cuprins: „Articolul 41 1 . Prescripția aplicării sancțiunilor pentru încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor Sancțiunea de încetare a mandatului, a raporturilor de muncă sau de serviciu pentru încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor poate fi aplicată în termen de un an de la data la care a fost admisă încălcarea.” Art. II. – Articolul 23 din Legea nr. 133/2016 privind declararea averii și a intereselor personale (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2016, nr. 245–246, art. 513), cu modificările ulterioare, se completează cu alineatul (5 1 ) cu următorul cuprins: „(5 1 ) Prescripția privind aplicarea sancțiunilor disciplinare de încetare a mandatului, a raporturilor de muncă ori de serviciu, prevăzute la alin.(3)–(5), se calculează în condițiile termenului general de prescripție a răspunderii contravenționale.” Art. III. – Codul de procedură penală al Republicii Moldova nr. 122/2003 (republicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2013, nr. 248–251, art. 699), cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează: 1. La articolul 273, alineatul (1) se completează cu litera d 2 ) cu următorul cuprins: „d 2 ) Autoritatea Națională de Integritate – pentru infracțiunile prevăzute la art. 326 1 , 330 2 și art. 352 1 alin.(2) din Codul penal;”. 2. Articolul 276 1 se completează cu alineatul (7) cu următorul cuprins: „(7) În cazul infracțiunilor prevăzute la art. 326 1 , 330 2 și art. 352 1 alin. (2) din Codul penal, urmărirea penală poate fi pornită doar după constatarea de către Autoritatea Națională de Integritate a încălcării regimului juridic al conflictelor de interese, celui al declarării averii și intereselor personale ori, după caz, a diferențelor substanțiale între veniturile declarate și averea deținută, cu stabilirea existenței averii nejustificate sau a părții nejustificate din avere.” Art. IV. – (1) Prezenta lege intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. (2) Controalele privind averea, conflictele de interese, incompatibilitățile, restricțiile și limitările, începute de Autoritatea Națională de Integritate până la data intrării în vigoare a prezentei legi, continuă potrivit prevederilor prezentei legi.”” ÎN DREPT A. ADMISIBILITATEA

Prin Decizia sa din 1 iunie 2021, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condițiilor de admisibilitate a unei sesizări stabilite în jurisprudența sa constantă.

În conformitate cu articolele 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituțională și 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicției constituționale, deputații au prerogativa sesizării Curții Constituționale.

Cu privire la obiectul sesizării, în conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, controlul constituționalității legilor, în prezenta cauză a Legii nr. 244 din 16 decembrie 2020 pentru modificarea unor acte normative, ține de competența Curții Constituționale. Totodată, potrivit normelor de tehnică legislativă, dispozițiile de modificare și de completare a unui act legislativ se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta. Totuşi, în acest caz, având în vedere că acțiunea legii contestate a fost suspendată (a se vedea supra § 3) și pentru facilitarea lecturii prezentei hotărâri, Curtea se va referi la normele modificatoare, i.e. Legea nr. 244 din 16 decembrie 2020 (a se vedea HCC nr. 27 din 14 septembrie 2021, § 18).

Curtea a mai reținut că prevederile contestate nu au făcut anterior obiect al controlului de constituționalitate.

Autorul sesizării susține că Legea contestată contravine articolelor 1 alin. (3) [ statul de drept ], 6 [ separația și colaborarea puterilor ], 22 [ neretroactivitatea legii ], 23 [ dreptul fiecărui om de a-și cunoaște drepturile și îndatoririle ], 64 [ autonomia Parlamentului ], 72 [ categoriile de legi ] , 73 [ inițiativa legislativă ], 124 [ procuratura ], 125 [ procurorul ] și 125 1 [ Consiliul Superior al Procurorilor ] din Constituție.

Aceste articole sunt invocate prin prisma unor critici legate de procedura adoptării legii în cauză, precum și a unor aspecte substanțiale. I. Criticile privind procedura adoptării legii contestate

Autorul sesizării a invocat că legea contestată a fost adoptată cu mai multe încălcări ale normelor de procedură: 1) lipsește expertiza anticorupție (contrar prevederilor articolului 35 alin. (1) din Legea nr. 100 din 22 decembrie 2017 cu privire la actele normative); 2) lipsește avizul Procuraturii Generale și al Guvernului (contrar prevederilor articolului articolul 32 alin. (2) și (4) din Legea nr. 100 din 22 decembrie 2017 cu privire la actele normative); 3) proiectul de lege a fost adoptat cu încălcarea articolului 47 alin. (6) din Regulamentul Parlamentului adoptat prin Legea nr. 797 din 2 aprilie 1996, conform căruia proiectul de act legislativ şi propunerea legislativă se depun spre dezbatere împreună cu o expunere a obiectivului, a scopului, a concepției viitorului act, a locului acestuia în legislația în vigoare, precum şi a efectelor sale social-economice şi de altă natură; 4) proiectul de lege a fost adoptat cu încălcarea articolului 49 1 alin. (1) din Legea nr. 797 din 2 aprilie 1996 pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului, conform căruia Comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional; 5) nu a fost respectat termenul necesar pentru avizarea proiectului de lege (articolul 53 din Legea nr. 797 din 2 aprilie 1996 pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului); 6) a fost încălcat dreptul deputatului de a prezenta în termen de 30 de zile propuneri privind conceptul proiectului în prima lectură (articolul 59 din Legea nr. 797 din 2 aprilie 1996 pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului); 7) deputații au fost lipsiți de dreptul de a acorda întrebări și de a lua cuvântul (articolul 61 din Legea nr. 797 din 2 aprilie 1996 pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului); 8) a fost limitat dreptul deputaților de a prezenta amendamente în termen de 10 zile (articolul 65 din Legea nr. 797 din 2 aprilie 1996 pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului); 9) nu a avut loc nicio dezbatere (articolul 66 din Legea nr. 797 din 2 aprilie 1996 pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului).

În jurisprudența sa, Curtea a notat că autonomia parlamentară constituie expresia statului de drept și a principiilor democratice și poate opera exclusiv în limitele stabilite de Legea fundamentală. Astfel, autonomia regulamentară nu poate fi exercitată în mod discreţionar şi abuziv, cu încălcarea atribuţiilor constituţionale ale Parlamentului sau a normelor imperative privind procedura parlamentară. Marja discreționară de care se bucură Parlamentul în baza autonomiei parlamentare trebuie să fie compatibilă cu principiile „democraţiei reprezentative” şi „supremației Constituţiei”. Autonomia parlamentară poate fi exercitată în mod valid doar în conformitate cu aceste principii. Ea nu poate fi absolutizată, pentru că supremaţia Constituţiei reprezintă o valoare generală, a cărei respectare este obligatorie, inclusiv pentru autoritatea legislativă, care nu poate adopta acte legislative şi aproba reguli procedurale parlamentare contrare dispoziţiilor sau principiilor Constituţiei. Autonomia parlamentară nu legitimează instituirea unor norme care încalcă litera şi spiritul Constituției. La stabilirea regulilor cu privire la procedurile parlamentare de examinare a proiectelor de legi şi a amendamentelor, majoritatea parlamentară trebuie să respecte un echilibru între autonomia parlamentară, pe de o parte, şi principiul democraţiei reprezentative, pe de altă parte. Acest fapt presupune că majoritatea parlamentară trebuie să asigure un tratament corect și adecvat al minorităților parlamentare, fără să facă abuz de poziția sa dominantă (a se vedea HCC nr. 28 din 19 noiembrie 2020, §§ 18-20).

Totodată, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut că regulile privind funcţionarea internă a Parlamentului decurg din principiul constituţional al autonomiei parlamentare, potrivit căruia Parlamentul posedă prerogativa reglementării treburilor interne. Autonomia Parlamentului se extinde la competenţa sa de a pune în aplicare reguli concepute să asigure buna-desfăşurare a activităţii parlamentare. În principiu, regulile referitoare la funcţionarea internă a parlamentelor naţionale țin de marja de apreciere a statelor contractante, marjă a cărei întindere depinde de un număr de factori (a se vedea cazul Karácsony şi alţii v. Ungaria [MC], 17 mai 2016, §§ 142-144). În acelaşi timp, autonomia parlamentară poate fi exercitată în mod valid doar în conformitate cu principiul preeminenței dreptului (a se vedea cazul Mugemangango v. Belgia [MC], 10 iulie 2020, § 88).

Curtea Europeană a reținut că există un interes public prioritar pentru funcţionarea efectivă a Parlamentului şi pentru îndeplinirea misiunii sale într-o societate democratică, cu respectarea condiţiilor dezbaterii libere. Prin urmare, marja de apreciere care trebuie acordată în acest domeniu trebuie să fie una largă. Totuşi, deşi foarte importantă, marja de discreție naţională nu este nelimitată şi trebuie să fie compatibilă cu democraţia politică efectivă şi preeminența dreptului. Trebuie asigurat, în special, un echilibru care le oferă un tratament echitabil şi adecvat membrilor unor minorităţi parlamentare şi care evită abuzul de poziţie dominantă. Regulile care vizează funcţionarea internă a Parlamentului nu trebuie să constituie o bază a majorităţii pentru abuzul de poziţie dominantă față de opoziţie. Curtea dă importanţă protecţiei minorităţii parlamentare în faţa abuzului majorităţii (a se vedea cazul Karácsony și alții v. Ungaria [MC], 17 mai 2016, § 147).

De asemenea, Curtea a observat că în Opinia amicus curiae nr. 1020/2021 din 23 martie 2021, CDL-AD(2021)016), Comisia de la Veneția a menționat că este clar că o curte constituțională poate exercita controlul procedural al legislației cu referire la normele precise privind adoptarea legilor, prevăzute de Constituție. Multe curți constituționale merg mai departe și interpretează principiile general conținute în Constituție ca presupunând norme procedurale precise. O curte constituțională poate ignora prevederile Regulamentului Parlamentului, dacă acesta deviază de la asemenea norme, care sunt prevăzute expres în Constituție sau care pot fi deduse din principiile generale stabilite în Constituție. Dacă Curtea Constituțională constată că o normă precisă conținută în Regulamentul Parlamentului este impusă de unul dintre principiile constituționale, ea poate declara o lege neconstituțională pentru că nu este conformă cu aceste principii și cu normele din Regulamentul Parlamentului deopotrivă. Cu toate acestea, Regulamentul Parlamentului dezvoltă adesea detalii precise pe baza a ceea ce reclamă principiile constituționale, sau mai curând alege una dintre diferitele soluții posibile pentru a implementa principiul constituțional. Articolul 1 alin. (3) din Constituție prevede că „Republica Moldova este un stat de drept, democratic [...]”. Unul dintre elementele centrale ale preeminenței dreptului este certitudinea juridică. Certitudinea juridică nu exclude schimbarea regulilor procesului politic, însă orice asemenea schimbare trebuie efectuată de o manieră clară și transparentă și nu pe o bază ad hoc . Urmând această motivare, se poate conchide că nerespectarea unei reguli precise stabilite de Regulamentul Parlamentului, fără amendarea anterioară a acestei norme, este contrară principiului certitudinii juridice și este, prin urmare, neconstituțională. Această logică îi permite Curții Constituționale să dea un efect direct unor prevederi ignorate de Parlament într-un caz particular. În consecință, deși Parlamentul poate avea o autonomie largă, dacă decide să modifice, în mod explicit, Regulamentul Parlamentului și o face prin procedura corespunzătoare, Curtea Constituțională poate fi mai strictă dacă Parlamentul ignoră, pur si simplu, una dintre propriile sale norme importante la adoptarea unei legi. De asemenea, potrivit Comisiei de la Veneția, Curtea Constituțională poate da efect Regulamentului Parlamentului, dar numai sub condiția că poate demonstra că încălcarea unei prevederi din Regulamentul Parlamentului ar echivala, de asemenea, cu încălcarea unuia dintre principiile constituționale fundamentale privind procedura de adoptare a legilor (a se vedea §§ 32-34 și 39 din Opinia menționată).

În acest context, pentru a asigura un remediu efectiv împotriva viciilor de procedură care au fost admise eventual de Parlament la adoptarea legilor, Curtea examinează atât respectarea regulilor parlamentare stabilite expres de Constituție, cât și regulile care rezultă în mod implicit din Constituție. În acest mod, Curtea a urmărit să asigure faptul că, la adoptarea actelor normative, Parlamentul va optimiza principiul autonomiei parlamentare cu preeminența dreptului, garantată de articolul 1 alin. (3) din Constituție, și cu principiul pluralismului politic, garantat de articolele 1 alin. (3) și 5 din Constituție (HCC nr. 14 din 27 aprilie 2021, § 31).

În acest caz, cu privire la incidența articolului 1 alin. (3) din Constituție, autorul sesizării a invocat că lipsirea deputaților din opoziția parlamentară de dreptul/de posibilitatea de a înainta amendamente, de a pune întrebări și de a lua cuvântul în cadrul ședinței plenare afectează principiul participării opoziției parlamentare la dezbaterea proiectelor de lege și caracterul contradictoriu al dezbaterilor parlamentare. Sub acest aspect, deși cerința participării opoziției parlamentare la dezbaterea proiectelor de lege nu este stabilită în mod expres în Constituție, ea poate fi dedusă din articolul 1 alin. (3) din Legea fundamentală, care prevede că pluralismul politic reprezintă o valoare supremă, garantată de Constituție, și din articolul 5 alin. (1) din Legea Supremă, care stabilește că democraţia în Republica Moldova se exercită în condiţiile pluralismului politic ( ibidem , § 32).

Curtea a observat că, pe 4 decembrie 2020, proiectul legii contestate a fost înregistrat la Secretariatul Parlamentului. Pe 10 decembrie 2020, Comisia juridică, numiri și imunități a întocmit un raport asupra proiectului de lege contestat. Ulterior, pe 16 decembrie 2020, Parlamentul a adoptat în două lecturi Legea contestată. În total, au fost înaintate trei amendamente: pe 9 decembrie (de către dl deputat Serghei Sîrbu), pe 10 decembrie (de către dl deputat Vasile Bolea) și, respectiv, pe 16 decembrie 2020 (de către dna deputat Irina Lozovan). Totodată, Curtea a remarcat că opoziția a lipsit din sală atunci când a fost pusă în discuție legea contestată.

În aceste condiții, Curtea nu poate reține argumentele referitoare la lipsirea deputaților din opoziția parlamentară de dreptul/de posibilitatea de a înainta amendamente, de a pune întrebări și de a lua cuvântul.

În continuare, autorul sesizării a menționat că în a doua lectură Legea contestată nu a fost supusă dezbaterilor, fapt care a afectat principiul dezbaterii parlamentare a proiectelor de lege.

Curtea a constatat că acest aspect urmează a fi examinat prin prisma articolului 74 alin. (1) din Constituție, care prevede că legile organice se adoptă […] după cel puţin două lecturi. Deși acest articol nu a fost invocat în mod expres de autorul sesizării, faptul în sine nu împiedică Curtea să-l rețină, dacă din argumentarea sesizării rezultă aplicabilitatea acestuia. În jurisprudența sa, Curtea a reținut că este suverană cu privire la competenţa sa în materia controlului de constituționalitate. Curtea nu poate fi constrânsă, la examinarea constituţionalităţii unui text de lege, să analizeze dispoziţiile criticate doar prin prisma normelor constituţionale invocate de către autor, ci este liberă să le analizeze şi în raport cu prevederile constituţionale relevante pentru soluţionarea sesizării, importante fiind argumentele aduse în acest sens (a se vedea HCC nr. 17 din 23 iunie 2020, § 58; HCC nr. 27 din 13 noiembrie 2020, § 18; HCC nr. 2 din 12 ianuarie 2021, § 24). Prin urmare, Curtea a reținut incidența articolului 74 alin. (1) din Constituție (a se vedea, mutatis mutandis , HCC nr. 14 din 27 aprilie 2021, § 36).

În cele din urmă, Curtea a notat că celelalte aspecte de procedură invocate de autorul sesizării nu presupun incidența vreunui articol din Constituție. II. Criticile substanțiale

Cu privire la incidența articolului 1 alin. (3) din Constituție, Curtea a subliniat că această normă comportă un caracter general și reprezintă un imperativ care stă la baza tuturor legilor. Ea nu poate constitui un reper separat și nu poate fi invocată de sine stătător, ci numai în coroborare cu o altă prevedere din Constituție, care trebuie să fie aplicabilă (a se vedea HCC nr. 2 din 12 ianuarie 2021, § 20 și jurisprudența citată acolo).

Cu privire la incidența articolului 6 din Constituție, care garantează principiul separării și colaborării puterilor în stat, Curtea a reținut că autorul sesizării nu a invocat argumente în acest sens. Prin urmare, Curtea nu a reținut incidența articolului 6 din Constituție.

Cu privire la incidența articolului 23 din Constituție, Curtea a notat că acesta nu are o aplicare de sine stătătoare. Astfel, pentru a putea fi invocat standardul calității legii, trebuie să existe o ingerință într-un drept fundamental (a se vedea HCC nr. 6 din 10 martie 2020, § 27; HCC nr. 31 din 17 decembrie 2020, § 33; DCC nr. 16 din 10 februarie 2020, § 17). Prin urmare, pentru a putea fi invocat acest articol, autorul sesizării trebuie să argumenteze incidența unui drept fundamental (a se vedea, în acest sens, HCC nr. 29 din 12 decembrie 2019, § 19).

Curtea a constatat că autorul sesizării a invocat articolele 124, 125 și 125 1 din Constituție, care se referă la procuratură.

Curtea a observat că prin Legea contestată Autorității Naționale de Integritate i-a fost atribuit și statutul de organ de constatare în materia infracțiunilor. Această Lege face ca începerea urmăririi penale pentru anumite categorii de infracțiuni, e.g. infracțiunea de îmbogățire ilicită (prevăzută de articolul 330 2 din Codul penal), să depindă de existența unui act pronunțat de Autoritatea Națională de Integritate privind constatarea încălcării legislației în materie. Ca rezultat, reieșind din faptul că Procuratura conform articolului 124 alin. (1) din Constituție contribuie la apărarea drepturilor, libertăților și intereselor legitime ale persoanei, societății și statului prin intermediul procedurilor penale, competența acesteia de a porni urmărirea penală în anumite situații a fost afectată prin Legea contestată.

Prin urmare, Curtea a reținut incidența articolelor 1 alin. (3) și 23 în coroborare cu articolul 124 din Constituție și urmează să examineze în fond acest aspect al sesizării. Totodată, Curtea reține că articolele 125 și 125 1 din Constituție nu sunt incidente, pentru că acestea reglementează modalitatea de numire a Procurorului General și, respectiv, stabilesc rolul Consiliului Superior al Procurorilor.

Tot din perspectiva standardului calității legii, autorul sesizării a invocat faptul că Legea contestată va genera confuzii în privința aplicării sancțiunilor, precizând că și Legea nr. 158 din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public prevede sancțiuni disciplinare. Totuși, Curtea a considerat că acest argument pune în discuție o problemă de aplicare a legii, a cărei rezolvare revine instanţelor de judecată (DCC nr. 14 din 2 februarie 2021, § 28 şi jurisprudenţa citată acolo).

Cu privire la articolul 22 din Constituție, care se referă la neretroactivitatea legii, Curtea a reținut că Legea contestată prevede că ea va produce efecte și pentru controalele începute de Autoritatea Națională de Integritate până la intrarea ei în vigoare. În același timp, o lege retroactivează atunci când afectează sau când modifică situații trecute, stabilite definitiv, sau acte care și-au epuizat toate efectele în trecut (DCC nr. 142 din 12 decembrie 2019, § 17; DCC nr. 73 din 27 mai 2021, § 25). Prin urmare, legea nu retroactivează dacă produce efecte pentru situațiile care se află în curs de desfășurare.

Mai mult, principiul neretroactivității legii presupune interzicerea aplicării unei pedepse mai aspre decât cea care era aplicabilă în momentul comiterii actului delictuos și interzicerea condamnării pentru acțiuni sau omisiuni care, în momentul comiterii, nu constituiau un act delictuos. Totuși, Legea nr. 244 din 16 decembrie 2020 nu stabilește o pedeapsă mai aspră și nu incriminează o faptă nouă în baza căreia persoana să fie condamnată.

Așadar, reducerea termenului în care poate fi efectuat controlul de avere și interese personale, precum și a termenului de prescripție pentru aplicarea sancțiunilor ( i.e. de la trei ani la un an), amendament operat prin Legea contestată, nu poate fi examinată prin prisma principiului neretroactivității legii.

Cu privire la dispoziţiile aplicabile în materia prescripţiei, Curtea Europeană s-a pronunțat deja în sensul în care aplicarea imediată a unei legi care proroga termenele de prescripţie nu aducea atingere articolului 7 din Convenţie, „pentru că această dispoziţie nu poate fi interpretată în sensul în care ar împiedica, prin efectul aplicării imediate a unei legi de procedură, o prelungire a termenelor de prescripţie, din moment ce faptele imputate nu s-au prescris niciodatăˮ. Prin urmare, Curtea a stabilit că normele în materie de prescripţie sunt legi de procedură [a se vedea Coëme şi alţii v. Belgia , 22 iunie 2000, § 149, şi Previti v. Italia (dec.), 12 februarie 2013, § 80]. Normele privind prescripția nu definesc infracţiunile şi pedepsele care le sancţionează şi pot fi interpretate ca impunând o simplă condiţie prealabilă pentru examinarea cauzei [a se vedea Borcea v. România (dec.), 22 septembrie 2015, § 64].

Așadar, Curtea nu a putut reține incidența articolului 22 din Constituție.

Totuși, de principiu, în jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a notat importanţa termenelor pentru certitudinea juridică şi securitatea raporturilor juridice, în contextul drepturilor omului (a se vedea, mutatis mutandis , Dacia SRL v. Republica Moldova , 18 martie 2008, § 75). Durata termenului este o chestiune în privința căreia statul are o marjă de apreciere, cu condiţia ca termenul să nu fie atât de scurt, încât să fie inacceptabil (DCC nr. 49 din 25 mai 2020, § 34).

Problema amendamentelor legislative adoptate în timpul procesului, care extind termenele de prescripție în privința infracțiunilor ce nu s-au prescris, a fost examinată de Curtea Europeană, între altele, în cazul Chim și Przywieczerski v. Polonia din 12 aprilie 2018. Acest aspect a fost examinat prin prisma articolului 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Prin urmare, referitor la micșorarea termenului de prescripție pentru aplicarea sancțiunilor, având în vedere argumentele prezentate de autorul sesizării și dat fiind caracterul său de suveran al controlului de constituționalitate, Curtea a reținut incidența articolului 20 din Constituție (a se vedea HCC nr. 17 din 23 iunie 2020, § 58; HCC nr. 27 din 13 noiembrie 2020, § 18; HCC nr. 2 din 12 ianuarie 2021, § 24).

Așadar, la etapa examinării sesizării în fond, Curtea va analiza dacă Legea contestată corespunde prevederilor articolelor 1 alin. (3), 20, 74 alin. (1) și 124 din Constituție. B.

Autorul sesizării consideră că Legea nr. 244 din 16 decembrie 2020 pentru modificarea unor acte normative este neconstituțională atât sub aspect intrinsec, cât și sub aspect extrinsec.

Cu privire la criticile de neconstituționalitate intrinseci, autorul a susținut faptul că Legea contestată nu întrunește condițiile calității legii. În consecință, apar confuzii cu privire la aplicarea sancțiunilor disciplinare față de funcționari publici, cu privire la competențele Autorității Naționale de Integritate ca organ de constatare a infracțiunilor și cu privire la continuarea controalelor inițiate de Autoritate până la intrarea în vigoare a Legii nr. 244 din 16 decembrie 2020. De asemenea, mai multe prevederi din această Lege golesc de conținut activitatea Autorității Naționale de Integritate și, implicit, fac iluzorie și imposibilă aplicarea prevederilor legale în materie de asigurare a integrității în funcțiile publice și de demnitate publică. Prin urmare, subiecții declarării împotriva cărora au fost inițiate dosare cu privire la eventuale incompatibilități, conflicte de interese sau averi dobândite ilicit vor fi, de facto , „amnistiați” de răspundere pentru faptele comise.

Cu privire la criticile de neconstituționalitate extrinseci, autorul invocă faptul că la adoptarea Legii nr. 244 din 16 decembrie 2016 s-au încălcat flagrant atât prevederile Regulamentului Parlamentului, adoptat prin Legea nr. 797 din 2 aprilie 1996, cât și ale Legii nr. 100 din 22 decembrie 2017 cu privire la actele normative. Acest fapt ar conduce la neconstituționalitatea Legii contestate în ansamblul ei.

Astfel, autorul sesizării consideră că Legea 244 din 16 decembrie 2020 încalcă articolele 1 alin. (3) și 124 din Constituție. B. Argumentele autorităților și ale organizațiilor cărora li s-a solicitat și care și-au prezentat opinia

În opinia prezentată de Președintele Republicii Moldova, prevederile Legii nr. 244 din 16 decembrie 2020 pentru modificarea unor acte normative nu vin să înlăture deficiențele și neclaritățile cadrului normativ, ci dimpotrivă, instituie măsuri ineficiente și creează confuzii pe segmentul luptei împotriva corupției, fapt contrar standardelor internaționale și constituționale. Ele compromit principiul statului de drept și principiile constituționale care asigură funcționarea în deplin echilibru a instituțiilor democratice. Normele care reglementează aplicarea sancțiunilor disciplinare, precum și prescripția aplicării acestora sunt confuze și contradictorii. Sub acest aspect, este impredictibil și neclar în baza căror prevederi legale se va aplica sancțiunea disciplinară. De altfel, este inexplicabilă corelarea prescripției aplicării sancțiunii cu normele Codului contravențional, având în vedere că abaterea disciplinară nu constituie contravenție. Corelarea prescripției respective inevitabil va avea ca efect încetarea în mare parte a procedurilor de control. De asemenea, în opinie se menționează că la adoptarea Legii nr. 244 din 16 decembrie 2020 au fost admise grave încălcări de procedură. Așadar, proiectul de lege nu a fost supus consultărilor publice, nu a fost expertizat de către Centrul Național Anticorupție, nu a fost avizat de către autoritățile a căror competență are tangență directă sau indirectă cu obiectul de reglementare al proiectului ș.a.

În ședința publică a Curții Constituționale, reprezentantul Parlamentului, dl Radu Radu, a precizat că în Parlament a fost înregistrat un proiect de lege prin care se preconizează modificarea Legii nr. 132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate, precum și a Legii nr. 133 din 17 iunie 2016 privind declararea averii și intereselor personale. În aceste condiții, reprezentantul Parlamentului a lăsat la discreția Curții Constituționale aprecierea constituționalității legii contestate.

Potrivit opiniei Guvernului, reducerea termenului în interiorul căruia va putea fi efectuat controlul averilor și al intereselor personale va constrânge Autoritatea Națională de Integritate fie să emită un act administrativ neîntemeiat, fie să înceteze procedura, din motivul expirării termenului. În același context, legea contestată face imposibilă aplicarea sancțiunilor disciplinare. De asemenea, Autoritatea Națională de Integritate nu trebuie să condiționeze activitatea organului de urmărire penală. Prin urmare, este improprie atribuirea Autorității Naționale de Integritate a calității de organ de constatare pentru anumite categorii de infracțiuni.

În opinia prezentată de Procuratură, se menționează că la adoptarea Legii contestate au fost afectate principiile activității de legiferare, etapele legiferării, dar și condițiile de calitate ale actului normativ. Mai mult, proiectul de lege poate reprezenta un regres în evoluția cadrului de reglementare și de asigurare a integrității atins până în prezent de Republica Moldova, standardele înalte de integritate fiind o premisă pentru eradicarea corupției, care, în societatea noastră, reprezintă o problemă majoră, afectând drepturile omului și edificarea statului de drept. În opinie se mai notează că Legea nr. 244 din 16 decembrie 2020 afectează independența organului de urmărire penală în luarea deciziei de pornire a urmăririi penale în cazul infracțiunilor din articolele 326 1 , 330 2 și 352 1 alin. (1) din Codul penal, care poate fi realizată doar după constatarea de către Autoritatea Națională de Integritate a încălcării regimului juridic al conflictelor de interese, al declarării averii și intereselor personale ori, după caz, a diferențelor substanțiale între veniturile declarate și averea deținută cu stabilirea existenței averii nejustificate sau a părții nejustificate din avere, în timp ce pornirea urmăririi penale se impune în prezența cel puțin a bănuielii rezonabile despre comiterea infracțiunii. De asemenea, prin modificarea Legii cu privire la Autoritatea Națională de Integritate, și anume a termenului de decădere de un an, și nu de trei ani, cum era prevăzut anterior, de efectuare a controlului de către inspectorul de integritate și de aplicare a sancțiunii disciplinare și contravenționale, se va diminua substanțial perioada de evaluare, iar Autoritatea Națională de Integritate nu va putea constata averile nejustificate admise de către subiectul declarării, dacă a expirat termenul de un an de la încetarea funcției/mandatului.

În opinia prezentată de Autoritatea Națională de Integritate, cu privire la situația subiecților declarării care au deținut consecutiv mai multe funcții, controlul se va diminua substanțial în urma reducerii perioadei de evaluare, iar Autoritatea nu va putea constata existența averilor nejustificate ale subiectului declarării, dacă a expirat termenul de un an de la încetarea funcției/mandatului. Cu privire la mecanismul aplicării sancțiunii disciplinare, în caz de încălcare a regimului juridic al incompatibilităților, în condițiile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară, prin menținerea în vigoare a modificării aplicarea sancțiunii disciplinare va deveni imposibilă. Totodată, modificarea prin care Autoritatea Națională de Integritate a devenit organ de constatare în sensul procedurii penale riscă să producă efecte negative, fiind delegate competențe care vor îndrepta resursele administrative în altă direcție decât cea specifică misiunii instituției de asigurare a integrității în exercitarea funcției publice sau a funcției de demnitate publică și de prevenire a corupției prin realizarea controlului averii și al intereselor personale și privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor. Cu referire la modificarea prin care sancțiunea disciplinară de încetare a raporturilor de muncă/mandatului în cazurile prevăzute va fi posibil de aplicat timp de un an de la comiterea faptei, Autoritatea a menționat că, având în vedere termenul în care actul de constatare va rămâne definitiv, în eventualitatea contestării actului administrativ, este evident riscul că în marea majoritate a cazurilor nu se va putea cere încetarea raporturilor de muncă/mandatului. Ca efect, nu se va putea aplica interdicția de a ocupa anumite funcții publice timp de trei ani. Reglementarea prin care controalele inițiate de Autoritatea Națională de Integritate până la data intrării în vigoare a prezentei legi continuă potrivit prevederilor legii noi afectează grav procedurile de control aflate în derulare și presupune încetarea unei serii de proceduri inițiate în privința persoanelor cu funcții de demnitate publică.

Potrivit Centrului Național Anticorupție, substituirea textului „mandatelor, a funcțiilor publice și de demnitate publică” cu textul „mandatului, a funcției publice și de demnitate publică” de la articolele 26 și 32 alin. (1) din Legea cu privire la Autoritatea Națională de Integritate prezintă un risc de corupție prin faptul că la aplicare se va admite controlul averii și al intereselor personale de către Autoritatea Națională de Integritate exclusiv pentru ultima funcție deținută. Mai mult, reducerea termenului de efectuare a controlului averii și al intereselor personale în privința unui agent public după încetarea funcției/mandatului de la trei ani la un an restrânge direct acțiunile Autorității Naționale de Integritate în timp, favorizează tergiversarea și, prin urmare, eschivarea agenților publici de la acest control. În privința textului „sancțiunea disciplinară poate fi aplicată după rămânerea definitivă a actului de constatare, în condițiile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară” de la pct. 4 și pct. 5 din Legea contestată, acesta riscă să aibă ca efect imposibilitatea tragerii la răspundere disciplinară. Cu referire la textul „prescripția privind aplicarea prevederilor alin. (1) se calculează în condițiile termenului general de prescripție a răspunderii contravenționale” prevăzut la articolul 1 pct. 5 din aceeași Lege, se poate trage concluzia că atunci când actul de constatare a încălcării regimului juridic al incompatibilităților rămâne definitiv, sancțiunea va putea fi aplicată doar dacă fapta s-a încadrat într-un termen de douăsprezece luni. Prin urmare, Centrul susține existența unei limitări a termenului de efectuare a controalelor de către Autoritatea Națională de Integritate. Cu privire la articolul IV din Legea contestată, acesta riscă să afecteze procedurile de control aflate în derulare, iar pentru unele cazuri – anularea controlului din cauza depășirii termenelor propuse anterior în lege. O asemenea abordare nu reprezintă un mecanism eficient de prevenire și de combatere a îmbogățirii ilicite în sectorul public.

În opinia prezentată de Institutul de Cercetări Juridice, Politice și Sociologice, se menționează că Republica Moldova este grav afectată de corupție, iar pentru a o combate, statul și-a asumat angajamentul față de partenerii săi externi de a implementa o legislație eficientă de luptă împotriva corupției. Prin urmare, dacă în 2021 statul își va schimba regulile de joc, golind de conținut legislația sa anticorupție în privința constatării și sancționării faptelor abuzive comise de funcționarii publici, vor exista consecințe grave atât pe dimensiunea raporturilor dintre Republica Moldova și Uniunea Europeană, cât și pe dimensiunea edificării unui stat de drept. Institutul mai invocă necesitatea studierii unei situații similare care a apărut în Ucraina, unde Curtea Constituțională a declarat neconstituțional un articol din Codul penal prin care era instituită răspunderea penală pentru încălcarea legislației în domeniul declarării averii și intereselor personale. Această hotărâre a Curții Constituționale din Ucraina a generat îngrijorări din partea oficialilor de rang înalt din instituțiile Uniunii Europene, iar Comisia de la Veneția i-a solicitat Ucrainei să remedieze cât mai urgent situația. În final, Institutul susține că Legea nr. 244 din 16 decembrie 2020 a fost adoptată cu încălcări procedurale, fapt care o face neconstituțională în ansamblul său.

În opinia prezentată de Institutul de Reforme Penale, cu privire la modificarea articolului 273 din Codul de procedură penală, se susține că autorul sesizării critică norma sub aspectul omisiunii de a introduce statutul Autorității Naționale de Integritate ca organ de constatare în Legea cu privire la Autoritatea Națională de Integritate. Prin urmare, critica de neconstituționalitate vizează o omisiune legislativă care, de fapt, nu afectează per se atribuțiile Autorității Naționale de Integritate ca organ de constatare, în acest caz fiind aplicabile normele procesual penale, similar altor organe de constatare enumerate la articolul 273 în discuție. Totodată, această omisiune poate fi rezolvată printr-o adresare către Parlament și nu prin declararea neconstituționalității normei respective. Cu privire la modificarea articolului 276 1 din Codul de procedură penală, criticile vizează, de asemenea, omisiunea de a introduce statutul Autorității Naționale de Integritate ca organ de constatare în Legea cu privire la Autoritatea Națională de Integritate. În acest sens, în opinie se notează că o lege privind statutul și competențele unui organism care are și atribuții de organ de constatare nu impune neapărat menționarea acestora în legea specială, cu condiția ca în Codul de procedură penală să fie reglementată în mod clar și previzibil activitatea procesual penală a subiectului dat. Sub acest aspect, norma introdusă în articolul 276 1 din Codul de procedură penală prezintă probleme de constituționalitate. Norma introdusă prin Legea contestată impune condiția ca pornirea urmăririi penale să fie lăsată la discreția absolută a Autorității Naționale de Integritate. Potrivit noilor modificări, în cazul infracțiunilor respective, urmărirea penală poate fi pornită doar după constatarea încălcărilor de către Autoritatea Națională de Integritate. Așadar, această normă poate ridica semne de întrebare privind corelarea sa cu toată construcția și conceptul Codului de procedură penală, în care, de fapt, procurorul deține competența decizională de pornire sau de încetare a urmăririi penale, iar în cazul refuzului, există chiar calea unui control judecătoresc, prevăzut de articolul 313 din Codul de procedură penală. C. Aprecierea Curții I. Cu privire la critica de neconstituționalitate extrinsecă

Conform articolului 74 alin. (1) din Constituţie, legile organice se adoptă […] după cel puţin două lecturi.

Sub acest aspect, în jurisprudența sa, Curtea a reținut că cerința dezbaterii proiectelor de lege rezultă din articolul 74 alin. (1) din Constituție. Textul constituțional „după cel puţin două lecturi” din acest articol nu se limitează doar la respectarea unei condiții formale la adoptarea unei legi, i.e. votarea legii de două ori, ci are în vedere că, în cadrul celor două lecturi, Parlamentul trebuie să examineze într-o dezbatere plenară conținutul legii în discuție. Așadar, Curtea a reținut că textul constituțional „după cel puţin două lecturi” conține atât un element procedural, cât și un element substanțial. Elementul procedural presupune că Parlamentul trebuie să voteze în două lecturi proiectul de lege organică. Pe de altă parte, elementul substanțial presupune că, până la votare, Parlamentul trebuie să supună dezbaterilor conținutul proiectului de lege organică. Dezbaterile sunt de esența parlamentarismului și le oferă deputaților, în virtutea mandatului lor reprezentativ, posibilitatea de a combate politic opinii, argumente și idei. În acest context, deputaților trebuie să li se ofere posibilitatea practică de a-și formula poziția cu privire la proiectul de lege. Neîndeplinirea vreunui element menționat face incident textul „după cel puţin două lecturi” din articolul 74 alin. (1) din Constituție (HCC nr. 14 din 27 aprilie 2021, § 34-35).

În acest caz, din argumentele autorului sesizării decurge că la adoptarea Legii contestate nu a fost îndeplinit elementul substanțial al textului „după cel puțin două lecturi” de la articolul 74 alin. (1) din Constituție.

Curtea constată că proiectul de act normativ care a stat la baza adoptării Legii nr. 244 din 16 decembrie 2020 a fost votat în două lecturi în aceeași zi, la un interval de un minut. Proiectul de lege a fost pus în discuție în Parlament pentru prima lectură ( i.e. Președintele Comisiei juridice, numiri și imunități a prezentat proiectul, iar în cadrul prezentării, s-a dat citire și s-a supus votului amendamentul deputatului Irina Lozovanu). În acest sens, unul dintre deputați ( i.e. dl Serghei Sîrbu) a semnalat existența unor erori tehnice. Totuși, nu a existat vreo dezbatere efectivă în Parlament dintre prima și a doua lectură de votare a legii prenotate. Acest fapt contravine articolelor 1 alin. (3) și 74 alin. (1) din Constituție. II. Cu privire la critica de neconstituționalitate intrinsecă

Deși constatările referitoare la nerespectarea procedurilor parlamentare constituționale ar putea scuti Curtea de examinarea, sub aspect substanţial, a prevederilor contestate, Curtea va examina şi acest capăt al sesizării, pentru consolidarea raționamentelor sale, precum şi pentru a oferi repere constituționale pentru legislator la o eventuală modificare a legii.

Așadar, criticile de neconstituționalitate intrinseci vizează: (i) termenul în interiorul căruia poate fi efectuat un control al declarațiilor de avere și interese personale și, respectiv, termenul în interiorul căruia pot fi aplicate sancțiunile corespunzătoare; (ii) condiționarea începerii urmăririi penale pentru unele categorii de infracțiunii ( i.e. articolele 326 1 „Exercitarea atribuțiilor în sectorul public în situație de conflict de interese”, 330 2 „Îmbogățirea ilicită” și 352 „Falsul în declarații”) de existența unui act pronunțat de Autoritatea Națională de Integritate privind constatarea încălcării legisla